Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije

Kratak pregled

Ustavni sud je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredbe Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije. Sporna odredba ovlašćuje direktora Agencije da podzakonskim aktom uredi postupak pružanja pomoći uzbunjivačima, što može predstavljati nedozvoljeno uređivanje zakonske materije.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-295/2013
05.06.2014.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 5. juna 2014. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 56. stav 5. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije (Službeni glasnik RS“, br. 97/08, 53/10, 66/11 – Odluka US, 67/13 – Odluka US i 112/13 - autentično tumačenje).

2. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. je 60 dana od dana dostavljanja Rešenja Narodnoj skupštini.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 56. stav 5. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije (''Službeni glasnik RS'', br. 98/08, 53/10, 66/11-Odluka US, 67/13-Odluka US i 112/13-autentično tumačenje) i Pravilnika o zaštiti lica koje prijavi sumnju na korupciju (''Službeni glasnik RS'', broj 56/11).

U inicijativi se navodi da je članom 56. stav 5. Zakona dato ovlašćenje direktoru Agencije za borbu protiv korupcije da donese podzakonski akt kojim se uređuje materija zaštite lica koja prijave sumnju na korupciju, a što je prema shvatanju inicijatora, u suprotnosti sa članom 3. Ustava kojim je utvrđeno načelo vladavine prava, kao i sa odredbom člana 137. stav 3. Ustava, jer se na propisani način vrši prekoračenje javnih ovlašćenja poverenih od strane države. Povodom osporenog Pravilnika u inicijativi se navodi da je direktor Agencije na osnovu ovog akta ovlašćen da samostalno utvrđuje koje će se lice proglasiti uzbunjivačem, a koje ne, i to bez ikakvih kriterijuma, što je prema shvatanju inicijatora u suprotnosti sa osnovnim ustavnim načelima vladavine prava i podele vlasti iz čl. 3. i 4. Ustava, jer pitanja koja se rešavaju ovim pravilnikom mogu biti samo utvrđena Ustavom ili propisana zakonom, a ne i podzakonskim aktom. Podnosilac inicijative smatra da je ovo ovlašćenje direktora Agencije u suprotnosti i sa načelom zabrane diskriminacije iz člana 21. st. 1. i 3. Ustava, jer se odredbama osporenog Pravilnika radnici zaposleni kod istog poslodavca dovode u neravnopravan položaj. Naime, prema odredbi člana 11. ovog pravilnika, ako Agencija utvrdi da je prijava sumnje na korupciju bez osnova, o tome obaveštava uzbunjivača, a ne reguliše pitanje njegovog statusa, odnosno zaposleno lice koje dobije status uzbunjivača je radnopravno zaštićeno, što podrazumeva zaštitu i u slučaju povrede radne obaveze po ugovoru o radu i Zakonu o radu, čime se primenom ovog pravilnika, prema shvatanju inicijatora isključuje primena navedenog zakona.

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je na osnovu odredaba člana 33. stav 2. i člana 34. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US) dostavio 30. oktobra 2013. godine podnetu inicijativu Narodnoj skupštini na mišljenje i direktoru Agencije za borbu protiv korupcije na odgovor. Narodna skupština nije dostavila Ustavnom sudu mišljenje povodom ove inicijative, dok je direktor Agencije dostavio odgovor Ustavnom sudu 28. novembra 2013. godine.

U odgovoru se navodi da iz odredbe člana 56. stav 5. Zakona nedvosmisleno proizlazi da direktor Agencije bližim propisom ne utvrđuje koje lice može biti proglašeno uzbunjivačem, već samo postupak pružanja pomoći navedenim licima. Postupajući u skladu sa navedenim zakonskim ovlašćenjem, direktor Agencije je doneo osporeni Pravilnik kojim se bliže uređuje postupanje Agencije u pružanju zaštite licu koje prijavi sumnju na korupciju u organu u kome radi, uključujući i način sticanja statusa uzbunjivača, način gubitka statusa uzbunjivača, te način pružanja zaštite od odmazde i zaštite anonimnosti. U odgovoru se dalje navodi da direktor Agencije ne utvrđuje samostalno koje će lice proglasiti uzbunjivačem bez ikakvih kriterijuma, jer su upravo odredbom člana 56. stav 2. Zakona propisana tri kriterijuma, na osnovu kojih direktor Agencije, prema okolnostima svakog pojedinačnog slučaja, u postupku propisanom Pravilnikom, procenjuje da li podnosilac zahteva ispunjava uslove za sticanje statusa uzbunjivača i pružanje zaštite, kao i da svako lice koje ispuni ove uslove može u postupku propisanom osporenim Pravilnikom, steći status uzbunjivača i dobiti odgovarajuću zaštitu bez ikakve diskriminacije po bilo kom osnovu. Međutim, Agencija ne može pružiti zaštitu svim licima nezavisno od njihovog radnopravnog statusa, s obzirom da na to da može pružiti zaštitu samo u postupcima koji se vode pred Agencijom, u skladu sa njenim nadležnostima, propisanim članom 5. Zakona. U odgovoru se, takođe ističe da status uzbunjivača ne zavisi od toga da li će u toku postupka biti utvrđeno da je prijava neosnovana, jer je za sticanje statusa uzbunjivača neophodno njegovo postupanje u dobroj veri, kao i da sticanje statusa uzbunjivača ne podrazumeva da se prema njemu u periodu od dve godine od dana priznavanja tog statusa ne mogu preduzimati bilo kakve disciplinske mere ili otkazati ugovor o radu, jer ukoliko postupanje prema uzbunjivaču nije uslovljeno prijavljivanjem korupcije, nema nikakve smetnje da se prema njemu zbog povrede radne obaveze preduzmu sve zakonom propisane mere.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije donela je Narodna skupština, na sednici održanoj 23. oktobra 2008. godine. Zakon je objavljen u ''Službenom glasilu RS'', broj 97 od 27. oktobra 2008. godine, stupio je na snagu 4. novembra 2008. godine, a počeo je da se primenjuje 1. januara 2010. godine. Ovim zakonom uređuju se osnivanje, pravni položaj, nadležnost, organizacija i način rada Agencije za borbu protiv korupcije (u daljem tekstu: Agencija), pravila u vezi sa sprečavanjem sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija i prijavljivanjem imovine lica koja vrše javne funkcije, postupak i odlučivanje u slučaju povrede ovog zakona, uvođenje planova integriteta, kao i druga pitanja od značaja za rad Agencije (član 1.). Saglasno navedenom predmetu uređenja ovog zakona, pitanja koja se odnose na postupanje i odlučivanje Agencije u slučaju povrede zakona (pokretanje postupka, mere koje se mogu izreći funkcionerima, odluke organa Agencije, javno objavljivanje odluke o merama, obaveza povraćaja imovinske koristi, zaštita podnosioca prijave i drugih lica u postupku i obaveštavanje nadležnih organa o povredama zakona) uređena su odredbama čl. 50. do 57. Zakona. Odredbama člana 56. Zakona, kojima je regulisana zaštita podnosilaca prijave i drugih lica u postupku, propisano je: da lice na osnovu čije prijave je pokrenut postupak, odnosno drugo lice koje daje izjavu u postupku iz člana 50. ovog zakona, ne može zbog toga da snosi štetne posledice (stav 1.); da državni službenik, odnosno zaposleni u organima Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i organima javnih preduzeća, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, odnosno organima privrednih društava čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, koji u dobroj nameri Agenciji podnese prijavu ako opravdano veruje da postoji korupcija u organu u kome radi, ne može zbog toga da trpi štetne posledice (stav 2.); da u cilju zaštite lica iz st. 1. i 2. ovog člana Agencija mu pruža neophodnu pomoć, u skladu sa zakonom (stav 3.); da Agencija štiti anonimnost lica iz st. 1. i 2. ovog člana. (stav 4.). Osporenom odredbom stava 5. ovog člana Zakona propisano je da bliži propis kojim se uređuje postupak pružanja pomoći licu iz st. 1. i 2. ovog člana donosi direktor.

Dakle, na osnovu člana 56. stav 5. Zakona, direktor Agencije je 26. jula 2011. godine doneo osporeni Pravilnik, koji je stupio na snagu 6. avgusta 2011. godine. Ovim pravilnikom uređuje se postupanje Agencije u pružanju zaštite licu koje prijavi sumnju na korupciju u organu u kome radi.

Povodom navedenog, Ustavni sud konstatuje da je u ovom ustavnosudskom predmetu neophodno da se najpre sprovede postupak ocene ustavnosti osporene odredbe člana 56. stav 5. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, jer je ovo prethodno pitanje od čijeg rešenje neposredno zavisi ocena ustavnosti i zakonitosti osporenog Pravilnika. Naime, na osnovu ovlašćenja iz člana 56. stav 5. Zakona, direktor Agencije je doneo osporeni Pravilnik, tako da ova odredba Zakona predstavlja pravni osnov za njegovo donošenje. Saglasno stavu Ustavnog suda, oceni ustavnosti i zakonitosti osporenog Pravilnika pristupiće se tek nakon donošenja konačne odluke povodom ocene ustavnosti člana 56. stav 5. Zakona, na osnovu koga je ovaj pravilnik i donet.

III

Za ocenu ustavnosti osporene odredbe člana 56. stav 5. Zakona, prema oceni Ustavnog suda od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima, da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je pravni poredak jedinstven i da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast (član 4. st. 1. i 2.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, postupak pred sudovima i drugim državnim organima i odgovornost i sankcije za povredu zakona, drugih propisa i opštih akata (član 97. stav 1. tačka 2.); da se javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima (član 137. stav 3.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.).

Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije, pored već navedenih odredaba, od značaja za razmatranje ovog ustavnosudskog predmeta su i odredbe ovog zakona kojima je utvrđen položaj Agencije, određena njena nadležnost i poslovi koje obavlja direktor Agencije, a kojima je propisano: da je Agencija samostalan i nezavisan državni organ (član 3. stav 1.); da Agencija pokreće postupak i izriče mere zbog povrede ovog zakona, da postupa po prijavama državnih službenika, odnosno zaposlenih u organima Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i organima javnih preduzeća, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, odnosno organima privrednih društava čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave i zaposlenih u državnim organima i organizacijama (član 5. al. 2. i 18.); da su organi Agencije Odbor i direktor (član 6.); da direktor predstavlja Agenciju, rukovodi radom, organizuje i obezbeđuje zakonito i efikasno obavljanje poslova Agencije, donosi odluke o povredi ovog zakona i izriče mere, daje mišljenja i uputstva za sprovođenje ovog zakona, priprema godišnji izveštaj o radu Agencije, izrađuje predlog budžetskih sredstava za rad Agencije, donosi opšte i pojedinačne akte, odlučuje o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenih u Agenciji, sprovodi odluke Odbora Agencije i vrši druge poslove određene zakonom (član 15.).

Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, Ustavni sud je imao u vidu i pojedine odredbe sledećih zakona:

Zakonom o javnim agencijama (''Službeni glasnik RS'', br. 18/05 i 81/05) propisano je: da je javna agencija organizacija koja se osniva za razvojne, stručne ili regulatorne poslove od opšteg interesa, da se posebnim zakonom mogu, shodno svrsi javne agencije, pojedina pitanja položaja javne agencije urediti drukčije nego ovim zakonom (član 1.); da se javnoj agenciji mogu posebnim zakonom, kao javno ovlašćenje, poveriti sledeći poslovi državne uprave - donošenje propisa za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i Vlade; rešavanje u prvom stepenu u upravnim stvarima; izdavanje javnih isprava i vođenje evidencija (član 3.); da organi javne agencije jesu upravni odbor i direktor, da se posebnim zakonom može odrediti da javna agencija ima još neke organe, sasvim druge organe ili da upravni odbor i direktor imaju drukčiji delokrug od delokruga određenog ovim zakonom (član 13.); da se regulatorni poslovi javne agencije sastoje u donošenju propisa za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i Vlade, da propisi javne agencije moraju po prirodi i nazivu da odgovaraju propisima koje donose organi državne uprave, da propise donosi upravni odbor javne agencije i objavljuje ih u „Službenom glasniku Republike Srbije” (član 37.).

Odredbom člana 15. stav 2. Zakona o državnoj upravi (''Službeni glasnik RS'', br. 79/05, 101/07 i 95/10) je propisano da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade.

Agencija za borbu protiv korupcije je osnovana Zakonom i određena kao samostalan i nezavisan državni organ, u okviru čije nadležnosti je i pokretanje postupka i izricanje mera zbog povreda osporenog Zakona. Postupanje i odlučivanje Agencije u slučaju povrede zakona uređeno je odredbama čl. 50. do 57. Zakona. Odredbama člana 50. st. 1. i 2. Zakona određeni su subjekti koji mogu pokrenuti ovaj postupak. Najpre to je Agencija, koja postupak pokreće i vodi po službenoj dužnosti, zatim postupak se pokreće na zahtev funkcionera i njegovog neposredno pretpostavljenog, dok se može pokrenuti i na osnovu prijave pravnog ili fizičkog lica. Upravo ova treća kategorija lica na osnovu čijih prijava su pokrenuti postupci u slučaju povrede Zakona jesu predmet zaštite, koji je po prvi put uveden u naš pravni sistem na osnovu odredaba člana 56. Zakona. Naime, ova lica koja se nazivaju i uzbunjivačima, jesu lica koja u dobroj nameri podnose prijavu Agenciji, ako opravdano veruju da postoji korupcija u organu u kome rade i stoga svojim postupanjem predstavljaju jedan novi i značajan segment u borbi protiv korupcije. Imajući u vidu da se ova lica podnošenjem prijave Agenciji mogu izložiti riziku zbog ukazivanja na postojanje korupcije u organu u kome rade, Zakonom je predviđena njihova zaštita i to na taj način što je propisano da ova lica ne mogu da trpe štetne posledice zbog podnošenja prijave o postojanju korupcije. Ista vrsta i isti stepen zaštite Zakonom je predviđen i za lica koja u postupku pred Agencijom u kome se odlučuje o postojanju povrede osporenog Zakona daju izjave koje su od značaja za donošenje odluke Agencije.

Odredbom člana 56. stav 2. Zakona taksativno su navedena lica kojima se obezbeđuje zaštita na osnovu ovog zakona, a to su državni službenici, odnosno zaposleni u organima Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i organima javnih preduzeća, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, odnosno organima privrednih društava čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave. Navedena lica u pobrojanim organima i organizacijama ne mogu da trpe štetne posledice zbog podnošenja prijave o postojanju korupcije, pod sledećim uslovima: 1) najpre korupcija koju lice prijavljuje može da bude vezana samo za onaj organ u kome uzbunjivač radi; 2) prijava mora biti podneta u dobroj nameri, što znači da ''uzbunjivanje'' ne sme biti zloupotrebljeno i 3) uzbunjivač mora opravdano da veruje da korupcija postoji u organu u kome radi. U cilju zaštite ovih lica, odredbama člana 56. st. 3. i 4. Zakona je propisano da Agencija štiti anonimnost ovih lica, kao i da im pruža neophodnu pomoć, u skladu sa zakonom, pri čemu Ustavni sud ističe da sistemski zakon o pružanju zaštite uzbunjivača još uvek nije donet, odnosno da je javna rasprava povodom nacrta ovog akta završena 31. januara 2014. godine i da se utvrđivanje predloga ovog zakona i njegovo donošenje očekuje.

Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da su odredbama člana 56. st. 1. do 4. Zakona uređena pitanja koja se odnose na subjekte zaštite, uslove pod kojima se određenim licima pruža zaštita pred Agencijom, njihova prava koja se štite i obaveze Agencije u sprovođenju zaštite ovih lica, iz čega sledi da postupak pružanja zaštite ovim licima nije predmet uređenja ne samo člana 56. Zakona, kojim je regulisana zaštita podnosilaca prijave i drugih lica, već ni drugih odredaba ovog zakona. Međutim, iako pitanja koja se odnose na postupak pružanja zaštite navedenih lica nisu regulisana ovim zakonom, osporenom odredbom člana 56. stav 5. Zakona je propisano da bliži propis kojim se uređuje postupak pružanja pomoći donosi direktor Agencije.

Povodom osporene odredbe Zakona, Ustavni sud najpre ističe da nije jasno šta zakonodavac podrazumeva pod pojmom ''bliži propisi'', odnosno da li su to propisi kojima se bliže uređuju određena pitanja koja su regulisana odgovarajućim višim pravnim aktom. Ustavni sud dalje konstatuje da je osporenom odredbom Zakona direktor Agencije ovlašćen da donese podzakonski akt kojim bi bliže uredio postupak pružanja pomoći licima na osnovu čijih prijava je pokrenut postupak o povredi ovog zakona pred Agencijom i licima koja u tom postupku daju izjave. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da su Agenciji za borbu protiv korupcije, u domenu vršenja javnih ovlašćenja, povereni i regulatorni poslovi, tj. donošenje propisa za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i Vlade, kao i da je, saglasno članu 15. Zakona, direktor Agencije nadležan za donošenje opštih i pojedinačnih akata. Saglasno navedenom, Ustavni sud smatra da predviđeno ovlašćenje direktora da bliže uredi postupak pružanja pomoći navedenim licima, načelno, ne bi trebalo da bude sporno, polazeći od njegove Zakonom utvrđene nadležnosti u obavljanju regulatornih poslova iz domena borbe protiv korupcije, ali, po oceni Suda, to ovlašćenje može da se kreće samo u granicama nadležnosti poverenih regulatornih poslova, koji se, u konkretnom slučaju, odnose na donošenje propisa za izvršavanje osporenog Zakona. U prilog navedenog, Ustavni sud ukazuje i na odredbu člana 37. stav 2. Zakona o javnim agencijama kojom je predviđeno da propisi javne agencije moraju po prirodi i nazivu da odgovaraju propisima koje donose organi državne uprave, što znači da direktor Agencije propise iz svoje nadležnosti može donositi samo radi bliže razrade pitanja koja su već uređena zakonom, a radi njihovog izvršavanja.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da se u konkretnom slučaju, kao sporna, osnovano mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:

- šta je sadržina ovlašćenja direktora Agencije, koje on ima na osnovu osporene odredbe člana 56. stav 5. Zakona – da li da bliže uredi ona pitanja koja su na opšti način regulisana osporenim Zakonom, a tiču se zaštite uzbunjivača ili da uredi postupak pružanja pomoći tim licima, imajući u vidu da pitanja koja se odnose na taj postupak nisu regulisana ovim zakonom, već osporenim Pravilnikom;

- da li je ovlašćenje za donošenje propisa određeno članom 56. stav 5. Zakona dovoljno jasno, pravno precizno i izvesno, kako bi za subjekta koga ova norma ovlašćuje, tj. direktora Agencije bilo nesporno šta treba da uredi odgovarajućim podzakonskim propisom, odnosno da li je osporena pravna norma po svojoj sadržini i kvalitetu takva da zadovoljava zahteve vladavine prava, kako to proizlazi i iz prakse Evropskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda;

- da li se podzakonskim propisom može izvorno urediti postupak pred državnim organima, imajući u vidu da iz odredbe člana 97. tačka 2. Ustava sledi zakonsko uređivanje postupka pred sudovima i drugim državnim organima, tj. da li je osporenom odredbom Zakona došlo do povrede načela podele vlasti iz člana 4. stav 2. Ustava, imajući u vidu da iz Ustava proizlazi da je uređivanje postupka pred sudovima i drugim državnim organima materia legis.

Saglasno svemu navedenom, Ustavni sud je našao da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 56. stav 5. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, te je rešio da, na osnovu člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrene postupak normativne kontrole.

Na osnovu člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je zaključio da ovo rešenje dostavi Narodnoj skupštini, kao donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 60 dana od dana prijema ovog rešenja.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti