Odluka o neustavnosti odredaba koje isključuju upravni spor protiv javne opomene

Kratak pregled

Ustavni sud utvrdio je da su neustavne odredbe Zakona o komorama zdravstvenih radnika i Statuta Lekarske komore Srbije koje isključuju vođenje upravnog spora protiv konačne odluke o izricanju disciplinske mere javne opomene. Ovo narušava pravo na sudsku zaštitu i jednakost.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-289/2015
08.06.2017.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 8. juna 2017. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredba člana 46. stav 1. Zakona o komorama zdravstvenih radnika („Službeni glasnik RS “, br. 107/05 i 99/10) nije u saglasnosti sa Ustavom.

2. Utvrđuje se da odredba člana 248. stav 2. Statuta Lekarske komore Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 111/06, 68/08, 14/10, 36/11-Odluka US, 43/11 i 22/12), u delu koji glasi: „ osim kada se radi o konačnoj odluci kojom je izrečena mera javne opomene iz člana 240. ovog statuta“, nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

O b r a z l o ž e nj e

Rešenjem Ustavnog suda IUz-289/2015, donetim na sednici Ustavnog suda održanoj 9. novembra 2016. godine, Sud je samostalno pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 46. stav 1. Zakona o komorama zdravstvenih radnika („Službeni glasnik RS “, br. 107/05 i 99/10) i za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 248. stav 2. Statuta Lekarske komore Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 111/06, 68/08, 14/10, 36/11-Odluka US, 43/11 i 22/12), u delu koji glasi: „osim kada se radi o konačnoj odluci kojom je izrečena mera javne opomene iz člana 240. ovog statuta“. Donoseći navedeno rešenje, Ustavni sud je ocenio da se kao sporna mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li javna opomena, kao disciplinska mera, s obzirom na pravne posledice koje proizvodi, ima karakter i obeležja sankcije za člana Komore kome je izrečen a, ili se pak radi samo o tzv. „čisto moralnoj meri“ upozorenja bez elemenata represivnosti ; s tim u vezi se postavlja i pitanje da li se izricanjem javne opomene odlučuje o pravima, obavezama ili interesu lica na koje se ova disciplinska mera odnosi, imajući u vidu njene posledice;

- da li se isključivanjem vođenja upravnog spora protiv konačnih odluka suda časti Komore kojima su izrečene javne opomene članovima Komore, narušava pravo na sudsku zaštitu i pristup sudu, utvrđeno članom 32. stav 1. Ustava, kao i pravo na pravno sredstvo, utvrđeno članom 36. stav 2. Ustava;

- da li su osporene odredbe člana 46. stav 1. Zakona i člana 248. stav 2. Statuta in fine u saglasnosti sa odredbom člana 198. stav 2. Ustava, imajući u vidu da vođenje upravnog spora nije dozvoljeno protiv svih konačnih odluka suda časti, odnosno odluka Vrhovnog sud časti Lekarske komire Srbije, tj. da je isključeno protiv odluka kojima je izrečena javna opomena članu Komore, a da, pri tome, ovim zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita za ove odluke;

- da li su selektivnim propisivanjem vođenja upravnog spora protiv odluka suda časti u Lekarskoj komori Srbije, povređeni ustavni principi jednakosti svih pred Ustavom i zakonom i zabrane diskriminacije, utvrđeni članom 21. Ustava.

U pogledu ocene zakonitosti osporene odredbe člana 248. stav 2. Statuta in fine, Ustavni sud je ocenio da se kao sporno postavlja pitanje da li je predviđeno isključenje vođenja upravnog spora u odnosu na pojedine odluke Vrhovnog suda časti Lekarske komire Srbije, a bez obezbeđenja drugačije sudske zaštite na osnovu Zakona, u saglasnosti sa odredbom člana 3. stav 1. Zakona o upravnim sporovima, kojom je propisano da u upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata, osim onih u pogledu kojih je predviđena drugačija sudska zaštita.

Ustavni sud je navedeno rešenje dostavio Narodnoj skupštini i Skupštini lekarske komore Srbije na odgovor, 30. novembra 2016. godine. Narodna skupština nije dostavila odgovor Ustavnom sudu, dok je Skupština lekarske komore Srbije dostavila svoj odgovor Ustavnom sudu 26. decembra 2016. godine. U tom odgovoru se navodi da je osporena odredba Statuta uneta u tekst Statuta Lekarske komore Srbije, saglasno odredbi člana 46. stav 1. Zakona o komorama zdravstvenih radnika, imajući u vidu da odredbe Statuta moraju biti u skladu sa odredbama ovog zakona.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Zakonom o komorama zdravstvenih radnika („Službeni glasnik RS “, br. 107/05 i 99/10) osnovane su komore zdravstvenih radnika, kao nezavisne, profesionalne organizacije, uređeno je članstvo u komorama zdravstvenih radnika, poslovi, organizacija i rad komora, posredovanje u sporovima i sudovi časti, kao i druga pitanja od značaja za rad komore. Članom 7. stav 1. Zakona utvrđeni su poslovi koje komore obavljaju kao javna ovlašćenja (povereni poslovi), u koje, pored ostalog, spadaju i organizacija sudova časti za utvrđivanje povrede profesionalne dužnosti i odgovornosti članova komore, kao i za izricanje mera za te povrede i vođenje imenika izrečenih disciplinskih mera članovima komore (tač. 5) i 6)). Odredbama čl. 39. do 47. Zakona uređena je disciplinska odgovornost članova komore pred sudom časti u slučaju povrede profesionalne dužnosti ili ugleda člana komore. Vrste disciplinskih mera koje može izreći sud časti članovima komore određene su članom 43. Zakona, a jedna od tih mera je i javna opomena utvrđena tačkom 1) ovog člana Zakona. Odredbom člana 44. stav 1. Zakona propisano je da se mera javne opomene izriče za lakše povrede profesionalne dužnosti i ugleda člana komore, dok je odredbom člana 45. stav 4. Zakona predviđena dvostepenost o odlučivanju u postupku pred sudom časti na taj način što je propisano da o žalbi protiv odluke suda časti prvog stepena rešava sud časti drugog stepena. Osporenom odredbom člana 46. stav 1. Zakona propisano je da protiv konačne odluke suda časti kojom je izrečena disciplinka mera iz člana 43. tačka 1) ovog zakona član komore ne može pokrenuti upravni spor.

Ista zabrana predviđena je i osporenom odredbom člana 248. stav 2. Statuta Lekarske komore Srbije, kojom je propisano da je odluka Vrhovnog suda časti Lekarske komore Srbije konačna i da se protiv nje može voditi upravni spor, osim kada se radi o konačnoj odluci kojom je izrečena mera javne opomene iz člana 240. ovog statuta.

Za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona i Statuta, prema oceni Ustavnog suda, od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36. st. 1. i 2.); da se pojedina javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima (član 137. stav 2.); da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 198. stav 2.).

Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, Ustavni sud je imao u vidu i pojedine odredbe Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09), kojima je propisano: da u upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata, osim onih u pogledu kojih je predviđena drugačija sudska zaštita , da u upravnom sporu sud odlučuje i o zakonitosti konačnih pojedinačnih akata kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, u pogledu kojih u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 3. st. 1. i 2.); da u pravni akt, u smislu ovog zakona, jeste pojedinačni pravni akt kojim nadležni organ, neposrednom primenom propisa, rešava o određenom pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica, odnosno druge stranke u upravnoj stvari (član 4.); da se n adležnim organom, u smislu ovog zakona, smatraju državni organi, organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, privredna društva, javna i druga preduzeća, ustanove, organizacije i pojedinci, kao i posebni organi, kada u vršenju javnih ovlašćenja rešavaju u upravnim stvarima (član 6.); da upravni spor rešava Upravni sud (član 8. stav 1.); da se upravni spor može pokrenuti protiv upravnog akta koji je donet u drugom stepenu, da se upravni spor može pokrenuti i protiv prvostepenog upravnog akta protiv koga nije dozvoljena žalba u upravnom postupku (član 14.).

Položaj imalaca javnih ovlašćenja pri vršenju poverenih poslova državne uprave određen je članom 51. stav 1. Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07, 95/10 i 99/14), kojim je propisano da pri vršenju poverenih poslova državne uprave imaoci javnih ovlašćenja imaju ista prava i dužnosti kao organi državne uprave.

Odredbom člana 135. stav 2. tačka 4) Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, br. 107/05, 72/09, 88/10, 99/10, 57/11, 119/12, 45/13, 93/14, 96/15 i 106/15) je propisano da će osnivač zdravstvene ustanove razrešiti direktora pre isteka mandata ako mu nadležna komora izrekne jednu od disciplinskih mera propisanih zakonom.

III

Zakonom o komorama zdravstvenih radnika je osnovano pet komora zdravstvenih radnika u Republici Srbiji, kao nezavisne i profesionalne organizacije lekara, stomatologa, farmaceuta, biohemičara i medicinskih sestara i zdravstvenih tehničara, kojima je povereno vršenje određenih javnih ovlašćenja, saglasno članu 137. stav 2. Ustava. Jedan od Zakonom poverenih poslova koje obavljaju komore zdravstvenih radnika jeste i organizacija sudova časti za utvrđivanje povrede profesionalne dužnosti i odgovornosti članova komore, kao i za izricanje mera za te povrede i vođenje imenika izrečenih disciplinskih mera članovima komore. Disciplinska odgovornost članova komore uređena je odredbama čl. 39. do 47. Zakona. Tako je odredbom člana 39. Zakona propisano da je član komore disciplinski odgovoran pred sudom časti ako činjenjem ili nečinjenjem izvrši povredu profesionalne dužnosti ili ugleda člana komore, koje su određene članom 40. stav 1. Zakona i statutom komore. Sud časti, koji može biti prvog ili drugog stepena, u zavisnosti od toga da li je obrazovan u sedištu ogranka komore ili u sedištu komore, može nakon sprovedenog disciplinskog postupka, izreći članu komore jednu od sledećih disciplinskih mera: 1) javnu opomenu, 2) novčanu kaznu; 3) privremenu zabranu samostalnog rada u obavljanju određenih poslova zdravstvene delatnosti i 4) privremenu zabranu samostalnog rada u obavljanju zdravstvene delatnosti. Javna opomena i novčana kazna se izriču za lakše povrede profesionalne dužnosti i ugleda člana komore, dok se mere privremene zabrane samostalnog rada u obavljanju određenih poslova iz zdravstvene delatnosti ili zdravstvene delatnosti u celini izriču za teže povrede profesionalne dužnosti i ugleda člana komore. Protiv odluka suda časti prvog stepena dozvoljena je žalba sudu časti drugog stepena, međutim vođenje upravnog spora protiv konačne odluke suda časti je dozvoljeno samo u slučaju kada je tom odlukom izrečena disciplinska mera novčane kazne ili privremene zabrane samostalnog rada u obavljanju određenih poslova iz zdravstvene delatnosti ili zdravstvene delatnosti u celini, ali ne i u slučaju izricanja javne opomene, kako je to izričito predviđeno osporenom odredbom člana 46. stav 1. Zakona.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud najpre ukazuje da javna opomena, po svojoj pravnoj prirodi, predstavlja najblažu disciplinsku meru koja se može izreći članu Komore u slučaju lakših povreda profesionalne dužnosti ili ugleda člana Komore. Zakonom o komorama zdravstvenih radnika (član 40.) i Statutom Lekarske komore Srbije (član 47.) propisano je kada član Komore vrši povredu profesionalne dužnosti ili ugleda člana Komore, ali nije određeno šta se od pobrojanog smatra lakšom, a šta težom povredom. Stoga je odredbom člana 47. stav 7. Statuta propisano da pri određivanju disciplinske mere, sudeće Veće Suda časti mora uzeti u obzir težinu i posledice učinjene povrede, okolnosti pod kojima je do učinjene povrede došlo, stepen krivice učinioca i njegovo držanje nakon učinjene povrede i duge olakšavajuće ili otežavajuće okolnosti koje su imale uticaj na donošenje disciplinske mere. Iz navedenog sledi da je sudeće Veće Suda časti organ koji ceni da li je član Komore svojim postupanjem, odnosno nepostupanjem izvršio lakšu ili težu povredu profesionalne dužnosti ili ugleda člana Komore. Za razliku od drugih predviđenih disciplinskih mera, poput novčane kazne i privremene zabrane obavljanja određenih poslova u zdravstvenoj delatnosti ili zdravstvene delatnosti u celini, koje sadrže određeni stepen represivnosti i predstavljaju kaznu zbog učinjene greške člana Komore, javna opomena predstavlja prvenstveno meru upozorenja koja se sastoji u prekoru upućenom počiniocu lakše povrede profesionalne dužnosti ili ugleda člana Komore.

U pogledu pravnih posledica izricanja javne opomene članu komore zbog lakše povrede profesionalne dužnosti i ugleda člana komore, Ustavni sud najpre ukazuje da se odluka Suda časti o izricanju javne opomene objavljuje u glasilu Komore, zatim da se (kao i sve disciplinske mere) unosi u evidenciju o izrečenim disciplinskim merama, odakle se briše po isteku od tri godine od pravnosnažnosti odluke, ukoliko lekar nije učinio novu povredu od pravnosnažnosti odluke, kao i da se odlaže u Imenik izrečenih mera članovima Komore. Pored navedenog, saglasno članu 135. stav 2. tačka 4) Zakona o zdravstvenoj zaštiti, osnivač zdravstvene ustanove će razrešiti direktora zdravstvene ustanove pre isteka mandata, ukoliko mu nadležna komora izrekne jednu od disciplinskih mera propisanih zakonom, što bi značilo i u slučaju izricanja disciplinske mere javne opomene, protiv koje nije obezbeđena sudska zaštita.

Saglasno navedenom, Ustavni sud je stao na stanovište da, bez obzira što javna opomena kao disciplinska mera najblažeg karaktera ima prvenstveno karakter upozorenja zbog učinjene povrede profesionalne dužnosti, kako lice grešku ne bi ponovilo u budućnosti, činjenica da je Zakonom kao disciplinska mera propisana „javna opomena“, a ne „opomena“, što za posledicu ima njeno javno objavljivanje u glasilu komore, predstavlja specifičnu sankciju za svakog kome je izrečena, budući da se ne ograničava na interno upozorenje, već saznanje o izrečenoj disciplinskoj meri mogu imati i lica koja nisu članovi komore. Pored navedenog, izricanje javne opomene za sobom povlači i jednu konkretnu sankciju propisanu Zakonom o zdravstvenoj zaštiti, a odnosi se na činjenicu da će i u slučaju izricanja javne opomene osnivač razrešiti direktora zdravstvene ustanove pre isteka mandata. Dakle, u slučaju da je mera javne opomene izrečena direktoru zdravstvene ustanove, a povodom koje nije dozvoljena sudska zaštita, osnivač po Zakonu ima obavezu da takvo lice razreši funkcije direktora pre isteka mandata na koji je izabran. Polazeći od navede nog, Ustavni sud konstatuje da se izricanjem javne opomene odlučuje o pravima, obavezama ili interesu lica na koje se ova disciplinska mera odnosi, imajući u vidu njene posledice.

Kako se izricanjem javne opomene odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonom zasnovanom interesu pojedinca, to je Ustavni sud ocenio da se isključivanjem vođenja upravnog spora protiv konačnih odluka suda časti Komore kojima su izrečene javne opomene članovima Komore, narušava pravo na sudsku zaštitu i pristup sudu utvrđeno članom 32. stav 1. Ustava, kao i pravo na pravno sredstvo, utvrđeno članom 36. stav 2. Ustava. Iz istih razloga, Ustavni sud je ocenio da osporene odredbe Zakona i Statuta in fine nisu u saglasnosti ni sa odredbom člana 198. stav 2. Ustava, imajući u vidu da vođenje upravnog spora nije dozvoljeno protiv konačnih odluka suda časti, odnosno odluka Vrhovnog sud časti Lekarske komore Srbije kojima su izrečene mere javne opomene, a da pri tome, ovim zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita za ove odluke.

Ustavni sud je povodom osporenih normativnih rešenja, takođe, utvrdio da su selektivnim propisivanjem vođenja upravnog spora protiv odluka disciplinskih organa Lekarske komore Srbije, dovedeni u neravnopravan položaj članovi Lekarske komore koji ne mogu da ostvare pravo na sudsku zaštitu protiv odl uka ovih organa kojima je izrečena javna opomena, u odnosu na članove Komore kojima je to dozvoljeno u slučaju izricanja svih drugih disciplinskih mera , imajući u vidu da se radi o istovrsnim pravnim aktima, tj. konačnim pojedinačnim aktima kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu nekog pojedinca. Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da osporene odredbe Zakona i Statuta in fine nisu u saglasnosti ni sa odredbama člana 21. Ustava kojima je utvrđena jednakost svih pred Ustavom i zakonom, zajemčeno pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, odnosno zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna , po bilo kom osnovu.

U pogledu ocene zakonitosti osporene odredbe člana 248. stav 2. Statuta in fine, Ustavni sud je ocenio da predviđeno isključenje vođenja upravnog spora u odnosu na pojedine odluke Vrhovnog suda časti Lekarske komore Srbije, a bez obezbeđenja drugačije sudske zaštite na osnovu Zakona, nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 3. stav 1. Zakona o upravnim sporovima, kojom je propisano da u upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata, osim onih u pogledu kojih je predviđena drugačija sudska zaštita.

Saglasno svemu navedenom, Ustavni sud je u postupku normativne kontrole utvrdio da odredba člana 46. stav 1. Zakona o komorama zdravstvenih radnika nije u saglasnosti sa Ustavom, dok odredba člana 248. stav 2. Statuta in fine nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

I na kraju, Ustavni sud ukazuje i na pojedine primere u kojima je vođenje upravnog spora dozvoljeno i prilikom izricanja najblažih disciplinskih mera (opomena ili javna opomena) u nekim drugim profesionalnim javnim službama i državnim organima u Republici Srbiji. Tako je za sve disciplinske mere, u koje spada i opomena, saglasno članu 85. Zakona o advokaturi („Službeni glasnik RS“, br. 3/11 i 24/12-Odluka US) i članu 541. Zakona o izvršenju i obezbeđenju („Službeni glasnik RS“, br. 105/15 i 106/16 -autentično tumačenje), dozvoljeno vođenje upravnog spora. Isto pravo imaju i sudije i nosioci javnotužilačke funkcije, na osnovu člana 98. stav 4. Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 58/09-Odluka US, 104/09, 101/10, 8/12-Odluka US, 121/12, 124/12-Odluka US, 101/13, 111/14-Odluka US, 117/14, 40/15, 63/15-Odluka US, 106/15-Odluka US i 47/17) i člana 111. stav 4. Zakona o javnom tužilaštvu („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11-dr. zakon, 101/11, 38/12-Odluka US, 121/12, 101/13, 111/14-Odluka US, 117/14, 106/15 i 63/16-Odluka US).

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 46. stav 1. Zakona o komorama zdravstvenih radnika, navedenog u tački 1. izreke, i odredba člana 248. stav 2. Statuta Lekarske komore Srbije, navedenog u tački 2. izreke, u delu koji glasi: „ osim kada se radi o konačnoj odluci kojom je izrečena mera javne opomene iz člana 240. ovog statuta“, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Odluka o neustavnosti odredaba koje isključuju upravni spor protiv javne opomene

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti