Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o finansijskoj podršci porodici

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da je odredba člana 17. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom neustavna. Ova odredba neopravdano ograničava trajanje ostalih naknada po osnovu rođenja i nege deteta, stvarajući nejednak položaj majki preduzetnica.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-299/2018
22.12.2022.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. decembra 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredba člana 17. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17, 50/18, 46/21-Odluka US, 51/21-Odluka US, 53/21-Odluka US, 66/21 i 130/21) nije u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbacuje se predlog za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 17. st. 5. i 7. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavni sud je, povodom podnetih inicijativa, Rešenjem IUz-299/2018 od 10. marta 2022. godine, pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 17. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, navedenog u izreci. S obzirom na to da je pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ustanovljeno sa istim ciljem kao i pravo na naknadu zarade po osnovu porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta i da su oba prava zasnovana na uplaćenim doprinosima za obavezno socijalno osiguranje, Ustavni sud je ocenio da se kao ustavnopravno sporno može postaviti pitanje da li trajanje tih prava može biti različito uređeno u zavisnosti od oblika radnog angažovanja ili se njihovim različitim trajanjem majke neopravdano dovode u nejednak položaj po osnovu radnopravnog statusa. Ovo dodatno imajući u vidu da Zakonom o radu propisano duže trajanje odsustva uz naknadu zarade za rođenje trećeg i svakog narednog novorođenog deteta ne predstavlja samo meru socijalne podrške majci za slučaj materinstva zasnovanu na odredbama člana 66. st. 1. i 2. Ustava, već i meru populacione politike, utemeljenu na odredbi člana 63. stav 2. Ustava, prema kojoj Republika Srbija podstiče roditelje da se odluče na rađanje dece i pomaže im u tome.

Ustavni sud je Rešenje IUz-299/2018 od 10. marta 2022. godine dostavio Narodnoj skupštini, radi davanja odgovora. U odgovoru se navodi da je osporeni Zakon zasnovan na pravu i dužnosti roditelja da podižu i vaspitavaju decu, pravu deteta na uslove života koji mu omogućavaju pravilan razvoj i obavezi države da podrži dobrobit porodice, deteta i budućih generacija, te da stoga Zakon ne predstavlja samo opredeljenje države u oblasti socijalne politike, već je, uključujući demografske potrebe, istovremeno i važan instrument populacione politike. Posebno se ističe da je uveden nov način obračuna naknada zarada i ostalih naknada, koji je za najveći broj korisnika povoljniji u odnosu na prethodno zakonsko rešenje jer obuhvata sve prihode na koje su plaćeni porezi i doprinosi i da je omogućeno da zaposlena žena, pored prava na naknadu zarade, ostvari i novo pravo na ostale naknade, ako je u posmatranom periodu pored zarade ostvarivala i druge prihode. Ukazuje se da je ranije zakonsko rešenje, prema kome su i žene koje samostalno obavljaju delatnost ostvarivale pravo na naknadu zarade, u praksi stvaralo niz problema zbog prirode radnog angažovanja tih žena, problema sa privremenim zatvaranjem ili poveravanjem delatnosti drugom licu, odvajanjem od tržišta i drugo i da se pokazalo neophodnim da se njihovo pravo na naknadu modifikuje te je uvedeno novo pravo koje im omogućava da dobijaju naknadu a istovremeno mogu i dalje da obavljaju delatnost. Navodi se da se pri uređivanju prava na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta vodilo računa da uslovi i način ostvarivanja tog prava budu u što je moguće većoj meri slični pravu na naknadu zarade i pored činjenice da ovo pravo ne omogućava odsustvo sa rada već samo novčani neto iznos. Napominje se da bi izdvajanje određenih kategorija, npr. preduzetnica, moglo imati diskriminatorni karakter u odnosu na žene koje su duži period angažovane po osnovu nekog od ugovora, kao i da bi u slučaju donošenja odluke o neustavnosti osporene odredbe Zakona došlo do neusklađenosti ovog zakona i Zakona o ostvarivanju prava na zdravstvenu zaštitu dece, trudnica i porodilja, prema kome majke koje nisu zdravstveno osigurane ostvaruju zdravstvenu zaštitu iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja u periodu od 12 meseci od rođenja deteta. Na kraju se ukazuje da Zakon o radu ne reguliše pitanje porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i posebne nege deteta žena preduzetnica i žena koje su angažovane po osnovu fleksibilnih oblika rada, već samo onih koje su u radnom odnosu i iznosi mišljenje da je osporena odredba u saglasnosti sa Ustavom.

Informacijom Su broj 1/17 od 2. maja 2022. godine ovom predmetu naknadno je pripojen i predlog ovlašćenog predlagača kojim je pokrenut postupak za ocenu ustanovnosti odredaba člana 17. st. 4, 5. i 7. istog zakona, radi vođenja jedinstvenog postupka i odlučivanja. U predlogu se interpretiraju odredbe čl. 18, 19, 20. i 21, člana 60. st. 1, 4. i 5, člana 66. st. 1. i 2. i člana 68. st. 1. i 2. Ustava, pojedine odredbe Zakona o zabrani diskriminacije, Zakona o rodnoj ravnopravnosti i Zakona o radu, pa se navodi da prema osporenom Zakonu zaposlena žena ima pravo na porodiljsko odsustvo i pravo na odsustvo radi nege deteta za treće i svako naredno novorođeno dete u trajanju od dve godine, dok žene koje ostvaruju pravo na ostale naknade u istoj situaciji „imaju pravo na jednu godinu“, kao i da položaj očeva nije isti kada je u pitanju pravo na ostale naknade i na naknadu zarade. Po mišljenju predlagača, odredbom člana 17. stav 7. Zakona neopravdano se propisuju strožiji uslovi za ostvarivanje prava oca na ostale naknade. Dalje se navodi da je nesporno da su u slučaju rođenja trećeg i svakog narednog deteta korisnice prava na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i korisnice prava na naknadu zarade stavljene u različit položaj i da isti životni događaji stavljaju u lošiji položaj žene koje ostvaruju pravo na ostale naknade jer one to pravo ostvaruju godinu dana umesto dve godine koliko se ostvaruje pravo na naknadu zarade. Ističe se da je razlog oba primanja sprečenost za rad u vezi sa trudnoćom i porođajem, da su u oba slučaja osnovice za obračun naknada uplaćeni doprinosi u istom periodu i da je razlika napravljena samo u pogledu trajanja prava za rođenje trećeg i svakog narednog deteta. Pozivajući se na ciljeve Zakona definisane članom 1, predlagač smatra da navedena prava imaju iste ciljeve i da nema objektivnog i razumnog opravdanja da se u potpuno uporedivim okolnostima pravi razlika između korisnica tih prava na osnovu radnopravnog statusa, te da ovakav nejednak tretman favorizuje radni odnos kod poslodavca u odnosu na druge oblike radnog angažovanja i predstavlja povredu člana 21, člana 63. stav 2. i člana 66. st. 1. i 2. Ustava. Predlaže se da Ustavni sud donese odluku kojom će utvrditi da odredbe člana 17. st. 4, 5. i 7. Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o zabrani diskriminacije.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je konstatovao da je Narodna skupština 14. decembra 2017. godine donela Zakon o finansijskoj podršci porodici sa decom, koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 113/17, od 17. decembra 2017. godine. Zakon je stupio na snagu 25. decembra 2017. godine, s tim što se primenjuje od 1. jula 2018. godine. Nakon toga, Narodna skupština je donela Zakon o izmenama i dopunama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 50/18, od 29. juna 2018. godine, stupio je na snagu narednog dana od dana objavljivanja, a primenjuje se takođe od 1. jula 2018. godine. Sud je takođe konstatovao da je nakon podnošenja inicijativa osporeni Zakon u dva navrata menjan i dopunjavan, kao i da izvršenim izmenama i dopunama nije menjana sadržina osporenih odredaba.

Osporenim i drugim relevantnim odredbama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom („Službeni glasnik RS“, br. 113/17, 50/18, 46/21-Odluka US, 51/21-Odluka US, 53/21-Odluka US, 66/21 i 130/21) propisano je: da se finansijska podrška porodici sa decom, u smislu ovog zakona, dodeljuje radi – 1) poboljšanja uslova za zadovoljavanje osnovnih potreba dece, 2) usklađivanja rada i roditeljstva, 3) posebnog podsticaja i podrške roditeljima da ostvare željeni broj dece, 4) poboljšanja materijalnog položaja porodica sa decom, porodica sa decom sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i porodica sa decom bez roditeljskog staranja (član 1. stav 2.); da prava na finansijsku podršku porodici sa decom, u smislu ovog zakona, između ostalog, jesu naknada zarade, odnosno naknada plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta i ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta (član 11. stav 1. tač. 1) i 2)); da naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta ostvaruju zaposleni kod pravnih i fizičkih lica (član 12. stav 1.); da se osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, za lica iz člana 12. ovog zakona, utvrđuje na osnovu zbira mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, ili porodiljskog odsustva, ukoliko nije korišćeno odsustvo zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće (član 13. stav 1); da se osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate, zaposlenog koji je zasnovao radni odnos nakon rođenja deteta, utvrđuje na osnovu zbira mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode mesecu otpočinjanja odsustva po zasnivanju radnog odnosa (član 13. stav 2.); da se osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta, za lica iz člana 12. ovog zakona, utvrđuje na osnovu zbira mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi na primanja koja imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode mesecu otpočinjanja odsustva (član 13. stav 3.); da se mesečna osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate, dobija deljenjem zbira osnovica iz st. 1. do 3. ovog člana sa 18 i ne može biti veća od tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji, a za prava ostvarena od 1. januara 2022. godine ne može biti veća od pet prosečnih mesečnih zarada u Republici Srbiji, prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan početka ostvarivanja prava. (član 13. stav 4.); da mesečna osnovica naknade zarade, odnosno naknade plate predstavlja bruto obračunsku vrednost (član 13. stav 5.); da ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, za dete rođeno 1. jula 2018. godine i kasnije, može ostvariti majka koja je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta ostvarivala prihode: 1) a u momentu rođenja deteta je nezaposlena i nije ostvarila pravo na novčanu naknadu po osnovu nezaposlenosti, 2) po osnovu samostalnog obavljanja delatnosti, 3) kao nosilac porodičnog poljoprivrednog gazdinstva koje ima status lica koje samostalno obavlja delatnost prema zakonu kojim se uređuje porez na dohodak građana, 4) po osnovu ugovora o obavljanju privremenih i povremenih poslova, 5) po osnovu ugovora o delu, 6) po osnovu autorskog ugovora, 7) po osnovu ugovora o pravima i obavezama direktora van radnog odnosa (član 17. stav 1.); da ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta može ostvariti i majka koja je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta bila poljoprivredni osiguranik (član 17. stav 2.); da se pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje u trajanju od godinu dana od dana rođenja deteta, bez obzira na red rođenja deteta (član 17. stav 4.); da izuzetno od stava 4. ovog člana, za lice koje ostvaruje i pravo na naknadu zarade, odnosno naknadu plate, pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje se u trajanju od godinu dana od dana otpočinjanja prava na porodiljsko odsustvo (član 17. stav 5.); da pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje majka iz st. 1. i 2. ovog člana u trajanju od tri meseca od dana rođenja deteta, ako se dete rodi mrtvo ili umre pre navršena tri meseca života, odnosno do smrti deteta ukoliko ono umre kasnije (član 17. stav 6.); da pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta, može ostvariti i otac deteta, ukoliko majka nije živa, ako je napustila dete, ili ako je iz objektivnih razloga sprečena da neposredno brine o detetu (član 17. stav 7.); da se pravo na ostale naknade po osnovu posebne nege deteta ostvaruje u skladu sa ovim zakonom i propisima koji regulišu ostvarivanje prava na naknadu zarade za vreme odsustva sa rada radi posebne nege deteta za lica zaposlena kod poslodavca (član 17. stav 8.); da se zahtev za ostvarivanje prava na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta može podneti do isteka zakonom utvrđene dužine trajanja prava koje se ostvaruje (član 17. stav 9.); da se osnovica za ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta za lice iz člana 17. stav 1. ovog zakona utvrđuje srazmerno zbiru mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi, osim osnovice doprinosa za prihode koji imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode prvom mesecu otpočinjanja odsustva zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, ili porodiljskog odsustva, ukoliko nije korišćeno odsustvo zbog komplikacija u vezi sa održavanjem trudnoće, odnosno danu rođenja deteta (član 18. stav 1.); da se osnovica za ostale naknade po osnovu posebne nege deteta za lice iz člana 17. stav 1. ovog zakona utvrđuje srazmerno zbiru mesečnih osnovica na koji su plaćeni doprinosi, osim osnovice doprinosa za prihode koji imaju karakter zarade, za poslednjih 18 meseci koji prethode mesecu korišćenja prava (član 18. stav 3.); da se mesečna osnovica za ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta za lica iz člana 17. stav 1. ovog zakona dobija deljenjem zbira osnovica iz st. 1. i 3. ovog člana sa 18 (član 18. stav 5.); da mesečna osnovica za ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta iz st. 5. i 6. ovog člana ne može biti veća od tri prosečne mesečne zarade u Republici Srbiji, a za prava ostvarena od 1. januara 2022. godine ne može biti veća od pet prosečnih mesečnih zarada u Republici Srbiji, prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan početka ostvarivanja prava (član 18. stav 7.); da se mesečna osnovica iz st. 5. i 6. ovog člana deli sa koeficijentom 1,5 i tako se određuje pun mesečni iznos ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta (član 18. stav 8.); da se prilikom utvrđivanja osnovice za ostale naknade ne uzimaju osnovice za prihode koji imaju karakter zarade, osim za lica koja u momentu početka ostvarivanja prihoda nisu u radnom odnosu, a u prethodnom periodu su ostvarivala prihode po osnovu zarade (član 18. stav 9.); da isplatu mesečnih iznosa ostalih naknada po osnovu rođenja i nege i posebne nege deteta, bez poreza i doprinosa, vrši ministarstvo nadležno za finansijsku podršku porodici sa decom na tekući račun podnosioca zahteva, iz sredstava obezbeđenih u budžetu Republike Srbije (član 19. stav 3.).

III

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1-3.); da Republika Srbija podstiče roditelje da se odluče na rađanje dece i pomaže im u tome (član 63. stav 2.); da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom, da se majci pruža posebna podrška i zaštita pre i posle porođaja (član 66. st. 1. i 2.); da deca, trudnice, majke tokom porodiljskog odsustva, samohrani roditelji sa decom do sedme godine i stari ostvaruju zdravstvenu zaštitu iz javnih prihoda, ako je ne ostvaruju na drugi način, u skladu sa zakonom (član 68. stav 2.).

Zakonom o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17-Odluka US, 113/17 i 95/18-autentično tumačenje) je propisano: da se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, odnosno po osnovu rada, uređuju ovim zakonom i posebnim zakonom, u skladu sa ratifikovanim međunarodnim konvencijama (član 1. stav 1.); da se odredbe ovog zakona primenjuju na zaposlene koji rade na teritoriji Republike Srbije, kod domaćeg ili stranog pravnog, odnosno fizičkog lica (u daljem tekstu: poslodavac), kao i na zaposlene koji su upućeni na rad u inostranstvo od strane poslodavca ako zakonom nije drukčije određeno (član 2. stav 1.); da zaposlena žena ima pravo na posebnu zaštitu za vreme trudnoće i porođaja, da zaposleni ima pravo na posebnu zaštitu radi nege deteta, u skladu sa ovim zakonom (član 12. st. 2. i 3.); da zaposlena žena ima pravo na odsustvo sa rada zbog trudnoće i porođaja (u daljem tekstu: porodiljsko odsustvo), kao i odsustvo sa rada radi nege deteta, u ukupnom trajanju od 365 dana, da zaposlena žena ima pravo da otpočne porodiljsko odsustvo na osnovu nalaza nadležnog zdravstvenog organa najranije 45 dana, a obavezno 28 dana pre vremena određenog za porođaj, da porodiljsko odsustvo traje do navršena tri meseca od dana porođaja, da zaposlena žena, po isteku porodiljskog odsustva, ima pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka 365 dana, od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva iz stava 2. ovog člana, da otac deteta može da koristi pravo iz stava 3. ovog člana u slučaju kad majka napusti dete, umre ili je iz drugih opravdanih razloga sprečena da koristi to pravo (izdržavanje kazne zatvora, teža bolest i dr.), da to pravo otac deteta ima i kada majka nije u radnom odnosu, da otac deteta može da koristi pravo iz stava 4. ovog člana, da za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta zaposlena žena, odnosno otac deteta, ima pravo na naknadu zarade, u skladu sa zakonom (član 94.); da zaposlena žena ima pravo na porodiljsko odsustvo i pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta za treće i svako naredno novorođeno dete u ukupnom trajanju od dve godine, da pravo na porodiljsko odsustvo i odsustvo sa rada radi nege deteta u ukupnom trajanju od dve godine ima i zaposlena žena koja u prvom porođaju rodi troje ili više dece, kao i zaposlena žena koja je rodila jedno, dvoje ili troje dece a u narednom porođaju rodi dvoje ili više dece, da zaposlena žena iz st. 1. i 2. ovog člana, po isteku porodiljskog odsustva, ima pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta do isteka dve godine od dana otpočinjanja porodiljskog odsustva iz člana 94. stav 2. ovog zakona i da otac deteta iz st. 1. i 2. ovog člana može da koristi pravo na porodiljsko odsustvo u slučajevima i pod uslovima utvrđenim u članu 94. stav 5. ovog zakona, a pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta u dužini utvrđenoj u stavu 3. ovog člana (član 94a).

Razmatrajući osporenu odredbu člana 17. stav 4. Zakona, Ustavni sud je pošao od Ustavom utvrđenog prava na posebnu zaštitu porodice, majke, samohranog roditelja i deteta iz člana 66. Ustava, kojim je, u stavu 1, utvrđeno da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom, a u stavu 2. da se majci pruža posebna podrška i zaštita pre i posle porođaja. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je konstatovao da je ustavotvorac uređivanje oblika podrške i zaštite žena u vezi sa materinstvom i njihova prava u vezi sa rođenjem deteta, prepustio zakonodavcu. To dalje znači da se zakonom uređuju vrste prava, njihovi korisnici, uslovi i način ostvarivanja, trajanje i prestanak prava, pri čemu je zakonodavac dužan da postupa saglasno osnovnim ustavnim načelima o ostvarivanju ljudskih prava.

Ustavni sud je dalje konstatovao da su odredbama člana 11. osporenog Zakona utvrđena prava u oblasti finansijske podrške porodici sa decom, između ostalog, pravo na naknadu zarade, odnosno naknadu plate za vreme porodiljskog odsustva, odsustva sa rada radi nege deteta i odsustva sa rada radi posebne nege deteta (u daljem tekstu: pravo na naknadu zarade) i pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta (u daljem tekstu: pravo na ostale naknade). Saglasno odredbama člana 12. Zakona, korisnici prava na naknadu zarade jesu zaposleni kod pravnih i fizičkih lica, dakle lica koja su u radnom odnosu kod poslodavca i koja, saglasno odredbama Zakona o radu kao opšteg zakona kojim je u Republici Srbiji uređen sistem radnih odnosa, koriste porodiljsko odsustvo, odsustvo sa rada radi nege deteta i odsustvo sa rada radi posebne nege deteta, za vreme koga im pripada naknada zarade (čl. 94, 94a i 96. Zakona o radu). Trajanje navedenih odsustava uz pravo na naknadu zarade uređeno je Zakonom o radu i nije predmet uređivanja osporenog Zakona.

Sa druge strane, osporenim članom 17. Zakona utvrđeni su korisnici prava na ostale naknade, uslovi za ostvarivanje tog prava i njegovo trajanje. U pitanju je pravo na naknadu koja je prvi put ustanovljena osporenim Zakonom, sa ciljem da se proširi obuhvat žena kojima se obezbeđuje novčana naknada u mesečnom iznosu usled sprečenosti za rad zbog rođenja deteta. Pravo na navedenu naknadu može da ostvari majka koja je u periodu od 18 meseci pre rođenja deteta ostvarivala prihode: 1) a u momentu rođenja deteta je nezaposlena i nije ostvarila pravo na novčanu naknadu po osnovu nezaposlenosti, 2) po osnovu samostalnog obavljanja delatnosti, 3) kao nosilac porodičnog poljoprivrednog gazdinstva koje ima status lica koje samostalno obavlja delatnost prema zakonu kojim se uređuje porez na dohodak građana, 4) po osnovu ugovora o obavljanju privremenih i povremenih poslova, 5) po osnovu ugovora o delu, 6) po osnovu autorskog ugovora, 7) po osnovu ugovora o pravima i obavezama direktora van radnog odnosa, ili koja je bila poljoprivredni osiguranik. Dakle, korisnici navedenog prava su majke (samo pod određenim uslovima, propisanim stavom 7. toga člana, korisnik prava može biti otac deteta) koje su pre rođenja deteta ostvarivale prihode na koje se plaćaju doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, a koji nemaju karakter zarade u smislu propisa o radu. To su majke koje se ne smatraju zaposlenim u smislu Zakona o radu i na koje se stoga ne primenjuju odredbe Zakona o radu o porodiljskom odsustvu, odsustvu sa rada radi nege deteta i odsustvu sa rada radi posebne nege deteta, ali i one koje imaju status zaposlenih po Zakonu o radu, ako su u propisanom periodu ostvarile i prihod po nekom od navedenih osnova. Pravo na ostale naknade ostvaruje se u trajanju od godinu dana od dana rođenja deteta, bez obzira na redosled rođenja deteta.

Iako su u pitanju dva odvojena prava sa različitim korisnicima, iz sadržine odredaba Zakona kojima su ta prava uređena proizilazi da oba prava za predmet imaju novčanu naknadu u mesečnom iznosu, da su korisnici oba prava majke koje su pre rođenja deteta bile radno angažovane i da se obe naknade ostvaruju usled sprečenosti za rad zbog rođenja i nege deteta. Oba prava ostvaruju se na osnovu plaćenih doprinosa za obavezno socijalno osiguranje u propisanom (istom) periodu i od iznosa osnovica na koje su plaćeni doprinosi zavisi visina naknade, pri čemu se obe naknade isplaćuju iz sredstava budžeta Republike Srbije. Mesečna osnovica na osnovu koje se obračunava visina naknade takođe se utvrđuje na isti način za oba prava. Koje od propisanih prava će se ostvariti zavisi isključivo od osnova po kome su plaćeni doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, odnosno od oblika radnog angažovanja po osnovu koga su plaćeni doprinosi.

Premda su pravom na ostale naknade obuhvaćeni različiti oblici rada kojima je zajedničko jedino to da ne predstavljaju radni odnos u smislu Zakona o radu i da je po osnovu njih ostvaren prihod po osnovu koga su plaćeni doprinosi za obavezno socijalno osiguranje, Ustavni sud nalazi da ovo pravo po svojoj suštini odgovara pravu na naknadu zarade koje ostvaruju majke u statusu zaposlenih kod pravnih i fizičkih lica. Na to upućuje ne samo naziv samog prava, već i činjenica da zakonodavac, kada je u pitanju pravo na ostale naknade po osnovu posebne nege deteta, direktno upućuje na primenu pravila koja važe za zaposlene kod poslodavca. Stoga, iako se odredbe Zakona o radu o odsustvima sa rada za slučaj materinstva ne primenjuju na korisnike prava na ostale naknade, Ustavni sud smatra da i pravo na ostale naknade i pravo na naknadu zarade predstavljaju konkretizaciju Ustavom zajemčene posebne podrške i zaštite majci pre i posle porođaja i imaju isti cilj, a to je usklađivanje rada i roditeljstva i obezbeđivanje socijalne sigurnosti u periodu kada zbog rođenja i nege deteta majka ne može da radi.

Međutim, osporenom odredbom člana 17. stav 4. Zakona propisano je da se pravo na ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta ostvaruje u trajanju od godinu dana od dana rođenja deteta, bez obzira na red rođenja deteta, dok prema Zakonu o radu zaposlena žena ima pravo na porodiljsko odsustvo i pravo na odsustvo sa rada radi nege deteta za treće i svako naredno novorođeno dete u ukupnom trajanju od dve godine, pa saglasno tome u navedenim slučajevima i pravo na naknadu zarade ostvaruje u trajanju od dve godine. Po shvatanju Ustavnog suda, Zakonom o radu propisano trajanje odsustva uz naknadu zarade za rođenje trećeg i svakog narednog novorođenog deteta ne predstavlja samo meru socijalne podrške majci za slučaj materinstva zasnovanu na odredbama člana 66. st. 1. i 2. Ustava, već i meru populacione politike, utemeljenu na odredbi člana 63. stav 2. Ustava, prema kojoj Republika Srbija podstiče roditelje da se odluče na rađanje dece i pomaže im u tome. Svrha navedene mere jeste da se i kroz duže odsustvo sa rada uz obezbeđenu naknadu roditelji podstaknu na rađanje više od dvoje dece, jer će im taj duži period odsustva pomoći da lakše usklade rad i roditeljstvo. Iako su i pravom na ostale naknade obuhvaćene žene koje su pre rođenja deteta bile radno angažovane, u slučaju rođenja trećeg i narednog deteta one nemaju pravo na naknadu u trajanju od dve godine. Drugim rečima, navedena mera podsticaja i podrške na njih se ne primenjuje.

Ustavni sud uvažava činjenicu da važeća regulativa koja uređuje različite oblike rada obuhvaćene pravom na ostale naknade može da predstavlja otežavajuće okolnosti za uređivanje tog prava. Međutim, budući da je zakonodavac saglasno svom ustavnom ovlašćenju uredio krug korisnika prava na ostale naknade i da Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ceni celishodnost takvog zakonskog rešenja, Sud se neće baviti analizom svakog od propisanih osnova za ostvarivanje prava, niti njihovim međusobnim poređenjem. Ono što je u vezi utvrđenih korisnika prava na ostale naknade od značaja za postupanje Ustavnog suda jeste ono što je zajedničko svima njima, a to je da su u pitanju žene koje su u propisanom periodu pre rođenja deteta bile radno aktivne i da su usled rođenja i nege deteta one objektivno sprečene za rad. Otuda pitanje usklađivanja rada i roditeljstva kada se radi o njima ima isti značaj kao i kada se radi o ženama koje su u statusu zaposlenih kod poslodavca. Ustavni sud smatra da je to imao u vidu i zakonodavac kada je predvideo ovo pravo i uredio ga tako da ono po svojoj suštini odgovara pravu koje imaju žene koje su u radnom odnosu. Budući da su oba prava zasnovana isključivo na plaćenim doprinosima za obavezno socijalno osiguranje i da nisu uslovljena dužinom radnog angažovanja, odnosno prethodnim stažem osiguranja, kao i da je trajanje oba prava jednako za rođenje prvog i drugog deteta, Ustavni sud ne nalazi objektivno i razumno opravdanje za različito trajanje tih prava u slučaju rođenja trećeg i svakog narednog deteta. Ovo posebno imajući u vidu da je trajanje odsustva sa rada uz pravo na naknadu zarade za rođenje trećeg i svakog narednog deteta prevashodno mera populacione politike, koja zbog nepovoljne demografske situacije treba da podstakne radno aktivne žene na rađanje većeg broja dece, zbog čega ne postoji opravdanje da ta mera bude uslovljena oblikom radnog angažovanja, odnosno radnopravnim statusom. Stoga Ustavni sud smatra da su majke koje su pre rođenja trećeg i svakog narednog deteta u propisanom periodu ostvarivale prihode po nekom od predviđenih osnova, osporenom odredbom člana 17. stav 4. Zakona neopravdano stavljene u nepovoljniji položaj u odnosu na majke koje su u radnom odnosu kod poslodavca. Saglasno navedenom, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba člana 17. stav 4. Zakona nije u saglasnosti sa odredbom člana 21. stav 3. Ustava, pa je odlučio kao u tački 1. izreke.

Povodom zahteva iz podnetog predloga da Ustavni sud utvrdi da ni odredbe st. 5. i 7. člana 17. Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom, Ustavni sud je utvrdio da predlog ne sadrži ustavnopravno argumentovane razloge osporavanja navedenih odredaba, odnosno da pored razloga kojima se osporava ustavnost stava 4. toga člana sadrži još jedino konstataciju da položaj očeva nije isti kada je u pitanju pravo na ostale naknade i pravo na naknadu zarade i tvrdnju da stav 7. člana 17. Zakona propisuje neopravdano strožije uslove. Polazeći od takve sadržine predloga, Ustavni sud je ocenio da se paušalno zaključivanje o nesaglasnosti sa Ustavom odredaba člana 17. st. 5. i 7. Zakona, bez obrazloženja razloga na kojima se ova tvrdnja zasniva, ne može prihvatiti kao ustavnopravno utemeljen osnov za utvrđivanje neustavnosti ovih odredaba, pa je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), u ovom delu, u tački 2. izreke, predlog odbacio.

Što se tiče zahteva predlagača da Ustavni sud utvrdi da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti sa Zakonom o zabrani diskriminacije, Sud ukazuje da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ceni međusobnu usaglašenost dva zakona.

Polazeći od izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 1) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 17. stav 4. Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom, navedenog u izreci, prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredbe Zakona o finansijskoj podršci porodici

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti