Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti odredaba Zakona o Agenciji za borbu

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti čl. 2. i 43. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije. Utvrđeno je da predstavnici sindikata u upravnim odborima republičkih fondova s pravom imaju status funkcionera i obavezu prijavljivanja imovine.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-298/2013
26.06.2014.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 26. juna 2014. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba čl. 2. i 43. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije („Službeni glasnik RS“, br. 97/08, 53/10, 66/11-Odluka US, 67/2013-Odluka US i 112/13-Autentično tumačenje).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba čl. 2. i 43. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije („Službeni glasnik RS“, br. 97/08 i 53/10). Podnosilac inicijative navodi da, prema članu 239. Zakona o radu, sindikat, odnosno udruženje poslodavaca, kome je utvrđena reprezentativnost u skladu sa ovim zakonom, ima, pored ostalog, pravo na učešće u radu tripartitnih i multipartitnih tela na odgovarajućem nivou, pa su, na osnovu utvrđene reprezentativnosti, predstavnici Ujedinjenih granskih sindikata "Nezavisnost" članovi Socijalno-ekonomskog saveta Republike Srbije i njegovih stalnih radnih tela, organa Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, Fonda za zdravstveno osiguranje i Nacionalne službe za zapošljavanje, na osnovu odgovarajućih zakona. Podnosilac inicijative, dalje, navodi i da predstavnici socijalnih partnera, koji učestvuju u radu navedenih organa i službi nisu izabrani i imenovani od strane Vlade Republike Srbije, niti organa i organizacija koje imaju javna ovlašćenja, pa se ne mogu definisati kao funkcioneri ili javni funkcioneri i da predstavnike socijalnih partnera u navedenim organima imenuje nadležni organ radničkih i poslodavačkih organizacija u skladu sa svojim statutima, a organi fondova i službi samo verifikuju njihovo članstvo u organima. Inicijator ističe da "predstavnici socijalnih partnera, prilikom učešća u organima fondova i službi, nisu u sukobu interesa i ne može se govoriti o korupciji, jer vršeći svoje poslove u svojim organizacijama, shodno statutima i učestvujući u radu organa fondova i službi, ni jednog trenutka ne ugrožavaju javni interes...". Međutim, osporene odredbe Zakona se i na njih primenjuju, i to selektivno, pa tako članovi Socijalno-ekonomskog saveta nemaju obavezu da podnesu izveštaj o svojoj imovini i prihodima Agenciji za borbu protiv korupcije, dok Agencija nalaže predstavnicima socijalnih partnera u organima fondova i službi da u svojstvu funkcionera podnesu izveštaj o svojoj imovini i prihodima, imovini supružnika i vanbračnih partnera i maloletne dece, kao i o pravu korišćenja stana za službene potrebe, "čime se direktno zadire u slobodu sindikalnog organizovanja i delovanja, suprotno navedenim konvencijama 87, 98 i 144 Međunarodne organizacije rada i članu 55. Ustava Republike Srbije, definišući predstavnike socijalnih partnera funkcionerima, kako u svojim organizacijam tako i u organima fondova i službi". Iz navedenih razloga, po mišljenju inicijatora, osporenim odredbama čl. 2. i 43. Zakona narušava se načelo vladavine prava iz člana 3. Ustava i načela jedinstvenosti pravnog poretka i podele vlasti iz člana 4. Ustava, jer se predstavnici reprezentativnih socijalnih partnera u tripartitnim telima, ne mogu definisati kao državni ili javni funkcioneri.

Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da su odredbama člana 2. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije („Službeni glasnik RS“, br. 97/08, 53/10, 66/11-Odluka US, 67/2013-Odluka US i 112/13-Autentično tumačenje) utvrđena značenja pojedinih izraza u smislu ovog zakona i da je pod značenjem "funkcioner" utvrđeno da je funkcioner svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u organe Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i organe javnih preduzeća i privrednih društava, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave i drugo lice koje bira Narodna skupština; da je "javna funkcija" funkcija u organima Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave, organima javnih preduzeća i privrednih društava, ustanova i drugih organizacija, čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave, kao i funkcija drugih lica koje bira Narodna skupština, a podrazumeva ovlašćenja rukovođenja, odlučivanja, odnosno donošenja opštih ili pojedinačnih akata.

Odredbama člana 43. Zakona propisano je da je organ u kome funkcioner vrši javnu funkciju, dužan da obavesti Agenciju da je funkcioner stupio na funkciju, odnosno da mu je funkcija prestala, u roku od sedam dana od dana stupanja na funkciju, odnosno prestanka funkcije i da Agencija vodi Registar funkcionera (stav 1.); da je funkcioner dužan da u roku od 30 dana od dana izbora, postavljenja ili imenovanja podnese Agenciji izveštaj o svojoj imovini i prihodima, odnosno pravu korišćenja stana za službene potrebe i o imovini i prihodima supružnika ili vanbračnog partnera, kao i maloletne dece ukoliko žive u istom porodičnom domaćinstvu (u daljem tekstu: Izveštaj), na dan izbora, postavljenja ili imenovanja (stav 2.); da ako po isteku roka iz stava 2. ovog člana funkcioner ne dostavi Izveštaj, Agencija o tome obaveštava organ u kome funkcioner vrši javnu funkciju (stav 3.); da se izveštaj podnosi i u roku od 30 dana od dana prestanka javne funkcije, prema stanju na dan prestanka javne funkcije (stav 4.).

Autentičnim tumačenjem odredbe člana 2. alineja druga Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije („Službeni glasnik RS“, broj 112/13) utvrđeno je da odredbu člana 2. alineja druga, kojom je utvrđeno značenje izraza "funkcioner" treba razumeti tako da se ne odnosi i ne primenjuje na izabrana, postavljena ili imenovana lica u organe privrednih društava čiji je osnivač javno preduzeće, jer pomenuta odredba ne navodi da je funkcioner svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u organe privrednih društava čiji je osnivač javno preduzeće i iz tog razloga, lica izabrana, postavljena ili imenovana lica u organe privrednih društava čiji je osnivač javno preduzeće ne potpadaju pod pojam "funkcioner" utvrđen odredbom člana 2. alineja druga Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije.

Ustavni sud je, takođe, utvrdio sledeće:

- Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje, osnovan je prema odredbama člana 200. ranije važećeg Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (Službeni glasnik RS", br. 27/92, 82/92, 53/93, 67/93, 48/94, 28/95, 12/96), u kome, prema odredbama člana 155. st. 1. i 2. sada važećeg Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13 i 108/13), upravni odbor ima 21-og člana, i to po sedam predstavnika osiguranika, poslodavaca i korisnika prava, a članove upravnog odbora iz reda osiguranika imenuju reprezentativni sindikati osnovani na nivou Republike, a prema članu 160. Zakona, upravni odbor fonda, pored ostalog, donosi statut i druge opšte akte fonda, donosi akt o organizaciji fonda, u skladu sa statutom fonda, kao i druge akte u skladu sa ovim zakonom, utvrđuje osnovice za plaćanje doprinosa za pojedine kategorije osiguranika, uz saglasnost Vlade Republike Srbije, donosi finansijski plan i završni račun fonda, usvaja izveštaj o radu i izveštaj o finansijskom poslovanju, odlučuje o poslovanju fonda;

- Republički zavod (sada: Fond) za zdravstveno osiguranje, sa sedištem u Beogradu, osnovan je radi obezbeđivanja i sprovođenja zdravstvenog osiguranja prema odredbi člana 93. ranije važećeg Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. br. 18/92, 26/93, 53/93, 67/93, 48/94, 25/96, 46/98 54/99, 29/01, 18/02, 80/02, 84/04, 45/05, 101/05), u kome prema odredbama člana 222. sada važećeg Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 109/05-ispravka, 30/10-dr. zakon, 57/11, 110/12-Odluka US i 119/12), upravni odbor ima 21-og člana, od kojih je 14 predstavnika osiguranika zaposlenih, po dva predstavnika osiguranika penzionera, osiguranika zemljoradnika i osiguranika koji obavljaju samostalnu delatnost, i jedan predstavnik udruženja invalida koji ima svojstvo osiguranika u smislu ovog zakona, članove upravnog odbora imenuje i razrešava Vlada, na predlog reprezentativnih sindikata organizovanih na nivou Republike, u skladu sa zakonom kojim se uređuje rad - za predstavnike iz reda osiguranika zaposlenih, a prema odredbama člana 221. Zakona, upravni odbor, pored ostalog, donosi statut i druge opšte akte Republičkog fonda, odlučuje o poslovanju Republičkog fonda, kao i o drugim pitanjima od značaja za rad Republičkog fonda, donosi finansijski plan i završni račun Republičkog fonda, razmatra i usvaja izveštaj o radu;

- Nacionalna služba za zapošljavanje osnovana je prema odredbi člana 58. ranije važećeg Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti ("Službeni glasnik RS", br. 71/03 i 84/04), u kojoj prema odredbama člana 12. sada važećeg Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti ("Službeni glasnik RS", br. 36/09 i 88/10) upravni odbor upravlja radom Nacionalne službe, a članove upravnog odbora i među njima predsednika imenuje i razrešava Vlada, i to: četiri člana na predlog ministra nadležnog za poslove zapošljavanja, od kojih su najmanje dva iz sastava ministarstva nadležnog za poslove zapošljavanja, četiri člana na predlog Socijalno-ekonomskog saveta za Republiku Srbiju, od kojih dva predstavnika sindikata i dva predstavnika poslodavaca, dok je direktor Nacionalne službe po funkciji član upravnog odbora. Prema članu 13. ovog zakona, upravni odbor, pored ostalog, donosi statut i opšte akte Nacionalne službe, donosi godišnji program rada Nacionalne službe, donosi finansijski plan i završni račun Nacionalne službe, u skladu sa zakonom, usvaja izveštaj o radu Nacionalne službe, odlučuje o poslovanju Nacionalne službe i korišćenju sredstava, u skladu sa zakonom;

- Socijalno-ekonomski savet Republike Srbije sa sedištem u Beogradu osnovan je prema odredbama člana 4. Zakona o Socijalno-ekonomskom Savetu (Službeni glasnik RS", broj 125/04). Odredbom člana 6. Zakona propisano da Vlada imenuje i razrešava svoje predstavnike u Socijalno-ekonomskom savetu na predlog ministra nadležnog za poslove rada, a predstavnike sindikata i poslodavaca imenuju i razrešavaju sindikati i poslodavci. Prema članu 9. Zakona, Socijalno-ekonomski savet razmatra pitanja razvoja i unapređivanja kolektivnog pregovaranja, uticaja ekonomske politike i mera za njeno sprovođenje na socijalni razvoj i stabilnost, politike zapošljavanja, politike zarada i cena, konkurencije i produktivnosti, privatizacije i druga pitanja strukturnog prilagođavanja, zaštite radne i životne sredine, obrazovanja i profesionalne obuke, zdravstvene i socijalne zaštite i sigurnosti, demografskih kretanja i druga pitanja u skladu sa aktima Socijalno-ekonomskog saveta, Socijalno-ekonomski savet zauzima stavove o pitanjima koja razmatra i dostavlja ih Vladi, a za zauzimanje stavova potrebna je saglasnost svih članova Socijalno-ekonomskog saveta.

Iz navedenih odredaba člana 2. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije proizlazi da je pojam funkcionera u smislu odredaba ovog zakona, koji podleže obavezi podnošenja izveštaja Agenciji za borbu protiv korupcije, prema odredbama člana 43. Zakona, određen ne prema tome ko određeno lice bira, postavlja ili imenuje, po kom postupku se bira i čiji je predstavnik, već prema tome da je u pitanju lice izabrano, postavljeno ili imenovano u organe Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i organe javnih preduzeća i privrednih društava, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave i drugo lice koje bira Narodna skupština, kao i da to lice obavlja javnu funkciju u tim organima koja podrazumeva ovlašćenja rukovođenja, odlučivanja, odnosno donošenja opštih ili pojedinačnih akata. U konkretnim slučajevima, koje navodi podnosilac inicijative u pitanju su Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje, Fond za zdravstveno osiguranje i Nacionalna služba za zapošljavanje, koji su osnovani zakonom i čiji je osnivač Republika Srbija, u čijim je upravnim odborima zastupljen određen broj članova kao predstavnici reprezentativnih sindikata organizovanih na nivou Republike, u kojima, kada se imaju u vidu nadležnosti ovih organa, imaju ovlašćenja rukovođenja, odlučivanja, odnosno donošenja opštih ili pojedinačnih akata, što podrazumeva i odlučivanje o pojedinačnim pravima, pa stoga, prema shvatanju Ustavnog suda, navedena lica podpadaju pod pojam funkcionera u smislu Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, koji imaju obavezu da Agenciji dostavljaju izveštaje navedene u članu 43. Zakona. To nije slučaj sa članovima Socijalno-ekonomskog saveta Republike Srbije, s obzirom na to da Savet ima isključivo savetodavnu ulogu i njegovi članovi nemaju ovlašćenja ni rukovođenja ni odlučivanja, pa se stoga ne može govoriti o "selektivnoj primeni Zakona", kako to smatra podnosilac inicijative. Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da su, pre svega, neprihvatljivi navodi podnosioca inicijative da su predstavnici sindikata, kao socijalni partneri u organima fondova i Službe, izuzeti od mogućnosti korupcije, a zatim da obaveza podnošenja izveštaja Agenciji za borbu protiv korupcije o svom materijalnom stanju i materijalnom stanju članova uže porodice "zadire u slobodu sindikalnog organizovanja i delovanja", da je ova obaveza suprotna navedenim konvencijama Međunarodne organizacije rada i članu 55. Ustava Republike Srbije, te da se time narušava načelo vladavine prava iz člana 3. Ustava i načela jedinstvenosti pravnog poretka i podele vlasti iz člana 4. Ustava. Naprotiv, Ustavni sud smatra da to što predstavnici sindikata kao članovi upravnih odbora u navedenim organizacijama, čiji je osnivač Republika Srbija, imaju istu obavezu prema Agenciji za borbu protiv korupcije, u pogledu sprečavanja korupcije, kao i drugi članovi tih upravnih odbora koji nisu predstavnici sindikalnih organizacija, ne predstavlja smetnju ni sindikalnom organizovanju i delovanju, a ni položaju i značaju koji sindikalne organizacije imaju prema navedenim međunarodnim konvencijama, kao ni ostvarivanju prava koja su odredbom člana 229. Zakona o radu data reprezentativnom sindikatu, odnosno udruženju poslodavaca, a odnose se, pored ostalog, i na pravo na učešće u radu tripartitnih i multipartitnih tela na odgovarajućem nivou. S druge strane, navedena obaveza podnošenja izveštaja Agenciji prema članu 43. Zakona, može uticati samo na to da predstavnici sindikalnih organizacija savesno i odgovorno obavljaju svoje zadatke u navedenim telima, a svakako, po oceni Suda, predstavlja potvrdu načela vladavine prava i načela jedinstvenosti pravnog poretka i podele vlasti iz čl. 3. i 4. Ustava, kada se ima u vidu da svi članovi upravnih odbora u navedenim organima imaju istu obavezu prema Agenciji, bez obzira čiji su predstavnici, što znači da niko nije ipso iure, po samom zakonu zaštićen i proglašen van svake sumnje, kada je reč o borbi protiv korupcije.

Polazeći od svega izloženog Ustavni sud, povodom podnete inicijative, nije našao osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba čl. 2. i 43. Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije („Službeni glasnik RS“, br. 97/08, 53/10, 66/11-Odluka US, 67/2013- Odluka US i 112/13-Autentično tumačenje), pa je inicijativu odbacio, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US).

Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti odredaba Zakona o Agenciji za borbu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti