Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona o nacionalnim manjinama

Kratak pregled

Ustavni sud je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredbe Zakona o zaštiti prava nacionalnih manjina koja omogućava državi da osniva posebne radio i TV stanice za manjine, zbog moguće neusaglašenosti sa sistemskim Zakonom o radiodifuziji.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-27/2011
12.12.2012.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 12. decembra 2012. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina („Službeni list SRJ“, broj 11/02, „Službeni list SCG“, broj 1/03 – Ustavna povelja i „Službeni glasnik RS“, broj 72/09), u delu koji glasi: „a može da osniva i posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina“.

2. Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora je 30 dana od dana prijema Rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina („Službeni list SRJ“, broj 11/02, „Službeni list SCG“, broj 1/03 – Ustavna povelja i „Službeni glasnik RS“, broj 72/09), u delu koji glasi: „a može da osniva i posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina“.

U inicijativi se navodi da je osporena odredba Zakona u suprotnosti sa odredbama člana 4. stav 1, člana 18. st. 2. i 3. Ustava Republike Srbije, člana 10. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG - Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 - ispr. i „Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori“, broj 12/10) i Rezolucijom 1636 (2008) i Preporukama 1848 (2008) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope – ''Indikatori za medije u demokratskom društvu''.

U vezi sa povredom člana 4. stav 1. Ustava inicijator navodi da je Ustavni sud ranijom odlukom, koja je objavljena u „Službenom glasniku RS“, broj 89/10, utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima određene odredbe Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom informisanju, te je našao da načelo jedinstva njenog pravnog poretka, kao jedan od osnovnih principa na kojima počiva ustavnopravni sistem Republike Srbije, nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu ispoštovani i u posebnim zakonima, osim ako je tim sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja istih pitanja. Inicijator ističe da bi ovo posebno moralo da važi i za oblast medijskog prava, odnosno prava javnog inforimisanja, imajući u vidu da su norme prava javnog informisanja, po svojoj prirodi, u neposrednoj vezi sa ostavrivanjem osnovnih ljudskih prava i sloboda, a posebno prava na slobodu mišljenja i izražavanja, prava na slobodu medija i prava na obaveštenost. Osporene zakonske odredbe, po mišljenju inicijatora, su u suprotnosti i sa odredbama člana 18. st. 2. i 3. Ustava kojima se jemče i neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje.

Inicijator navodi da su odredbe osporenih Zakona suprotne i članu 10. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda kojim je zajemčena sloboda izražavanja, koja uključuje slobodu posedovanja sopstvenog mišljenja, primanje i saopštavanje informacija i ideja bez mešanja javne vlasti.

Inicijator smatra da osporeni Zakon ne sadrže sistemski mehanizam kojim bi se obezbedila uređivačka nezavisnost javnih glasila čiji je osnivač opština, glavni grad ili država. Takvi standardi, navodi inicijator, predviđeni su Rezolucijom 1636 (2008) i Preporukama 1848 (2008) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope – ''Indikatori za medije u demokratskom društvu'' koji ne poznaje mogućnost postojanja javnog glasila u državnoj ili javnoj svojini, osim u slučajevima javnih radiodifuznih servisa (tačka 8.21 Rezolucije), dok je za preostale medije („privatne medije“) propisano da ne mogu biti vođeni i držani od strane države ili kompanije koje država kontroliše (tačka 8.22 Rezolucije).

Inicijator predlaže da Ustavni sud prihvati inicijativu i utvrdi da su osporene odredbe zakona nesaglasane sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporeni Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, donela Savezna skupština, na sednici Veća građana od 26. februara 2002. godine i na sednici Veća republika od 26. februara 2002. godine, a stupio je na snagu 7. marta 2002. godine i na snazi je. Odredba člana 24. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina prestala je da važi 11. septembra 2009. godine, danom stupanja na snagu Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina („Sl. glasnik RS“, broj 72/09).

Član 17. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, glasi:

„Javno obaveštavanje na jezicima nacionalnih manjina

Član 17

Pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo na potpuno i nepristrasno obaveštenje na svom jeziku, uključujući pravo na izražavanje, primanje, slanje i razmenu informacija i ideja putem štampe i drugih sredstava javnog obaveštavanja.

Država će u programima radija i televizije javnog servisa obezbediti informativne, kulturne i obrazovne sadržaje na jeziku nacionalne manjine, a može da osniva i posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina.

Pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo da osnivaju i održavaju medije na svom jeziku.“

Odredbama Ustava Republike Srbije u odnosu na koje je tražena ocena ustavnosti i koje su od značaja za ocenu ustavnosti osporene odredbe, utvrđeno je: da je pravni poredak je jedinstven (član 4. stav 1.); da republika Srbija štiti prava nacionalnih manjina i da država jemči posebnu zaštitu nacionalnim manjinama radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti i očuvanja njihovog identiteta (član 14.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18); da se jemči sloboda mišljenja i izražavanja, kao i sloboda da se govorom, pisanjem, slikom ili na drugi način traže, primaju i šire obaveštenja i ideje (član 46. stav 1.); da je svako slobodan da bez odobrenja, na način predviđen zakonom, osniva novine i druga sredstva javnog obaveštavanja, i da televizijske i radio-stanice osnivaju u skladu sa zakonom (član 50. stav 1. i 2.); da svako ima pravo da istinito, potpuno i blagovremeno bude obaveštavan o pitanjima od javnog značaja i da su sredstva javnog obaveštavanja dužna da to pravo poštuju, i da svako ima pravo na pristup podacima koji su u posedu državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom (član 51.); da se pripadnicima nacionalnih manjina, pored prava koja su Ustavom zajemčena svim građanima, jemče dodatna, individualna ili kolektivna prava, da se individualna prava ostvaruju pojedinačno, a kolektivna u zajednici sa drugima, u skladu sa Ustavom, zakonom i međunarodnim ugovorima, i da putem kolektivnih prava pripadnici nacionalnih manjina, neposredno ili preko svojih predstavnika, učestvuju u odlučivanju ili sami odlučuju o pojedinim pitanjima vezanim za svoju kulturu, obrazovanje, obaveštavanje i službenu upotrebu jezika i pisma, u skladu sa zakonom (član 75. stav 1. i 2.); da pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo na izražavanje, čuvanje, negovanje, razvijanje i javno izražavanje nacionalne, etničke, kulturne i verske posebnosti, na upotrebu svojih simbola na javnim mestima, na korišćenje svog jezika i pisma, da u sredinama gde čine značajnu populaciju, državni organi, organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja, organi autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave vode postupak i na njihovom jeziku, na školovanje na svom jeziku u državnim ustanovama i ustanovama autonomnih pokrajina; na osnivanje privatnih obrazovnih ustanova, da na svome jeziku koriste svoje ime i prezime; da u sredinama gde čine značajnu populaciju, tradicionalni lokalni nazivi, imena ulica, naselja i topografske oznake budu ispisane i na njihovom jeziku, na potpuno, blagovremeno i nepristrasno obaveštavanje na svom jeziku, uključujući i pravo na izražavanje, primanje, slanje i razmenu obaveštenja i ideja, na osnivanje sopstvenih sredstava javnog obaveštavanja, u skladu sa zakonom, i da se u skladu sa Ustavom, na osnovu zakona, pokrajinskim propisima mogu ustanoviti dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina (član 79).

Odredbama člana 10. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u odnosu na koje je tražena ocena ustavnosti i koje su od značaja za ocenu ustavnosti osporene odredbe Zakona, utvrđeno je: da svako ima pravo na slobodu izražavanja, da ovo pravo uključuje slobodu posedovanja sopstvenog mišljenja, primanje i saopštavanja informacija i ideja bez mešanja javne vlasti i bez obzira na granice, da ovaj član ne sprečava države da zahtevaju dozvole za rad televizijskih, radio i bioskopskih preduzeća (stav 1.); da pošto korišćenje ovih sloboda povlači za sobom dužnosti i odgovornosti, ono se može podvrgnuti formalnostima, uslovima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom i neophodnim u demokratskom društvu u interesu nacionalne bezbednosti, teritorijalnog integriteta ili javne bezbednosti, radi sprečavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala, zaštite ugleda ili prava drugih, sprečavanja otkrivanja obaveštenja dobijenih u poverenju, ili radi očuvanja autoriteta i nepristrasnosti sudstva (stav 2.).

Odredbama Rezolucije 1636 (2008) i Preporukama 1848 (2008) Parlamentarne skupštine Saveta Evrope, koje obavezuju države članice Saveta Evrope, među kojima je i Republika Srbija, utvrđeni su „Indikatori za medije u demokratskom društvu“, između ostalog i to: da je Rezolucijom naglašen značaj slobode izražavanja, informisanja i medija u demokratskom društvu i da Rezolucija nudi listu od 27 osnovnih principa kao odgovarajuću osnovu za analizu stanja u medijima (uvodna odredba); da Parlamentarna skuština podseća na značaj slobode medija, na slobodno izražavanje i informisanje u medijima, koje je suštinski uslov demokratije, na učešće javnosti u demokratskom procesu odlučivanja i na zahtev da javnost bude dobro informisana i da ima mogućnost slobodnog raspravljanja različitih mišljenja (član 1.); da je Savet Evrope postavio, na nivou Evrope, standarde koji se tiču medijskih sloboda, a koji su sadržani u članu 10. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u mnogim odgovarajućim preporukama Komiteta ministara, kao i u rezolucijama i preporukama Parlamentarne skupštine (član 3.); da bi javni radiodifuzni servis morao biti zaštićen od političkog uticaja, u svom svakodnevnom vođenju poslova i svom uređivačkom radu, i da visoke upravljačke pozicije ne bi smele biti dostupne ljudima sa jasnim partijskim i političkim vezama (član 8. tačka 8.20.); da bi javni radiodifuzni servis trebalo da donese interne novinarske kodekse i kodekse uređivačke nezavisnosti od političkog uticaja (član 8. tačka 8.21.); da privatne medije ne bi smela da poseduje, niti vodi država, kao ni kompanije koje su pod državnom kontrolom (član 8. tačka 8.22.); da članovi Vlade ne bi trebalo da obavljaju profesionalne medijske poslove, dok su na toj funkciji (član 8. tačka 8.23.); da nacionalni parlamenti treba da rade periodične izveštaje o medijskim slobodama u njihovim zemljama, na osnovu gore navedenih principa i međusobno diskutuju o njima na evropskom nivou (član 8. tačka 8.24.); da se Parlamentarna skupština poziva na svoju Rezoluciju 1636 (2008) o „Indikatorima za medije u demokratskom društvu“ i preporučuje Komitetu ministara da ustanovi indikatore za funkconisanje okruženja za razvoj medija u demikratiji, bazirane na ovoj listi i da sačinjava periodične izveštaje o stanju u medijima u državama članicama, s osobenostima za svaku od njih.

Polazeći od odredaba člana 38, člana 41. stav 1, člana 42. i člana 44. stav 1. Zakona o radiodifuziji („Službeni glasnik RS“, br. 42/02, 97/04, 76/05, 79/05, 62/06, 85/06, 86/06, 41/09), kao sistemskog zakona u oblasti informisanja, Ustavni sud konstatuje: (1) da bi se proizvodio i emitovao radio i TV program potrebno je od Republičke radiodifuzne agencije dobiti dozvolu za emitovanje programa; (2) da imalac dozvole može biti samo domaće pravno ili fizičko lice koje je registrovano za obavljanje delatnosti proizvodnje i emitovanja radio i TV programa i koje ima sedište (prebivalište) na teritoriji Republike Srbije, dok strano fizičko ili pravno lice može učestvovati u osnivačkom kapitalu imaoca dozvole za emitovanje programa najviše do 49% ukupnog kapitala; (3) subjekti koji ne mogu biti imaoci dozvole za emitovanje programa su preduzeće, ustanova ili drugo pravno lice čiji je osnivač Republika Srbija ili autonomna pokrajina (izuzev ustanova javnog radiodifuznog servisa), niti politička stranka, organizacija ili koalicija, kao i pravno lice čiji je osnivač politička stranka, organizacija ili koalicija; (4) ustanove javnog radiodifuznog servisa Republike Srbije ili autonomnih pokrajina kao emiteri stiču pravo na proizvodnju i emitovanje programa neposredno na osnovu ovog zakona.

Imajući u vidu odredbe čl. 19, 20. i 21. i člana 24. stav 1. tačka 3) Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina („Službeni glasnik RS“, broj 72/09), Ustavni sud ističe: (1) da nacionalni savet može, na način utvrđen zakonom, samostalno ili zajedno sa drugim pravnim licem, osnivati ustanove i privredna društva za obavljanje novinsko-izdavačke i radio-televizijske delatnosti, štampanja i reprodukcije snimljenih medija i vršiti prava i obaveze osnivača, i da Republika, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave kao osnivač javnih preduzeća i ustanova u oblasti javnog informisanja koje u celini ili pretežno vrše informisanje na jeziku nacionalne manjine mogu u sporazumu sa nacionalnim savetom u celini ili delimično preneti osnivačka prava na nacionalni savet; (2) da nacionalni savet daje mišljenje u postupku imenovanja članova upravnog odbora, programskog odbora i generalnog direktora Radiodifuzne ustanove Srbije, ako ta ustanova emituje program na jeziku nacionalne manjine, da daje mišljenje u postupku imenovanja članova upravnog odbora, programskog odbora i generalnog direktora Radiodifuzne ustanove Vojvodine, ako ta ustanova emituje program na jeziku nacionalne manjine, da utvrđuje kriterijume za izbor odgovornog urednika programa na jeziku nacionalne manjine u ustanovi javnog servisa, da predlaže upravnom odboru radiodifuzne ustanove imenovanje odgovornog urednika programa na jeziku nacionalne manjine od kandidata koji se prijave i ispunjavaju uslove konkursa, da daje mišljenje o kandidatima za odgovornog urednika programa na jezicima nacionalnih manjina u radiodifuznoj ustanovi u kojoj se imenuje odgovorni urednik za više programa na jezicima nacionalnih manjina; (3) da nacionalni savet usvaja strategiju razvoja informisanja na jeziku nacionalne manjine, u skladu sa strategijom Republike Srbije, da daje predloge Republičkoj radiodifuznoj agenciji prilikom izrade Strategije razvoja radiodifuzije, da daje predlog za raspodelu sredstava koja se dodeljuju putem javnog konkursa iz budžeta Republike, autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave pravnim i fizičkim licima koja obavljaju informisanje na jeziku nacionalne manjine, da razmatra izveštaje Upravnog i Programskog odbora Radiodifuzne ustanove Srbije i Radiodifuzne ustanove Vojvodine i daje predloge i preporuke o programima na jeziku nacionalne manjine, da daje mišljenje i predloge Savetu Republičke radiodifuzne agencije u vezi sa informisanjem na jeziku nacionalne manjine, da određuje predstavnika u Savetu Republičke radiodifuzne agencije koji učestvuje u njegovom radu bez prava odlučivanja, kada se razmatraju pitanja u vezi sa informisanjem na jeziku nacionalne manjine, kao i da obavlja druge poslove iz ove oblasti utvrđene zakonom i drugim propisima; (4) da na inicijativu nacionalnog saveta, Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave prenosi u celini ili delimično osnivačka prava nad ustanovama koje obavljaju javno informisanje isključivo na jeziku nacionalne manjine. Odredbom člana 19. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina propisano je da nacionalni savet predstavlja nacionalnu manjinu u oblasti službene upotrebe jezika, obrazovanja, informisanja na jeziku nacionalne manjine i kulture, učestvuje u procesu odlučivanja ili odlučuje o pitanjima iz tih oblasti, kao i da osniva ustanove iz ovih oblasti.

III

Polazeći od sadržine navoda incijatora i od navedenih odredaba Ustava, međunarodnopravnih akata i zakona, Ustavni sud je ocenio da se u vezi osporavanja ustavnosti odredbe člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, u delu koji glasi „a može da osniva i posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina“, osnovano postavljaju kao sporna sledeća ustavnopravna pitanja:

1) Posmatrajući odnos između sistemskog Zakona o radiodifuziji i nesistemskog Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina u domenu informisanja (posebno osporeni deo odredbe člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina kojom se državi daju šira ovlašćenja u domenu informisanja nacionalnih manjina u odnosu na sistemski Zakon o radiodifuziji), postavlja se pitanje da li je povređeno načelo jedinstva pravnog poretka utvrđeno odredbom člana 4. stav 1. Ustava;

2) Polazeći od osporene odredbe člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, postavlja se pitanje da li se pravo na informisanje nacionalnih manjina može ostvarivati, saglasno ustavnopravnim odredbama iz člana 50. stav 2, člana 51. stav 1, čl. 75. i 79. Ustava i člana 10. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, osnivanjem posebnih programa u javnom servisu koji se odnose na nacionalne manjine ili se to pravo može realizovati - osnivanjem posebnih radio i TV stanica koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina.

Na osnovu iznetog, Ustavni sud je ocenio da se osnovano postavlja pitanje ustavnosti odredbe člana 17. stav 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, u delu koji glasi: „a može da osniva i posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina“, te je, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“ br. 109/07 i 99/11), pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti i zakonitosti navedene odredbe Zakona i Rešenje o pokretanju postupka dostavio Narodnoj skupštini na odgovor, saglasno članu 82. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni galsnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11).

Polazeći od izloženog, a na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tačka 1) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, rešeno je kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona o nacionalnim manjinama

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti