Pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba o legalizaciji objekata
Kratak pregled
Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocenu ustavnosti odredaba čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji. Postavlja se pitanje da li propisivanje posebnog postupka legalizacije narušava načelo vladavine prava i jednakosti građana pred zakonom.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-295/2009
03.03.2011.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 3. marta 2011. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti odredaba čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09 i 81/09).
2. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.
3. Rok za davanje odgovora je 60 dana od dana prijema ovog rešenja.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podnete su inicijative za ocenu ustavnosti odredaba čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", br. 72/09 i 81/09). U inicijativama se navodi: da poglavlje XIII - koje nosi naziv: "LEGALIZACIJA OBJEKATA", nije u saglasnosti sa članom 3. Ustava Republike Srbije koji se odnosi na vladavinu prava i članom 21. Ustava koji garantuje jednakost svih pred Ustavom i zakonom; da propisivanje mogućnosti legalizacije objekata stvara nejednakost između građana koji su objekte gradili tek po ispunjavanju uslova predviđenih odredbama istog zakona i propisanih u poglavljima VI i VIII pod naslovom: "GRAĐEVINSKA DOZVOLA i UPOTREBNA DOZVOLA", u redovnom postupku izgradnje objekata, i građana koji to nisu učinili; da su "legalni graditelji do svojih objekata došli po pribavljanju potrebnih dozvola, uz plaćanje svih propisanih troškova uključujući i puni iznos naknade za uređenje građevinskog zemljišta, uz zakonom propisani postupak izgradnje po projektu i kontroli kvaliteta i usklađenosti sa projektnom dokumentacijom, što je rezultiralo da je objekat na kraju mogao biti tehnički primljen, posle čega je izdata upotrebna dozvola;" da zakonita izgradnja legalnog objekta podrazumeva stručni nadzor odgovornog projektanta odnosno, odgovornog izvođača radova dok nelegalni objekti, kako se to navodi i u članu 195. stav 8. Zakona, ne sadrže tehničku dokumentaciju koja je propisana, što je organ nadležan za upis prava svojine u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i prava na njima dužan da evidentira; da Republika Srbija stoga i ne garantuje za stabilnost i sigurnost tako izvedenog objekta; da ista nejednakost postoji i kod izdavanja upotrebne dozvole koja se za legalno izgrađene objekte izdaje kada se, u Zakonom uređenom postupku, utvrdi da je objekat podoban za upotrebu, što nije slučaj sa nelegalno izgrađenim objektima kada se upotrebna dozvola izdaje samo na osnovu tehničkog izveštaja o stanju objekta, kod porodičnih stambenih objekata do 100m2, odnosno na osnovu zapisnika o izvršenom veštačenju o ispunjenosti uslova za upotrebu objekta, kod objekata sa više stanova.
Donosilac akta nije dostavio mišljenje na navode inicijative.
U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio da su Zakonom o planiranju i izgradnji, u delu koji se odnosi na izgradnju objekata, utvrđeni uslovi i način izgradnje objekata koji se odnose na: vrstu i sadržinu tehničke dokumentacije (glava V, čl. 110. do 132.), građevinsku dozvolu (glava VI, čl. 133. do 147.), građenje objekta (glava VII, čl. 148. do 153) i na upotrebnu dozvolu (glava VIII, čl. 154. do 160.). Odredbe čija se ustavnost inicijativom osporava, čine poglavlje "XIII - LEGALIZACIJA OBJEKATA" Zakona o planiranju i izgradnji i njima se propisuje: značenje pojma "legalizacija", uslovi i mogućnosti legalizacije objekata koji su izgrađeni ili rekonstruisani bez građevinske dozvole, mogućnost izdavanja upotrebne dozvole za objekte koji su izgrađeni na osnovu odobrenja za izgradnju i potvrđenog glavnog projekta, a kod kojih postoji odstupanje od tehničke dokumentacije na osnovu koje je izdata građevinska dozvola odnosno, ako ispunjavaju i druge uslove korišćenja, a koriste se bez upotrebne dozvole (član 185.); rokovi za podnošenje zahteva za legalizaciju (član 186.); situacije u kojima se, za objekte izgrađene, odnosno rekonstruisane bez građevinske dozvole ne može naknadno izdati građevinska dozvola (član 187.); dokumentacija koju je potrebno priložiti uz zahtev za naknadno izdavanje građevinske dozvole za porodične stambene objekte do 100m2 i stambene objekte preko 100m2 sa jednim stanom (član 188.); dokumentacija koju je potrebno priložiti uz zahtev za naknadno izdavanje građevinske dozvole za stambene objekte sa više stanova, stambeno-poslovne objekte, poslovne i proizvodne objekte (član 189.); dokumentacija za izdavanje naknadnog rešenja o prijavi radova za izgradnju pomoćnih objekata (član 190.); dokumentacija za naknadno izdavanje građevinske dozvole za objekte izgrađene iz sredstava budžeta Republike Srbije, autonomnih pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, odnosno sredstava pravnih lica čiji su osnivači (član 191.); dokumentacija za naknadno izdavanje građevinske dozvole za radove na izgradnji objekta za koji je izdato odobrenje za izgradnju po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona, a kojim je odstupljeno od izdatog odobrenja za izgradnju i potvrđenog glavnog projekta (član 192.); šta se smatra dokazom o rešenim imovinsko-pravnim odnosima na građevinskom zemljištu (član 193.); postupanje nadležnog organa u postupku legalizacije (čl. 194. i 195.); ovlašćenje ministra nadležnog za poslove građevinarstva da propisuje bliže kriterijume za legalizaciju objekata (član 196.); uslovi i mogućnosti rušenja objekata (čl. 197. i 198.); mogućnost privremenog priključenja na elektroenergetsku, gasnu, telekomunikacionu, ili mrežu daljinskog grejanja, vodovoda i kanalizacije (član 199.); obaveze jedinice lokalne samouprave prema ministarstvu nadležnom za poslove građevinarstva (član 200.).
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima i da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.). U okviru osnovnih načela Ustava koja se odnose na zaštitu ljudskih i manjinskih prava i sloboda utvrđeno je načelo zabrane diskriminacije, tako što je odredbama člana 21. uređeno: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki; da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije; da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, te da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima.
Imajući u vidu navedene odredbe Ustava, Ustavni sud je ocenio da se u odnosu na osporene odredbe čl. 185. do 200. Zakona, osnovano mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:
- da li je zakonodavac, propisujući u posebnoj glavi Zakona način, uslove i rokove za legalizaciju bespravno izgrađenih objekata protivno načinu i uslovima izgradnje objekata koje je utvrdio istim zakonom, prekršio ustavni princip vladavine prava u delu koji se odnosi na obavezu povinovanja vlasti Ustavu;
- da li je zakonodavac, uredivši osporenim odredbama Zakona postupak izgradnje objekata koji se odnosi na potrebnu vrstu i sadržinu tehničke dokumentacije i građevinsku i upotrebnu dozvolu na način koji odstupa od osnovnog koncepta ovog zakona, prekršio princip jednakosti građana pred Ustavom i zakonom.
Ovo iz razloga što je Ustavni sud, Odlukom IU-187/03 ("Službeni glasnik RS", broj 28/05) odbio predloge i nije prihvatio inicijative za ocenjivanje ustavnosti odredaba čl. 160. i 161. Zakona o planiranju i izgradnji ("Službeni glasnik RS", broj 47/03), sa obrazloženjem da je zakonodavac, propisujući uslove i rokove za legalizaciju bespravno izgrađenih objekata u prelaznim i završnim odredbama Zakona, okončao mogućnost zasnivanja prava vršenjem nezakonitih pravnih radnji i omogućio licima koja su izvršila bespravnu izgradnju, uvođenje takve izgradnje u pravne okvire.
Saglasno izloženom, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07), ocenio da ima osnova za pokretanje postupka povodom podnete inicijative.
S obzirom na navedeno, Ustavni sud, je na osnovu odredaba člana 46. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. stav 1. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08), doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša Slijepčević