Utvrđena neustavnost odredbe o objektivnom roku za ponavljanje upravnog postupka

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 178. stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku nije u saglasnosti sa Ustavom. Propisivanje objektivnog roka od pet godina za ponavljanje postupka, posebno nakon odluka Ustavnog suda ili ESLjP, ugrožava suštinu prava na pravno sredstvo.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-253/2018
30.06.2022.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava, na sednici održanoj 30. juna 2022. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredba člana 178. stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18-autentično tumačenje) nije u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom.

O b r a z l o ž e nj e

Rešenjem Ustavnog suda IUz-253/2018 od 28. oktobra 2021. godine, povodom podnete inicijative, pokrenut je postupak za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredbe člana 178. stav 3. Zakona navedenog u izreci.

Donoseći navedeno Rešenje, Sud je ocenio da se osnovano postavlja pitanje ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredbe člana 178. stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku, i to u vezi razloga za ponavljanje postupka predviđenih članom 176. stav 1. tač. 11) i 12) istog zakona budući da se propisivanjem objektivnog roka za ponavljanje postupka dovodi u pitanje ostvarivanje drugih prava zajemčenih Ustavom, konkretno – ostvarivanje prava na pravično suđenje i prava na pravno sredstvo iz čl. 32. i 36. Ustava, odnosno da li se osporenom odredbom Zakona ugrožava suština ostvarivanja ovih Ustavom zajemčenih prava, suprotno članu 18. Ustava.

Donosilac akta, u odgovoru na dostavljeno Rešenje o pokretanju postupka ističe da jemstvo iz člana 36. stav 2. Ustava garantuje, pre svega, dvostepenost u odlučivanju, što znači, da ne postoji ustavna obaveza zakonodavca da propiše vanredna pravna sredstva, da ponavljanje postupka predstavlja jedan od pet posebnih slučajeva uklanjanja i menjanja rešenja koja su propisana odredbama čl. 175. do 185. Zakona o opštem upravnom postupku, koja spadaju u red tzv. vanrednih pravnih sredstava, da se u procesnom pravu Republike Srbije, razlozi za ponavljanje postupka poput onih koji se navode u članu 176. stav 1. tač. 11) i 12) Zakona o opštem upravnom postupku, nalaze i u članu 56. stav 1. tačka 7) Zakona o upravnim sporovima, i da se po proteku pet godina od pravnosnažnosti sudske odluke u tom postupku ponavljanje postupka ne može tražiti, što znači da je i u upravnom i u sudskom postupku u vezi sa upravnom stvari – opredeljenje za petogodišnji objektivni rok za ponavljanje postupka. U odgovoru se takođe navodi: da propisivanje da je odluka Evropskog suda za ljudska prava razlog za ponavljanje postupka, u suštini, predstavlja normativno nastojanje da se uredi pitanje izvršenja presuda toga suda, a da ni svaka presuda tog suda neće dovesti do ponavljanja postupka. Osim toga, posebno se ističe da do promene u uspostavljenom konačnom pravnom stanju nakon donošenja konačnog upravnog rešenja (kada je uspostavljeno jedno izvesno pravno stanje iz kojeg su za stranku proizašla određena prava, obaveze i odgovornosti i nastali određeni pravni odnosi), pod uslovom da postoje osnovi i razlozi za ovu promenu, može doći u upravnosudskom postupku pred Upravnim sudom u postupku po tužbi protiv konačnog rešenja ili po pravnim sredstvima propisanim Zakonom o upravnim sporovima, a u slučaju da je u upravnim i/ili sudskim odlukama došlo do povrede Ustavom zagarantovanih prava i sloboda – do promene može doći i u postupku po ustavnoj žalbi pred Ustavnim sudom, gde podnosilac, po odredbama Zakona o Ustavnom sudu, može predložiti, a Ustavni sud po tom zahtevu, pod zakonskim uslovima, može odložiti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje, i konačno postupiti po odredbama člana 89. Zakona o Ustavnom sudu i kad utvrdi da je osporenim pojedinačnim aktom ili radnjom povređeno ili uskraćeno ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom – poništiti pojedinačni akt, što bi u slučaju nesumnjivog isticanja roka za ponavljanje postupka na osnovu člana 178. stav 3. u vezi sa članom 176. stav 1. tačka 11) Zakona o opštem upravnom postupku, bio i opšti interes. U odgovoru se takođe navodi da dugogodišnje trajanje pojedinih postupaka pred Evropskim sudom za ljudska prava (na šta stranka ne može uticati) ne može predstavljati isključive niti odlučne činjenice i razloge za nesumnjiv pravni zaključak da odredba člana 178. stav 3. u vezi sa članom 176. stav 1. tač. 11) i 12) Zakona dovodi u pitanje ostvarivanje prava iz čl. 32. i 36. Ustava, odnosno da se ovom odredbom ugrožava suština ovih Ustavom zajemčenih prava, suprotno članu 18. Ustava, jer do obraćanja tim sudskim instancama stranka ima na raspolaganju čitav niz pravnih sredstava, redovnih i vanrednih, pod uslovom da postoje osnovi i razlozi za njihovo korišćenje, uključujući i prava propisana Zakonom o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku. Stoga donosilac Zakona smatra da je propisani objektivan rok za ponavljanje postupka i u situacijama iz člana 176. stav 1. tač. 11) i 12) Zakona o opštem upravnom postupku, primeren i adekvatan i da obezbeđuje delotvornost ovog pravnog sredstva, a da bi prihvatanje pravne mogućnosti ponavljanja postupka čak i nakon više od deset godina, dovelo u pitanju ostvarenje načela pravne sigurnosti.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je odredbama člana 176. stav 1. tač. 11) i 12) Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18-autentično tumačenje) propisano da se postupak koji je okončan rešenjem protiv kojeg ne može da se izjavi žalba (konačno rešenje) ponavlja: ako je Ustavni sud u istoj upravnoj stvari, u postupku po ustavnoj žalbi utvrdio povredu ili uskraćivanje ljudskog ili manjinskog prava i slobode zajemčene Ustavom, a istovremeno nije poništio osporeno rešenje (tačka 11)) i ako je Evropski sud za ljudska prava u istoj upravnoj stvari naknadno utvrdio da su prava ili slobode podnosioca predstavke povređena ili uskraćena (tačka 12)). Prema odredbama člana 177. Zakona, ponavljanje postupka može da zahteva stranka, a i organ koji je doneo konačno rešenje može da ponovi postupak po službenoj dužnosti. Prema odredbama člana 178. st. 1. i 2. Zakona, i stranka i organ mogu da zahtevaju ponavljanje postupka u subjektivnom roku od 90 dana od saznanja za razlog za ponavljanje, odnosno u roku od šest meseci od objavljivanja odluke Ustavnog suda ili Evropskog suda za ljudska prava u „Službenom glasniku Republike Srbije“, a prema stavu 3. člana 178. Zakona, kada istekne pet godina od kada je stranka obaveštena o konačnom rešenju, više ne može da se zahteva ponavljanje postupka, niti organ može da ponovi postupak po službenoj dužnosti.

Odredbama Ustava Republike Srbije, sa stanovišta kojih je u Rešenju Ustavnog suda o pokretanju postupka dovedena u sumnju ustavna zasnovanost odredbe člana 178. stav 3. Zakona, utvrđeno je: da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.); da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju, da potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu s Ustavom (član 16. stav 2.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. st. 1. i 2.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20. st. 1. i 3.); da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale (član 22. stav 1.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana i postupak pred sudovima i drugim državnim organima (član 97. tačka 2.); da je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna Vladi, da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave određeni zakonom (član 136. st. 1. i 2.); da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194. stav 5.).

Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list Srbija i Crna Gora – Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 – ispr. i „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, br. 12/10 i 10/15) garantuje se da svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima i obavezama ili o krivičnoj optužbi protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona (član 6. stav 1.), da svako kome su povređena prava i slobode predviđeni u ovoj konvenciji ima pravo na delotvoran pravni lek pred nacionalnim vlastima, bez obzira jesu li povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu (član 13.).

U postupku ocene ustavnosti odredbe člana 178. stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku, Sud je imao u vidu da je, saglasno članu 97. tačka 2. Ustava, Narodna skupština nadležna da uredi i obezbedi ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, kao i postupak pred sudovima i drugim državnim organima, a time i ovlašćena da uredi sistem pravnih sredstava u tom postupku i uslove za njihovo korišćenje, što dalje podrazumeva i rokove za podnošenje određenog pravnog sredstva. Sud je, takođe, imao u vidu da propisivanje ne samo subjektivnog, već i objektivnog roka za izjavljivanje vanrednog pravnog sredstva ima poseban značaj sa stanovišta pravne sigurnosti, budući da se vanrednim pravnim sredstvom omogućava preispitivanje konačnog upravnog rešenja. Međutim, polazeći od ustavne obaveze države da obezbedi ostvarivanje ljudskih prava, među kojima su i pravo na pravično suđenje (član 32.) i pravo na pravno sredstvo (član 36.), a koja su prava zajemčena Ustavom i garantovana Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao potvrđenim međunarodnim ugovorom, Ustavni sud nalazi da propisivanje objektivnog roka za podnošenje zahteva za ponavljanje postupka, odnosno ponavljanje postupka po službenoj dužnosti koji se računa od dana kada je stranka obaveštena o konačnom rešenju u odnosu na koje se zahteva ponavljanje postupka i čijim istekom ovo pravno sredstvo više nije moguće koristiti, u slučaju kada se zahtev podnosi iz razloga propisanih odredbama člana 176. stav 1. tač. 11) i 12) Zakona o opštem upravnom postupku, ozbiljno ugrožava ostvarivanje zajemčenih ljudskih prava. Naime, zakonodavac je, zarad delotvorne zaštite ljudskih prava i sloboda u članu 176. stav 1. tač. 11) i 12) predvideo da se postupak okončan konačnim rešenjem može ponoviti ako je Ustavni sud u istoj upravnoj stvari, u postupku po ustavnoj žalbi utvrdio povredu ili uskraćivanje ljudskog ili manjinskog prava i slobode zajemčene Ustavom, a istovremeno nije poništio osporeno rešenje (tačka 11) i ako je Evropski sud za ljudska prava u istoj upravnoj stvari naknadno utvrdio da su prava ili slobode podnosioca predstavke povređena ili uskraćena (tačka 12). Međutim, odredbom člana 178. stav 3. Zakona propisan je objektivan rok od pet godina za podnošenje zahteva za ponavljanje postupka i u slučajevima iz člana 176. stav 1. tač. 11) i 12) Zakona i početak tog roka vezuje se za dan kada je stranka obaveštena o konačnom rešenju, a protekom pet godina od tada više ne može da se zahteva ponavljanje postupka, niti organ može da ponovi postupak po službenoj dužnosti. Ustavni sud nalazi da navedeno zakonsko rešenje nije saglasno sa Ustavom utvrđenim načelom da svako ima pravo na sudsku zaštitu, ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su tom povredom nastale (član 22. stav 1. Ustava), budući da se u tim slučajevima propisano pravno sredstvo ne može smatrati delotvornim sa stanovišta člana 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Ovo iz razloga što je nesporno da stranka ni na koji način ne može da utiče na to da se postupak zaštite njenih zajemčenih prava pred Ustavnim sudom i Evropskim sudom za ljudska prava okonča pre isteka roka propisanog osporenom odredbom člana 178. stav 3. Zakona, a okončanje tih postupaka je uslov za podnošenje zahteva za ponavljanje postupka. Ustavni sud je ovakav stav zauzeo u Odluci IUz-147/2012 od 21. februara 2013. godine („Službeni glasnik RS“, broj 74/13), u Odluci IUz-134/2019 od 4. februara 2021. godine („Službeni glasnik RS“, broj 27/21) i u Odluci IUz-25/2018 od 7. aprila 2022. godine.

Ustavni sud posebno ukazuje da svrha prava na pravno sredstvo nije u formalnom postojanju pravne proklamacije kojom je ono dozvoljeno, već je cilj da na praktičnom planu pravno sredstvo pruži efikasnu pravnu zaštitu i opravda svoje postojanje radi čega je i uneto u sistem pravnih sredstava. Iz odgovora donosioca osporenog akta sledi da pravna sredstva mogu u manjoj ili većoj meri da naruše neki od ključnih principa upravnoprocesnog prava, i posebno se ukazuje na osobenu pravnu prirodu upravnog i upravnosudskog postupka u kojima se obezbeđuje ostvarivanje i zaštita kako prava i pravnih interesa stranaka i zainteresovanih lica, tako i javnog interesa, i da bi ponavljanje postupka nakon proteka roka od pet godina i u situaciji iz člana 176. stav 1. tač. 11) i 12) Zakona moglo dovesti do povrede načela pravne sigurnosti. Međutim, saglasno odredbi člana 170. Ustava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi, koja je ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih prava i sloboda, nadležan da ispituje postojanje povreda ili uskraćivanje Ustavom zajemčenih prava i sloboda, a na osnovu člana 176. stav 1. tačka 11) Zakona o opštem upravnom postupku, postupak okončan konačnim rešenjem može da se ponovi ako Ustavni sud u istoj upravnoj stvari, u postupku po ustavnoj žalbi nije poništio osporeno rešenje.

Prema stavu Evropskog suda za ljudska prava, ustavna žalba u Republici Srbiji je delotvorno pravno sredstvo za zaštitu sloboda i prava građana, dok je vođenje postupka pred Ustavnim sudom uslov za obraćanje Evropskom sudu za ljudska prava saglasno pravu zajemčenom odredbom člana 22. stav 2. Ustava, odnosno da je građanin kao stranka prethodno zaštitu svojih prava pokušao da ostvari pred Ustavnim sudom. Stranka u roku od četiri meseca nakon odluke Ustavnog suda po ustavnoj žalbi, ima pravo da se obrati Evropskom sudu za ljudska prava.

S obzirom na to da razlozi za ponavljanje postupka iz člana 176. stav 1. tač. 11) i 12) Zakona o opštem upravnom postupku nisu procesne prirode, za razliku od razloga za ponavljanje postupka propisanih u istom članu u odredbama stava 1. tač. 1) do 10) Zakona, da su sudske odluke po samom Ustavu obavezne i da se kao takve moraju izvršavati, a da ustavnosudske odluke, kao i odluke Evropskog suda za ljudska prava doprinose transparentnosti rada uprave i predstavljaju snažan segment u borbi protiv korupcije i značajne su u sistemu zakonite i moderne javne uprave, Sud ne nalazi razloge za odstupanje od svoje već navedene prethodne prakse pri odlučivanju povodom objektivnog roka za ponavljanje postupka povodom odluka ovih sudova.

Imajući u vidu sve navedeno, Sud je utvrdio da se odredbom člana 178. stav 3. u vezi sa članom 176. stav 1. tač. 11) i 12) Zakona o opštem upravnom postupku, dovodi u pitanje ostvarivanje drugih prava zajemčenih Ustavom, odnosno zadire u suštinu Ustavom zajemčenih prava, i to konkretno prava na pravično suđenje i prava na pravno sredstvo iz čl. 32. i 36. Ustava. Ovo stoga što, u situaciji kada stranka ne može uticati na vremensko ograničenje postupka pred Ustavnim sudom, odnosno Evropskim sudom za ljudska prava, objektivni rok od pet godina za ponavljanje upravnog postupka od dana kada je stranka obaveštena o konačnom rešenju, dovodi u pitanje ustavnu garanciju iz člana 22. stav 1. Ustava, odnosno mogućnost uklanjanja posledica koje su povredom nastale kad Ustavni sud u istoj upravnoj stvari, u postupku po ustavnoj žalbi utvrdi povredu ili uskraćivanje ljudskog ili manjinskog prava i slobode zajemčene Ustavom, a istovremeno nije poništio osporeno rešenje, odnosno kad Evropski sud za ljudska prava u istoj upravnoj stvari naknadno utvrdi da su prava i slobode podnosioca predstavke povređena ili uskraćena.

Saglasno svemu iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 178. stav 3. Zakona o opštem upravnom postupku navedenog u izreci prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Utvrđena neustavnost odredbe o objektivnom roku za ponavljanje upravnog postupka

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti