Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji

Kratak pregled

Ustavni sud utvrdio je da odredbe članova 13, 14. i 15. Zakona o BIA nisu u saglasnosti sa Ustavom. Osporene odredbe, koje regulišu mere odstupanja od tajnosti komunikacije, ocenjene su kao previše neodređene, neprecizne i nepredvidive.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-252/2002
27.02.2014.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 26. decembra 2013. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredbe čl. 13, 14. i 15. Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji („Službeni glasnik RS“, br. 42/02 i 111/09) nisu u saglasnosti sa Ustavom.

O b r a z l o ž e nj e

Pred Ustavnim sudom Srbije pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti odredaba čl. 13, 14. i 15. Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji („Službeni glasnik RS“, broj 42/02). Predlagač navodi da su navedene odredbe Zakona u suprotnosti sa članom 19. u vezi sa članom 1. Ustava Republike Srbije od 1990. godine, jer „predviđaju odstupanje od načela nepovredivosti tajne pisma i drugih sredstava opštenja iz razloga bezbednosti Republike Srbije iako sam Ustav takvu mogućnost ne poznaje“. Takođe, po mišljenju predlagača, osporene odredbe Zakona su „neprecizne... nedorečene, nejasne, državnim organima daju prevelika diskreciona ovlašćenja, te shodno svemu tome očigledno podložne kako proizvoljnom tumačenju tako i svakoj drugoj zloupotrebi“, čime su „istovremeno i u flagrantnoj suprotnosti s Ustavom Republike Srbije“. Predlagač navodi odgovarajuću praksu Evropskog suda za ljudska prava, te upoređujući osporene odredbe Zakona sa standardima Evropskog suda za ljudska prava, zaključuje da osporena odredba člana 13. Zakona ne određuje krug lica u odnosu na koja se mogu primeniti odgovarajuće mere, već na „jedan krajnje paušalan način pominje sva fizička i pravna lica generalno“, da ne precizira konkretna krivična dela povodom kojih bi moglo doći do primene odgovarajućih mera već se zadovoljava „razlozima bezbednosti Republike Srbije, kao izuzetno neodređenim pojmom, i u kontekstu ovlašćenja direktora Agencije“. Odredbe člana 14. Zakona, po nalaženju predlagača, ne sadrže kriterijume na osnovu kojih predsednik Vrhovnog suda Srbije, odnosno ovlašćeni sudija, donosi odluku o primeni odgovarajućih mera, dok odredbe člana 15. Zakona ne sadrže obavezu državnih organa da sačine odgovarajuće zapisnike o sadržini prikupljenih informacija, zaštiti ličnih podataka, kao i načinu i uslovima pod kojima se prikupljeni lični podaci naknadno mogu izbrisati. Predlagač smatra da iz navedenih razloga osporene odredbe Zakona nisu u skladu sa „zahtevima“ Evropskog suda za ljudska prava.

Ustavni sud je ovaj predlog, Zaključkom od 9. oktobra 2003. godine, dostavio Narodnoj skupštini Republike Srbije na odgovor. Narodna skupština u ostavljenom roku od 30 dana nije dostavila Ustavnom sudu traženi odgovor.

Sud Srbije i Crne Gore, na osnovu člana 12. stav 2. Zakona za sprovođenje Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora i člana 129. Zakona o Sudu Srbije i Crne Gore („Službeni list SCG“, broj 26/03), ustupio je Ustavnom sudu Srbije, kao nadležnom, predmet formiran po inicijativi za pokretanje postupka za ocenjivanje ustavnosti odredaba čl. 13. do 15. Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji, koja je podneta Saveznom ustavnom sudu. Postupajući po podnetoj inicijativi, Savezni ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 124. stav 1. tačka 2) Ustava Savezne Republike Jugoslavije i člana 30. i člana 69. stav 1. tačka 1) Zakona o Saveznom ustavnom sudu, doneo Rešenje kojim je pokrenuo postupak za ocenjivanje saglasnosti odredaba čl. 13, 14. i 15. Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji s Ustavom SRJ. Savezni ustavni sud je našao da se osnovano postavlja pitanje iz inicijative da li su osporene zakonske odredbe donete od nenadležnog organa, budući da je Narodna skupština Republike Srbije uredila pitanje odstupanja od nepovredivosti tajne pisama i drugih sredstava opštenja, iako iz odredbe člana 32. stav 2. Ustava SRJ proizlazi da se odstupanje od navedenog načela može propisati samo saveznim zakonom.

Postupak za ocenu ustavnosti odredaba čl. 13, 14. i 15. Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji, započet u predmetu Saveznog ustavnog suda, spojen je sa postupkom koji je pokrenut predlogom za ocenu ustavnosti istih zakonskih odredaba pred Ustavnim sudom Srbije, radi donošenja jedne odluke.

Kako je postupak za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji (u daljem tekstu: Zakon) pokrenut pre stupanja na snagu Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 112. ovog zakona, postupak nastavio u skladu sa odredbama ovog zakona.

Ustavni sud je, na sednici održanoj 9. oktobra 2012. godine, na zahtev Narodne skupštine, doneo Zaključak kojim se zastaje sa postupkom ocene ustavnosti osporenih odredaba Zakona i daje mogućnost Narodnoj skupštini da, u roku od šest meseci od dana prijema zaključka, Zakon usaglasi s Ustavom.

Nakon isteka roka od šest meseci, Narodna skupština je dostavila Ustavnom sudu dopis, sa prosleđenim pismom direktora Bezbednosno-informativne agencije, u kome se navodi da zbog novih okolnosti objektivnog karaktera, koje su uticale na izradu novog zakonskog teksta, a za koje je neophodno zauzimanje stava nadležnih donosilaca odluka u Republici Srbiji, upućivanje predloga novog zakonskog teksta Vladi na razmatranje i odlučivanje nije moglo biti izvršeno u datom roku. Istovremeno je predloženo da Ustavni sud donese odluku da se produži rok za zastajanje sa postupkom ocenjivanja ustavnosti osporenih odredaba čl. 13, 14. i 15. Zakona.

Ustavni sud je, imajući u vidu razloge za produženje roka za zastajanje sa postupkom navedene u podnetim dopisima, konstatovao da je postupak ocene ustavnosti u ovom predmetu započeo u vreme važenja Ustava S avezne Republike Jugoslavije od 1992. godine i Ustava Republike Srbije od 1990. godine, a da je, saglasno članu 15. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije od 2006. godine, još 31. decembra 2008. godine istekao opšti rok za usklađivanje zakona s a Ustavom. Takođe, Ustavni sud je u odnosu na osporene odredbe Zakona i predmet njihovog uređivanja , u kojima se kao sporna postavljaju pitanja koja su od neposrednog značaja za ostvarivanje Ustavom zajemčenih prava i sloboda , zaključio da se, bez obzira na okolnosti objektivnog karaktera na koje ukazuje donosilac osporenog zakona, izneti razlozi ne mogu prihvatiti, te je, saglasno odredbi člana 55. stava 2. Zakona o Ustavnom sudu, nastavio postupak.

Osporenim odredbama Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji („Službeni glasnik RS“, broj 42/02) propisano je: da direktor Agencije može, ako je to potrebno iz razloga bezbednosti Republike Srbije, svojim rešenjem, a na osnovu prethodne odluke suda, odrediti da se prema određenim fizičkim i pravnim licima preduzmu određene mere kojima se odstupa od načela nepovredivosti tajne pisama i drugih sredstava opštenja, u postupku utvrđenom ovim zakonom (član 13.); da odstupanje od načela nepovredivosti tajnosti pisama i drugih sredstava opštenja, na predlog direktora Agencije odobrava odlukom predsednik Vrhovnog suda Srbije, odnosno sudija tog suda koji je određen da po ovim predlozima odlučuje u slučaju odsustva predsednika tog suda, u roku od 72 časa od podnošenja predloga, da se predlog i odluka iz stava 1. ovog člana sačinjavaju u pismenom obliku i da predlog sadrži podatke i činjenice koje su od značaja za odlučivanje o primeni mere, da se odobrene mere mogu primenjivati najduže šest meseci, a na osnovu novog predloga mogu se produžiti još jedanput najduže na još šest meseci, da u slučaju neprihvatanja predloga, predsednik Vrhovnog suda Srbije, odnosno ovlašćeni sudija u obrazloženju odluke navodi razloge odbijanja (član 14.); da kad razlozi hitnosti to zahtevaju, a posebno u slučajevima unutrašnjeg i međunarodnog terorizma, odstupanje iz člana 14. ovog zakona može svojim rešenjem naložiti direktor Agencije, uz prethodno pribavljenu pismenu saglasnost za početak primene odgovarajućih mera predsednika Vrhovnog suda Srbije, odnosno ovlašćenog sudije, da se u slučaju iz stava 1. ovog člana pismeni predlog za primenu odgovarajućih mera dostavlja u roku od 24 časa od dobijanja saglasnosti, da se odluka o nastavku primene odgovarajućih mera, odnosno o njihovoj obustavi donosi u roku od 72 časa od podnošenja predloga i da odluka o obustavi odgovarajućih mera mora biti pismeno obrazložena (član 15.).

U toku postupka pred Ustavnim sudom, 6. januara 2010. godine, stupio je na snagu Zakon o izmenama Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji („Službeni glasnik RS“, broj 111/09), u kome su izvršene izmene u osporenim odredbama čl. 14. i 15. Zakona, tako da su u članu 14. stav 1. reči: „Vrhovnog suda Srbije“, zamenjene rečima: „Vrhovnog kasacionog suda“ (član 1.) i u članu 15. stav 1. reči: „Vrhovnog suda Srbije“, zamenjene rečima: „Vrhovnog kasacionog suda“ (član 2.).

Ustavni sud je konstatovao da su, u međuvremenu, prestali da važe Ustav Republike Srbije od 1990. godine i Ustav Savezne Republike Jugoslavije od 1992. godine u odnosu na koje je tražena ocena ustavnosti i pokrenut postupak ocene ustavnosti osporenog Zakona, pa je njegova ocena vršena u odnosu na Ustav Republike Srbije od 2006. godine.

Odredbama člana 18. Ustava Republike Srbije utvrđeno je: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju (stav 1.); da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, kao i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (stav 2.); da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (stav 3.). Ostalim odredbama Ustava koje su značajne za odlučivanje u ovom predmetu utvrđeno je: da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (član 20. stav 1.); da je tajnost pisama i drugih sredstava komuniciranja nepovrediva, a da su odstupanja dozvoljena samo na određeno vreme i na osnovu odluke suda, ako su neophodna radi vođenja krivičnog postupka ili zaštite bezbednosti Republike Srbije, na način predviđen zakonom (član 41. st. 1. i 2.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, ustavnost i zakonitost, odbranu i bezbednost Republike Srbije i njenih građana, organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. stav 1. tač. 2, 4. i 16.).

Prema stavu Ustavnog suda, odredbom člana 41. stav 2. Ustava zajemčena je tajnost pisama i drugih sredstava komuniciranja, koja se ne odnose samo na pisanu, već i izgovorenu reč, dakle odnose se i na telefonske razgovore i pisma poslata elektronskim putem (elektronske komunikacije). Takođe, pojam „sredstva komuniciranja“ obuhvata ne samo neposredan sadržaj komunikacija, već i podatke o tome ko je i sa kim ostvario komunikaciju, ili je to pokušao da učini, u koje vreme, koliko dugo je određeni razgovor trajao, koliko učestalo (frekventno) je komunikacija kroz prepisku, razgovore ili upućene poruke ostvarivana u određenom periodu vremena i sa kojih lokacija je vršena.

Pravo na tajnost pisama i drugih sredstava opštenja nije apsolutno, jer su samim Ustavom utvrđena odstupanja od ovog prava, saglasno članu 20. stav 1. Ustava, kojim je utvrđeno da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena, ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava. Tako je odredbom člana 41. stav 2. Ustava utvrđeno da su odstupanja od nepovredivosti tajnosti pisama i drugih sredstava komuniciranja dozvoljena samo pod određenim uslovima, i to: na određeno vreme, na osnovu odluke suda i u svrhe koje su takođe utvrđene ovom odredbom Ustava, a odnose se na neophodnost vođenja krivičnog postupka ili zaštitu bezbednosti Republike Srbije, na način koji može biti uređen samo zakonom. Ustavni sud je u svojoj Odluci IUz-1245/2010 od 13. juna 2013. godine („Službeni glasnik RS“, broj 60/13) izrazio stav da su uslovi i svrha dozvoljenog odstupanja od tajnosti sredstava komuniciranja utvrđeni Ustavom i da kao takvi ne mogu biti predmet zakonske materije, jer se samo način ostvarivanja ovog prava može propisati zakonom. Prema odredbi člana 18. stav 2. Ustava, zakonom se može propisati način ostvarivanja ustavnih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarivanje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava.

Ustavni sud je konstatovao da su osporenim odredbama čl. 13. do 15. Zakona propisana odstupanja od načela nepovredivosti tajnosti pisama i drugih sredstava opštenja, te način i postupak ograničenja ovog ustavnog prava. Ustavni sud smatra da je zakonodavac bio ovlašćen da, u skladu sa odredbama člana 41. stav 2. i člana 97. tač. 2, 4. i 16. Ustava uredi ova pitanja, te da, nakon prestanka Savezne Republike Jugoslavije i prestanka važenja Ustava Savezne Republike Jugoslavije od 1992. godine, više nije sporno pitanje da li je osporene odredbe Zakona doneo nenadležni organ, zbog čega je Savezni ustavni sud doneo Rešenje o pokretanju postupka ocene ustavnosti. Ali, po oceni Ustavnog suda, i dalje se osnovano postavlja ustavnopravno pitanje istaknuto u predlogu, koje se odnosi na to da li osporene odredbe Zakona ispunjavaju zahteve autonomnog pojma „zakona“. Naime, u predlogu se ističe da su osporene odredbe Zakona neprecizne, nedorečene i nejasne, da državnim organima daju prevelika diskreciona ovlašćenja, te da su stog a očigledno podložne proizvoljnom tumačenju i svakoj drugoj zloupotrebi.

Ustavni sud je u više svojih odluka izneo stav da načelo vladavine prava ne postavlja samo zahtev za povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu, već postavlja pred zakonodavnu vlast zahteve koji se tiču kvaliteta zakona koji zakonodavac donosi. Prema stanovištu ovog suda, da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom ne samo u formalnom nego i u sadržinskom smislu, taj zakon mora biti u dovoljnoj meri precizan, jasan i predvidiv, tako da pojedinac može svoje ponašanje uskladiti sa njim bez straha da će zbog nejasnih i nepreciznih normi biti uskraćen u ostvarivanju zajemčenih prava ili da će zbog toga snositi određene posledice. Zahtev za određenošću i preciznošću pravne norme nije ispunjen ako građani kao savesne osobe nagađaju o njenom smislu i sadržaju. (Videti, pored ostalih, odluke Ustavnog suda IUz-107/2011 od 24. novembra 2011. godine, IUz-51/2012 od 23. maja 2013. godine, IUz-299/2011 od 17. januara 2013. godine i IUz-53/2006 od 19. juna 2012. godine).

S obzirom na to da je Republika Srbija potpisnica Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Evropska konvencija), Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 18. stav 3. Ustava, imao u vidu da je i Evropski sud za ljudska prava tumačio pravo na privatnost prepiske, garantovano članom 8. Evropske konvencije, na način kako je to učinio Ustavni sud u ovoj odluci. Naime, Evropski sud za ljudska prava je u pojedinim svojim presudama (npr. „Klass i drugi protiv Nemačke“, od 6. septembra 1978. godine, „Malone protiv Ujedinjenog Kraljevstva“, od 2. avgusta 1984. godine i „Copland protiv Ujedinjenog Kraljevstva“, od 3. aprila 2007. godine) izrazio sledeće stavove: „Presretanje telefonskih komunikacija, kome pribegne neki organ javne vlasti, predstavlja oblik mešanja u pravo na poštovanje nečije prepiske. Zapravo, zakoni koji dopuštaju javnim vlastima da tajno presreću komunikacije mogu, već samom činjenicom svog postojanja, biti tretirani kao 'pretnja' i mogu se smatrati mešanjem u pravo na poštovanje prepiske i privatnosti. Jedno od osnovnih načela u demokratskom društvu je načelo vladavine prava, koje se izričito pominje u Preambuli Evropske konvencije. Vladavina prava, između ostalog, podrazumeva i da mešanje u prava pojedinca od strane izvršne vlasti mora biti podložno efikasnoj kontroli, koju po pravilu treba da vrši sudstvo, bar u krajnjoj instanci, zbog toga što sudska kontrola pruža najbolje garancije nezavisnosti, nepristrasnosti i pravilnog postupka. Evropski sud je više puta ponovio svoj stav da se izraz 'u skladu sa zakonom' ne odnosi samo na domaće pravo, već se takođe odnosi i na svojstvo zakona, zahtevajući da on bude u skladu sa vladavinom prava... Prema tome, taj izraz podrazumeva, a to sledi i iz cilja i svrhe člana 8. – da u unutrašnjem pravu mora postojati mera pravne zaštite od proizvoljnog mešanja javnih vlasti u prava zaštićena stavom 1. ovog člana. Opasnost od proizvoljnosti je očigledna posebno tamo gde se ovlašćenja izvršne vlasti ostvaruju u tajnosti. Zakon mora biti dovoljno jasan, da bi dao građanima odgovarajuće indikacije u pogledu okolnosti u kojima, i uslova pod kojima, javne vlasti imaju pravo da pribegnu ovom tajnom i potencijalno opasnom mešanju u pravo na poštovanje privatnog života i prepiske.“

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud smatra da je osporenim članom 13. Zakona propisano odstupanje od načela nepovredivosti tajnosti pisama i drugih sredstava opštenja iz razloga bezbednosti Republike Srbije, koji predstavlja Ustavom dopušteni razlog ograničenja navedenog ustavnog prava. I pored toga što je ovo ograničenje uslovljeno prethodnom odlukom suda, Ustavni sud je ocenio da u preostalom delu osporena odredba člana 13. Zakona nije formulisana dovoljno jasno i precizno. Formulacije da se „određene mere“ mogu preduzeti prema „određenim fizičkim i pravnim licima“ suviše su opšte da bi zadovoljile uslov predvidivosti, jer se ni približno ne može odrediti kojim kategorijama lica može biti ograničeno pravo na tajnost pisama i drugih sredstava opštenja zajemčeno članom 42. stav 1. Ustava, niti o kojim merama ograničenja je reč. Bez obzira na to što Bezbednosno-informativna agencija obavlja poslove koji pretpostavljaju visok stepen tajnosti, pošto se odnose na bezbednosno-obaveštajne podatke, Ustavni sud je na stanovištu da odredbe Zakona koje uređuju način obavljanja poslova Agencije moraju biti predvidive do stepena koji je razuman u datim okolnostima. U konkretnom slučaju, krug lica i mere kojima se ograničava jedno Ustavom zajemčeno pravo u osporenom članu 13. Zakona, niti su određeni, niti odredivi, a ponajmanje precizni. Sledom navedenog, građanima i drugim pravnim subjektima se onemogućava da saznaju šta je pravno pravilo koje će se u datim okolnostima primeniti, a time im se uskraćuje mogućnost da se štite od nedopustivog ograničenja ili proizvoljnog mešanja u pravo na poštovanje privatnog života i prepiske. Ustavni sud je stoga ocenio da osporeni član 13. Zakona nije u saglasnosti sa članom 41. stav 2. Ustava, jer ne ispunjava zahteve koji proizlaze iz izraza „na način predviđen zakonom“.

Ustavni sud je nakon toga ocenio da osporene odredbe člana 14. Zakona, same po sebi, nisu nesaglasne sa Ustavom. Međutim, u članu 14. Zakona su bliže uređeni postupak za određivanje mera i vreme trajanja mera propisanih članom 13. Zakona. Dakle, osporene odredbe čl. 13. i 14. Zakona su u međusobnoj logičkoj i pravnoj vezi. Kako je Ustavni sud prethodno utvrdio da odredbe člana 13. Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom, na isti način je ocenio i odredbe člana 14. Zakona.

Prilikom razmatranja ustavnosti odredaba člana 15. Zakona, postavilo se pitanje da li te odredbe nisu u saglasnosti sa Ustavom isključivo zato što su u logičkoj i pravnoj vezi sa odredbama čl. 13. i 14. Zakona, ili i zbog toga što ne ispunjavaju uslove za odstupanje od načela nepovredivosti tajnosti pisama i drugih sredstava opštenja utvrđene u članu 41. stav 2. Ustava. Naime, Ustavni sud je u svojoj Odluci IUz-1245/2010 od 13. juna 2013. godine konstatovao da je članom 41. stav 2. Ustava utvrđeno da su odstupanja od nepovredivosti tajnosti pisama i drugih sredstava komuniciranja dozvoljena samo pod uslovima koji su u tom članu navedeni. Sud je, pri tome, izneo stav da se Ustavom Republike Srbije obezbeđuju viši standardi zaštite nepovredivosti tajnosti pisama i drugih sredstava komuniciranja nego međunarodnim ugovorima, imajući u vidu prvenstveno to da je ograničenje ovog prava moguće samo na osnovu odluke suda.

Osporenom odredbom člana 15. stav 1. Zakona propisano je da odstupanje od načela nepovredivosti tajnosti pisama i drugih sredstava opštenja, kad razlozi hitnosti to zahtevaju, a posebno u slučajevima unutrašnjeg i međunarodnog terorizma, može naložiti direktor Agencije, uz prethodno pribavljenu pismenu saglasnost za početak primene mere predsednika Vrhovnog kasacionog suda, odnosno ovlašćenog sudije. Dakle, navedenom odredbom Zakona je uređen poseban slučaj odstupanja od načela nepovredivosti tajnosti pisama i drugih sredstava opštenja, pravdan razlozima hitnosti, kada se mera ne nalaže na osnovu odluke suda, već na osnovu rešenja direktora Agencije, uz prethodno pribavljenu pismenu saglasnost suda za početak primene odgovarajuće mere.

Po nalaženju Ustavnog suda, za ustavnopravnu ocenu osporenog člana 15. Zakona od značaja je sledeće: prvo, da li pod izrazom „na osnovu odluke suda“ iz člana 41. stav 2. Ustava treba podrazumevati samo obrazloženu sudsku odluku u pisanom obliku; drugo, da li je odstupanje propisano navedenom zakonskom odredbom srazmerno cilju zbog koga je ustanovljeno.

Da bi odgovorio na prvo postavljeno ustavnopravno pitanje, Ustavni sud je pošao od toga da mešanje u Ustavom zajemčena prava pojedinaca od strane izvršne vlasti mora biti podložno efikasnoj kontroli, koju po pravilu treba da vrši sudstvo, zbog toga što sudska kontrola pruža najbolje garancije nezavisnosti, nepristrasnosti i pravilnosti postupka. Mere nadzora nad tajnošću prepiske i drugih sredstava komuniciranja pružaju mogućnost za različite vrste zloupotreba u prikupljanju i obradi podataka o građanima i pravnim licima. Ove mere, nadalje, mogu obuhvatiti i vrlo širok krug lica. Prisluškivanje i snimanje razgovora i korišćenje podataka o uspostavljenim komunikacijskim vezama mogu pogoditi veliki broj osoba. Merama nadzora ne moraju biti obuhvaćena samo lica u odnosu na koja su mere određene, već i svi koji su sa njima imali komunikaciju putem različitih sredstava komuniciranja. Ustavni sud je, stoga, stao na stanovište da je neophodan uslov za primenu mera kojima se ograničava pravo na tajnost pisama i drugih sredstava opštenja donošenje obrazložene sudske odluke u pisanom obliku. Prema odredbi člana 15. stav 3. Zakona, sud je dužan da donese takvu odluku u roku od 72 časa od podnošenja predloga za primenu odgovarajućih mera navedenog u stavu 2. istog člana. Međutim, sama primena mera, prema stavu 1. člana 15. Zakona, otpočinje po pribavljenoj pismenoj saglasnosti suda, a ne na osnovu odluke suda.

S obzirom na navedeno, kao sporno se postavilo pitanje da li se otpočinjanjem mera nadzora nad sredstvima komuniciranja bez pismeno obrazložene odluke suda vrši nedopustivo ograničenje prava na tajnost pisama i drugih sredstava opštenja. Ustavni sud konstatuje da se odstupanje propisano osporenim odredbama člana 15. Ustava odnosi na slučajeve kada postoji dodatna opasnost za bezbednost Republike Srbije, naročito zbog unutrašnjeg i međunarodnog terorizma. Odsustvo hitnog postupanja u takvim slučajevima i odlaganje primene mera nadzora za 72 časa, do donošenja pismeno obrazložene odluke suda, moglo bi da ima nesagledive posledice za bezbednost zemlje i njenih građana. Ustavni sud je stoga ocenio da je zadovoljen zahtev srazmernosti između propisanog zakonskog ograničenja prava i cilja zbog koga je to ograničenje ustanovljeno. Pri tome, ovaj sud je imao u vidu da se radi o kratkotrajnom odstupanju koje se odnosi samo na početak primene mera nadzora, i to uz pribavljenu pismenu saglasnost suda, a da dalje trajanje mera mora biti opravdano pismeno obrazloženom odlukom. Sledom navedenog, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 15. Zakona propisuju ograničenje prava na tajnost pisama i drugih sredstava opštenja koje nije nedopušteno u smislu člana 20. stav 1. Ustava.

Međutim, Ustavni sud je ipak ocenio da su osporene odredbe člana 15. Zakona nesaglasne sa Ustavom, jer su u pravnoj i logičkoj vezi sa odredbama čl. 13. i 14. Zakona, koje su ocenjene kao neustavne.

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1. Zakona o Ustavnom sudu doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe čl. 13, 14. i 15. Zakona o bezbednosno-informativnoj agenciji prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti