Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona o opštem upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 178. stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku. Sporno je da li apsolutni rok od pet godina za ponavljanje postupka neustavno ograničava prava stranaka kada je osnov odluka Ustavnog suda ili Evropskog suda.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-253/2018
28.10.2021.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i Miroslav Nikolić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 28. oktobra 2021. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredbe člana 178. stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18-autentično tumačenje).

2. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora povodom pokrenutog postupka iz tačke 1.

3. Rok za davanje odgovora je 30 dana od dana prijema ovog rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredbe člana 178 stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku navedenog u izreci.

Inicijator smatra da je ograničavanje roka za podnošenje predloga za ponavljanje upravnog postupka na pet godina od kada je stranka obaveštena o konačnom rešenju, u postupku čije se ponavljanje traži iz razloga propisanih u članu 176. stav 1. tač. 8) do 12) Zakona protivno odredbama čl. 22, 32. i 36. Ustava i članu 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je u tim slučajevima neophodno da se prethodno okonča krivični ili drugi sudski postupak, odnosno postupak pred Ustavnim sudom, odnosno Evropskim sudom za ljudska prava, a na dužinu trajanja tih postupaka stranka ne može da utiče, a uz to, ti postupci se po prirodi stvari najčešće okončavaju nakon isteka roka od pet godina od dana konačnosti rešenja u postupku čije bi ponavljanje moglo da se traži. Inicijator smatra da se time obesmišljava pokretanje krivičnog postupka za dokazivanje da je rešenje doneto na osnovu lažne isprave, lažnog iskaza svedoka ili veštaka, ili kao posledica drugog krivičnog dela, odnosno obraćanje Ustavnom sudu ili Evropskom sudu za ljudska prava, čime i odluke ovih sudova i organa postaju nedelotvorne, jer su mogle biti od uticaja na povoljniju odluku po stranku. Stoga inicijator smatra da u ovim slučajevima mora biti propisan izuzetak od pravila iz člana 178. stav 3. Zakona, jer se u suprotnom dovodi u pitanje ostvarivanje zajemčenog prava na pristup sudu, prava na pravično suđenje i prava na pravno sredstvo. Inicijator takođe ukazuje na odredbe člana 242. stav 4. prethodnog Zakona o opštem upravnom postupku iz 1997. godine kojima je izuzetno bilo omogućeno pokretanje ponavljanja postupka i posle roka od pet godina iz razloga propisanih u članu 239. tač. 2), 3) i 5) i Odluku Ustavnog suda IUz-147/2012 od 21. februara 2013. godine kojom je utvrđeno da odredba člana 428. stav 2. Zakona o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 72/11) nije u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je odredbama člana 176. stav 1. tač. 8) do 12) Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18-autentično tumačenje) propisano da se postupak koji je okončan rešenjem protiv kojeg ne može da se izjavi žalba (konačno rešenje) ponavlja: 8) ako je rešenje doneto na osnovu lažne isprave ili lažnog iskaza svedoka ili veštaka ili kao posledica drugog krivičnog dela; 9) ako se rešenje zasniva na presudi suda ili odluci drugog organa koja je kasnije pravnosnažno preinačena, ukinuta ili poništena; 10) ako je nadležni organ naknadno i u bitnim tačkama drukčije pravnosnažno odlučio o prethodnom pitanju na kome je rešenje zasnovano; 11) ako je Ustavni sud u istoj upravnoj stvari, u postupku po ustavnoj žalbi utvrdio povredu ili uskraćivanje ljudskog ili manjinskog prava i slobode zajemčene Ustavom, a istovremeno nije poništio osporeno rešenje i 12) ako je Evropski sud za ljudska prava u istoj upravnoj stvari naknadno utvrdio da su prava i slobode podnosioca predstavke povređena ili uskraćena. Prema odredbama člana 177. Zakona ponavljanje postupka može da zahteva stranka, a i organ koji je doneo konačno rešenje može da ponovi postupak po službenoj dužnosti. Prema odredbama člana 178. st. 1. i 2. Zakona i stranka i organ mogu da zahtevaju ponavljanje postupka u subjektivnom roku od 90 dana od saznanja za razlog za ponavljanje, odnosno u roku od šest meseci od objavljivanja odluke Ustavnog suda ili Evropskog suda za ljudska prava u „Službenom glasniku Republike Srbije“. Prema osporenom stavu 3. člana 178. Zakona kada istekne pet godina od kada je stranka obaveštena o konačnom rešenju, više ne može da se zahteva ponavljanje postupka, niti organ može da ponovi postupak po službenoj dužnosti.

Odredbama Ustava Republike Srbije utvrđeno je da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.), da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju, da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu s Ustavom (član 16. stav 2.), da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. st. 1. i 2.), da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20. st. 1. i 3.), da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale (član 22. stav 1.), da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.), da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.), da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana i postupak pred sudovima i drugim državnim organima (član 97. tačka 2.), da je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna je Vladi, da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave određeni zakonom (član 136. st. 1. i 2.), da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194. stav 5.).

Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list Srbija i Crna Gora – Međunarodni ugovori“, broj 9/03) garantuje se da svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama ili o krivičnoj optužbi protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona (član 6.), da svako kome su povređena prava i slobode predviđeni u ovoj konvenciji ima pravo na delotvoran pravni lek pred nacionalnim vlastima, bez obzira jesu li povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu (član 13.).

Razmatrajući postojanje razloga za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporene zakonske odredbe, Ustavni sud je imao u vidu da je, saglasno članu 97. tačka 2. Ustava, Narodna skupština nadležna da uredi ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana kao i postupak pred sudovima i drugim državnim organima, a time i ovlašćena da uredi sistem pravnih sredstava u tom postupku i uslove za njihovo korišćenje, a što dalje podrazumeva i rokove za podnošenje određenog pravnog sredstva. Pri tome, ustavno jemstvo iz člana 36. stav 2. Ustava garantuje, pre svega, dvostepenost u odlučivanju, što znači da ne postoji ustavna obaveza zakonodavca da propiše vanredna pravna sredstva, iz čega sledi da zakonsko uređivanje broja i vrste vanrednih pravnih sredstava, uslova pod kojima se i razloga iz kojih se mogu izjaviti, mogu trpeti ograničenja. Ustavni sud je takođe, u više svojih odluka, izrazio stav da se pravna sredstva propisana prethodnim zakonom ne mogu smatrati stečenim pravima u smislu odredbe člana 20. stav 2. Ustava. Sud je, takođe, imao u vidu da propisivanje ne samo subjektivnog, već i objektivnog roka za izjavljivanje vanrednog pravnog sredstva ima poseban značaj sa stanovišta pravne sigurnosti, budući da se vanrednim pravnim sredstvom omogućava preispitivanje konačnog upravnog rešenja. Stoga, Ustavni sud nalazi da se, upravo polazeći od ustavne obaveze države da obezbedi ostvarivanje ljudskih prava, među kojima su i pravo na pravično suđenje i pravo na pravno sredstvo, a koja su zajemčena Ustavom i garantovana Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao potvrđenim međunarodnim ugovorom i pitanje ograničenja koja se primenjuju, moraju posmatrati u odnosu na to da li teže legitimnom cilju, da li postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrebljenih sredstava i cilja koji se želi postići.

Ustavni sud nalazi da se konačnim upravnim rešenjem na autoritativan način reguliše ponašanje stranke i da ono mora da bude istovremeno izvor pravne sigurnosti i izvesnosti svih u njegovu nepromenjivost, a ono to jeste, ako su zakonom određeni čvrsti okviri pravnih odnosa isključenjem mogućnosti preispitivanja, menjanja i preinačavanja odluka. Ustavni sud konstatuje da je osporenim Zakonom ostavljen dug objektivni rok (od pet godina) za podnošenje zahteva za ponavljanje postupka koji se vezuje za obaveštenje stranke o konačnom rešenju, i da se javni interes u pogledu propisivanja ovog objektivnog roka (od pet godina) ogleda u efikasnom funkcionisanju pravnog sistema i pravnoj sigurnosti stranaka i trećih lica. Stoga, Ustavni sud nalazi da propisani rok od pet godina iz člana 178. stav 3. Zakona u situacijama koje se odnose na razloge propisane u članu 176. tač. 8) do 10), tj. ako je rešenje doneto na osnovu lažne isprave ili lažnog iskaza svedoka ili veštaka ili kao posledica drugog krivičnog dela (tačka 8)); ako se rešenje zasniva na presudi suda ili odluci drugog organa koja je kasnije pravnosnažno preinačena, ukinuta ili poništena (tačka 9)) i ako je nadležni organ naknadno i u bitnim tačkama drukčije pravnosnažno odlučio o prethodnom pitanju na kome je rešenje zasnovano (tačka 10)), predstavlja razumno, proporcionalno ostvarenje legitimnog cilja u skladu sa javnim interesom efikasne zaštite prava i potrebe da se upravni postupak okonča u razumnom roku i da se propisanim objektivnim rokom ne ograničava pravo na pristup nadležnom organu, pravo na pravično suđenje i pravo na pravno sredstvo. Ovo stoga što pravo na pristup sudu na koje se inicijator poziva, i koje je jedan od osnovnih elemenata pravičnog suđenja, obuhvata i pravo da se dobije obavezujuća odluka koja u jednom trenutku autoritativno i konačno rešava sporni odnos.

Ustavni sud takođe ukazuje da Zakon o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 49/13 - Odluka US, 74/13 - Odluka US, 55/14, 87/18 i 18/20) u odredbama člana 426. tač. 4), 5), 8) i 9) u vezi člana 428. stav 3. istog zakona na sličan način uređuje ponavljanje pravnosnažno okončanog postupka u gotovo istovetnim pravnim situacijama (ako se odluka suda zasniva na lažnom iskazu svedoka ili veštaka; ako se odluka suda zasniva na ispravi koja je falsifikovana ili u kojoj je overen neistinit sadržaj; ako se odluka suda zasniva na drugoj odluci suda ili na odluci nekog drugog organa, a ta odluka bude pravnosnažno preinačena, ukinuta, odnosno poništena; ako je naknadno pred nadležnim organom na drugačiji način pravnosnažno, odnosno konačno rešeno prethodno pitanje (član 12.) na kome je sudska odluka zasnovana) i da tad u tim situacijama važi pravilo da se po proteku roka od pet godina od dana kad je odluka postala pravnosnažna predlog za ponavljanje postupka ne može podneti. Stoga je Ustavni sud, imajući u vidu sve navedeno, našao da je inicijativa u ovom delu neprihvatljiva jer iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredbe člana 178. stav 3. u vezi člana 176. stav 1. tač. 8) do 10) Zakona o opštem upravnom postupku.

Međutim, Ustavni sud nalazi da se kao sporno postavlja pitanje da li propisivanje objektivnog roka za podnošenje zahteva za ponavljanje postupka, odnosno ponavljanje postupka po službenoj dužnosti koji se računa od dana kada je stranka obaveštena o konačnom rešenju u odnosu na koje se zahteva ponavljanje postupka i čijim istekom ovo pravno sredstvo više nije moguće koristiti, u slučaju kada se zahtev podnosi iz razloga propisanih odredbama člana 176. stav 1. tač. 11) i 12) Zakona o opštem upravnom postupku, ozbiljno ugrožava ostvarivanje zajemčenih prava. Naime, kada je zakonodavac, zarad delotvorne zaštite ljudskih prava i sloboda u članu 176. stav 1. tač. 11) i 12) predvideo da se postupak okončan rešenjem može ponoviti ako je Ustavni sud u istoj upravnoj stvari, u postupku po ustavnoj žalbi utvrdio povredu ili uskraćivanje ljudskog ili manjinskog prava i slobode zajemčene Ustavom, a istovremeno nije poništio osporeno rešenje (tačka 11)) i ako je Evropski sud za ljudska prava u istoj upravnoj stvari naknadno utvrdio da su prava ili slobode podnosioca predstavke povređena ili uskraćena (tačka 12)), postavlja se pitanje da li je osporena odredba člana 178. stav 3. Zakona (kojom je propisano da i u ovim situacijama kada istekne pet godina od kada je stranka obaveštena o konačnom rešenju više ne može da se zahteva ponavljanje postupka, niti organ može da ponovi postupak po službenoj dužnosti), saglasna sa Ustavom utvrđenim načelom da svako ima pravo na sudsku zaštitu, ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su tom povredom nastale (član 22. stav 1. Ustava), i da li se u tim slučajevima propisano pravno sredstvo može smatrati delotvornim sa stanovišta člana 13. Evropske konvencije. Ovo iz razloga što je nesporno da stranka ni na koji način ne može da utiče na to da se postupak zaštite njenih zajemčenih prava pred Ustavnim sudom i Evropskim sudom za ljudska prava okonča pre isteka roka propisanog osporenom odredbom člana 178. stav 3. Zakona, a okončanje tih postupaka je uslov za podnošenje zahteva za ponavljanje postupka (Ustavni sud je ovakav stav zauzeo i u Odluci IUz-147/2012 od 21. februara 2013. godine („Službeni glasnik RS“, broj 74/13)). Ustavni sud konstatuje dugogodišnje trajanje pojedinih postupaka pred Evropskim sudom za ljudska prava, i do deset godina, primera radi presuda Evropskog suda za ljudska prava, Velikog veća, Svilengaćanin i drugi protiv Srbije, broj predstavke 50104/10, od 12. januara 2021. godine („Službeni glasnik RS“, broj 8/21), odnosno presuda Evropskog suda za ljudska prava, Velikog veća, AKTIVA D.O.O. protiv Srbije, broj predstavke 23079/11 od 19. januara 2021. godine.

Na osnovu iznetog, Ustavni sud je ocenio da se osnovano postavlja pitanje saglasnosti odredbe člana 178. stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom i to u vezi razloga za ponavljanje postupka predviđenih članom 176. stav 1. tač. 11) i 12) istog zakona budući da se propisivanjem objektivnog roka za ponavljanje postupka dovodi u pitanje ostvarivanje drugih prava zajemčenih Ustavom i to konkretno ostvarivanje prava na pravično suđenje i prava na pravno sredstvo iz čl. 32. i 36. Ustava, odnosno da li se ovom osporenom odredbom ugrožava suština ostvarivanja ovih Ustavom zajemčenih prava, suprotno članu 18. Ustava.

Na osnovu iznetog, Ustavni sud je ocenio da se osnovano postavlja pitanje saglasnosti odredbe člana 178. stav 3. u vezi člana 176. stav 1. tač. 11) i 12) Zakona o opštem upravnom postupku sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom, te je, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti navedene odredbe Zakona.

Polazeći od izloženog, a na osnovu odredbe člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tač. 1) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković