Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o finansijskoj podršci porodici

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da je neustavna odredba člana 14. stav 8. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, koja uslovljava pravo na naknadu zarade u visini minimalne zarade za vreme porodiljskog odsustva sa prethodnih šest uplaćenih doprinosa.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-247/2018
17.12.2020.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. decembra 2020. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredba člana 14. stav 8. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17 i 50/18) u delu koji glasi : „ako je kod nadležnog organa evidentirano najmanje šest najnižih osnovica na koje su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade“, nije u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom .

O b r a z l o ž e nj e

Ustavni sud je, povodom podnete inicijativ e, Rešenjem IUz-247/2018 od 2 . jula 20 20. godine, pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredbe člana 14. stav 8. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17 i 50/18). Za Ustavni sud se kao sporno postavil o ustavnopravno pitanje da li je osporena odredba člana 14. stav 8. Zakona, bez ograničenja u pogledu najnižeg iznosa naknade zarade zaposlenima za koje kod nadležnog organa nije evidentirano najmanje šest najnižih osnovica na koje su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, u saglasnosti sa odredbom člana 66. stav 2. Ustava kojom se jemči posebna podrška i zaštita majke pre i posle porođaja i odredbom člana 6. stav 2. Konvencije Međunarodne organizacije rada broj 183 o zaštiti materinstva, prema kojoj iznos naknade treba da bude takav da obezbedi održavanje dobrog zdravlja žene i deteta uz odgovarajući životni standard. Ovo posebno imajući u vidu da naknada zarade zaposlenom koji je privremeno sprečen za rad zbog bolesti ne može biti niža od minimalne zarade, iako ne ispunjava uslov u pogledu prethodnog osiguranja.

Ista odredba Zakona osporena je i predlogom ovlašćenog predlagača (pored još jednog broja odredaba), koji je u tom delu spojen sa ovim predmetom radi vođenja jedinstvenog postupka i odlučivanja. U predlogu se navodi da osporena odredba člana 14. stav 8. Zakona nije u saglasnosti sa članom 66. Ustava koji garantuje posebnu zaštitu svim porodicama, deci i majkama i da ograničenje u pogledu ličnog svojstva majke, poput uslova rada i vremena provedenog na radu nema utemeljenje u Ustavu, da u smislu člana 20. Ustava ograničenja iz osporene odredbe nisu dopuštena, te da su suprotno članu 21. Ustava diskriminisane majke koje ne rade jer je materijalna sigurnost omogućena samo suženom krugu žena. Dalje se ističe da je osporena odredba u suprotnosti sa članom 6. tačka 3. Konvencije Međunarodne organizacije rada broj 183 o zaštiti materinstva, prema kome novčana naknada za porodiljsko odsustvo koja se obračunava na osnovu prethodne zarade ne može biti manja od dve trećine prethodne zarade, odnosno od primanja koja se uzimaju u obzir prilikom obračunavanja, kao i sa članom 8. Revidirane evropske socijalne povelje i čl. 65. i 66. Konvencije o minimalnoj normi socijalnog obezbeđenja.

U odgovoru Narodne skupštine, koji je dostavljen Ustavnom sudu povodom pokrenutog postupka, navodi se da je osporenim Zakonom uveden nov način obračuna naknada zarada, odnosno plata i ostalih naknada , koji je za najveći broj korisnika prava daleko povoljniji u odnosu na ranije zakonsko rešenje , jer obuhvata sve prihode na koje su plaćeni porezi i doprinosi , kao i da je omogućeno da zaposlena žena, pored prava na naknadu zarade, ostvari i novo pravo na ostale naknade, ako je u posmatranom periodu ostvarivala i prihode po drugim osnovima propisanim Zakonom. Dalje se navodi da se prilikom utvrđivanja visine naknade zarade, odnosno plate cene osnovice na koje su plaćeni doprinosi za obavezno socijalno osiguranje po osnovu zarade u periodu od 18 meseci, a da se naknada zarade utvrđuje u visini prosečne osnovice na koju su plaćeni doprinosi po osnovu zarade u navedenom periodu, te da je u cilju dodatne zaštite korisnika prava osporenom odredbom člana 14. stav 8. za korisnike koji u posmatranom periodu imaju evidentirano najmanje šest osnovica na koje su plaćeni doprinosi utvrđen donji limit naknade zarade u visini minimalne zarade. Takođe se ukazuje da za sve vreme trajanja porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta korisnik prava ostvaruje naknadu zarade, odnosno plate u punom iznosu primanja koja se uzimaju u obzir prilikom obračunavanja naknade, što je i više od prava utvrđenog Konvencijom MOR broj 183 o zaštiti materinstva, kojom je predviđena samo zaštita za vreme porodiljskog odsustva, a ne i za vreme odsustva sa rada radi nege deteta i posebne nege deteta. U odgovoru se poziva i na to da je i ranije važećim zakonima u ovoj oblasti naknada zarade utvrđivana u visini koja je mogla biti manja od minimalne zarade i da ovakva zakonska rešenja nisu bila predmet osporavanja u pogledu njihove ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima, da se vodilo računa o pravičnoj naknadi zarade koja je u korelaciji sa vremenom provedenim na radu i izdvajanjima po osnovu poreza i doprinosa u posmatranom periodu, kao i da su izmene u načinu obračuna naknade zarade izvršene radi onemogućavanje zloupotrebe ovog prava. Na kraju se navodi da, imajući u vidu da odredbe Zakona omogućavaju ženi koja rodi dete da ostvari više prava po osnovu radnog angažovanja (naknadu zarade po osnovu radnog odnosa i ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta po drugim osnovima radnog angažovanja), u dužem trajanju i u većem iznosu jer se uzimaju u obzir osnovice na koje su plaćeni doprinosi po različitim osnovima, ne stoji tvrdnja da je navedena odredba Zakona u suprotnosti sa Ustavom i Konvencijom MOR broj 183 o zaštiti materinstva.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Narodna skupština na Petoj sednici Drugog redovnog zasedanja, 14. decembra 2017. godine, donela Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 113/17. Zakon je stupio na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“, a primenjuje se od 1. jula 2018. godine. Nakon toga, Narodna skupština je donela Zakon o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, broj 50/18), koji se takođe primenjuje od 1. jula 2018. godine. Ovim zakonom uređuje se finansijska podrška porodici sa decom, koja se dodeljuje radi poboljšanja uslova za zadovoljavanje osnovnih potreba dece, usklađivanja rada i roditeljstva , posebnog podsticaja i podrške roditeljima da ostvare željeni broj dece i poboljšanja materijalnog položaja porodica sa decom, porodica sa decom sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i porodica sa decom bez roditeljskog staranja (član 1.) . Zakonom je propisano: da prava na finansijsku podršku porodici sa decom, u smislu ovog zakona, između ostalog, jesu naknada zarade, odnosno naknada plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta (član 11, stav 1. tačka 1); da naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta ostvaruju zaposleni kod pravnih i fizičkih lica (u daljem tekstu: zaposleni kod poslodavca) (član 12. stav 1.); da se osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, za lica iz člana 12. ovog zakona, utvrđuje na osnovu zbira mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, ili porodiljskog odsustva, ukoliko nije korišćeno odsustvo zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, da se mesečna osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate, dobija deljenjem zbira osnovica iz st. 1. do 3. ovog člana sa 18 i ne može biti veća od tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji, prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan podnošenja zahteva , da mesečna osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate predstavlja bruto obračunsku vrednost (član 13. st. 1, 4. i 5.); da utvrđivanje mesečne osnovice naknade zarade odnosno naknade plate, vrši nadležni organ jedinice lokalne samouprave (u daljem tekstu: nadležni organ) na osnovu podataka o visini osnovice na koju su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, odnosno plate a koji su evidentirani u Centralnom registru obaveznog socijalnog osiguranja, na dan podnošenja zahteva za ostvarivanje prava, da se mesečni iznos naknade zarade, odnosno naknade plate obračunava na osnovu utvrđene mesečne osnovice naknade zarade, odnosno naknade plate u srazmeri broja radnih dana u petodnevnoj radnoj nedelji, u kojima se ostvaruje pravo u datom mesecu i ukupnog broja radnih dana u tom mesecu, da se na osnovu obračunatog mesečnog iznosa naknade zarade, odnosno naknade plate obračunava iznos naknade zarade, odnosno naknade plate koji je umanjen za pripadajuće poreze i doprinose, da se prilikom isplate iznosa naknade zarade, odnosno naknade plate iz stava 3. ovog člana, njen pripadajući iznos ne umanjuje po osnovu novčanih obustava, rate kredita i slično, već je primalac naknade zarade odnosno naknade plate dužan da te obaveze izmiri lično ili preko poslodavca, da poresku prijavu za obračunate poreze i doprinose podnosi ministarstvo nadležno za socijalna pitanja, a centralizovana isplata mesečne naknade zarade odnosno naknade plate vrši se kad poreska uprava prihvati poresku prijavu, da se prilikom obračuna poreza neoporezivi iznos koristi srazmerno radnom vremenu primaoca naknade zarade, odnosno naknade plate u odnosu na puno radno vreme u mesecu za koje je priznato pravo, a u skladu sa propisima kojima se uređuje porez na dohodak građana, da ministarstvo nadležno za socijalna pitanja, iz sredstava obezbeđenih u budžetu Republike Srbije, vrši isplatu mesečnih iznosa naknade zarade odnosno naknade plate bez poreza i doprinosa na tekući račun korisnika, a iznos pripadajućih poreza i doprinosa na zakonom propisan način (član 14. st.1-7.). Osporenom odredbom člana 14. stav 8. Zakona propisano je da p un mesečni iznos naknade zarade, odnosno naknade plate za vreme porodiljskog odsustva, ne može biti manji od minimalne zarade utvrđene na dan podnošenja zahteva, ako je kod nadležnog organa evidentirano najmanje šest najnižih osnovica na koje su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade. Pod minimalnom zaradom u smislu stava 8. ovog člana podrazumeva iznos koji se dobija kada se minimalna cena rada po satu, utvrđena u skladu sa zakonom na dan podnošenja zahteva, pomnoži sa 184 sata i uveća za pripadajuće poreze i doprinose (član 14. stav 9. ).

III

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima i da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju, da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu s Ustavom (član 16.); da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom, da se majci pruža posebna podrška i zaštita pre i posle porođaja (član 66. st. 1. i 2.); da zaposleni ima pravo na naknadu zarade u slučaju privremene sprečenosti za rad, kao i pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, u skladu sa zakonom (član 66. stav 3.) .

Konvencijom Međunarodne organizacije rada broj 183 o zaštiti materinstva (Zakon o ratifikaciji Konvencije Međunarodne organizacije rada broj 183 o zaštiti materinstva ( „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, broj 1/10)) utvrđeno je: da na osnovu lekarske potvrde ili druge odgovarajuće potvrde, na osnovu domaćeg zakona i prakse, u kojoj se navodi predviđeni datum porođaja, žena na koju se primenjuje ova Konvencija ima pravo na porodiljsko odsustvo u trajanju ne kraćem od 14 nedelja, da trajanje odsustva iz predhodnog stava svaka članica propisuje izjavom koja se prilaže uz ratifikaciju ove Konvencije, da svaka članica može naknadno dostaviti generalnom direktoru Međunarodnog biroa rada drugu izjavu kojom se produžava porodiljsko odsustvo, da imajući u vidu zaštitu zdravlja majke i deteta, porodiljsko odsustvo će obuhvatiti period od šest nedelja obaveznog odsustva nakon porođaja, ukoliko nije drugačije dogovoreno na nacionalnom nivou između vlade i reprezentativnih organizacija poslodavaca i zaposlenih, da će se deo porodiljskog odsustva koji se koristi pre porođaja produžiti za vreme između pretpostavljenog i stvarnog datuma porođaja, bez skraćivanja obaveznog dela odsustva koje se koristi posle porođaja (član 4.); da će se na osnovu lekarske potvrde, odobriti odsustvo pre ili posle porodiljskog odsustva u slučaju bolesti, komplikacija ili opasnosti od komplikacija u vezi trudnoće ili porođaja, da se vrsta i maksimalno trajanje takvog odsustva može propisati u skladu sa domaćim zakonom i praksom (član 5.); da se novčane naknade obezbeđuju, u skladu sa domaćim zakonom i propisima ili na drugi način u skladu sa domaćom praksom, ženama koje su odsutne sa posla po osnovu navedenom u članu 4. ili 5 , da iznos novčane naknade treba da bude takav da obezbedi održavanje dobrog zdravlja žene i deteta uz odgovarajući životni standard, da ako se na osnovu domaćeg zakona ili prakse iznos novčane naknade za odsustvo iz člana 4. obračunava na osnovu prethodne zarade, iznos te naknade ne može biti manji od dve trećine ženine prethodne zarade ili od primanja koja se uzimaju u obzir prilikom obračuna naknade , da kada se na osnovu domaćeg zakona ili prakse za određivanje visine novčane naknade za odsustvo iz člana 4. koriste druge metode, iznos naknade treba da bude približan iznosu koji bi se u proseku dobio primenom prethodnog stava, da će svaka članica obezbediti da uslovi za sticanje prava na novčanu naknadu budu takvi da ih ispunjava velika većina žena na koje se ova konvencija odnosi, da ako žena ne ispunjava uslove za sticanje prava na novčanu naknadu na osnovu domaćeg zakona i propisa ili na drugi način u skladu sa domaćom praksom, ona će ostvariti pravo na odgovarajuću naknadu iz sredstava socijalne pomoći pod uslovom materijalnog cenzusa propisanog za takvu vrstu pomoći, da bi se zaštitio položaj žena na tržištu radne snage, povlastice u smislu odsustva iz članova 4. i 5 . obezbeđuju se kroz obavezno socijalno osiguranje ili državne fondove, ili na način određen domaćim zakonom i praksom (član 6. st. 1-6. i stav 8.); da se smatra da članica sa nedovoljno razvijenom privredom i sistemom socijalnog osiguranja postupa u skladu sa članom 6, stavovi 3. i 4. ako obezbeđuje novčanu naknadu u iznosu ne manjem od iznosa koji se isplaćuje u slučaju bolesti i privremene sprečenosti u skladu sa domaćim zakonom i propisima , da članica koja iskoristi mogućnost datu u prethodnom stavu u prvom izveštaju o primeni ove konvencije na osnovu člana 22. Statuta Međunarodne organizacije rada objasniće razloge za to i naznačiti iznos novčane naknade, da je u narednim izveštajima članica dužna da opiše mere preduzete u cilju postupnog povećanja iznosa naknade (član 7.).

Zakonom o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17 – Odluka U S, 113/17 i 95/18 – Autentično tumačenje) je propisano: da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada, uređuju ovim zakonom i posebnim zakonom, u skladu sa ratifikovanim međunarodnim konvencijama (član 1. stav 1.); da zaposlena žena ima pravo na posebnu zaštitu za vreme trudnoće i porođaja, da zaposleni ima pravo na posebnu zaštitu radi nege deteta, u skladu sa ovim zakonom (član 12. st. 2. i 3.); da zaposlena žena ima pravo na odsustvo sa rada zbog trudnoće i porođaja (u daljem tekstu: porodiljsko odsustvo), kao i odsustvo sa rada radi nege deteta, u ukupnom trajanju od 365 dana, da zaposlena žena ima pravo da otpočne porodiljsko odsustvo na osnovu nalaza nadležnog zdravstvenog organa najranije 45 dana, a obavezno 28 dana pre vremena određenog za porođaj, da porodiljsko odsustvo traje do navršena tri meseca od dana porođaja, da zaposlena žena, po isteku porodiljskog odsustva, ima pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka 365 dana, od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva iz stava 2. ovog člana , da otac deteta može da koristi pravo iz stava 3. ovog člana u slučaju kad majka napusti dete, umre ili je iz drugih opravdanih razloga sprečena da koristi to pravo (izdržavanje kazne zatvora, teža bolest i dr.) , da to pravo otac deteta ima i kada majka nije u radnom odnosu, da otac deteta može da koristi pravo iz stava 4. ovog člana, da za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta zaposlena žena, odnosno otac deteta, ima pravo na naknadu zarade, u skladu sa zakonom (član 94.); da zaposleni ima pravo na naknadu zarade za vreme odsustvovanja sa rada zbog privremene sprečenosti za rad do 30 dana, i to najmanje u visini 65% prosečne zarade u prethodnih 12 meseci pre meseca u kojem je nastupila privremena sprečenost za rad, s tim da ne može biti niža od minimalne zarade utvrđene u skladu sa ovim zakonom, ako je sprečenost za rad prouzrokovana bolešću ili povredom van rada, ako zakonom nije drukčije određeno (član 115. stav 1. tačka 1)).

Zakonom o zdravstvenom osiguranju („Službeni glasnik RS“, broj 25/19) propisano je: da se ovim zakonom uređuju prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja i uslovi za njihovo ostvarivanje, finansiranje obaveznog zdravstvenog osiguranja, ugovaranje zdravstvene zaštite, organizacija obaveznog zdravstvenog osiguranja i druga pitanja od značaja za sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja (član 2. stav 1.); da je obavezno zdravstveno osiguranje osiguranje kojim se osiguranim licima i drugim licima obezbeđuje pravo na zdravstvenu zaštitu i pravo na novčane naknade u skladu sa ovim zakonom (član 3.); da obavezno zdravstveno osiguranje obuhvata osiguranje za slučaj bolesti i povrede van rada i osiguranje za slučaj povrede na radu i profesionalne bolesti (član 4.); da se obavezno zdravstveno osiguranje obezbeđuje i sprovodi u Republičkom fondu (član 7. stav 1.); da se sredstva za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja obezbeđuju uplatom doprinosa, kao i iz drugih izvora, u skladu sa zakonom (član 9. stav 1.); da su osiguranici, između ostalog, lica u radnom odnosu u privrednom društvu, drugom pravnom licu, državnom organu, organu jedinice lokalne samouprave i autonomne pokrajine, kao lica u radnom odnosu kod fizičkih lica (u daljem tekstu: zaposleni) , civilna lica na službi u Vojsci Srbije, jedinicama Vojske Srbije i ustanovama Vojske Srbije i izabrana, imenovana ili postavljena lica, ako za obavljanje funkcije ostvaruju zaradu, odnosno platu ili naknadu zarade (član 11. stav 1. tač. 1)-3) ); da su prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja pravo na zdravstvenu zaštitu i pravo na novčane naknade (član 49.); da za ostvarivanje prava iz člana 49. ovog zakona, osiguranici moraju da imaju staž osiguranja u obaveznom zdravstvenom osiguranju, u svojstvu osiguranika u skladu sa zakonom, u trajanju od najmanje tri meseca neprekidno ili šest meseci sa prekidima u poslednjih 18 meseci, pre početka korišćenja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja (u daljem tekstu: prethodno osiguranje), da se u prethodno osiguranje računa vreme od dana kada je stečeno svojstvo osiguranika u skladu sa zakonom, za koje je uplaćen doprinos , da izuzetno od stava 1. ovog člana, osiguranik ostvaruje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja u slučaju , između ostalog, ostvarivanja prava na naknadu zarade za vreme privremene sprečenosti za rad i to u visini minimalne zarade utvrđene u skladu sa propisima o radu za mesec za koji se naknada zarade isplaćuje (član 50. st. 1-3.); da pravo na novčane naknade obuhvata pravo na naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme privremene sprečenosti za rad osiguranika (u daljem tekstu: pravo na naknadu zarade) (član 71. tačka 1)), da pravo na naknadu zarade iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja imaju osiguranici iz člana 11. stav 1. tač. 1)-7) ovog zakona (član 72. tačka 1)); da naknada zarade za vreme privremene sprečenosti za rad pripada osiguranicima iz člana 72. ovog zakona, ako je zdravstveno stanje osiguranika, odnosno člana njegove uže porodice takvo da je osiguranik sprečen za rad iz razloga propisanih ovim zakonom, bez obzira na isplatioca naknade zarade, i to ako je privremeno sprečen za rad 1) usled bolesti ili povrede van rada , 2) usled profesionalne bolesti ili povrede na radu, 3) zbog bolesti ili komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, 4) zbog propisane mere obavezne izolacije kao kliconoše ili zbog pojave zaraznih bolesti u njegovoj okolini, 5) zbog nege bolesnog, odnosno povređenog člana uže porodice, pod uslovima utvrđenim ovim zakonom, 6) zbog dobrovoljnog davanja organa, ćelija i tkiva, izuzev dobrovoljnog davanja krvi, 7) u slučaju kada je određen za pratioca bolesnog osiguranog lica upućenog na lečenje ili lekarski pregled u drugo mesto, odnosno dok boravi kao pratilac u stacionarnoj zdravstvenoj ustanovi, u skladu sa propisom kojim se uređuje način i uslovi za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja (član 73. stav 1.); da osiguraniku koji u momentu nastupanja privremene sprečenosti za rad nema prethodno osiguranje iz člana 50. ovog zakona, pripada pravo na naknadu zarade iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja u visini minimalne zarade utvrđene u skladu sa propisima o radu za mesec za koji se naknada zarade isplaćuje da d anom sticanja uslova u pogledu prethodnog osiguranja, kao i ostvarivanja zarade koja predstavlja osnov za obračun naknade zarade, u skladu sa ovim zakonom, osiguraniku pripada naknada zarade koja se obračunava i isplaćuje pod uslovima propisanim ovim zakonom (član 74.); da se osnov za obračun naknade zarade (u daljem tekstu: osnov za naknadu zarade) za osiguranike iz člana 72. tačka 1) ovog zakona, koju isplaćuje poslodavac iz svojih sredstava, utvrđuje u skladu sa propisima kojima se uređuje rad (član 86.); da osnov za naknadu zarade koja se isplaćuje iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, za osiguranike iz člana 72. tačka 1) ovog zakona, čini prosečna zarada koju je osiguranik ostvario u prethodnih 12 meseci pre meseca u kojem je nastupila privremena sprečenost za rad (član 87. stav 1.); da ako osiguranik koji ispunjava uslov u pogledu prethodnog osiguranja nije ostvario zaradu u 12 kalendarskih meseci koji prethode mesecu u kojem je nastupila privremena sprečenost za rad, osnov za naknadu zarade čini prosečan iznos zarade iz člana 87. stav 2. ovog zakona za vreme za koje je osiguranik ostvario zaradu, a za mesece za koje nije ostvario zaradu osnov čini minimalna zarada za te mesece, uz ograničenje najvišeg osnova za naknadu iz stava 2. ovog člana , da ako osiguranik koji ispunjava uslov u pogledu prethodnog osiguranja nije ostvario zaradu ni u jednom od 12 meseci koji prethode mesecu pre nastupanja privremene sprečenosti za rad, osnov za naknadu zarade čini minimalna zarada utvrđena u skladu sa propisima kojima se uređuje rad, za mesec za koji se isplaćuje naknada zarade (član 88. st. 3. i 4.); da visina naknade zarade koja se obezbeđuje iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao i iz sredstava poslodavca u slučajevima iz člana 73. stav 1. tač. 1), 4), 5) i 7) ovog zakona iznosi 65% od osnova za naknadu zarade, da se u slučaju privremene sprečenosti za rad iz člana 73. stav 1. tačka 3) ovog zakona, počev od 31. dana privremene sprečenosti za rad, visina naknade zarade obezbeđuje u iznosu od 100% od osnova za naknadu zarade, s tim što se iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja obezbeđuje iznos od 65% od osnova za naknadu zarade, kao i iznos od 35% od osnova za naknadu zarade iz sredstava budžeta Republike Srbije. (član 95. st. 1. i 4.); da visina naknade zarade koja se obezbeđuje iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja ne može biti niža od minimalne zarade utvrđene u skladu sa propisima o radu za mesec za koji se vrši obračun naknade zarade, niti viša od 65%, odnosno 100% najvišeg osnova za naknadu zarade utvrđenog u skladu sa ovim zakonom (član 96. stav 1.).

Iz navedenog normativnog okvira sledi da su Konvencijom Međunarodne organizacije rada broj 183 o zaštiti materinstva (u daljem tekstu: Konvencija) utvrđena minimalna prava zaposlene žene za slučaj materinstva, kako u pogledu dužine porodiljskog odsustva, tako i u pogledu naknade za vreme tog odsustva, te da je saglasno odredbi člana 16. stav 2. Ustava, ta konvencija postala sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije. Prema odredbama Konvencije, žena na koju se primenjuje ova konvencija ima pravo na porodiljsko odsustvo u trajanju ne kraćem od 14 nedelja, koje će obuhvatiti period od šest nedelja obaveznog odsustva nakon porođaja, ukoliko nije drugačije dogovoreno na nacionalnom nivou između vlade i reprezentativnih organizacija poslodavaca i zaposlenih. Iznos naknade za vreme porodiljskog odsustva treba da bude takav da obezbedi održavanje dobrog zdravlja žene i deteta, uz odgovarajući životni standard. Ako se iznos naknade obračunava na osnovu prethodne zarade, on ne može biti manji od dve trećine ženine prethodne zarade ili od primanja koja se uzimaju u obzir prilikom obračuna naknade. Šta se smatra prethodnom zaradom Konvencija ne uređuje. Takođe, članice se obavezuju i da će obezbediti da uslovi za sticanje prava na novčanu naknadu budu takvi da ih ispunjava velika većina žena na koje se ova konvencija odnosi. Međutim, kako se u pogledu članica sa nedovoljno razvijenom privredom i sistemom socijalnog osiguranja smatra da one postupaju u skladu sa Konvencijom ako obezbeđuju novčanu naknadu u iznosu ne manjem od iznosa koji se isplaćuje u slučaju bolesti i privremene sprečenosti u skladu sa domaćim zakonom i propisima, zaključuje se da Konvencija podrazumeva da je naknada zarade za vreme porodiljskog odsustva povoljnija od naknade zarade u slučaju privremene sprečenosti za rad. S tim u vezi, Ustavni sud primećuje i da Direktiva 92/85/EEZ od 19. oktobra 1992. godine, o uvođenju mera za podsticanje poboljšanja bzbednosti i zdravlja na radu zaposlenih trudnica i porodilja , predviđa pravo porodilja na odgovarajući dodatak najmanje u jednakom iznosu koji bi zaposlena dobijala u slučaju prekida radne aktivnosti iz zdravstvenih razloga.

Polazeći od odredaba člana 60. stav 1. i člana 66. stav 2. Ustava, kojima se jemče pravo na rad u skladu sa zakonom i pravo majke na posebnu podršku i zaštitu pre i posle porođaja, Ustavni sud je dalje konstatovao da je Zakonom o radu, kao opštim zakonom kojim je u Republici Srbiji uređen sistem radnih odnosa, uređena i posebna zaštita žena za slučaj materinstva. Prema odredbama tog zakona, porodiljsko odsustvo otpočinje najranije 45 dana a najkasnije 28 dana pre vremena određenog za porođaj, a traje do navršena tri meseca od dana porođaja. Za vreme porodiljskog odsustva ostvaruje se pravo na naknadu zarade, u skladu sa zakonom.

Naknade zarada zaposlenih za vreme kad odsustvuju s rada uređene su Zakonom o radu i Zakonom o zdravstvenom osiguranju, s tim što je naknada zarade za vreme porodiljskog odsustva u potpunosti uređena osporenim Zakonom o finansijskoj podršci porodici sa decom.

Imajući u vidu način na koji je Konvencijom posebno određen minimum novčane naknade za vreme porodiljskog odsustva za koji se smatra da je u skladu sa Konvencijom (član 7.) , Ustavni sud je posebno analizirao zakonske odredbe kojima je uređena naknada zarade za vreme privremene sprečenosti za rad. Zakonom o radu uređena je naknada zarade za vreme privremene sprečenosti za rad do 30 dana, i to najmanje u visini 65% prosečne zarade u prethodnih 12 meseci pre meseca u kojem je nastupila privremena sprečenost za rad, s tim da ne može biti niža od minimalne zarade utvrđene u skladu sa tim zakonom, ako je sprečenost za rad prouzrokovana bolešću ili povredom van rada, ako zakonom nije drukčije određeno (član 115. stav 1. tačka 1)). Naknada zarade za slučaj privremene sprečenosti za rad koja traje duže od 30 dana nije materija Zakona o radu, već je to pitanje uređeno Zakonom o zdravstvenom osiguranju.

Prema odredbama Zakona o zdravstvenom osiguranju, jedno od prava iz zdravstvenog osiguranja jeste pravo na novčane naknade koje, između ostalog, obuhvata pravo osiguranika sa statusom zaposlenog na naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme privremene sprečenosti za rad. Istim zakonom propisani su i razlozi sprečenosti za rad po osnovu kojih se ostvaruje naknada zarade iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, među kojima su i komplikacije u vezi sa održavanjem trudnoće. Prava iz zdravstvenog osiguranja ostvaruju se pod uslovom da osiguranici imaju prethodno osiguranje, koje podrazumeva staž osiguranja u obaveznom zdravstvenom osiguranju u trajanju od najmanje tri meseca neprekidno ili šest meseci sa prekidima u poslednjih 18 meseci, pre početka korišćenja prava iz o baveznog zdravstvenog osiguranja, za koje je uplaćen doprinos. Izuzetak od ovog pravila predviđen je u odnosu na pravo na naknadu zarade, pa tako osiguraniku koji u momentu nastupanja privremene sprečenosti za rad nema prethodno osiguranje pripada pravo na naknadu zarade iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja u visini minimalne zarade utvrđene u skladu sa propisima o radu za mesec za koji se naknada zarade isplaćuje. O snov za naknadu zarade koja se isplaćuje iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja za osiguranike zaposlene čini prosečna zarada koju je osiguranik ostvario u prethodnih 12 meseci pre meseca u kojem je nastupila privremena sprečenost za rad , a ako osiguranik nije ostvario zaradu u 12 kalendarskih meseci koji prethode mesecu u kojem je nastupila privremena sprečenost za rad, osnov za naknadu zarade čini prosečan iznos zarade za vreme za koje je osiguranik ostvario zaradu, a za mesece za koje nije ostvario zaradu osnov čini minimalna zarada za te mesece. Visina naknade zarade koja se obezbeđuje iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja iznosi 65% od osnova za naknadu zarade, s tim što ne može biti niža od minimalne zarade utvrđene u skladu sa propisima o radu za mesec za koji se vrši obračun naknade zarade . Dakle, prema Zakonu o zdravstvenom osiguranju, iznos naknade zarade za vreme privremene sprečenosti za rad, ne može biti manji od minimalne zarade, bez obzira na prethodni staž osiguranja. Identično rešenje u pogledu najnižeg iznosa naknade zarade za vreme privremene sprečenosti za rad bilo je sadržano i u prethodnom Zakonu o zdravstvenom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 107/05, 109/05, 57/11, 110/12 – Odluka US, 119/12, 55/13 – Rešenje US, 99/14, 123/14 –Odluka US, 106/15 i 10/16 – član 75.).

Prema odredbama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, pravo na naknadu zarade, odnosno naknadu plate (u daljem tekstu: pravo na naknadu zarade) za vreme porodiljskog odsustva ostvaruju zaposlene kod pravnih i fizičkih lica, dakle ista kategorija lica koja su prema Zakonu o zdravstvenom osiguranju obuhvaćena kategorijom osiguranika zaposlenih, s tim što se naknada zarade isplaćuje iz sredstava budžeta Republike Srbije. Za ostvarivanje prava na naknadu zarade osporenim Zakonom nije predviđen bilo kakav uslov u pogledu prethodnog staža osiguranja , odnosno trajanja radnog odnosa. Takođe, nije izričito predviđena ni visina naknade zarade, već je propisana metodologija za obračunavanje mesečnog iznosa naknade, tako što Zakon uređuje osnovicu naknade zarade, mesečnu osnovicu naknade zarade i mesečni iznos naknade zarade. Osnovicu naknade zarade čini zbir mesečnih osnovica na koj e su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, ili porodiljskog odsustva, ukoliko nije korišćeno odsustvo zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće . Dobijeni zbir osnovica deli se sa 18 i tako dobijeni iznos predstavlja mesečnu osnovicu naknade, koja predstavlja bruto obračunsku vrednost (član 13. st. 1, 4. i 5.) . Mesečni iznos naknade zarade obračunava se na osnovu utvrđene mesečne osnovice naknade zarade, odnosno naknade plate u srazmeri broja radnih dana u petodnevnoj radnoj nedelji, u kojima se ostvaruje pravo u datom mesecu i ukupnog broja radnih dana u tom mesecu . Na osnovu obračunatog mesečnog iznosa naknade zarade obračunava se iznos naknade zarade koji je umanjen za pripadajuće poreze i doprinose. Ministarstvo nadležno za socijalna pitanja, iz sredstava obezbeđenih u budžetu Republike Srbije, vrši isplatu mesečnih iznosa naknade zarade bez poreza i doprinosa na tekući račun korisnika, a iznos pripadajućih poreza i doprinosa na zakonom propisan način.

Po nalaženju Ustavnog suda, iz navedenog načina obračuna sledi, kao prvo, da je relevantan period (18 meseci) za određivanje naknade zarade za vreme porodiljskog odsustva duži od perioda koji se uzima u obzir za utvrđivanje naknade zarade za slučaj privremene sprečenosti za rad zbog bolesti (12 meseci). Kao drugo, iako osporenim Zakonom nije izričito propisana visina naknade zarade, sledi da ona iznosi 100% prosečne zarade (sa uračunatim primanjima po osnovu naknade troškova za ishranu u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora) ostvarene u prethodnih 18 meseci pre otpočinjanja porodiljskog odsustva, odnosno odsustva zbog komplikacija u trudnoći ako je to odsustvo prethodilo porodiljskom odsustvu. To dalje znači da će naknadu zarade u iznosu približnom zaradi ostvariti zaposlena koja je provela u radnom odnosu najmanje 18 meseci pre otpočinjanja porodiljskog odsustva, odnosno pre otpočinjanja tzv. trudničkog bolovanja koje je prethodilo porodiljskom odsustvu. Kao treće, zaposlenoj za koju je kod nadležnog organa evidentirano najmanje šest najnižih osnovica na koje su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, pun mesečni iznos naknade zarade za vreme porodiljskog odsustva, ne može biti manji od minimalne zarade utvrđene na dan podnošenja zahteva za ostvarivanje prava na naknadu zarade. Kao četvrto, zaposlenoj koja nema šest najnižih osnovica na koje su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, pri obračunu naknade zarade uzimaju se u obzir samo ostvarene zarade i njihov zbir se deli sa 18, a u odnosu na tu zaposlenu ne postoji ograničenje u pogledu najnižeg iznosa naknade zarade. Sa druge strane, kao što je napred već navedeno, zaposlenima koji ostvaruju naknadu zarade zbog privremene sprečenosti za rad po propisima o zdravstvenom osiguranju, naknada zarade ne može biti niža od minimalne zarade, bez obzira na broj osnovica na koje su plaćeni doprinosi. Primera radi, to znači da će zaposlena koja je nakon manje od šest meseci od zasnivanja radnog odnosa otpočela korišćenje odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, za sve vreme trajanja tog odsustva primati naknadu zarade najmanje u visini minimalne zarade, a da će potom, za vreme porodiljskog odsustva, do navršena tri meseca od porođaja, naknadu zarade primati u znatno manjem iznosu, jer se mesečna osnovica naknade (koja je osnov za obračun naknade) izračunava tako što se samo zbir zarada ostvarenih za vreme dok je efektivno radila deli sa 18. Pri tome, i naknada zarade za vreme privremene sprečenosti za rad i naknada zarade za vreme porodiljskog odsustva predstavljaju prava po osnovu radnog odnosa, čija je svrha da u periodu kada zaposleni odsustvuje sa rada supstituišu zaradu i obezbede egzistenciju zaposlenog.

Posebna zaštita žena pre i posle porođaja zajemčena je odredbom člana 66. stav 2. Ustava, a oblici te zaštite, odnosno prava žena skopčana sa materinstvom uređuju se zakonom, u skladu sa ustavnim načelima o ostvarivanju ljudskih prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima. Pravo na porodiljsko odsustvo i na naknadu zarade za vreme tog odsustva nije samo pravo iz radnog odnosa utvrđeno zakonom, već je to ljudsko pravo, utvrđeno međunarodnim ugovorima, sa ciljem da se zaštiti položaj žena na tržištu rada i spreči gubitak posla usled rođenja deteta, a iznos naknade, saglasno Konvenciji Međunarodne organizacije rada broj 183 o zaštiti materinstva, treba da bude takav da obezbedi održavanje dobrog zdravlja žene i deteta uz odgovarajući životni standard.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da osporenom odredbom člana 14. stav 8. Zakona, bez ograničenj a u pogledu najnižeg iznosa naknade zarade zaposlenima za koje kod nadležnog organa nije evidentirano najmanje šest najnižih osnovica na koje su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, nije obezbeđena posebna podrška i zaštita majke pre i posle porođaja, zajemčena odredbom člana 66. stav 2. Ustava i odred bom člana 6. stav 2. Konvencije, te da ovakva zakonska odredba ograničava suštinu zajemčenog prava iz člana 66. stav 2. Ustava, na način suprotan stavu 3. člana 20. Ustava. Ovo posebno s obzirom na to da naknada zarade zaposlenom koji je privremeno sprečen za rad zbog bolesti , kao i naknada zarade za vreme odsustva sa rada zbog održavanja trudnoće, koje se isplaćuju na teret sredstava fonda za zdravstveno osiguranje, ne mogu biti niž e od minimalne zarade, bez obzira na prethodni staž osiguranja, odnosno broj osnovica na koje su plaćeni doprinosi. Na ocenu Suda nije od uticaja činjenica da zaposlena, pored prava na naknadu zarade , može da ostvari i pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, ako je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta ostvarival a prihode po nekom od osno va propisanih članom 17. Zakona (ugovor o privremenim i povremenim poslovima, ugovor o delu, autorski ugovor i dr.) , a na šta se poziva u odgovoru Narodne skupštine. Ovo pre svega zbog toga što, iako su u oba slučaja u pitanju novčane naknade, radi se o dva različita prava, čija se priroda bitno razlikuje. Dok je pravo na naknadu zarade posledica porodiljsko g odsustva i gubitka zarade, pravo na ostale naknade pripada svakoj majci koja je u navedenom periodu ostvarila prihod po nekom od propisanih osnova, na koji su plaćeni doprinosi. Prema odredba ma Zakona , pravo na ostale naknade ostvari će, između ostalog, i zaposlena koja je bila u radnom odnosu 18 meseci pre rođenja deteta (i ostvarila pravo na naknadu zarade u visini svoje zarade), a koja je u okviru istog period a ostvari la i prihod po osnovu ugovora o delu ili autorskih ugovora, kao i preduzetnica koja nije prekinula obavljanje delatnosti zbog rođenja deteta . S obzirom na navedeno, Ustavni sud nalazi da, iako su oba prava usmerena na podršku ženi usled rođenja deteta, ona nemaju istu svrhu. Pored toga, saglasno Zakonu, po osnovu naknade zarade uplaćuju se doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, dok se na iznos druge naknade doprinosi ne uplaćuju. N ezavisno od napred navedenog, Ustavni sud primećuje i da, iako pored prava na naknadu zarade može da se ostvari i pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta ako su ispunjeni propisani uslovi , nije moguće tvrditi ni da će u ukupnom iznosu te naknade obezbediti primanja na nivou predviđenom Konvencijom, čak i kada su one obračunate na ukupno 18 osnovica na koje su plaćeni doprinosi , a s obzirom na različitu metodologuju obračuna visine naknade. Konačno, kako je predmet zaštite Konvencije porodiljsko odsustvo i visina naknade za vreme tog odsustva, Ustavni sud je neosnovanim ocenio i navode iz odgovora da je time što se naknada prima u istom iznosu i nakon isteka porodiljskog odsustva, sve dok traje odsustvo za negu deteta odnosno posebnu negu, obezbeđeno veće prav o od prava garantovanog Konvencijom. S tim u vezi Ustavni sud ukazuje i da je , saglasno odredbama Zakona o radu, pravo na porodiljsko odsustvo – pravo majke, samo u izuzetnim slučajevima to pravo pripada ocu deteta, dok pravo na odsustvo radi nege deteta ili posebne nege deteta mogu da korist e bilo majka bilo otac deteta.

Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba člana 14. stav 8. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, u delu koji glasi : „ako je kod nadležnog organa evidentirano najmanje šest najnižih osnovica na koje su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade“, nije u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom.

S obzirom na sve navedeno, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 14. stav 8. u delu: „ ako je kod nadležnog organa evidentirano najmanje šest najnižih osnovica na koje su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade“ Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, navedenog u izreci , prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o finansijskoj podršci porodici

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti