Rešenje Ustavnog suda o odbijanju inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o budžetu za 2009. godinu

Kratak pregled

Ustavni sud nije prihvatio inicijative za ocenu ustavnosti članova Zakona o budžetu za 2009. godinu. Sud je utvrdio da odredbe o finansiranju Vojvodine nisu u suprotnosti sa načelom jedinstva teritorije, dok odlaganje primene prava iz kolektivnih ugovora nije neustavno.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-26/2009
03.12.2009.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 3. decembra 2009. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Ne prihvataju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 4. st. 5. i 6. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 120/08) i neustavnosti i nesaglasnosti odredbe člana 28. ovog Zakona sa Konvencijom Međunarodne organizacije rada broj 98 o pravima radnika na organizovanje i kolektivne pregovore ("Službeni list FNRJ", broj 11/58).

2. Odbacuje se inicijativa za ocenu saglasnosti odredaba člana 4. st. 5. i 6. Zakona iz tačke 1. sa članom 61. Zakona o privatizaciji ("Službeni glasnik RS", br. 38/01, 18/03, 45/05 i 123/07).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su tri inicijative za ocenu ustavnosti odredaba člana 4. st. 5. i 6. i člana 28. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu.

Inicijativom podnetom 3. februara 2009. godine, koja je precizirana 24. aprila 2009. godine, osporava se saglasnost odredaba člana 4. st. 5. i 6. navedenog Zakona sa načelom iz člana 8. stav 1. Ustava Republike Srbije, kojim je utvrđeno da je teritorija Republike Srbije jedinstvena i nedeljiva. Pored ovoga, istom inicijativom je zatražena od Ustavnog suda i ocena saglasnosti osporenih odredaba člana 4. st. 5. i 6. Zakona sa odredbom člana 61. Zakona o privatizaciji ("Službeni glasnik RS", br. 38/01, 18/03, 45/05 i 123/07).

Inicijativama podnetim 4. februara i 13. aprila 2009. godine osporava se odredba člana 28. Zakona i to u odnosu na odredbu člana 82. stav 3. Ustava, kojom je propisano da se uticaj tržišne privrede na socijalni i ekonomski položaj zaposlenih usklađuje kroz socijalni dijalog između sindikata i poslodavaca. U tom smislu, navodi se da uticaj tržišne privrede na socijalni i ekonomski položaj zaposlenih nije usklađivan kroz socijalni dijalog između sindikata i države kao poslodavca. Prema mišljenju inicijatora, navedena odredba Zakona nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 197. Ustava kojom je propisano da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, a izuzetno samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona. Po navodima inicijatora, derogiranjem sistema kolektivnog pregovaranja i suspenzijom primene već zaključenih kolektivnih ugovora vrši se retroaktivna primena osporenog člana 28. Zakona, suprotno članu 197. Ustava, budući da pri donošenju navedenog Zakona nije utvrđen opšti interes koji bi nalagao povratno dejstvo osporene odredbe Zakona. Pored ovoga, inicijatori navode da osporena odredba nije u saglasnosti ni sa ratifikovanom Konvencijom Međunarodne organizacije rada broj 98 o pravima radnika na organizovanje i na kolektivne pregovore, budući da se osporenom odredbom krši načelo "pacta sunt servanda" po kome se ugovori moraju poštovati. U prilog svojih navoda inicijatori se pozivaju i na određene stavove Komiteta za slobodu udruživanja Međunarodnog biroa rada. U inicijativi podnetoj 13. aprila 2009. godine posebno se ističe da, kada je u pitanju komunalna delatnost, mnoga komunalna preduzeća, iako su indirektni budžetski korisnici, kao privredni subjekti mogu svojim dopunskim sredstvima da obezbede sredstva za neophodne naknade koje njihovim zaposlenima pripadaju po Zakonu o radu i kolektivnim ugovorima. S tim u vezi, navodi se da bi se ovo pitanje moglo rešiti donošenjem odgovarajuće uredbe Vlade kojom bi se stambeno-komunalna delatnost izuzela od primene člana 28. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu.

Narodna skupština je na zahtev Ustavnog suda dostavila mišljenje povodom podnetih inicijativa, u kome se ističe da su odredbe člana 4. st. 5. i 6. i člana 28. Zakona o budžetu u saglasnosti sa Ustavom i da nema osnova za pokretanje postupka za ocenu njihove ustavnosti. Osporavanje ustavnosti odredaba člana 4. st. 5. i 6. Zakona u odnosu na odredbu člana 8. stav 1. Ustava kojom je predviđeno da je teritorija Republike Srbije jedinstvena i nedeljiva, zakonodavac smatra neosnovanim, navodeći da se ovom odredbom Zakona ne stvaraju, kako smatra inicijator, „finansijski uslovi da se deo teritorije Srbije u bliskoj ili daljoj budućnosti odvoji“, jer je obaveza Republike Srbije da obezbedi neophodna sredstva za finansiranje nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodina. Ovo iz razloga što je odredbom člana 184. stav 3. Ustava definisano da se zakonom određuje učešće autonomne pokrajine u delu prihoda Republike Srbije, dok je stavom 4. istog člana predviđeno da budžet Autonomne pokrajine Vojvodine iznosi najmanje 7% u odnosu na budžet Republike Srbije, s tim što se tri sedmine od budžeta Autonomne pokrajine Vojvodine koristi za finansiranje kapitalnih rashoda. Povodom navedenog, Narodna skupština ukazuje da je sprovođenje ustavne odredbe koja se odnosi na obim budžeta Autonomne pokrajine Vojvodine vezano za prenos nadležnosti organima i službama AP Vojvodine stupanjem na snagu novog Statuta i zakona kojim se uređuju pitanja od pokrajinskog značaja. Ističe se da u vreme donošenja Zakona o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu nije bio donet zakon kojim bi se utvrdile nadležnosti AP Vojvodine, pa se samim tim nisu stekli uslovi za bilansno iskazivanje određenih nadležnosti u budžetu AP Vojvodine umesto u budžetu Republike Srbije. Međutim, kako je, u skladu sa Zakonom o utvrđivanju određenih nadležnosti Autonomne pokrajine („Službeni glasnik RS“, br. 6/02, 101/07-dr. zakon i 51/09), postojala obaveza da se iz budžeta Republike Srbije i za 2009. godinu obezbede sredstva za finansiranje odgovarajućih nadležnosti pokrajinskih organa, to je ustavna obaveza iz člana 184. st. 3. i 4. Ustava realizovan na način predviđen osporenim odredbama. Uz to, zakonodavac smatra da je osporenim odredbama Zakona obezbeđeno sprovođenje odredbe člana 184. stav 4. Ustava „na budžetski celishodan način, uz poštovanje propisanih budžetskih principa, pre svega ekonomičnosti i efikasnosti“.

Povodom osporavanja odredbe člana 28. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu u odnosu na Konvenciju Međunarodne organizacije rada broj 98 o pravima radnika na organizovanje i na kolektivne pregovore, kao i sa odredbama člana 82. stav 3. i člana 197. st. 1. i 2. Ustava, Narodna skupština ističe da osporena zakonska odredba ima ograničeno dejstvo, jer se odnosi samo na budžetsku 2009. godinu, te da je u skladu sa odredbom člana 2. stav 2. Zakona o radu ("Službeni glasnik RS", br. 24/05, 61/05 i 54/09), kojom je predviđeno da se odredbe ovog zakona primenjuju i na zaposlene u državnim organima, organima teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i javnim službama, ako zakonom nije drukčije određeno. U odnosu na razloge osporavanja navedene zakonske odredbe, u mišljenju se ukazuje da je nakon višegodišnjih pregovora predstavnika sindikata i Unije poslodavaca, u aprilu 2008. godine potpisan Opšti kolektivni ugovor, a u novembru 2008. godine i Aneks ovog ugovora kojim je odlučeno o primeni Opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije, i to sa početkom primene proširenog dejstva Opšteg kolektivnog ugovora od 1. januara 2009. godine. Kako je Opštim kolektivnim ugovorom predviđeno da zaposleni imaju pravo na uvećanu zaradu na ime mesečne ishrane u toku rada u visini od 15% prosečne mesečne zarade u Republici i pravo na naknadu po osnovu vremena provedenog na radu za svaku punu godinu rada u visini od 0,5% osnovice, a predviđaju se i druga veća prava, kao što su veći iznosi naknade po osnovu rada noću, na dan praznika, pri isplati otpremnina i dr, predstavnici Vlade i reprezentativnih sindikata su izvršili procenu i analizu ekonomskih efekata proširenog dejstva Opšteg kolektivnog ugovora na ukupnu ekonomsku politiku Vlade. Pošto sredstva za ostvarivanje ovih prava predstavljaju veliko budžetsko opterećenje u uslovima restriktivne ekonomske politike za 2009. godinu, jer se odnose na oko 430.000 zaposlenih, ona nisu mogla biti predviđena u budžetu Republike Srbije, kao ni u budžetima jedinica lokalne samouprave i fondovima organizacija za obavezno socijalno osiguranje. Ističe se i da je bilo najavljeno da će Socijalno-ekonomski savet, koga čine predstavnici Unije poslodavaca, reprezentativnih sindikata i Vlade, tokom decembra 2008. godine sagledati uticaj svetske ekonomske krize na privredu Srbije i preispitati finansijske posledice primene proširenog dejstva Opšteg kolektivnog ugovora, a u tom okviru i ekonomsku realnost budžeta Republike Srbije za narednu godinu. Iz navedenih razloga je, po oceni Narodne skupštine, bilo nužno odložiti primenu navedenih odredaba Opšteg kolektivnog ugovora. Saglasno tome, navodi se da nisu osnovane tvrdnje inicijatora da se osporenom odredbom člana 28. Zakona o budžetu derogira odredba člana 82. stav 3. Ustava. Takođe, ističe se da osporena odredba člana 28. Zakona nema povratno dejstvo i da nije suprotna članu 197. st. 1. i 2. Ustava, jer je ovaj zakon donet u decembru 2008. godine sa primenom od 1. januara 2009. godine, kada i počinje budžetska 2009. godina.

Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio sledeće:

Osporenom odredbom člana 4. stav 5. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 120/08) propisano je da izuzetno od člana 61. Zakona o privatizaciji ("Službeni glasnik RS", br. 38/01, 18/03, 45/05, 123/07 i 123/07-dr. zakon), budžetu Autonomne pokrajine Vojvodine pripada 90% sredstava ostvarenih od prodaje kapitala Naftne industrije Srbije a.d, a budžetu Republike Srbije 10%, dok je osporenom odredbom stava 6. istog člana predviđeno da se do stupanja na snagu novog statuta Autonomne pokrajine Vojvodine i zakona kojim se uređuju pitanja od pokrajinskog značaja, u budžetu Autonomne pokrajine Vojvodine raspoređuje 50% sredstava od privatizacije Naftne industrije a.d, a preostalih 40% sredstava Autonomna pokrajina Vojvodine raspoređuje u budžetu nakon prenosa nadležnosti utvrđenih zakonom. Osporenim članom 28. navedenog Zakona propisano je da se, u skladu sa članom 2. tačka 8), članom 35. i članom 36. stav 3. Zakona o budžetskom sistemu ("Službeni glasnik RS", br. 9/02, 87/02, 61/05-dr. zakon, 66/05, 101/05-dr. zakon, 62/06-dr. zakon i 85/06), u budžetskoj 2009. godini neće vršiti obračun i isplata prema Odluci o primeni Opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije i Aneksu I Opšteg kolektivnog ugovora ("Službeni glasnik RS", broj 104/08), kao ni obračun i isplata božićnih, godišnjih i jubilarnih nagrada i drugih vrsta nagrada i bonusa predviđenih posebnim i pojedinačnim kolektivnim ugovorima, za direktne i indirektne korisnike sredstava budžeta Republike Srbije, budžete lokalne vlasti, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i njihove korisnike. Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 31/09) osporene odredbe osnovnog teksta Zakona nisu menjane.

Odredbama Ustava u odnosu na koje je osporena ustavnost Zakona o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu i odredbama koje su od značaja za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona utvrđuje se: da je teritorija Republike Srbije jedinstvena i nedeljiva (član 8. stav 1.); da se uticaj tržišne privrede na socijalni i ekonomski položaj zaposlenih usklađuje kroz socijalni dijalog između sindikata i poslodavaca (član 82. stav 3.); da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom (član 91. stav 1.); da Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju budžete u kojima moraju biti prikazani svi prihodi i rashodi kojima se finansiraju njihove nadležnosti, a da se zakonom utvrđuju rokovi u kojima budžet mora biti usvojen i način privremenog finansiranja (član 92. st. 1. i 2.); da se zakonom određuje učešće autonomnih pokrajina u delu prihoda Republike Srbije, a da budžet Autonomne pokrajine Vojvodine iznosi najmanje 7% u odnosu na budžet Republike Srbije, s tim što se tri sedmine od budžeta Autonomne pokrajine Vojvodine koristi za finansiranje kapitalnih rashoda (član 184. st. 3. i 4.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven, da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom, da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije i da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom (član 194. st. 1, 3. i 4.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, a da izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona (član 197. st. 1. i 2.).

Konvencija Međunarodne organizacije rada broj 98 o pravima radnika na organizovanje i kolektivne pregovore, koju je još 1958. godine ratifikovala tadašnja Federativna Narodna Republika Jugoslavija ("Službeni list FNRJ", broj 11/58), u odredbi člana 4. na koju se poziva inicijator, predviđa da odgovarajuće mere prema nacionalnim uslovima treba da budu preduzete ako je potrebno da se podstakne i unapredi razvoj i šire korišćenje procedura dobrovoljnih pregovora putem kolektivnih ugovora između poslodavaca i organizacija poslodavaca, s jedne strane, i organizacije radnika, s druge strane, kako bi se ovim putem odredili radni uslovi.

Polazeći od sadržine navedenih ustavnih odredaba, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 4. st. 5. i 6. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu nisu u neposrednoj pravnoj i logičkoj vezi sa odredbom člana 8. stav 1. Ustava kojom je uređeno pitanje teritorije Republike Srbije, pa stoga ni pozivanje inicijatora na kršenje navedene odredbe Ustava ne može predstavljati valjan ustavnopravni razlog za osporavanje ustavnosti navedenog člana Zakona. Ovo iz razloga što su osporene odredbe člana 4. Zakona, kako se to osnovano navodi u odgovoru Narodne skupštine, donete u funkciji sprovođenja odredaba člana 184. st. 3. i 4. Ustava, kao i polazeći od toga da je ustavna obaveza Republike Srbije da obezbedi deo sredstava za finansiranje nadležnosti autonomnih pokrajina, te se ni na koji način ne može smatrati da se time ugrožava jedinstvenost i nedeljivost teritorije Republike Srbije.

Prilikom ocene ustavnosti osporene odredbe člana 28. Zakona, Ustavni sud je imao u vidu i odredbe Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 9/02, 87/02, 61/05-dr. zakon, 66/05, 101/05-dr. zakon, 62/06-dr. zakon i 85/06), koji je bio na snazi u vreme donošenja Zakona o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu, a kojima je bilo propisano: da se tim zakonom, pored ostalog, uređuje planiranje, priprema, donošenje i izvršenje budžeta Republike Srbije (član 1. stav 1.); da su makroekonomska stabilnost, održivi i stabilni ekonomski razvoj i smanjenje finansijskog rizika Republike, budžetski cilj u pripremi i izvršenju budžeta (član 4. stav 1.); da budžetska primanja i rashodi moraju biti uravnoteženi (član 5. stav 5.); da se, prema tim zakonom propisanom budžetskom kalendaru, budžet Republike donosi u decembru (član 14. stav 1. tačka 1)); da se budžet donosi za period jedne fiskalne godine, a to je period od 1. januara do 31. decembra kalendarske godine (član 28. st. 1. i 2.); da se preuzete obaveze čiji je iznos veći od iznosa sredstava predviđenog budžetom ili koje su nastale u suprotnosti sa ovim zakonom ili nekim drugim propisom ne mogu izvršavati na teret konsolidovanog računa trezora Republike, odnosno lokalne vlasti (član 36. stav 3.).

Ocenjujući saglasnost odredbe člana 28. osporenog Zakona sa odredbama člana 82. stav 3. i člana 197. st. 1. i 2. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba nije nesaglasna Ustavu. Razlozi za ovakvu ocenu Ustavnog suda nalaze se u sledećem:

Odredbom člana 82. stav 3. Ustava ne utvrđuju se konkretna prava i obaveze, već ona predstavlja jedno od načela na kome se zasniva ekonomsko uređenje u Republici Srbiji, a po kome se uticaj tržišne privrede na socijalni i ekonomski položaj zaposlenih usklađuje kroz socijalni dijalog između sindikata i poslodavaca. U konkretnom slučaju nije sporno da su Opšti kolektivni ugovor i Aneks I Opšteg kolektivnog ugovora koji predviđa njegovo prošireno dejstvo, u smislu priznavanja dodatnih prava značajnom broju zaposlenih čije se zarade finansiraju iz budžeta Republike i budžeta jedinica lokalne samouprave, doneti kao rezultat pregovora između reprezentativnih sindikata, poslodavaca i Vlade. Takođe, nije sporno ni da je između istih subjekata vođen socijalni dijalog o odlaganju primene proširenog dejstva Opšteg kolektivnog ugovora za budžetsku 2009. godinu, a iz razloga nemogućnosti da se u budžetskoj 2009. godini obezbede dodatna sredstva za finansiranje prava zaposlenih po osnovu proširenog dejstva Opšteg kolektivnog ugovora, usled nepovoljnih uticaja svetske ekonomske krize i privredne recesije u našoj zemlji, koji su se nužno odrazili na planirane budžetske prihode države Srbije za tu godinu. Isto tako, nije sporno ni to da su socijalni partneri prihvatili da u ovom dijalogu učestvuju, ali da do isteka roka za donošenje budžeta Republike Srbije za 2009. godinu stavovi, sa jedne strane sindikata, a sa druge strane Vlade i poslodavaca – nisu konačno usklađeni. Takođe, Ustavni sud je utvrdio da je pre početka budžetske 2009. godine, odnosno 6. novembra 2008. godine ministar rada i socijalne politike, na osnovu člana 257. stav 1. Zakona o radu („Službeni glasnik RS”, br. 24/05 i 61/05) bio doneo Odluku o primeni opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije. Ova odluka objavljena je u "Službenom glasniku RS", broj 104/08, stupila je na snagu 19. novembra 2008. godine, a kao dan početka njene primene bio je predviđen 1. januar 2009. godine. Međutim, neposredno pre ovog datuma, odnosno 30. decembra 2008. godine ministar rada i socijalne politike doneo je na osnovu člana 260, a u vezi sa članom 257. Zakona o radu Odluku o stavljanju van snage Odluke o primeni Opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije. Ova odluka objavljena je u "Službenom glasniku RS" broj, 122/08, a stupila je na snagu 1. januara 2009. godine.

Imajući u vidu da nasuprot načelnoj ustavnoj odredbi člana 82. stav 3. Ustava, na čiju povredu inicijatori ukazuju, stoje izričite ustavne obaveze zakonodavca iz čl. 91. i 92. Ustava da za svaku predstojeću fiskalnu godinu, u skladu sa zakonom, donese budžet Republike u kome će prikazati sve planirane prihode i rashode kojima će finansirati nadležnosti Republike Srbije, to je Ustavni sud našao da se ustavnost osporene odredbe člana 28. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu mora ceniti polazeći od navedenih ustavnih odredaba u celini. Istovremeno, s obzirom na to da je samim Ustavom utvrđeno da se rokovi u kojima budžet mora biti usvojen određuju zakonom, te da su pravila budžetskog sistema, dakle i obaveze koje se odnose na planiranje budžetskih sredstava, pripremu, donošenje i izvršavanje budžeta propisani Zakonom o budžetskom sistemu, Ustavni sud je stao na stanovište da, polazeći od jednog od osnovnih načela Ustava da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 4. Ustava), prilikom ocene o usklađenosti, odnosno neusklađenosti osporene zakonske odredbe sa Ustavom, treba imati u vidu i odredbe Zakona o budžetskom sistemu. U tom smislu, Ustavni sud je utvrdio da je Narodna skupština bila u obavezi da u decembru 2008. godine donese budžet za 2009. godinu, da je zakonska obaveza svakog donosioca budžeta da budžetska primanja i rashodi budu uravnoteženi, što znači da obim rashoda nužno zavisi od obima prihoda koji se mogu obezbediti za predstojeću fiskalnu godinu, da se prihodi budžeta obezbeđuju iz poreza i drugih javnih dažbina, a koji se naplaćuju od građana, pravnih lica i drugih obveznika

njihovog plaćanja, da prilikom planiranja vrste i obima kako rashoda, tako i prihoda, mora da bude poštovan osnovni cilj budžetskog sistema, a to je očuvanje makroekonomske stabilnosti, održivi i stabilan razvoj i smanjenje finansijskog rizika Republike, kao i da se preuzete obaveze za koje nisu obezbeđena sredstva u budžetu ne mogu izvršavati.

Takođe, Ustavni sud je utvrdio da osporenom odredbom nisu ukinuta prava zaposlenih predviđena proširenim dejstvom Opšteg kolektivnog ugovora, već je propisano da se u budžetskoj 2009. godini neće vršiti obračun i isplata naknada po osnovu ovih prava. Ustavni sud konstatuje da, iako je odlaganje obračuna i isplate navedenih prava svakako od značaja za socijalni i ekonomski položaj zaposlenih, nije reč o pravu na zaradu, već o pojedinim dodatnim pravima po osnovu rada.

Na osnovu svega izloženog, te imajući u vidu da je tokom postupka pripreme i donošenja budžeta Republike za 2009. godinu tekao dijalog među socijalnim partnerima, upravo u cilju umanjenja nepovoljnih uticaja na socijalni i ekonomski položaj zaposlenih, činilaca koje ni predlagač ni donosilac budžeta nisu mogli da spreče i u cilju očuvanja makroekonomske stabilnosti Republike, čije bi narušavanje planiranjem bilo povećanih budžetskih primanja na osnovu naplate uvećanih javnih dažbina od građana i privrede, bilo rashoda za čije izvršavanje nema budžetskog pokrića u prihodima, još više ugrozilo socijalni i ekonomski položaj svih zaposlenih i ostalih građana u Republici Srbiji, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba člana 28. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu nije nesaglasna sa Ustavom.

Povodom osporavanja saglasnosti ove odredbe Zakona sa članom 197. st. 1. i 2. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da navedena zakonska odredba nema povratno dejstvo, jer su obračun i isplata naknada po osnovu označenih prava odloženi u budžetskoj 2009. godini, koja počinje 1. januara 2009. godine. Ovo stoga što je Narodna skupština Zakon o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu donela 29. decembra 2008. godine i on se, saglasno odredbi člana 35. istog zakona, primenjuje od 1. januara 2009. godine, tako da ni zakon u celini, niti pojedine njegove odredbe, pa ni osporena, nemaju povratno dejstvo.

U vezi osporavanja saglasnosti odredbe člana 28. Zakona sa Konvencijom Međunarodne organizacije rada broj 98, Ustavni sud je utvrdio da nisu osnovani navodi inicijatora da je osporena odredba nesaglasna odredbi Konvencije koja predviđa da, saglasno nacionalnim uslovima, ako je potrebno, treba da budu preduzete određene mere da se podstakne i unapredi razvoj i šire korišćenje procedura dobrovoljnih pregovora putem kolektivnih ugovora između poslodavaca i organizacija poslodavaca, s jedne strane, i organizacije radnika, s druge strane, kako bi se ovim putem odredili radni uslovi. Naime, kako navedena odredba Konvencije na najopštiji način izražava načelo o potrebi da se „radni uslovi“ zaposlenih uređuju kolektivnim ugovorima koje zaključuju sindikat i poslodavac, Ustavni sud konstatuje da u Republici Srbiji sistem kolektivnog pregovaranja putem koga se uređuju prava i obaveze zaposlenih, zaključivanjem kolektivnih ugovora, od opšteg, preko posebnih (granskih), do pojedinačnih, postoji već više decenija. U tom smislu, osporena odredba Zakona, prema stanovištu Ustavnog suda, ne predstavlja uređivanje odnosa sindikata (zaposlenih) i poslodavaca mimo volje bilo koje od ovih strana, već samo, za određeno vreme, odlaganje

pune primene tako uređenih odnosa, u meri neophodnoj za očuvanje makroekonomske stabilnosti Republike, a što je od većeg značaja za same zaposlene, kako dugoročno njihov socijalni i ekonomski položaj ne bi bio suštinski ugrožen.

U odnosu na pozivanje inicijatora da je odredba člana 28. Zakona suprotna i određenim stavovima Komiteta za slobodu udruživanja Međunarodnog biroa rada, kao i praksi određenih međunarodnih institucija koje nadziru sprovođenje konvencija i preporuka Međunarodne organizacije rada, Ustavni sud je konstatovao da ovi stavovi i praksa međunarodnih institucija ne predstavljaju formalne izvore prava, odnosno nemaju karakter potvrđenih međunarodnih ugovora, u smislu člana 167. Ustava, te nema ustavnopravnog osnova da se u odnosu na njih vrši ocena saglasnosti osporene odredbe Zakona. Međutim, Ustavni sud je imao u vidu da različiti međunarodni instrumenti, rezolucije, preporuke, stavovi međunarodnih organizacija, povelje, kao i drugi instrumenti koje su usvajali pojedini organi univerzalnih ili regionalnih organizacija sadrže pravila koja mogu biti od značaja sa stanovišta zaštite ljudskih prava. Stoga je Ustavni sud razmotrio i odredbe instrumenata na koje se ukazuje u inicijativama, ali nije našao da sadrže neka posebna pravila koja bi se razlikovala od odredaba Ustava u odnosu na koje je Sud izvršio ocenu osporenih odredaba Zakona.

Iz navedenih razloga, Ustavni sud je ocenio da nisu osnovani navodi inicijatora o nesaglasnosti odredaba člana 4. st. 5. i 6. i člana 28. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2009. godinu sa Ustavom, kao ni navodi o nesaglasnosti odredbe člana 28. ovog zakona sa navedenim potvrđenim međunarodnim ugovorom, te u tom delu podnete inicijative nije prihvatio, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07).

U vezi navoda iz inicijative da je za preduzeća koja obavljaju komunalnu delatnost moguće predvideti drugačija pravna rešenja, donošenjem odgovarajućeg akta Vlade, Ustavni sud konstatuje da nije nadležan da inicira postupak donošenja opštih akata, niti da predlaže njihove izmene i dopune.

Takođe, i povodom zahteva za ocenu saglasnosti odredaba člana 4. st. 5. i 6. sa članom 61. Zakona o privatizaciji ("Službeni glasnik RS", br. 38/01, 18/03, 45/05 i 123/07), Ustavni sud ukazuje da, polazeći od svoje nadležnosti utvrđene članom 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje međusobnu saglasnost zakona.

Stoga je Sud odbacio inicijative u delu u odnosu na koji je utvrdio da nije nadležan za postupanje, u skladu sa odredbom člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu.

Saglasno iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. stav 1. tačka 1. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), rešio kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Rešenje Ustavnog suda o odbijanju inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o budžetu za 2009. godinu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti