Neustavnost ovlašćenja direktora Agencije za borbu protiv korupcije

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredba Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, koja ovlašćuje direktora da podzakonskim aktom uređuje postupak zaštite uzbunjivača, nije u saglasnosti sa Ustavom, jer je uređivanje postupka pred državnim organima u nadležnosti zakona.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-295/2013
23.10.2014.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Katarina Manojlović Andrić, dr Agneš Kartag Odri, dr Bosa Nenadić, mr Milan Marković, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 23. oktobra 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredba člana 56. stav 5. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije („Službeni glasnik RS“, br. 97/08, 53/10, 66/11-US, 67/13-US i 112/13-autentično tumačenje) nije u saglasnosti sa Ustavom.

2. Utvrđuje se da Pravilnik o zaštiti lica koje prijavi sumnju na korupciju („Službeni glasnik RS“, broj 56/11) nije u saglasnosti sa Ustavom.

O b r a z l o ž e nj e

Povodom inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 56. stav 5. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije („Službeni glasnik RS“, br. 98/08, 53/10, 66/11-Odluka US, 67/13-Odluka US i 112/13-autentično tumačenje) i Pravilnika o zaštiti lica koje prijavi sumnju na korupciju („Službeni glasnik RS“, broj 56/11), Ustavni sud je, na sednici održanoj 5. juna 2014. godine, doneo Rešenje IUz-295/2013, kojim je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 56. stav 5. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije („Službeni glasnik RS“, br. 98/08, 53/10, 66/11- US, 67/13- US i 112/13-autentično tumačenje). Donoseći navedeno rešenje, Ustavni sud je ocenio da se kao sporna mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:

- šta je sadržina ovlašćenja direktora Agencije, koje on ima na osnovu osporene odredbe člana 56. stav 5. Zakona – da li da bliže uredi pitanja koja su na opšti način regulisana osporenim Zakonom, a tiču se zaštite uzbunjivača ili da uredi postupak pružanja pomoći tim licima, imajući u vidu da pitanja koja se odnose na taj postupak nisu regulisana ovim zakonom, već osporenim Pravilnikom;

- da li je ovlašćenje za donošenje propisa određeno članom 56. stav 5. Zakona dovoljno jasno, pravno precizno i izvesno, kako bi za subjekt koga ova norma ovlašćuje, tj. direktora Agencije bilo nesporno šta treba da uredi odgovarajućim podzakonskim propisom, odnosno da li je osporena pravna norma po svojoj sadržini i kvalitetu takva da zadovoljava zahteve vladavine prava;

- da li se podzakonskim propisom može izvorno urediti postupak pred državnim organima, imajući u vidu da iz odredbe člana 97. tačka 2. Ustava Republike Srbije sledi da je uređivanje postupka pred sudovima i drugim državnim organima materia legis, te da li je osporena odredba Zakona u skladu sa načelom podele vlasti iz člana 4. stav 2. Ustava.

Nakon donošenja navedenog rešenja, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-US), ovo rešenje dostavio Narodnoj skupštini na odgovor 16. juna 2014. godine. Kako Narodna skupština u ostavljenom roku od 60 dana od dana dostavljanja Rešenja, a ni nakon isteka tog roka, nije dostavila odgovor, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije donela je Narodna skupština, na sednici održanoj 23. oktobra 2008. godine. Zakon je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 97 od 27. oktobra 2008. godine, stupio je na snagu 4. novembra 2008. godine, a njegova primena je otpočela 1. januara 2010. godine. Ovim zakonom uređuju se osnivanje, pravni položaj, nadležnost, organizacija i način rada Agencije za borbu protiv korupcije (u daljem tekstu: Agencija), pravila u vezi sa sprečavanjem sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija i prijavljivanjem imovine lica koja vrše javne funkcije, postupak i odlučivanje u slučaju povrede ovog zakona, uvođenje planova integriteta, kao i druga pitanja od značaja za rad Agencije (član 1.). Saglasno navedenom predmetu uređenja ovog zakona, pitanja koja se odnose na postupanje i odlučivanje Agencije u slučaju povrede zakona (pokretanje postupka, mere koje se mogu izreći funkcionerima, odluke organa Agencije, javno objavljivanje odluke o merama, obaveza povraćaja imovinske koristi, zaštita podnosioca prijave i drugih lica u postupku i obaveštavanje nadležnih organa o povredama zakona) uređena su odredbama čl. 50. do 57. Zakona. Odredbama člana 56. Zakona, kojima je regulisana zaštita podnosilaca prijave i drugih lica u postupku, propisano je: da lice na osnovu čije prijave je pokrenut postupak, odnosno drugo lice koje daje izjavu u postupku iz člana 50. ovog zakona, ne može zbog toga da snosi štetne posledice (stav 1.); da državni službenik, odnosno zaposleni u organima Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i organima javnih preduzeća, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, odnosno organima privrednih društava čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, koji u dobroj nameri Agenciji podnese prijavu ako opravdano veruje da postoji korupcija u organu u kome radi, ne može zbog toga da trpi štetne posledice (stav 2.); da u cilju zaštite lica iz st. 1. i 2. ovog člana Agencija mu pruža neophodnu pomoć, u skladu sa zakonom (stav 3.); da Agencija štiti anonimnost lica iz st. 1. i 2. ovog člana. (stav 4.). Osporenom odredbom stava 5. ovog člana Zakona propisano je da bliži propis kojim se uređuje postupak pružanja pomoći licu iz st. 1. i 2. ovog člana donosi direktor.

Pored navedenih odredaba Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, od značaja za razmatranje ovog ustavnosudskog predmeta su i odredbe Zakona kojima je utvrđen položaj Agencije, određena njena nadležnost i poslovi koje obavlja direktor Agencije, a kojima je propisano: da je Agencija samostalan i nezavisan državni organ (član 3. stav 1.); da Agencija pokreće postupak i izriče mere zbog povrede ovog zakona, da postupa po prijavama državnih službenika, odnosno zaposlenih u organima Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i organima javnih preduzeća, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, odnosno organima privrednih društava čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave i zaposlenih u državnim organima i organizacijama (član 5. al. 2. i 18.); da su organi Agencije Odbor i direktor (član 6.); da direktor predstavlja Agenciju, rukovodi radom, organizuje i obezbeđuje zakonito i efikasno obavljanje poslova Agencije, donosi odluke o povredi ovog zakona i izriče mere, daje mišljenja i uputstva za sprovođenje ovog zakona, priprema godišnji izveštaj o radu Agencije, izrađuje predlog budžetskih sredstava za rad Agencije, donosi opšte i pojedinačne akte, odlučuje o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenih u Agenciji, sprovodi odluke Odbora Agencije i vrši druge poslove određene zakonom (član 15.).

III

Za ocenu ustavnosti osporene odredbe člana 56. stav 5. Zakona, prema oceni Ustavnog suda, od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima, da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je pravni poredak jedinstven i da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast (član 4. st. 1. i 2.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, postupak pred sudovima i drugim državnim organima i odgovornost i sankcije za povredu zakona, drugih propisa i opštih akata (član 97. stav 1. tačka 2.); da Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije (član 99. stav 1. tačka 7.); da se javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima (član 137. stav 3.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.).

Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, Ustavni sud je imao u vidu i pojedine odredbe sledećih zakona:

Zakonom o javnim agencijama („Službeni glasnik RS“, br. 18/05 i 81/05) propisano je: da je javna agencija organizacija koja se osniva za razvojne, stručne ili regulatorne poslove od opšteg interesa, da se posebnim zakonom mogu, shodno svrsi javne agencije, pojedina pitanja položaja javne agencije urediti drukčije nego ovim zakonom (član 1.); da se javnoj agenciji mogu posebnim zakonom, kao javno ovlašćenje, poveriti sledeći poslovi državne uprave – donošenje propisa za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i Vlade, rešavanje u prvom stepenu u upravnim stvarima, izdavanje javnih isprava i vođenje evidencija (član 3.); da organi javne agencije jesu upravni odbor i direktor, da se posebnim zakonom može odrediti da javna agencija ima još neke organe, sasvim druge organe ili da upravni odbor i direktor imaju drukčiji delokrug od delokruga određenog ovim zakonom (član 13.); da se regulatorni poslovi javne agencije sastoje u donošenju propisa za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i Vlade, da propisi javne agencije moraju po prirodi i nazivu da odgovaraju propisima koje donose organi državne uprave, da propise donosi upravni odbor javne agencije i objavljuje ih u „Službenom glasniku Republike Srbije” (član 37.).

Zakonom o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07, 95/10 i 99/14) je propisano: da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade (član 15. stav 2.); da pri vršenju poverenih poslova državne uprave imaoci javnih ovlašćenja imaju ista prava i dužnosti kao organi državne uprave (član 51. stav 1.); da kada je imaocima javnih ovlašćenja povereno donošenje propisa, oni po prirodi i nazivu moraju da odgovaraju propisima koje donose organi državne uprave (član 53. stav 1.).

Agencija za borbu protiv korupcije je osnovana Zakonom i određena kao samostalan i nezavisan državni organ, u okviru čije nadležnosti je i pokretanje postupka i izricanje mera zbog povreda osporenog Zakona. Postupanje i odlučivanje Agencije u slučaju povrede zakona uređeno je odredbama čl. 50. do 57. Zakona. Odredbama člana 50. st. 1. i 2. Zakona određeni su subjekti koji mogu pokrenuti ovaj postupak. Najpre, to je Agencija, koja postupak pokreće i vodi po službenoj dužnosti, zatim postupak se pokreće na zahtev funkcionera i njegovog neposredno pretpostavljenog, dok se može pokrenuti i na osnovu prijave pravnog ili fizičkog lica. Upravo ova treća kategorija lica na osnovu čijih prijava se pokreću postupci u slučaju povrede Zakona jesu predmet zaštite, koji je po prvi put uveden u naš pravni sistem, na osnovu odredaba člana 56. Zakona. Naime, ova lica, koja se nazivaju i uzbunjivačima, jesu lica koja u dobroj nameri podnose prijavu Agenciji, ako opravdano veruju da postoji korupcija u organu u kome rade i stoga svojim postupanjem predstavljaju jedan novi i značajan segment u borbi protiv korupcije. Imajući u vidu da se ova lica mogu izložiti riziku zato što u dobroj nameri podnose prijavu Agenciji kada opravdano veruju da postoji korupcija u organu u kome rade, Zakonom je predviđena njihova zaštita, i to s ciljem da ova lica ne mogu da trpe štetne posledice zbog podnošenja prijave o postojanju korupcije. Ista vrsta i isti stepen zaštite Zakonom je predviđen i za lica koja u postupku pred Agencijom u kome se odlučuje o postojanju povrede osporenog Zakona daju izjave koje su od značaja za donošenje odluke Agencije.

Odredbom člana 56. stav 2. Zakona taksativno su navedena lica kojima se obezbeđuje zaštita na osnovu ovog zakona, a to su državni službenici, odnosno zaposleni u organima Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i organima javnih preduzeća, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, odnosno organima privrednih društava čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave. Navedena lica u pobrojanim organima i organizacijama ne mogu da trpe štetne posledice zbog podnošenja prijave o postojanju korupcije, pod sledećim uslovima: 1) najpre, korupcija koju lice prijavljuje može da bude vezana samo za onaj organ u kome uzbunjivač radi; 2) prijava mora biti podneta u dobroj nameri, što znači da „uzbunjivanje“ ne sme biti zloupotrebljeno i 3) uzbunjivač mora opravdano da veruje da korupcija postoji u organu u kome radi. U cilju zaštite ovih lica, odredbama člana 56. st. 3. i 4. Zakona je propisano da Agencija štiti anonimnost ovih lica, kao i da im pruža neophodnu pomoć, u skladu sa zakonom, pri čemu Ustavni sud ističe da sistemski zakon o pružanju zaštite uzbunjivača još uvek nije donet, ali da je Vlada utvrdila predlog ovog zakona i dostavila ga Narodnoj skupštini na razmatranje 3. oktobra 2014. godine.

Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da su odredbama člana 56. st. 1. do 4. Zakona uređena pitanja koja se odnose na subjekte zaštite, uslove pod kojima se određenim licima pruža zaštita pred Agencijom, njihova prava koja se štite i obaveze Agencije u sprovođenju zaštite ovih lica. Iz navedenog sledi da postupak pružanja zaštite ovim licima nije uređen članom 56. Zakona, kojim je regulisana zaštita podnosilaca prijave i drugih lica, ali ni drugim odredbama Zakona.

Iako pitanja koja se odnose na postupak pružanja zaštite navedenih lica nisu regulisana Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije, osporenom odredbom člana 56. stav 5. Zakona je propisano da bliži propis kojim se uređuje postupak pružanja pomoći donosi direktor Agencije.

Povodom navedenog, Ustavni sud najpre ukazuje da ovlašćenje dato zakonom direktoru Agencije da pojedina pitanja uređena zakonom bliže uredi svojim podzakonskim aktom samo po sebi ustavnopravno nije sporno. Ovo iz razloga što i Agencija za borbu protiv korupcije, saglasno odredbi člana 137. stav 3. Ustava, u ostvarivanju regulatorne funkcije, može donositi propise za izvršavanje zakona, pod uslovima i na način propisan zakonom, kao i da je, saglasno članu 15. Zakona, direktor Agencije nadležan za donošenje opštih akata, koji po svojoj prirodi, nazivu i sadržini treba da odgovaraju propisima koji se donose u izvršavanju zakona. Iz navedenih sistemskih rešenja proizlazi da je direktor Agencije, ovlašćen za donošenje propisa, ali samo u granicama nadležnosti Agencije, odnosno da direktor Agencije može da donosi propise za izvršavanje zakona, kada je za to izričito ovlašćen zakonom, kao i da ti propisi moraju biti u saglasnosti sa zakonom. Ovakav položaj donosioca podzakonskih propisa proizlazi iz ustavnog načela podele vlasti iz člana 4. stav 2. i člana 195. stav 1. Ustava, kojim je utvrđeno da svi podzakonski opšti akti Republike Srbije, moraju biti saglasni zakonu. Pored navedenog, Ustavni sud ukazuje da je Narodna skupština, u skladu sa odredbama člana 98. i člana 99. stav 1. tačka 7. Ustava, kao nosilac zakonodavne vlasti, jedina ovlašćena da donosi zakone iz nadležnosti Republike Srbije. Kako je odredbom člana 97. tačka 2. Ustava utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, postupak pred sudovima i drugim državnim organima, to znači da je uređivanje postupka pred navedenim organima materia legis, odnosno da je predmet zakonskog uređivanja, te da ne može biti predmet uređenja akta niže pravne snage od zakona. Stoga, prema stavu Ustavnog suda, direktor Agencije, koja je Zakonom opredeljena kao samostalan i nezavisan državni organ, može imati ovlašćenje da donese propis na osnovu člana 56. stav 5. Zakona, samo radi bližeg uređenja pitanja koja su već uređena zakonom, tj. radi izvršavanja zakona. Drugim rečima, direktor Agencije može biti ovlašćen da bliže uredi postupak pružanja pomoći licima koja Agenciji prijave sumnju na korupciju, odnosno licima koja daju izjave u postupku pred Agencijom, samo pod uslovom da je taj postupak uređen zakonom.

Kako je Ustavni sud, u konkretnom slučaju, utvrdio da Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije uopšte ne sadrži odredbe kojima se uređuje postupak pružanja pomoći navedenim licima pred ovom agencijom, to Sud ocenjuje da ovlašćenje dato direktoru Agencije, po svojoj suštini, izlazi izvan nadležnosti ovog organa da svojim opštim aktom (propisom), bliže uredi pojedina pitanja sadržana u zakonu, već zapravo predstavlja ovlašćenje za uređivanje postupka pružanja zaštite licima iz člana 56. st. 1. i 2. ovog zakona. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 56. stav 5. Zakona nije saglasna sa Ustavom utvrđenim načelom podele vlasti iz člana 4. stav 2. Ustava, te odredbama člana 97. tačka 2. i člana 99. stav 1. tačka 7. Ustava, kojima je utvrđena nadležnost Republike Srbije da uređuje i obezbeđuje postupak pred sudovima i drugim državnim organima, odnosno nadležnost Narodne skupštine da donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije.

Pored toga, Ustavni sud ukazuje da ovlašćenje za donošenje propisa određeno odredbom člana 56. stav 5. Zakona nije dovoljno jasno, pravno precizno i izvesno, kako bi za subjekt koga ova norma ovlašćuje, tj. direktora Agencije bilo nesporno šta treba da uredi odgovarajućim podzakonskim propisom, zbog čega ova zakonska odredba po svojoj sadržini i kvalitetu ne zadovoljava zahteve vladavine prava, kako to proizlazi i iz prakse Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava. Naime, Ustavni sud još jednom podseća na stav koji je izneo u više svojih odluka (npr. IUz-27/2009, IUz-107/2011, IUz-299/2011, IUz- 920/2012 i dr.) povodom kvaliteta zakonskih normi, a polazeći od stava Evropskog suda za ljudska prava izraženog povodom određivanja „autonomnog pojma zakona“, koji glasi: „da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive, tako da subjekti na koje se zakon odnosi mogu uskladiti svoje ponašanje sa zakonom“, kako ne bi zbog nepreciznih, ali i nedostatnih normi bili uskraćeni u ostvarivanju svojih zajemčenih prava ili pravnih interesa. Ustavni sud takođe ukazuje da Evropski sud za ljudska prava nije utvrdio samo autonomni pojam zakona u smislu Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, već je u pojedinim svojim odlukama ukazao i na određena svojstva koja moraju karakterisati zakone i druge opšte akte zemlje potpisnice Evropske konvencije. Naime, Evropski sud za ljudska prava je mišljenja da se izraz „zakon“ ne odnosi na puko postojanje zakona, već i na kvalitet zakona, zahtevajući da on bude saglasan vladavini prava, a njegove norme u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive (vid. predmet „Silver and Others v. The United Kingdom“, predstavke br. 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75, presuda od 25. marta 1983. godine; predmet „Sunday Times v. The United Kingdom“, predstavka broj 6538/74, presuda od 26. aprila 1979. godine; predmet „Hasan and Chaush v. Bulgaria“, predstavka broj 30985/96, presuda od 26. oktobra 2000. godine).

Polazeći od navedenih stavova, Ustavni sud ocenjuje da su osporenom odredbom člana 56. stav 5. Zakona upravo dovedeni u pitanje navedeni standardi koji moraju biti poštovani zarad obezbeđenja ustavnog načela vladavine prava, odnosno principa pravne sigurnosti i povinovanja vlasti Ustavu i zakonu, utvrđenog članom 3. stav 2. Ustava.

Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 56. stav 5. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije nije u saglasnosti sa Ustavom, kako je odlučeno u tački 1. izreke.

Povodom inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o zaštiti lica koje prijavi sumnju na korupciju („Službeni glasnik RS“, broj 56/11), Ustavni sud je u svom Rešenju IUz-295/2013 od 5. juna 2014. godine konstatovao da je najpre neophodno izvršiti ocenu ustavnosti osporenog člana 56. stav 5. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, na osnovu koga je direktor Agencije doneo osporeni Pravilnik, jer je ovo prethodno pitanje od čijeg rešenje neposredno zavisi ocena ustavnosti i zakonitosti osporenog Pravilnika.

Kako je Ustavni sud utvrdio da odredba člana 56. stav 5. navedenog zakona nije u saglasnosti sa Ustavom, to je Sud sproveo i postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporenog Pravilnika.

U pogledu osporavanja navedenog Pravilnika, u inicijativi se navodi da je direktor Agencije na osnovu ovog akta ovlašćen da samostalno utvrđuje koje će se lice proglasiti uzbunjivačem, a koje ne, i to bez ikakvih kriterijuma, što je prema shvatanju inicijatora u suprotnosti sa osnovnim ustavnim načelima vladavine prava i podele vlasti iz čl. 3. i 4. Ustava, jer pitanja koja se rešavaju ovim pravilnikom mogu biti samo utvrđena Ustavom ili propisana zakonom, a ne i podzakonskim aktom. Podnosilac inicijative smatra da je ovo ovlašćenje direktora Agencije u suprotnosti i sa načelom zabrane diskriminacije iz člana 21. st. 1. i 3. Ustava, jer se odredbama osporenog Pravilnika radnici zaposleni kod istog poslodavca dovode u neravnopravan položaj. Naime, prema odredbi člana 11. ovog pravilnika, ako Agencija utvrdi da je prijava sumnje na korupciju bez osnova, o tome obaveštava uzbunjivača, a ne reguliše pitanje njegovog statusa, odnosno zaposleno lice koje dobije status uzbunjivača je radnopravno zaštićeno, što podrazumeva zaštitu i u slučaju povrede radne obaveze po ugovoru o radu i Zakonu o radu, tako da se primenom ovog pravilnika, prema shvatanju inicijatora, isključuje primena navedenog zakona.

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je, na osnovu odredaba čl. 33. i 34. Zakona o Ustavnom sudu, dostavio direktoru Agencije za borbu protiv korupcije inicijativu na odgovor 30. oktobra 2013. godine. Direktor Agencije dostavio je svoj odgovor Ustavnom sudu 28. novembra 2013. godine.

U odgovoru se, pored ostalog, navodi da je direktor Agencije, postupajući u skladu sa ovlašćenjem iz člana 56. stav 5. Zakona, doneo osporeni Pravilnik kojim se bliže uređuje postupanje Agencije u pružanju zaštite licu koje prijavi sumnju na korupciju u organu u kome radi, uključujući i način sticanja statusa uzbunjivača, način gubitka statusa uzbunjivača, te način pružanja zaštite od odmazde i zaštite anonimnosti. U odgovoru se dalje navodi da direktor Agencije ne utvrđuje samostalno koje će lice proglasiti uzbunjivačem bez ikakvih kriterijuma, jer su upravo odredbom člana 56. stav 2. Zakona propisana tri kriterijuma, na osnovu kojih direktor Agencije, prema okolnostima svakog pojedinačnog slučaja, u postupku propisanom Pravilnikom, procenjuje da li podnosilac zahteva ispunjava uslove za sticanje statusa uzbunjivača i pružanje zaštite, kao i da svako lice koje ispuni ove uslove može u postupku propisanom osporenim Pravilnikom, steći status uzbunjivača i dobiti odgovarajuću zaštitu bez ikakve diskriminacije po bilo kom osnovu. Međutim, Agencija ne može pružiti zaštitu svim licima nezavisno od njihovog radnopravnog statusa, s obzirom na to da može pružiti zaštitu samo u postupcima koji se vode pred Agencijom, u skladu sa njenim nadležnostima, propisanim članom 5. Zakona.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Direktor Agencije za borbu protiv korupcije je 26. jula 2011. godine doneo osporeni Pravilnik, na osnovu člana 56. stav 5. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, kojim je propisano da bliži propis kojim se uređuje postupak pružanja pomoći licu iz st. 1. i 2. ovog člana donosi direktor. Pravilnik je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 56/11 i stupio je na snagu 6. avgusta 2011. godine. Predmet uređenja ovog pravilnika je postupanje Agencije u pružanju zaštite licu koje prijavi sumnju na korupciju u organu u kome radi. Osporenim Pravilnikom uređena su sledeća pitanja: uslovi za pružanje zaštite (član 3.); način podnošenja zahteva za zaštitu i sadržina obrasca na kome se zahtev podnosi (čl. 4. i 5.); postupanje Agencije po zahtevu (čl. 6. i 7.); zaštita od odmazde i obustava zaštite (čl. 8. do 12.); odgovornost rukovodioca za odmazdu (čl. 13. do 15.); izveštavanje Agencije o slučajevima korupcije i odmazde (čl. 16. i 17.) i zaštita anonimnosti uzbunjivača (čl. 18. i 19.).

Polazeći od odredaba Ustava i zakona koji su navedeni u Delu II i III ovog obrazloženja, a koji su od značaja i za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporenog Pravilnika, Ustavni sud najpre konstatuje da Pravilnikom nisu samo bliže uređena pitanja postupka koji se vodi pred Agencijom radi zaštite lica koja prijave sumnju na korupciju, već da su odredbama osporenog Pravilnika uređena i određena pitanja materijalne prirode koja se odnose na prava i obaveze učesnika u postupku zaštite. Tako su npr. odredbama člana 3. Pravilnika propisani uslovi za pružanje zaštite, odredbama čl. 13. do 15. propisana je vrsta mere, kao i uslovi za njeno sprovođenje prema organu javne vlasti u slučaju odgovornosti rukovodioca za odmazdu, a odredbama čl. 18. i 19. propisana je zaštita anonimnosti uzbunjivača i mere kojima se ona obezbeđuje. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da su osporenim Pravilnikom uređena i pitanja koja prevazilaze predmet uređenja ovog podzakonskog akta, odnosno pitanja koja, saglasno članu 97. tačka 2. i članu 99. stav 1. tačka 7. Ustava, po svojoj pravnoj prirodi mogu biti predmet uređivanja samo zakona. U pogledu odredaba osporenog Pravilnika koje se odnose na postupak pružanja zaštite licima koja prijave sumnju na korupciju u organu u kome rade, Ustavni sud je konstatovao da direktor Agencije nije mogao doneti tzv. „bliži propis“ kojim će urediti postupak pružanja zaštite pred Agencijom, kako to stoji u članu 56. stav 5. Zakona, jer Zakon ne sadrži odredbe kojima je ovaj postupak uređen, što je preduslov za njegovo bliže uređivanje. S tim u vezi, Ustavni sud ističe da je direktor Agencije donoseći osporeni Pravilnik u suštini izvorno uredio postupak pružanja zaštite navedenim licima pred Agencijom, čime je prekoračio svoje nadležnosti i uredio pitanja iz nadležnosti zakonodavne vlasti.

Saglasno iznetom, Ustavni sud je ocenio da osporeni Pravilnik nije u saglasnosti sa Ustavom utvrđenim načelom podele vlasti iz člana 4. stav 2. Ustava i odredbama člana 97. tačka 2. i člana 99. stav 1. tačka 7. Ustava, kojima je utvrđena nadležnost Republike Srbije da uređuje i obezbeđuje postupak pred sudovima i drugim državnim organima, odnosno nadležnost Narodne skupštine da donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije.

Kako je Ustavni sud utvrdio da odredba člana 56. stav 5. Zakona, koja predstavlja pravni osnov za donošenje osporenog Pravilnika, nije u saglasnosti sa Ustavom, te da i osporeni Pravilnik, s obzirom na svoj predmet i sadržinu nije u saglasnosti sa Ustavom, to je Sud konstatovao da je iz navedenih razloga bespredmetno da se vrši i ocena zakonitosti takvog akta.

Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da osporeni Pravilnik o zaštiti lica koje prijavi sumnju na korupciju, koji je doneo direktor Agencije, nije u saglasnosti sa Ustavom, kako je odlučeno u tački 2. izreke.

VII

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 56. stav 5. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije i Pravilnik o zaštiti lica koje prijavi sumnju na korupciju, koji su navedeni u izreci, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Neustavnost ovlašćenja direktora Agencije za borbu protiv korupcije

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti