Ocena ustavnosti odredaba Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom

Kratak pregled

Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocenu ustavnosti člana 17. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, zbog moguće diskriminacije preduzetnica u pogledu trajanja prava na naknadu. Istovremeno, odbacio je inicijative za ocenu drugih odredaba istog zakona.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-299/2018
10.03.2022.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 10. marta 2022. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 17. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17, 50/18, 46/21 - Odluka US, 51/21 - Odluka US, 53/21 - Odluka US, 66/21 i 130/21).

2. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 17. stav 1. tačka 2), člana 18. stav 8. i člana 19. stav 3. Zakona iz tačke 1.

3. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini, radi davanja odgovora.

4. Rok za davanje odgovora iz tačke 3. ovog rešenja je 90 dana od dana prijema Rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu su podnete tri inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 17. stav 1. tačka 2) i stav 4, člana 18. stav 8. i člana 19. stav 3. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. br. 113/17 i 50/18). Ustavnost navedenih odredaba osporena je u odnosu na odredbe člana 21, člana 66. stav 2. i člana 68. st. 1. i 2. Ustava. U inicijativama se citiraju osporene odredbe Zakona kojima je uređeno pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta, poredi njihov sadržaj sa odredbama istog zakona kojima je uređeno pravo na naknadu zarade za zaposlene kod pravnih i fizičkih lica i navodi da su osporenim odredbama Zakona preduzetnice diskriminisane u odnosu na zaposlene, budući da nemaju pravo na plaćene poreze i doprinose po osnovu naknade kao majke u statusu zaposlenih, da pravo na naknadu imaju u trajanju od godinu dana od dana rođenja deteta bez obzira na redosled rođenja, dok zaposlene majke za treće i svako naredno dete imaju pravo na porodiljsko odsustvo i naknadu u trajanju od dve godine, te da različit način obračuna naknade ima za posledicu da preduzetnice ostvaruju niži iznos naknade, koja može biti i niža od minimalne zarade. Inicijatori smatraju da su preduzetnice neopravdano stavljene u isti položaj kao žene koje ostvaruju prihod po osnovu ugovora o privremenim i povremenim poslovima, ugovora o delu i slično i da one treba da ostvaruju pravo na naknadu na isti način i po istom režimu kao žene u statusu zaposlenih. Ustavni sud je konstatovao i da je jednom od inicijativa, pored odredaba člana 17. stav 4. i člana 19. stav 3, formalno osporena i odredba člana 14. stav 8. Zakona (koja se odnosi na visinu naknade zarade za zaposlene kod poslodavaca i povodom koje je Sud u predmetu IUz-247/2018 doneo utvrđujuću odluku), a da se izneti razlozi osporavanja zapravo odnose na odredbu člana 18. stav 8. Zakona i visinu naknade preduzetnicama. Pored toga, u jednoj od inicijativa navodi se i da su preduzetnice nakon rođenja deteta lišene prava na zdravstvenu zaštitu, budući da im se iz budžeta ne uplaćuju porezi i doprinosi, što je suprotno odredbama člana 68. st. 1. i 2. Ustava, a u drugoj da su osporene odredbe Zakona u suprotnosti i sa odredbama čl. 4, 6. i 7. i člana 20. stav 1. Zakona o zabrani diskriminacije. Jedan od inicijatora predložio je i da Ustavni sud posledice nastale sprovođenjem osporenih odredaba Zakona otkloni naknadom štete.

Ustavni sud je podnete inicijative dostavio Narodnoj skupštini radi davanja mišljenja, pa kako mišljenje nije dostavljeno ni u ostavljenom roku ni po njegovom proteku, Sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je konstatovao da je Narodna skupština 14. decembra 2017. godine donela Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom, koji je objavljen u „Službenom glasniku RS“, broj 113/17 od 17. decembra 2017. godine. Zakon je stupio na snagu 25. decembra 2017. godine, s tim što se primenjuje od 1. jula 2018. godine. Nakon toga, Narodna skupština je donela Zakon o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom koji je objavljen u „Službenom glasniku RS“, broj 50/18 od 29. juna 2018. godine, stupio je na snagu narednog dana od dana objavljivanja, a primenjuje se takođe od 1. jula 2018. godine. Sud je takođe konstatovao da je nakon podnošenja inicijativa osporeni Zakon u dva navrata menjan i dopunjavan, kao i da izvršenim izmenama i dopunama nije menjana sadržina osporenih odredaba.

Osporenim i drugim relevantnim odredbama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17, 50/18, 46/21 - Odluka US, 51/21 - Odluka US, 53/21 - Odluka US, 66/21 i 130/21) propisano je: da se finansijska podrška porodici sa decom, u smislu ovog zakona, dodeljuje radi: 1) poboljšanja uslova za zadovoljavanje osnovnih potreba dece; 2) usklađivanja rada i roditeljstva; 3) posebnog podsticaja i podrške roditeljima da ostvare željeni broj dece; 4) poboljšanja materijalnog položaja porodica sa decom, porodica sa decom sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i porodica sa decom bez roditeljskog staranja (član 1. stav 2.); da prava na finansijsku podršku porodici sa decom, u smislu ovog zakona, između ostalog, jesu naknada zarade, odnosno naknada plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta i ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta (član 11. stav 1. tač. 1) i 2)); da naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta ostvaruju zaposleni kod pravnih i fizičkih lica (član 12. stav 1.); da se osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, za lica iz člana 12. ovog zakona, utvrđuje na osnovu zbira mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, ili porodiljskog odsustva, ukoliko nije korišćeno odsustvo zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće (član 13. stav 1); da se osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate, zaposlenog koji je zasnovao radni odnos nakon rođenja deteta, utvrđuje na osnovu zbira mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode mesecu otpočinjanja odsustva po zasnivanju radnog odnosa (član 13. stav 2.); da se osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta, za lica iz člana 12. ovog zakona, utvrđuje na osnovu zbira mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode mesecu otpočinjanja odsustva (član 13. stav 3.); da se mesečna osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate, dobija deljenjem zbira osnovica iz st. 1. do 3. ovog člana sa 18 i ne može biti veća od tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji, a za prava ostvarena od 1. januara 2022. godine ne može biti veća od pet prosečnih mesečnih zarada u Republici Srbiji, prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan početka ostvarivanja prava. (član 13. stav 4.); da mesečna osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate predstavlja bruto obračunsku vrednost (član 13. stav 5.); da ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, za dete rođeno 1. jula 2018. godine i kasnije, može ostvariti majka koja je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta ostvarivala prihode: 1) a u momentu rođenja deteta je nezaposlena i nije ostvarila pravo na novčanu naknadu po osnovu nezaposlenosti, 2) po osnovu samostalnog obavljanja delatnosti, 3) kao nosilac porodičnog poljoprivrednog gazdinstva koje ima status lica koje samostalno obavlja delatnost prema zakonu kojim se uređuje porez na dohodak građana, 4) po osnovu ugovora o obavljanju privremenih i povremenih poslova, 5) po osnovu ugovora o delu, 6) po osnovu autorskog ugovora, 7) po osnovu ugovora o pravima i obavezama direktora van radnog odnosa (član 17. stav 1.); da ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta može ostvariti i majka koja je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta bila poljoprivredni osiguranik (član 17. stav 2.); da se pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje u trajanju od godinu dana od dana rođenja deteta, bez obzira na red rođenja deteta (član 17. stav 4.); da izuzetno od stava 4. ovog člana, za lice koje ostvaruje i pravo na naknadu zarade, odnosno naknadu plate, pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje se u trajanju od godinu dana od dana otpočinjanja prava na porodiljsko odsustvo (član 17. stav 5.); da pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje majka iz st. 1. i 2. ovog člana u trajanju od tri meseca od dana rođenja deteta, ako se dete rodi mrtvo ili umre pre navršena tri meseca života, odnosno do smrti deteta ukoliko ono umre kasnije (član 17. stav 6.); da pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta, može ostvariti i otac deteta, ukoliko majka nije živa, ako je napustila dete, ili ako je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu (član 17. stav 7.); da se pravo na ostale naknade po osnovu posebne nege deteta ostvaruje u skladu sa ovim zakonom i propisima koji regulišu ostvarivanje prava na naknadu zarade za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta za lica zaposlena kod poslodavca (član 17. stav 8.); da se zahtev za ostvarivanje prava na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta može podneti do isteka zakonom utvrđene dužine trajanja prava koje se ostvaruje (član 17. stav 9.); da se osnovica za ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta za lice iz člana 17. stav 1. ovog zakona utvrđuje srazmerno zbiru mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi, osim osnovice doprinosa za prihode koji imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, ili porodiljskog odsustva, ukoliko nije korišćeno odsustvo zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, odnosno danu rođenja deteta (član 18. stav 1.); da se osnovica za ostale naknade po osnovu posebne nege deteta za lice iz člana 17. stav 1. ovog zakona utvrđuje srazmerno zbiru mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi, osim osnovice doprinosa za prihode koji imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode mesecu korišćenja prava (član 18. stav 3.); da se mesečna osnovica za ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta za lica iz člana 17. stav 1. ovog zakona dobija deljenjem zbira osnovica iz st. 1. i 3. ovog člana sa 18 (član 18. stav 5.); da mesečna osnovica za ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta iz st. 5. i 6. ovog člana ne može biti veća od tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji, a za prava ostvarena od 1. januara 2022. godine ne može biti veća od pet prosečnih mesečnih zarada u Republici Srbiji, prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan početka ostvarivanja prava (član 18. stav 7.); da se mesečna osnovica iz st. 5. i 6. ovog člana deli sa koeficijentom 1,5 i tako se određuje pun mesečni iznos ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta (član 18. stav 8.); da se prilikom utvrđivanja osnovice za ostale naknade ne uzimaju osnovice za prihode koji imaju karakter zarade, osim za lica koja u momentu početka ostvarivanja prihoda nisu u radnom odnosu, a u prethodnom periodu su ostvarivala prihode po osnovu zarade (član 18. stav 9.); da isplatu mesečnih iznosa ostalih naknada po osnovu rođenja i nege i posebne nege deteta, bez poreza i doprinosa, vrši ministarstvo nadležno za finansijsku podršku porodici sa decom na tekući račun podnosioca zahteva, iz sredstava obezbeđenih u budžetu Republike Srbije (član 19. stav 3.).

III

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1-3.); da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom, da se majci pruža posebna podrška i zaštita pre i posle porođaja (član 66. st. 1. i 2.); da deca, trudnice, majke tokom porodiljskog odsustva, samohrani roditelji sa decom do sedme godine i stari ostvaruju zdravstvenu zaštitu iz javnih prihoda, ako je ne ostvaruju na drugi način, u skladu sa zakonom (član 68. stav 2.).

Zakonom o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17- Odluka US, 113/17 i 95/18 - Autentično tumačenje) je propisano: da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada, uređuju ovim zakonom i posebnim zakonom, u skladu sa ratifikovanim međunarodnim konvencijama (član 1. stav 1.); da se odredbe ovog zakona primenjuju na zaposlene koji rade na teritoriji Republike Srbije, kod domaćeg ili stranog pravnog, odnosno fizičkog lica (u daljem tekstu: poslodavac), kao i na zaposlene koji su upućeni na rad u inostranstvo od strane poslodavca ako zakonom nije drukčije određeno (član 2. stav 1.); da zaposlena žena ima pravo na posebnu zaštitu za vreme trudnoće i porođaja, da zaposleni ima pravo na posebnu zaštitu radi nege deteta, u skladu sa ovim zakonom (član 12. st. 2. i 3.); da zaposlena žena ima pravo na odsustvo sa rada zbog trudnoće i porođaja (u daljem tekstu: porodiljsko odsustvo), kao i odsustvo sa rada radi nege deteta, u ukupnom trajanju od 365 dana, da zaposlena žena ima pravo da otpočne porodiljsko odsustvo na osnovu nalaza nadležnog zdravstvenog organa najranije 45 dana, a obavezno 28 dana pre vremena određenog za porođaj, da porodiljsko odsustvo traje do navršena tri meseca od dana porođaja, da zaposlena žena, po isteku porodiljskog odsustva, ima pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka 365 dana, od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva iz stava 2. ovog člana, da otac deteta može da koristi pravo iz stava 3. ovog člana u slučaju kad majka napusti dete, umre ili je iz drugih opravdanih razloga sprečena da koristi to pravo (izdržavanje kazne zatvora, teža bolest i dr.), da to pravo otac deteta ima i kada majka nije u radnom odnosu, da otac deteta može da koristi pravo iz stava 4. ovog člana, da za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta zaposlena žena, odnosno otac deteta, ima pravo na naknadu zarade, u skladu sa zakonom (član 94.); da zaposlena žena ima pravo na porodiljsko odsustvo i pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta za treće i svako naredno novorođeno dete u ukupnom trajanju od dve godine, da pravo na porodiljsko odsustvo i odsustvo sa rada radi nege deteta u ukupnom trajanju od dve godine ima i zaposlena žena koja u prvom porođaju rodi troje ili više dece, kao i zaposlena žena koja je rodila jedno, dvoje ili troje dece a u narednom porođaju rodi dvoje ili više dece, da zaposlena žena iz st. 1. i 2. ovog člana, po isteku porodiljskog odsustva, ima pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka dve godine od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva iz člana 94. stav 2. ovog zakona i da otac deteta iz st. 1. i 2. ovog člana može da koristi pravo na porodiljsko odsustvo u slučajevima i pod uslovima utvrđenim u članu 94. stav 5. ovog zakona, a pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta u dužini utvrđenoj u stavu 3. ovog člana (član 94a).

Razmatrajući osnovanost navoda inicijativa, Ustavni sud je pošao od Ustavom utvrđenog prava na posebnu zaštitu porodice, majke, samohranog roditelja i deteta iz člana 66. Ustava, kojim je, u stavu 1, utvrđeno da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom, a u stavu 2. da se majci pruža posebna podrška i zaštita pre i posle porođaja. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je konstatovao da je ustavotvorac uređivanje oblika podrške i zaštite žena u vezi sa materinstvom i njihova prava u vezi sa rođenjem deteta, prepustio zakonodavcu. To dalje znači da se zakonom uređuju vrste prava, njihovi korisnici, uslovi i način ostvarivanja, trajanje i prestanak prava, pri čemu je zakonodavac dužan da postupa saglasno osnovnim ustavnim načelima o ostvarivanju ljudskih prava.

Ustavni sud je dalje konstatovao da su odredbama člana 11. osporenog Zakona utvrđena prava u oblasti finansijske podrške porodici sa decom, između ostalog, pravo na naknadu zarade odnosno naknadu plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta (u daljem tekstu: pravo na naknadu zarade) i pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta (u daljem tekstu: pravo na ostale naknade). Saglasno odredbama člana 12. Zakona, korisnici prava na naknadu zarade jesu zaposleni kod pravnih i fizičkih lica, dakle lica koja su u radnom odnosu kod poslodavca i koja, saglasno odredbama Zakona o radu kao opšteg zakona kojim je u Republici Srbiji uređen sistem radnih odnosa, koriste porodiljsko odsustvo, odsustvo sa rada radi nege deteta i odsustvo sa rada radi posebne nege deteta, za vreme koga im pripada naknada zarade (čl. 94, 94a i 96. Zakona o radu). Trajanje navedenih odsustava uz pravo na naknadu zarade uređeno je Zakonom o radu i nije predmet uređivanja osporenog Zakona.

Sa druge strane, osporenim članom 17. Zakona utvrđeni su korisnici prava na ostale naknade, uslovi za ostvarivanje tog prava i njegovo trajanje. U pitanju je pravo na naknadu koja je prvi put ustanovljena osporenim Zakonom, sa ciljem da se proširi obuhvat žena kojima se obezbeđuje novčana naknada u mesečnom iznosu usled sprečenosti za rad zbog rođenja deteta. Pravo na navedenu naknadu može da ostvari majka koja je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta ostvarivala prihode po nekom od propisanih osnova (samostalno obavljanje delatnosti, ugovor o privremenim i povremenim poslovima, ugovor o delu i dr.), kao i ona koja je u momentu rođenja deteta nezaposlena i nije ostvarila pravo na novčanu naknadu po osnovu nezaposlenosti. Dakle, korisnici navedenog prava su majke (samo pod određenim uslovima, propisanim stavom 7. toga člana, korisnik prava može biti otac deteta) koje su pre rođenja deteta ostvarivale prihode na koje se plaćaju doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, a koji nemaju karakter zarade u smislu propisa o radu. Pravo na ostale naknade ostvaruje se u trajanju od godinu dana od dana rođenja deteta, bez obzira na redosled rođenja deteta.

Polazeći od navedenog i imajući u vidu da Ustavom nije određena sadržina posebne zaštite majke, već se oblici zaštite majke pre i posle porođaja uređuju zakonom, Ustavni sud nalazi da je zakonodavac u skladu sa ustavnim ovlašćenjem iz člana 66. st. 1. i 2. Ustava uredio vrste prava koje se ostvaruju po odredbama osporenog Zakona i njihove korisnike. Budući da je Zakonom o radu, čije se odredbe primenjuju na zaposlene kod pravnih i fizičkih lica, uređeno pravo zaposlenih na porodiljsko odsustvo, odsustvo sa rada radi nege deteta i posebne nege deteta za vreme kojih zaposleni ima pravo na naknadu zarade, zakonodavac je, saglasno odredbama tog zakona, kao korisnike prava na naknadu zarade u osporenom Zakonu odredio zaposlene kod pravnih i fizičkih lica, dok su majke koje ostvaruju prihod po osnovu samostalnog obavljanja delatnosti (preduzetnice) obuhvaćene pravom na ostale naknade (osporeni član 17. stav 1. tačka 2.). Celishodnost navedenih zakonskih rešenja u pogledu vrste prava i njihovih korisnika Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ceni. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je našao da su neosnovani navodi inicijativa da osporena odredba člana 17. stav 1. tačka 2) Zakona nije u saglasnosti sa odredbama člana 21. i člana 66. stav 2. Ustava.

Razmatrajući navode inicijativa da su osporenim odredbama člana 18. stav 8. i člana 19. stav 3. Zakona preduzetnice diskriminisane u odnosu na zaposlene jer nemaju pravo na plaćene poreze i doprinose po osnovu naknade i da različit način obračuna naknade ima za posledicu da preduzetnice ostvaruju niži iznos naknade, Ustavni sud je pošao od odredaba Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje („Službeni glasnik RS“, br. 84/04, 61/05, 62/06, 5/09, 52/11, 101/11, 47/13, 108/13, 57/14, 68/14, 112/15, 113/17, 95/18, 86/19, 153/20, 44/21 i 118/21), kojim su uređene vrste doprinosa i njihovi obveznici, kao i obveznici obračunavanja i plaćanja doprinosa. Odredbama tog zakona kao obveznici doprinosa određena su i lica koja ostvaruju naknadu zarade po zakonu koji uređuje finansijsku podršku porodici sa decom, ali ne i lica koja ostvaruju pravo na ostale naknade (čl. 7-9.). Pored toga, izričito je propisano da se za preduzetnika koji ostvaruje ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta u skladu sa zakonom kojim se uređuje finansijska podrška porodici sa decom, ne plaćaju doprinosi za obavezno socijalno osiguranje po tom osnovu za vreme ostvarivanja prava na naknadu (član 65b stav 1.) i da je izuzetak jedino preduzetnik koji nastavlja da obavlja preduzetničku delatnost i za vreme ostvarivanja prava na ostale naknade, koji je u tom slučaju i obveznik plaćanja doprinosa za vreme ostvarivanja prava na ostale naknade (član 65b st. 2. i 3.). Takođe, Zakonom o porezu na dohodak građana „Službeni glasnik RS“, br. 24/01, 80/02, 135/04, 62/06, 65/06, 31/09, 44/09, 18/10, 50/11, 91/11 - Odluka US, 93/12, 114/12 - Odluka US, 47/13, 48/13, 108/13, 57/14, 68/14, 112/15, 113/17, 95/18, 86/19, 153/20, 44/21 i 118/21) propisano je da se ne plaća porez na dohodak građana na primanja ostvarena po osnovu primanja, koja se ostvaruju u skladu sa zakonom kojim se uređuje finansijska podrška porodici sa decom, osim naknade zarade (plate) (član 9. stav 1. tačka 2)).

Saglasno navedenom, budući da pitanje plaćanja poreza i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje nije predmet uređivanja osporenog Zakona i da je osporenom odredbom člana 19. stav 3. Zakona propisano ko vrši isplatu mesečnih iznosa ostalih naknada po osnovu rođenja i nege i posebne nege deteta, na koji način i iz kojih sredstava, Ustavni sud je neosnovanim ocenio i navode inicijativa da navedena odredba nije u saglasnosti sa ustavnim načelom o zabrani diskriminacije iz člana 21. Ustava.

Po nalaženju Ustavnog suda i osporena odredba člana 18. stav 8. Zakona, prema kojoj se mesečna osnovica za ostale naknade (utvrđena na isti način kao i mesečna osnovica za naknadu zarade), deli koeficijentom 1,5 (koji ne postoji kod utvrđivanja naknade zarade), posledica je toga što korisnici ostalih naknada nisu obveznici poreza i doprinosa a korisnici naknade zarade jesu. Kako se obe naknade ostvaruju na osnovu zbira mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi u propisanom periodu (bruto zarada, bruto ugovorena naknada, oporezivi prihod) a ne na osnovu neto primanja, suština osporene odredbe stava 8. člana 18. Zakona jeste da se utvrdi iznos naknade za isplatu korisniku koji u sebi ne sadrži porez i doprinose, jednako kao što se i korisniku naknade zarade isplaćuje njen neto iznos. S obzirom na navedeno, Ustavni sud nalazi da su neosnovani i navodi inicijatora da su osporenom odredbom stava 8. člana 18. Zakona korisnici ostalih naknada diskriminisani u odnosu na zaposlene.

Ustavni sud je neosnovanom ocenio i tvrdnju inicijatora da su suprotno odredbama člana 68. st. 1. i 2. Ustava preduzetnice lišene zdravstvene zaštite jer im se ne uplaćuju doprinosi za obavezno socijalno osiguranje po osnovu ostalih naknada po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta. Ovo stoga jer je Zakonom o ostvarivanju prava na zdravstvenu zaštitu dece, trudnica i porodilja („Službeni glasnik RS“, broj 104/13) propisano pravo na zdravstvenu zaštitu i pravo na naknadu troškova prevoza u vezi sa korišćenjem zdravstvene zaštite za decu, trudnice i porodilje bez obzira na osnov po kome su zdravstveno osigurani, ako ova prava ne mogu da ostvare po osnovu obaveznog zdravstvenog osiguranja u skladu sa zakonom kojim se uređuje zdravstveno osiguranje (član 1.), pri čemu se porodiljom, u smislu ovog zakona, smatra žena u periodu do 12 meseci po rođenju živog deteta (član 2. stav 3.). Trudnice i porodilje prema tom zakonu ostvaruju pravo na zdravstvenu zaštitu u sadržini, obimu i standardu koji su obuhvaćeni obaveznim zdravstvenim osiguranjem u skladu sa zakonom kojim se uređuje zdravstveno osiguranje, a iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja (član 3. st. 1. i 4.).

Povodom navoda da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti sa pojedinim odredbama Zakona o zabrani diskriminacije, Ustavni sud ukazuje da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ceni međusobnu usaglašenost zakona jednih sa drugima.

Saglasno iznetom, Ustavni sud je, u delu kojim je osporena ustavnost odredaba člana 17. stav 1. tačka 2), člana 18. stav 8. i člana 19. stav 3. Zakona, podnete inicijative ocenio neprihvatljivim, jer iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti tih odredaba, pa je na osnovu odredbe člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, u tom delu podnete inicijative odbacio, odlučujući kao u tački 2 izreke.

Budući da je Sud u navedenom delu odbacio podnete inicijative, zahtev za otklanjanje posledica nastalih primenom osporenih odredaba člana 17. stav 1. tačka 2), člana 18. stav 8. i člana 19. stav 3. Zakona naknadom štete je bespredmetan.

U odnosu na razloge osporavanja ustavnosti odredbe člana 17. stav 4. Zakona, Ustavni sud nalazi da se postavljaju određena sporna ustavnopravna pitanja.

Razmatrajući navode inicijativa da su osporenim odredbama člana 17. stav 4. Zakona majke preduzetnice diskriminisane u odnosu na majke u statusu zaposlenih u pogledu trajanja prava na naknadu u slučaju rođenja trećeg i svakog sledećeg deteta, Ustavni sud je pošao od pravne prirode ustanovljenih prava na naknadu zarade i na ostale naknade. Naime, iako su u pitanju dva odvojena prava sa različitim korisnicima, iz sadržine odredaba Zakona kojima su ta prava uređena proizilazi da oba prava za predmet imaju novčanu naknadu u mesečnom iznosu, da su korisnici oba prava majke koje su pre rođenja deteta bile radno angažovane i da se obe naknade ostvaruju usled sprečenosti za rad zbog rođenja i nege deteta. Oba prava ostvaruju se na osnovu plaćenih doprinosa za obavezno socijalno osiguranje u propisanom (istom) periodu i od iznosa osnovica na koje su plaćeni doprinosi zavisi visina naknade, pri čemu se obe naknade isplaćuju iz sredstava budžeta Republike Srbije. Mesečna osnovica na osnovu koje se obračunava visina naknade takođe se utvrđuje na isti način za oba prava. Koje od propisanih prava će se ostvariti zavisi isključivo od osnova po osnovu koga su plaćeni doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, odnosno od oblika radnog angažovanja po osnovu koga su plaćeni doprinosi. Pravo na naknadu zarade ostvaruju jedino zaposlene kod pravnih i fizičkih lica, a saglasno odredbama Zakona o radu kojima je uređeno porodiljsko odsustvo, odsustvo sa rada radi nege deteta i odsustvo sa rada radi posebne nege deteta. Nasuprot tome, pravo na ostale naknade ostvaruje majka koja je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta ostvarivala prihode: 1) a u momentu rođenja deteta je nezaposlena i nije ostvarila pravo na novčanu naknadu po osnovu nezaposlenosti, 2) po osnovu samostalnog obavljanja delatnosti, 3) kao nosilac porodičnog poljoprivrednog gazdinstva koje ima status lica koje samostalno obavlja delatnost prema zakonu kojim se uređuje porez na dohodak građana, 4) po osnovu ugovora o obavljanju privremenih i povremenih poslova, 5) po osnovu ugovora o delu, 6) po osnovu autorskog ugovora, 7) po osnovu ugovora o pravima i obavezama direktora van radnog odnosa ili koja je bila poljoprivredni osiguranik. To pravo, dakle, ostvaruju majke koje se ne smatraju zaposlenim u smislu Zakona o radu i na koje se stoga ne primenjuju odredbe Zakona o radu o porodiljskom odsustvu, odsustvu sa rada radi nege deteta i odsustvu sa rada radi posebne nege deteta, ali i one koje imaju status zaposlenih po Zakonu o radu, ako su u propisanom periodu ostvarile i prihod po nekom od navedenih osnova. Premda su pravom na ostale naknade obuhvaćeni različiti oblici rada kojima je zajedničko jedino to da ne predstavljaju radni odnos u smislu Zakona o radu i da je po osnovu njih ostvaren prihod po osnovu koga su plaćeni doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, Ustavni sud nalazi da ovo pravo po svojoj suštini odgovara pravu na naknadu zarade koje ostvaruju majke u statusu zaposlenih kod pravnih i fizičkih lica. Na to upućuje ne samo naziv samog prava, već i činjenica da zakonodavac, kada je u pitanju pravo na ostale naknade po osnovu posebne nege deteta, direktno upućuje na primenu pravila koja važe za zaposlene kod poslodavca. Stoga, iako se odredbe Zakona o radu o odsustvima sa rada za slučaj materinstva ne primenjuju na korisnike prava na ostale naknade, Ustavni sud smatra da i pravo na ostale naknade i pravo na naknadu zarade predstavljaju konkretizaciju Ustavom zajemčene posebne podrške i zaštite majci pre i posle porođaja i imaju isti cilj, a to je usklađivanja rada i roditeljstva i obezbeđivanje socijalne sigurnosti u periodu kada zbog rođenja i nege deteta majka ne može da radi.

Međutim, osporenom odredbom člana 17. stav 4. Zakona propisano je da se pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje u trajanju od godinu dana od dana rođenja deteta, bez obzira na red rođenja deteta, dok prema Zakonu o radu zaposlena žena ima pravo na porodiljsko odsustvo i pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta za treće i svako naredno novorođeno dete u ukupnom trajanju od dve godine, pa saglasno tome u navedenim slučajevima i pravo na naknadu zarade ostvaruje u trajanju od dve godine.

S obzirom na to da je pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ustanovljeno sa istim ciljem kao i pravo na naknadu zarade po osnovu porodinjskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta i da su oba prava zasnovana na uplaćenim doprinosima za obavezno socijalno osiguranje, Ustavni sud je ocenio da se kao ustavnopravno sporno može postaviti pitanje da li trajanje tih prava može biti različito uređeno u zavisnosti od oblika radnog angažovanja ili se njihovim različitim trajanjem majke neopravdano dovode u nejednak položaj po osnovu radnopravnog statusa. Ovo dodatno imajući u vidu da Zakonom o radu propisano duže trajanje odsustva uz naknadu zarade za rođenje trećeg i svakog narednog novorođenog deteta ne predstavlja samo meru socijalne podrške majci za slučaj materinstva zasnovanu na odredbama člana 66. st. 1. i 2. Ustava, već i meru populacione politike, utemeljenu na odredbi člana 63. stav 2. Ustava, prema kojoj Republika Srbija podstiče roditelje da se odluče na rađanje dece i pomaže im u tome.

Polazeći od prethodno izloženog, Ustavni sud je ocenio da ima osnova da, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrene postupak za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 17. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17, 50/18, 46/21 - Odluka US, 51/21 - Odluka US, 53/21 - Odluka US, 66/21 i 130/21), pa je rešio kao u tački 1. izreke. Na osnovu člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je odlučio da ovo rešenje dostavi donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 90 dana od dana prijema ovog rešenja, rešavajući kao u tač. 3. i 4. izreke.

Saglasno svemu navedenom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tač. 1) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Ocena ustavnosti odredaba Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti