Neustavnost odredbe o osnivanju državnih medija za nacionalne manjine

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da je neustavna odredba Zakona o zaštiti prava nacionalnih manjina koja omogućava državi da osniva posebne radio i TV stanice. Ova odredba narušava jedinstvo pravnog poretka jer je u suprotnosti sa sistemskim Zakonom o radiodifuziji.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-27/2011
03.10.2013.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 3. oktobra 2013. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredba člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina („Službeni list SRJ“, broj 11/02 i „Službeni glasnik RS“, broj 72/09 - dr. zakon), u delu koji glasi: „a može da osniva i posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina“, nije u saglasnosti sa Ustavom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina („Službeni list SRJ“, broj 11/02 i „Službeni glasnik RS“, broj 72/09), u delu koji glasi: „a može da osniva i posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina“.

U inicijativi se navodi da je osporena odredba Zakona u suprotnosti sa odredbama člana 4. stav 1. i člana 18. st. 2. i 3. Ustava Republike Srbije, člana 10. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG - Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 - ispr. i „Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori“, broj 12/10) i Rezolucijom 1636 (2008) i Preporukama 1848 (2008) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope – „Indikatori za medije u demokratskom društvu'“.

U vezi sa povredom člana 4. stav 1. Ustava, inicijator navodi da je Ustavni sud svojom ranijom odlukom, koja je objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 89/10, utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima određene odredbe Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju, te je našao da načelo jedinstva pravnog poretka, kao jedan od osnovnih principa na kojima počiva ustavnopravni sistem Republike Srbije, nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu primenjeni i u posebnim zakonima, osim ako je tim sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja povezanih pitanja. Inicijator ističe da bi ovo posebno moralo da važi za oblast medijskog prava, odnosno prava javnog informisanja, imajući u vidu da su norme prava javnog informisanja, po svojoj prirodi, u neposrednoj vezi sa ostvarivanjem osnovnih ljudskih prava i sloboda, a posebno prava na slobodu mišljenja i izražavanja, prava na slobodu medija i prava na obaveštenost. Osporene zakonske odredbe, po mišljenju inicijatora, su u suprotnosti i sa odredbama člana 18. st. 2. i 3. Ustava kojima se jemče i neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje.

Inicijator navodi da su odredbe osporenih Zakona suprotne i članu 10. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda kojim je zajemčena sloboda izražavanja, koja uključuje slobodu posedovanja sopstvenog mišljenja, primanje i saopštavanje informacija i ideja bez mešanja javne vlasti.

Inicijator smatra da osporeni Zakon ne sadrži sistemski mehanizam kojim bi se obezbedila uređivačka nezavisnost javnih glasila čiji je osnivač opština, glavni grad ili država. Takvi standardi, navodi inicijator, predviđeni su Rezolucijom 1636 (2008) i Preporukama 1848 (2008) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope – „Indikatori za medije u demokratskom društvu“ koji ne poznaju mogućnost postojanja javnog glasila u državnoj ili javnoj svojini, osim u slučajevima javnih radiodifuznih servisa (tačka 8.21 Rezolucije), dok je za preostale medije („privatne medije“) propisano da ne mogu biti vođeni i držani od strane države ili kompanije koje država kontroliše (tačka 8.22 Rezolucije).

Inicijator je predložio da Ustavni sud prihvati inicijativu i utvrdi da su osporene odredbe zakona nesaglasne sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, donela Savezna skupština, na sednici Veća građana od 26. februara 2002. godine i na sednici Veća republika od 26. februara 2002. godine, a stupio je na snagu 7. marta 2002. godine i na snazi je. Odredba člana 24. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina prestala je da važi 11. septembra 2009. godine, danom stupanja na snagu Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina („Službeni glasnik RS“, broj 72/09).

Član 17. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, čiji je deo odredbe stava 2. osporen, glasi:

„Javno obaveštavanje na jezicima nacionalnih manjina

Član 17.

Pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo na potpuno i nepristrasno obaveštenje na svom jeziku, uključujući pravo na izražavanje, primanje, slanje i razmenu informacija i ideja putem štampe i drugih sredstava javnog obaveštavanja.

Država će u programima radija i televizije javnog servisa obezbediti informativne, kulturne i obrazovne sadržaje na jeziku nacionalne manjine, a može da osniva i posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina.

Pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo da osnivaju i održavaju medije na svom jeziku.“

Polazeći od sadržine navoda inicijatora i od navedenih odredaba Ustava, međunarodnopravnih akata i zakona, Ustavni sud je u ovom ustavnosudskom predmetu, na sednici održanoj 12. decembra 2012. godine, doneo Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina i ocenio da se u vezi osporavanja ustavnosti odredbe člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, u delu koji glasi: „a može da osniva i posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina“, osnovano postavljaju kao sporna sledeća ustavnopravna pitanja:

1) Posmatrajući odnos između Zakona o radiodifuziji kojim se na sistemski način uređuje osnivanje elektronskih medija i Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina kojim se uređuju prava nacionalnih manjina, pa i u domenu informisanja (posebno osporeni deo odredbe člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina kojom se državi daju šira ovlašćenja u domenu informisanja nacionalnih manjina u odnosu na sistemski Zakon o radiodifuziji), postavlja se pitanje da li je povređeno načelo jedinstva pravnog poretka utvrđeno odredbom člana 4. stav 1. Ustava;

2) Polazeći od osporenog dela odredbe člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, postavlja se pitanje da li se pravo na informisanje nacionalnih manjina može ostvarivati, saglasno ustavnopravnim odredbama iz člana 50. stav 2, člana 51. stav 1, čl. 75. i 79. Ustava i člana 10. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kroz posebne programe u okviru javnog servisa koji se prave i emituju na jezicima nacionalnih manjina ili se to pravo može realizovati - osnivanjem posebnih radio i televizijskih stanica koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina.

Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina dostavljeno je Narodnoj skupštini, radi davanja odgovora, u roku od 30 dana od dana prijema Rešenja. Narodna skupština u ostavljenom roku, a ni kasnije, nije Ustavnom sudu dostavila traženi odgovor, te je Sud, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), nastavio postupak.

Odredbama Ustava Republike Srbije koje su od značaja za ocenu ustavnosti osporene odredbe, utvrđeno je: da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.); da Republika Srbija štiti prava nacionalnih manjina i da država jemči posebnu zaštitu nacionalnim manjinama radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti i očuvanja njihovog identiteta (član 14.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da se jemči sloboda mišljenja i izražavanja, kao i sloboda da se govorom, pisanjem, slikom ili na drugi način traže, primaju i šire obaveštenja i ideje (član 46. stav 1.); da je svako slobodan da bez odobrenja, na način predviđen zakonom, osniva novine i druga sredstva javnog obaveštavanja i da se televizijske i radio-stanice osnivaju u skladu sa zakonom (član 50. st. 1. i 2.); da svako ima pravo da istinito, potpuno i blagovremeno bude obaveštavan o pitanjima od javnog značaja, da su sredstva javnog obaveštavanja dužna da to pravo poštuju i da svako ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom (član 51.); da pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo, pored ostalog, na potpuno, blagovremeno i nepristrasno obaveštavanje na svom jeziku, uključujući i pravo na izražavanje, primanje, slanje i razmenu obaveštenja i ideja, na osnivanje sopstvenih sredstava javnog obaveštavanja, u skladu sa zakonom (član 79. stav 1.).

Odredbama člana 10. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u odnosu na koje je tražena ocena saglasnosti i koje su od značaja za ocenu spornih ustavnopravnih pitanja, utvrđeno je: da svako ima pravo na slobodu izražavanja, da ovo pravo uključuje slobodu posedovanja sopstvenog mišljenja, primanje i saopštavanja informacija i ideja bez mešanja javne vlasti i bez obzira na granice, da ovaj član ne sprečava države da zahtevaju dozvole za rad televizijskih, radio i bioskopskih preduzeća (stav 1.); da pošto korišćenje ovih sloboda povlači za sobom dužnosti i odgovornosti, ono se može podvrgnuti formalnostima, uslovima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom i neophodnim u demokratskom društvu u interesu nacionalne bezbednosti, teritorijalnog integriteta ili javne bezbednosti, radi sprečavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala, zaštite ugleda ili prava drugih, sprečavanja otkrivanja obaveštenja dobijenih u poverenju, ili radi očuvanja autoriteta i nepristrasnosti sudstva (stav 2.).

Odredbama Rezolucije 1636 (2008) i Preporukama 1848 (2008) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope utvrđeni su „Indikatori za medije u demokratskom društvu“, koji sadrže, između ostalog, i sledeće: da se Rezolucijom naglašava značaj slobode izražavanja, informisanja i medija u demokratskom društvu i da u tom cilju Rezolucija nudi listu od 27 osnovnih principa kao odgovarajuću osnovu za analizu stanja u medijima (uvodna odredba); da Parlamentarna skupština podseća na značaj slobode medija, na slobodno izražavanje i informisanje u medijima, koje je suštinski uslov demokratije, na učešće javnosti u demokratskom procesu odlučivanja i na zahtev da javnost bude dobro informisana i da ima mogućnost slobodnog raspravljanja različitih mišljenja (član 1.); da je Savet Evrope postavio, na nivou Evrope, standarde koji se tiču medijskih sloboda, a koji su sadržani u članu 10. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u mnogim odgovarajućim preporukama Komiteta ministara, kao i u rezolucijama i preporukama Parlamentarne skupštine (član 3.); da bi javni radiodifuzni servis morao biti zaštićen od političkog uticaja, u svom svakodnevnom vođenju poslova i svom uređivačkom radu, i da visoke upravljačke pozicije ne bi smele biti dostupne ljudima sa jasnim partijskim i političkim vezama (član 8. tačka 8.20.); da bi javni radiodifuzni servis trebalo da donese interne novinarske kodekse i kodekse uređivačke nezavisnosti od političkog uticaja (član 8. tačka 8.21.); da privatne medije ne bi smela da poseduje, niti vodi država, kao ni kompanije koje su pod državnom kontrolom (član 8. tačka 8.22.); da članovi Vlade ne bi trebalo da obavljaju profesionalne medijske poslove, dok su na toj funkciji (član 8. tačka 8.23.); da nacionalni parlamenti treba da rade periodične izveštaje o medijskim slobodama u njihovim zemljama, na osnovu gore navedenih principa i međusobno diskutuju o njima na evropskom nivou (član 8. tačka 8.24.); da se Parlamentarna skupština poziva na svoju Rezoluciju 1636 (2008) o „Indikatorima za medije u demokratskom društvu“ i preporučuje Komitetu ministara da ustanovi indikatore za funkcionisanje okruženja za razvoj medija u demokratiji, bazirane na ovoj listi i da sačinjava periodične izveštaje o stanju u medijima u državama članicama, s osobenostima za svaku od njih.

Odredbama člana 38. stav 1, člana 41. st. 1. i 3, člana 42. i člana 44. stav 1. Zakona o radiodifuziji („Službeni glasnik RS“, br. 42/02, 97/04, 76/05, 79/05-dr. zakon, 62/06, 85/06, 86/06-ispravka i 41/09), kojim se uređuje oblast elektronskih medija, propisano je sledeće: (1) da fizičko ili pravno lice ne može da emituje radio ili televizijski program ukoliko mu prethodno Republička radiodifuzna agencija nije izdala dozvolu, osim ako ovim zakonom nije drukčije određeno; (2) da imalac dozvole može biti samo domaće pravno ili fizičko lice koje je registrovano za obavljanje delatnost proizvodnje i emitovanja radio i televizijskog programa i koje ima sedište, odnosno prebivalište na teritoriji Republike Srbije, dok strano fizičko ili pravno lice može učestvovati u osnivačkom kapitalu imaoca dozvole za emitovanje programa najviše do 49% ukupnog kapitala, osim ako potvrđenim međunarodnim ugovorom nije drugačije predviđeno; (3) da su subjekti koji ne mogu biti imaoci dozvole za emitovanje programa preduzeće, ustanova ili drugo pravno lice čiji je osnivač Republika Srbija ili autonomna pokrajina (izuzev ustanova javnog radiodifuznog servisa), niti politička stranka, organizacija ili koalicija, kao i pravno lice čiji je osnivač politička stranka, organizacija ili koalicija (4); da ustanove javnog radiodifuznog servisa Republike Srbije ili autonomnih pokrajina kao emiteri stiču pravo na proizvodnju i emitovanje programa neposredno na osnovu ovog zakona.

Zakonom o radiodifuziji propisano je i sledeće: da je javni radiodifuzni servis proizvodnja, kupovina, obrada i emitovanje informativnih, obrazovnih, kulturno-umetničkih, dečijih, zabavnih, sportskih i drugih radio i televizijskih programa koji su od opšteg interesa za građane, a naročito u cilju ostvarivanja njihovih ljudskih i građanskih prava, razmene ideja i mišljenja, negovanja političke, polne, međunacionalne i verske tolerancije, kao i očuvanja nacionalnog identiteta (član 4. tačka 9)); da se r adi obezbeđivanja uslova za efikasno sprovođenje i unapređivanje utvrđene radiodifuzne politike u Republici Srbiji na način primeren demokratskom društvu, osniva Republička radiodifuzna Agencija (u daljem tekstu: Agencija) kao samostalna, odnosno nezavisna organizacija koja vrši javna ovlašćenja u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim na osnovu ovog zakona, kao i da je Agencija je samostalni pravni subjekt i funkcionalno je nezavisna od bilo kog državnog organa, kao i od svih organizacija i lica koja se bave delatnošću proizvodnje i emitovanja radio i televizijskih programa i/ili sa njom povezanim delatnostima (član 6 .); da su u cilju ostvarivanja opšteg interesa u oblasti javnog radiodifuznog servisa, utvrđenog ovim zakonom, pored opštih obaveza emitera u odnosu na programske sadržaje iz člana 68. ovog zakona, nosioci javnog radiodifuznog servisa dužni, između ostalog, da proizvode i emituju programe namenjene svim segmentima društva, bez diskriminacije, vodeći pri tom računa, naročito, o specifičnim društvenim grupama kao što su deca i omladina, manjinske i etničke grupe, hendikepirani, socijalno i zdravstveno ugroženi, gluvonemi (sa obavezom paralelnog emitovanja ispisanog teksta opisa zvučnog segmenta radnje i dijaloga) i dr , uvažavaju jezičke i govorne standarde, kako većinskog stanovništva, tako, u odgovarajućoj srazmeri, i nacionalnih manjina, odnosno etničkih grupa, na području na kome se program emituje , te obezbede zadovoljavanje potreba građana za programskim sadržajima koji izražavaju kulturni identitet, kako naroda, tako i nacionalnih manjina, odnosno etničkih grupa, kroz mogućnost da određene programe ili programske celine, na područjima na kojima žive i rade, prate i na svom maternjem jeziku i pismu (član 78. tač. 2) do 4) ; da se r adi obavljanja delatnosti javnog radiodifuznog servisa za teritoriju Republike Srbije, osniva Radiodifuzna ustanova Srbije, sa sedištem u Beogradu (član 85. stav 1.), ako i da se radi obavljanja delatnosti javnog radiodifuznog servisa na području Autonomne pokrajine Vojvodine, osniva se Radiodifuzna ustanova Vojvodine, sa sedištem u Novom Sadu (član 94. stav 1.) .

III

Ustavni sud konstatuje da je odredbom člana 50. stav 2. Ustava utvrđeno da se televizijske i radio-stanice osnivaju u skladu sa zakonom, a taj zakon je u pravnom poretku Republike Srbije – Zakon o radiodifuziji. U razmatranju otvorenih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu mora se, prema stavu Ustavnog suda, poći od odredbe člana 42. Zakona o radiodifuziji kojom se propisuje da su subjekti koji ne mogu biti imaoci dozvole za emitovanje programa u smislu navedenog zakona preduzeće, ustanova ili drugo pravno lice čiji je osnivač Republika Srbija ili autonomna pokrajina (izuzetak su ustanove radiodifuznog servisa), niti politička stranka, organizacija ili koalicija, kao i pravno lice čiji je osnivač politička stranka, organizacija ili koalicija.

Pri tome, da bi se u ovom ustavnosudskom predmetu u potpunosti rasvetlila otvorena ustavnopravna pitanja, prema oceni Ustavnog suda, trebalo bi prvo pribeći sagledavanju pravne suštine međusobnog odnosa Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina i Zakona o radiodifuziji i njihovom položaju u pravnom poretku Republike Srbije. Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina donet je 2002. godine kao zakon bivše Savezne Republike Jugoslavije. Kao takav on je zapravo donet kao savezni zakon Savezne Republike Jugoslavije koji je na načelan i usmeravajući način predstavljao skup, između ostalog (što je u predmetnom slučaju najbitnije sa pravne strane), načelnih odrednica za postupanje savezne države, ali i država članica Savezne Republike Jugoslavije prilikom uređivanja određenih pitanja u ovoj oblasti, uključujući i bliži način ostvarivanja prava i sloboda nacionalnih manjina u oblasti medijskog zakonodavstva (odredba člana 1. stava 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina to u potpunosti potvrđuje svojom pravnom sadržinom koji glasi: „Republičkim i pokrajinskim propisima, u skladu sa Ustavom i zakonom, mogu se bliže urediti pitanja regulisana ovim zakonom“). To potvrđuje i sama načelna priroda osporene zakonske odredbe prema kojoj država može da osniva i posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina, što se može smatrati uslovno rečeno „usmeravajućom“ zakonskom odredbom koja se može, u okvirima određene zakonodavne politike, realizovati na osnovu posebnog zakona. Za razliku od odredbe člana 17. stav 2. koja se odnosi na postupanje države vezano za programe radio i televizije javnog servisa koja ima imperativni karakter, osporeni deo navedene zakonske odredbe samo ostavlja potencijalnu mogućnost da se ovo rešenje primeni kroz njegovu realizaciju na osnovu posebnog zakona. Ono što se očigledno može u pravnom smislu zaključiti jeste da zakonska odredba koja je ovde osporena, u celini zapravo upućuje na zakone kojima je uređena oblast medijskog zakonodavstva, odnosno oblast radiodifuzije. U prilog tome ponovo govori i deo navedene odredbe člana 19. stav 2. Zakona, koji nije osporen, a koji se odnosi na prava pripadnika nacionalnih manjina koja se ostvaruju preko javnog servisa, što je uređeno Zakonom o radiodifuziji. Naime, 2003. godine Narodna skupština Republike Srbije donela je Zakon o radiodifuziji kojim je uredila ostvarivanje prava pripadnika nacionalnih manjina preko javnog radiodifuznog servisa, ali očigledno, polazeći od odredbe člana 42. stav 1. Zakona o radiodifuziji, nije stvorila pravni okvir u kome bi država mogla da osniva posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina.

Iako se može opravdano stati na stanovište da je Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, uslovno rečeno, tzv. „sistemski zakon“ u oblasti zaštite prava i sloboda nacionalnih manjina, samoj osporenoj zakonskoj odredbi može se sa pravom, prema oceni Ustavnog suda, odreći sistemski karakter u delu odredbe koja je ovde osporena jer ona samo načelno opredeljuje moguće postupanje države koje se uređuje zakonima iz oblasti medijskog zakonodavstva, što je u ovom slučaju Zakon o radiodifuziji. Sa druge strane, osporena odredba Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina se ne može sa pravom, prema oceni Ustavnog suda, sagledavati ni kao posebno pravilo - izuzetak u odnosu na pravila iz Zakona o radiodifuziji. Naime, da bi određeni zakon sadržavao posebna pravila i pravne izuzetke u odnosu na sistemske zakone u određenoj oblasti (što je u medijskoj sferi nesporno Zakon o radiodifuziji), zakonodavac sa stanovišta Ustava i pravnog poretka Republike Srbije mora preispitati u postupku propisivanja tih posebnih pravila i pravnih izuzetaka ispunjenost određenih preduslova. To je, pre svega, postojanje opravdane potrebe i legitimnog cilja na kome se zasniva odstupanje od opštih, sistemskih pravnih pravila u određenim uspostavljenim društvenim odnosima u konkretnoj oblasti. Dalje, precizno se mora sagledati da li se posebna pravila i pravni izuzeci u potpunosti oslanjaju na sistemska pravila, tako da se u celini posmatrano opšta pravila iz sistemskog zakona mogu nesmetano primeniti na sva pitanja koja nisu obuhvaćena i posebno uređena na izuzetan, poseban način. I na kraju, mora se sagledati i da li su posebna pravila i pravni izuzeci u skladu sa Ustavom i celokupnim pravnim sistemom Republike Srbije. Samo na taj način može se uspostaviti odnos tzv. sistemskih zakona i tzv. posebnih zakona koji uređuju posebna pravila i izuzetke na način koji ne ugrožava jedinstvo pravnog poretka, pravnu sigurnost i ostvarivanje Ustavnom zajamčenih prava i sloboda.

Ova nemogućnost pravnog određivanja položaja osporene norme u pravnom sistemu Republike Srbije delom proizlazi upravo iz toga što je ona prvobitno usvojena kao odredba saveznog zakona, da bi potom, usled nastalih promena u pravnom sistemu, došla u istu hijararhijsku ravan sa povezanim odredbama Zakona o radiodifuziji.

Naime, Zakon o radiodifuziji, prema oceni Ustavnog suda, ne ostavlja pravni prostor da se posebnim zakonom predvidi izuzetak u kome bi Republika ili autonomna pokrajina, pored programa na jezicima nacionalnih manjina koji se proizvode i emituju u okviru javnog radiodifuznog servisa, mogla da osniva posebne i samostalne radio i televizijske stanice na jezicima nacionalnih manjina (taj izuzetak posebno ne može biti ovde osporena načelna odredba bivšeg saveznog zakona usvojenog pre Zakona o radiodifiziji, koja na načelan način predviđa mogućnost koja nije uvažena niti razrađena samim Zakonom o radiodifuziji). Potrebno je imati u vidu da pojam javni radiodifuzni servis označava, pre svega, jedan skup obaveza, između ostalog, definisan i samim Zakonom o radidifuziji, vezanih za sadržaje, za proizvodnju i samo emitovanje programa koje emituju ustanove javnog radiodifuznih servisa (član 4. tačka 9) Zakona o radiodifuziji određuje pojam javnog radiodifuznog servisa, a obaveze nosilaca javnog radiodifuznog servisa u ostvarivanju opšteg interesa i posebno prava pripadnika nacionalnih manjina određene su odredbama člana 78. istog zakona – posebno tač. 2) do 4) tog člana). To su, prema Zakonu o radiodifuziji, isključivo obaveze Radiodifuzne ustanove Srbije i Radiodifuzne ustanove Vojvodine koje su i osnovane navedenim zakonom i koje su tim zakonom označene kao nosioci javnog radiodifuznog servisa (čl. 76, 85. i 94. Zakona o radiodifuziji). Polazeći od ustavne slobode osnivanja elektronskih medija, obaveza države da obezbedi one garancije građanima koji proizlaze iz slobode medija mogu biti, u skladu sa međunarodnim konvencijama, standardima i iskustvima u ovoj oblasti, ostvarene jedino kroz javni servis i ustanove javnog servisa koje taj program emituju, i koje se osnivaju samim zakonom, bez uticaja izvršne vlasti ili bilo kog organa državne vlasti, uz Zakonom propisan poseban sistem upravljanja, rukovođenja, kontrole nad radom programa, izmešten od izvršne vlasti, potpuno nezavisan i nad čijim radom nadzor ne vrše organi koji su deo izvršne vlasti, već Republička radidifuzna agencija, koja je kao nezavisno regulatorno telo osnovana Zakonom o radiodifuziji (član 6. Zakona o radiodifuziji). Država se u postavljenom pravnom okviru ne meša u rad javnog radiodifuznog servisa, pri čemu su Zakonom o radiodifuziji ustanovljene obaveze javnog radiodifuznog servisa u smislu proizvodnje programa i na jezicima nacionalnih manjina, u cilju ostvarivanja Ustavom datih garancija koje se odnose na pravo na obaveštenost građana (čl. 77. i 78. Zakona o radiodifuziji). U suštini, dakle, po oceni Ustavnog suda, samo su ustanove javnog radiodifuznog servisa, Radiodifuzna ustanova Srbije i Radiodifuzna ustanova Vojvodine, oni subjekti koje je u postojećem pravnom poretku Republike Srbije, u ovoj oblasti uređenom Zakonom o radiodifuziji, država mogla da osnuje. I to je propisana pravna granica dokle može da doseže mešanje javnih vlasti u ostvarivanje slobode medija, u skladu sa gore navedenim međunarodnim konvencijama i standardima u ovoj oblasti. Pored toga, i novodoneti i važeći Zakon o javnim preduzećima („Službeni glasnik RS“, broj 119/12) ne predviđa mogućnost da država postane osnivač onih subjekata koji se bave proizvodnjom i emitovanjem radio i televizijskih programa. Istovremeno, Zakonom o radiodifuziji ustanovljene obaveze javnog radiodifuznog servisa, po oceni Ustavnog suda, predstavljaju upravo onaj vid ostvarivanja zajemčenih prava nacionalnih manjina u oblasti slobode javnog informisanja, koji obezbeđuje neposredno država, a u skladu sa svojom obavezom iz člana 14. Ustava.

Pri tome, po oceni Ustavnog suda, nemogućnost države da osniva posebne elektronske medije na jezicima nacionalnih manjina ni na koji način ne ugrožava Ustavom zagarantovana prava nacionalnih manjina, jer deo prava na očuvanje posebnosti iz Ustava obuhvata i pravo na osnivanje sopstvenih sredstava javnog informisanja (član 79. stav 1. Ustava). Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina („Službeni glasnik RS“, broj 72/09) uređuje pitanje finansiranja, osnivanja i rada, delatnosti nacionalnih saveta koji se finansiraju i iz budžeta Republike Srbije, budžeta autonomne pokrajine i u određenim slučajevima i iz budžeta jedinica lokalne samouprave. Prema tome, pravo nacionalnog saveta da osnuje sopstvenu radio ili televizijsku stanicu na jeziku nacionalne manjine i zakonska obaveza države da finansira rad nacionalnog saveta i delatnost nacionalnog saveta, pa i osnivanje radio-televizijske stanice, čini održivim rešenje da pored javnog servisa kroz koji država direktno garantuje ostvarivanje Ustavom zajamčenih prava pripadnicima nacionalnih manjina, postoji i ovaj drugi način – osnivanje radio i televizijskih stanica čiji je osnivač nacionalni savet nacionalnih manjina, koji se u skladu sa Zakonom o nacionalnim savetima nacionalnih manjina delom finansira iz javnih prihoda, pa to obezbeđuje i poštovanje načela nemešanja javne vlasti u medijsku sferu i zaštitu prava i sloboda pripadnika nacionalnih manjina u oblasti javnog informisanja. Naime, suprotno od navedenog, ako bi postojala mogućnost države da osnuje radio i televizijsku stanicu na jeziku nacionalne manjine zarad zaštite prava na informisanje pripadnika nacionalne manjine u pravnoj situaciji kada može da postoji samostalno osnovana radio ili televizijska stanica osnovana od strane nacionalnog saveta nacionalne manjine, to bi moglo samo da efektivno ugrozi ostvarivanje prava na nepristrasno, potpuno i objektivno informisanje, što može biti posledica eventualnog indirektnog ili direktnog mešanja države u uređivačku politiku medija.

Prilikom odlučivanja Ustavni sud je imao u vidu i da su prema članu 11. Zakona o javnom informisanju („Službeni glasnik RS“, br. 43/03, 61/05, 71/09, 89/10 - Odluka US i 41/11 - Odluka US), u smislu tog zakona, pod pojmom javnog glasila obuhvaćeni radio i televizijski programi, kao i da prema članu 14. stav 3. istog zakona, osnivači javnog glasila ne mogu biti, ni posredno ni neposredno , država i teritorijalna autonomija, kao ni ustanova, preduzeće i drugo pravno lice koje je u pretežnom delu u državnoj svojini ili koje se u celini ili pretežnim delom finansira iz javnih prihoda, osim ukoliko je to predviđeno posebnim zakonom kojim se uređuje oblast radiodifuzije .

Pri tome, treba imati u vidu da jedinica lokalne samouprave, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), može da osniva televizijske i radio-stanice radi izveštavanja na jeziku nacionalnih manjina koji je u opštini u službenoj upotrebi, kao i radi izveštavanja na jeziku nacionalnih manjina koji nije u službenoj upotrebi, kada takvo izveštavanje predstavlja dostignuti nivo manjinskih prava (član 20. tačka 34)). Takođe, prema Zakonu o glavnom gradu („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), Grad Beograd može da osnuje televizijske i radio stanice, novine i druga sredstva javnog obaveštavanja (član 8. stav 2. tačka 5)). Prema članu 62. tačka 3) Zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine („Službeni glasnik RS“, broj 99/09 i 67/12-Odluka US), AP Vojvodina preko svojih organa obezbeđuje deo sredstava ili druge uslove za rad javnih glasila na jezicima nacionalnih manjina i etničkih zajednica, radi ostvarivanja prava nacionalnih manjina i etničkih zajednica u informisanju na sopstvenom jeziku i negovanju sopstvene kulture i identiteta. Ustavni sud je u predmetu IUz-25/2011, Rešenjem od 18. aprila 2012. godine, odbacio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti navedenih odredaba Zakona o glavnom gradu i Zakona o lokalnoj samoupravi.

Uzimajući u obzir sva navedena ustavna i zakonska rešenja koja čine međusobnu pravnu celinu, može se zaključiti, po oceni Ustavnog suda, da osporeno zakonsko rešenje zapravo predstavlja anahrono pravno rešenje usvojeno pre svih gore navedenih zakona, pa i samog Ustava Republike Srbije, i da ono u nije u skladu sa zakonskim uređenjem ostvarivanja slobode medija u pravnom sistemu Republike Srbije, pa je time suprotno načelu jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava. Utemeljenost ovako na opšti način postavljenog zaključka može se potvrditi i postupno konkretnom pravnom argumentacijom koja bi se mogla odnositi na hipotetički postavljen pojedinačni pravni slučaj – pravni subjekt osnovan od strane države na osnovu osporenog člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina ne bi mogao postati imalac dozvole za emitovanje programa, jer pravnu zapreku za to predstavlja član 42. Zakona o radiodifuziji.

U pogledu odnosa osporene zakonske odredbe sa međunarodnim konvencijama, standardima i iskustvima u oblasti medijskog zakonodavstva, Ustavni sud podseća na sadržinu člana 18. Ustava koji uređuje pitanje neposredne primene zajamčenih prava, a posebno na sadržinu odredbe stava 3. navedenog člana Ustava, kojim je utvrđeno da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje. U samoj Rezoluciji 1636 (2008) i Preporukama 1848 (2008) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope – „Indikatori za medije u demokratskom društvu“ navodi se da su „demokratski standardi...deo univerzalno priznatih ljudskih prava u Evropi, i stoga nisu samo unutrašnje pitanje jedne države“, kao i da je „Savet Evrope... postavio, na nivou Evrope, standarde koji se tiču medijskih sloboda, a koji su sadržani u članu 10. Evropske konvencije o ljudskim pravima i mnogim odgovarajućim preporukama Komiteta ministara, kao i u rezolucijama i preporukama Parlamentarne skupštine“. Iz sadržine „Indikatora za medije u demokratskom društvu“, posebno onih označenih pod 8.20, 8.21. i 8.22, takođe se može zaključiti da država nije u mogućnosti da osniva druge medije osim javnog radiodifuznog servisa, i da bi drugačije postupanje države zapravo bilo u suprotnosti sa zabranom mešanja javne vlasti u medijsku sferu koja je kao standard utvrđena kroz primenu i tumačenje člana 10. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Na osnovu iznetog, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, u osporenom delu koji glasi: „a može da osniva i posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina“, nije u saglasnosti sa Ustavom.

Na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina navedenog u izreci, u delu koji glasi: „a može da osniva i posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina“, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša B. Slijepčević

Neustavnost odredbe o osnivanju državnih medija za nacionalne manjine

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti