Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredbe Zakona o Visokom savetu sudstva
Kratak pregled
Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocenu ustavnosti člana 8. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva. Sporno je da li se davanjem prava glasa samo sudijama prekršajnih sudova koji su izabrani iz reda sudija za prekršaje povređuje načelo jednakosti.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-3/2011
10.02.2011.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 10. februara 2011. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 8. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva (''Službeni glasnik RS'', broj 101/10).
2. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.
3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. je 15 dana od dana dostavljanja Rešenja Narodnoj skupštini.
4. Ne prihvataju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 6. stav 1, čl. 9. i 10. Zakona iz tačke 1.
5. Odbacuju se inicijative za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 1, člana 2. stav 4, čl. 4. i 5, člana 6. stav 2. i člana 7. Zakona iz tačke 1.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu je podneto više inicijativa identične sadržine za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodni ugovorima odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva („Službeni glasnik RS“, broj 101/10). U inicijativama se navodi da odredbe člana 1. st. 1. i 2, člana 2. stav 4, člana 4. st. 1. i 2, člana 5, člana 6. st. 1. i 2. i čl. 7. do 10. osporenog Zakona nisu u saglasnosti sa odredbom člana 3. Ustava Republike Srbije, a „u vezi sa odredbama čl. 148. i 150. Ustava“, niti sa odredbom člana 146. stav 1. Ustava kojom se utvrđuje stalnost sudijske funkcije i odredbama čl. 194. i 196. Ustava koje utvrđuju načelo hijerarhije pravnih akata i rok u kome zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu. Inicijatori smatraju da osporene odredbe nisu u saglasnosti ni sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Evropska konvencija), ni sa Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima (u daljem tekstu: Međunarodni pakt), niti sa „osnovnim principima pravnog poretka“.
U obrazloženju podnetih inicijativa navodi se sledeće:
- da je odredba „člana 1. stav 1. alineja 1.“ Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva (u daljem tekstu: Zakon) „u suprotnosti sa odredbom člana 194. Ustava RS, jer se navedenom odredbom povređuje pravo na imovinu sudija osnovnih sudova iz člana 1. Protokola uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, izmenjenu u skladu sa Protokolom br. 11“. Iznetu tezu inicijatori argumentuju time da su prema odredbi člana 22. stav 1. alineja 4. osnovnog teksta Zakona sudije iz osnovnih sudova imale pravo da biraju jednog kandidata za člana Visokog saveta sudstva (u daljem tekstu: Savet) iz reda sudija osnovnih sudova, čime su „imale zagarantovano pravo – pravo na imovinu u vidu zastupljenosti instance u kojoj rade, što predstavlja evropski standard“, što im je izmenom navedene odredbe uskraćeno, „jer je izborna baza osnovnih sudova pripojena izbornoj bazi prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda“, te se sada „dva izborna člana biraju iz tri izborne baze“;
- da je odredba člana 1. stav 2. Zakona u suprotnosti sa Ustavom, jer se njome „povređuje pravo na imovinu sudija osnovnih sudova, prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda“, pošto su navedenom odredbom, brisanjem alineje 5. člana 22. osnovnog teksta Zakona, sudije prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda „izgubile pravo na zastupljenost instance suda u kome rade, pripajanjem njihove izborne baze drugoj izbornoj bazi – osnovnih sudova“;
- da je odredba člana 2. stav 4. osporenog Zakona u suprotnosti sa ustavnim načelom zabrane diskriminacije „iz člana 21. i 52. stav 2. Ustava“, kao i sa odgovarajućim odredbama Evropske konvencije kojima se zabranjuje diskriminacija, pošto se osporenom odredbom, kojom je predviđeno da status kandidata za izbornog člana Saveta iz reda sudija stiče i sudija koga podrži najmanje 20 sudija prema vrsti i stepenu suda, odnosno sudija sa teritorije autonomnih pokrajina u kojem vrši sudijsku funkciju, „narušava izborno pravo sudija, jer sudije nisu pred zakonom jednake i nemaju iste uslove sticanja statusa kandidata za izbornog člana Visokog saveta sudstva“. Ovo stoga što i dalje postoje nejednaki uslovi kandidovanja, s obzirom na to da je „za sudije ... iz reda sudija Vrhovnog kasacionog suda, Višeg prekršajnog suda, Privrednog apelacionog suda i Upravnog suda dovoljna samo prijava kandidata ... a ne traži se podrška kolega“;
- da se odredbom člana 4. stav 1. osporenog Zakona, skraćivanjem roka za dostavljanje kandidacione prijave sa 30 na 15 dana, „povređuje dostignuti nivo predviđen za organizaciju izbora za kandidate iz redova sudija“ i „pravo na imovinu sudija osnovnih sudova, prekršajnih sudova, viših, privrednih i apelacionih sudova“. Kao razlog se navodi to da su osporenom odredbom kandidati „dovedeni u znatno nepovoljniji položaj, jer se skraćuju i rokovi koji prethode podnošenju kandidacione prijave“, kao i to da se „sednica svih sudija radi predlaganja kandidata objektivno može lakše zakazati, održati i predložiti kandidata u roku od 30 dana nego u roku od 15 dana“, a da je „ista situacija i sa prikupljanjem podrške 20 sudija“;
- da je odredba člana 4. stav 2. Zakona protivna članu 194. Ustava iz istih razloga koji su navedeni u prilog tvrdnje o nesaglasnosti sa Ustavom odredbe člana 1. stav 1. alineja 1.;
- da odredba člana 6. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva nije saglasna sa članom 4. Ustava, jer se izmenom člana 35. stav 1. osnovnog teksta Zakona prema kojoj Savet predlaže kandidata, umesto kao što je do sada bilo predviđeno da Savet donosi odluku o predlogu, „Visokom savetu sudstva oduzima pravo da donosi odluku o predlogu kandidata“, čime se „umanjuje i garancija nezavisnosti ovog tela“. Smatrajući da „sadašnje ustavno rešenje predviđeno članom 153. stav 3. (Ustava) predstavlja pogoršanje u odnosu na stanje zakonodavstva u periodu od 2001. – 2005. godine, jer je sudije – članove Saveta birao Vrhovni sud, a po Ustavu od 2006. godine to čini Skupština koja je politički organ“, inicijatori nalaze da je osporena zakonska odredba „u suprotnosti sa članom 17. Evropske konvencije, u vezi prava na imovinu iz člana 1. Protokola uz Konvenciju“;
- da iz razloga navedenih povodom osporavanja odredbe člana 1. stav 1. alineja 1. Zakona, sa odredbom člana 194. Ustava nisu u saglasnosti ni odredbe člana 6. stav 2. i člana 7. istog zakona, kao i da je i odredba člana 38. stav 2. osnovnog teksta Zakona (član 7. osporenog Zakona) protivna i čl. 4. i 142. Ustava, jer „zbog neizbora kandidata iz reda sudija od strane Narodne skupštine može doći do blokiranja rada Visokog saveta sudstva“;
- da je odredbom člana 8. osporenog Zakona, kojom je predviđeno da izuzetno od odredbe člana 3. ovog zakona, a prema kojoj pravo da biraju kandidate za članove Saveta imaju sudije sa stalnom sudijskom funkcijom, sudije prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda, izabrane na sudijsku funkciju iz reda sudija za prekršaje, imaju pravo da biraju članove stalnog sastava Saveta iz reda sudija, povređen princip proklamovan članom 21. Ustava, po kome su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu bez diskriminacije, a s obzirom na to da se „selektivnim izdvajanjem sudija prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda, koji nemaju stalnu funkciju, izabranih na sudijsku funkciju iz reda sudija za prekršaje, i davanjem većeg prava navedenoj kategoriji po principu mesta obavljanja funkcije vrši diskriminacija u odnosu na sudije koji obavljaju funkciju u osnovnim, privrednim, višim i apelacionim sudovima“, to po mišljenju inicijatora, osporena odredba nije saglasna ni sa odgovarajućim odredbama Evropske konvencije i Međunarodnog pakta, kojima se takođe zabranjuje svaki vid diskriminacije;
- da je odredba člana 9. Zakona, kojom je predviđeno da će se izborni postupak za izbor članova stalnog sastava Visokog saveta sudstva iz reda sudija sprovesti u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, suprotna odredbama čl. 1. i 21, člana 52. stav 2, čl. 53. i 60. Ustava „a u vezi čl. 18, 21. i 36. Ustava“, „jer se njome znatno skraćuju rokovi za izbor stalnog sastava Visokog saveta sudstva“, imajući u vidu da je članom 57. osnovnog teksta Zakona bilo predviđeno da će se izborni postupak članova stalnog sastava Saveta iz reda sudija sprovesti u roku od šest meseci od dana početka rada sudova određenih Zakonom o uređenju sudova; inicijatori smatraju da se „troduplim skraćivanjem roka predviđenog za izborni postupak onemogućava učešće sudija ... u onom obimu koji su imali na osnovu osnovnog teksta Zakona“, kao i da u tako kratkom roku neizabrane sudije ne mogu ostvariti svoje izborno pravo, ističući i ovom prilikom da su „neizabrane sudije, po članu 146. stav 1. Ustava RS, imale stalnu sudijsku funkciju i s obzirom da njihov radno-pravni status nije rešen pravosnažnom odlukom, to moraju biti uključeni u izborni postupak za izbor stalnog sastava Visokog saveta sudstva“;
- da je odredba člana 10. Zakona „u direktnoj suprotnosti sa članom 196. stav 4. Ustava, ... jer nije decidirano navedeno koji su to naročito opravdani razlozi zbog kojih zakon stupa na snagu pre isteka roka od osam dana od dana objavljivanja“.
Pored zahteva da Ustavni sud utvrdi da osporene odredbe Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva nisu u saglasnosti sa Ustavom, podnosioci inicijativa predlažu da Ustavni sud „sam pokrene postupak za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o Visokom savetu sudstva („Službeni glasnik RS“, broj 116/08) koje su protivne Ustavu i potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i standardima sudijske nezavisnosti i stalnosti sudijske funkcije“, kao i da Sud, na osnovu člana 168. stav 4. Ustava, „obustavi postupak izbora stalnog sastava Visokog saveta sudstva do okončanja postupka po žalbama sudija koji se vode pred Ustavnim sudom i uključivanja sudija, u odnosu na koje je izmenjena odluka o prestanku sudijske funkcije, u proces rada, odnosno do donošenja odluke povodom inicijative za ocenu ustavnosti i zakonitosti Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva“.
Polazeći od detaljno iznetih navoda inicijativa, Ustavni sud, kao prvo, konstatuje da podnete inicijative ne sadrže razloge, niti ustavne norme u odnosu na koje se osporava ustavnost odredbe člana 5. ovog zakona, kao i da navodi inicijativa upućuju na to da se za pojedine odredbe traži ne samo ocena ustavnosti, već i njihove saglasnosti sa Evropskom konvencijom i Međunarodnim paktom, kao i potvrđenim međunarodnim ugovorima.
Odredbama Ustava Republike Srbije u odnosu na koje se osporava ustavnost odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva, utvrđeno je: da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli i da je sudska vlast nezavisna (član 4.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče i kao takva se neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonom, s tim što se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, kao i da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, kao i da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, te da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da je izborno pravo opšte i jednako, da su izbori slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično (član 52. stav 2.); da građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije (član 53.); da se jemči pravo na rad u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na slobodan izbor rada, da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta, da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa, te da se ovih prava niko ne može odreći, kao i da se ženama, omladini i invalidima omogućuju posebna zaštita na radu i posebni uslovi rada, u skladu sa zakonom (član 60.); da je sudska vlast jedinstvena na teritoriji Republike Srbije, da su sudovi samostalni i nezavisni u svom radu i sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata, kada je to predviđeno zakonom, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora, da je raspravljanje pred sudom javno i može se ograničiti samo u skladu sa Ustavom, da u suđenju učestvuju sudije i sudije porotnici, na način utvrđen zakonom, da se zakonom može propisati da u određenim sudovima i u određenim stvarima sude samo sudije i da sud sudi u veću, a zakonom se može predvideti da u određenim stvarima sudi sudija pojedinac (član 142.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven, da je Ustav najviši pravni akt Republike Srbije, da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom, da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije, pri čemu potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom, da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194); da zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i da mogu da stupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja (član 196. stav 4.).
Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (''Službeni list Srbije i Crne Gore – Međunarodni ugovori'', br. 9/03, 5/05 i 7/05 i ''Službeni glasnik RS'', broj 12/10) utvrđeno je: da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj Konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status (član 14.); da se ništa u ovoj Konvenciji ne može tumačiti tako da podrazumeva pravo bilo koje države, grupe ili lica da se upuste u neku delatnost ili izvrše neki čin koji je usmeren na poništavanje bilo kog od navedenih prava i sloboda ili na njihovo ograničavanje u većoj meri od one koja je predviđena Konvencijom (član 17.). Odredbama člana 1. Protokola 1 uz ovu konvenciju utvrđeno je da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava, kao i da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni, dok je odredbama člana 1. Protokola broj 12 uz istu Konvenciju utvrđeno da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom i drugom uverenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu i da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1.
Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima (''Službeni list SFRJ'', broj 7/71) je utvrđeno da se nijedna odredba ovog pakta ne može tumačiti kao da sadrži bilo kakvo pravo za neku državu, grupaciju ili pojedinca da obavlja neku delatnost ili vrši neki akt u cilju rušenja prava i sloboda priznatih ovim paktom ili da zavode veća ograničenja od onih predviđenih ovim paktom i da se ne priznaje nikakvo ograničenje ili odstupanje od osnovnih prava čoveka koja su priznata ili važe u svakoj državi članici ovog pakta na osnovu primene zakona, konvencije, propisa ili običaja, pod izgovorom da ih ovaj pakt ne priznaje ili ih priznaje u manjoj meri (član 5.).
U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva, čije se odredbe osporavaju podnetim inicijativama, Narodna skupština donela na sednici održanoj 29. decembra 2010. godine i da je Zakon objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 101/10. Osporenim odredbama ovog zakona je predviđeno:
- da se u članu 22. Zakona o Visokom savetu sudstva („Službeni glasnik RS“, broj 116/08) alineja 4, kojom je bilo propisano da se za izborne članove Saveta iz reda sudija bira jedan sudija iz osnovnih sudova, menja tako da glasi: „- dva iz osnovnih sudova, prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda“ (član 1. stav 1, koji inicijatori označavaju kao član 1. stav 1. alineja 1.), a da se briše alineja 5. istog člana osnovnog teksta Zakona, kojom je bilo propisano da se jedan izborni član Saveta iz reda sudija bira iz prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda (član 1. stav 2.);
- da se u članu 23. osnovnog teksta Zakona dosadašnji stav 3. koji je postao stav 2, menja tako što se propisuje da se status kandidata za izbornog člana Saveta iz reda sudija stiče ne samo predlaganjem od strane sednice svih sudija jednog ili više sudova, već da status kandidata stiče i sudija koga podrži najmanje 20 sudija prema vrsti i stepenu suda, odnosno suda sa teritorije autonomnih pokrajina u kojem vrši sudijsku funkciju (član 2. stav 4.);
- da se u članu 28. stav 1. osnovnog teksta Zakona rok od 30 dana za dostavljanje kandidacionih prijava Izbornoj komisiji zamenjuje sa 15 dana (član 4. stav 1.) i da se odredba stava 2. člana 28. Zakona dopunjuje tako što se predviđa da se uz kandidacionu prijavu, pored već propisane pisane izjave kandidata o prihvatanju kandidature i odluke sednice svih sudija suda ili sudova kojom se predlaže kandidat, dostavlja i formular sa potpisima sudija koji podržavaju kandidata (član 4. stav 2.);
- da se član 35. osnovnog teksta Zakona menja, pored ostalog, tako što je u stavu 1. ovlašćenje Saveta da „donosi odluku o predlogu“ kandidata formulisano kao ovlašćenje da „predlaže“ kandidata (član 6. stav 1.), dok je dosadašnje zakonsko rešenje iz stava 2. ovog člana, prema kome je Savet predlagao više kandidata u slučaju kada više sudija na jednoj izbornoj listi dobije približno jednak najveći broj glasova, zamenjeno odredbom prema kojoj Savet izuzetno (umesto jednog) predlaže dva kandidata sa najvećim brojem glasova, ali samo kada se radi o listi kandidata sudija osnovnih sudova, prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda (član 6. stav 2.);
- da se član 38. stav 2. osnovnog teksta Zakona kojim je bilo predviđeno da Narodna skupština za člana Saveta iz reda sudija bira po jednog kandidata sa svake liste kandidata, menja tako da Narodna skupština sa liste kandidata osnovnih sudova, prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda bira dva kandidata, dok po jednog kandidata bira sa ostalih lista (član 7.);
- da izuzetno od propisanog pravila da samo sudije sa stalnom sudijskom funkcijom imaju pravo da biraju kandidate za članove Saveta iz reda sudija, ovo pravo (da biraju sa liste kandidata osnovnih sudova, prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda) imaju i sudije prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda koje su na sudijsku funkciju izabrane iz reda sudija za prekršaje (član 8.);
- da će se izborni postupak za izbor članova stalnog sastava Visokog saveta sudstva iz reda sudija sprovesti u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 9.);
- da ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“ (član 10.).
Ispitujući najpre postojanje procesnih pretpostavki za postupanje po podnetim inicijativama, Ustavni sud je utvrdio sledeće:
Odredbe člana 1. Zakona osporavaju se sa stanovišta njihove saglasnosti sa Evropskom konvencijom garantovanim pravom na imovinu, a što bi za posledicu imalo i nesaglasnost ovih odredaba sa Ustavom utvrđenim principom hijerarhije pravnih akata. Kako se osporenim odredbama propisuje koliko se izbornih članova Saveta iz reda sudija bira po pojedinim vrstama i stepenu sudova, Ustavni sud ocenjuje da se pitanje koje se uređuje ovim odredbama ne može dovesti ni u ustavnopravnu, ni u logičku vezu sa Ustavom zajemčenim pravom na imovinu, odnosno sa pravom svojine ili bilo kojim drugim imovinskim pravom sudija koje u tim sudovima obavljaju sudijsku funkciju.
U odnosu na odredbu člana 2. stav 4. Zakona, Ustavni sud konstatuje da iz navoda inicijatora ne proizlazi da je sporno zakonsko rešenje sadržano u osporenoj odredbi prema kome status kandidata za člana Saveta stiče ne samo sudija koga predloži sednica svih sudija određenog suda, odnosno sudova, već i sudija koga podrži najmanje 20 sudija, već da se izneti razlozi odnose na odredbu stava 5. člana 23. osnovnog teksta Zakona o Visokom savetu sudstva, koja nije obuhvaćena Zakonom o izmenama i dopunama tog zakona.
I povodom osporavanja odredaba člana 4. Zakona Ustavni sud ukazuje da se sadržina osporenih odredaba (propisivanje roka za podnošenje kandidatura i propisivanje da se uz kandidaturu, pored ostalog, dostavlja i formular sa potpisima sudija koji podržavaju kandidata – kada je status kandidata stečen na ovaj način) ne može dovesti u vezu sa istaknutom povredom prava na imovinu. Pored toga, Ustavni sud konstatuje da se zakonom propisani rok za preduzimanje neke radnje u određenom postupku, u ovom slučaju u postupku predlaganja kandidata za članove Saveta iz reda sudija, ne može smatrati stečenim pravom, te se zato ni skraćivanje tog roka ne može, a priori, dovesti u vezu sa povredom „dostignutog nivoa predviđenog za organizaciju izbora za kandidate“, kako to navode inicijatori. Izneti stav Ustavnog suda zasniva se posebno na činjenici da odredbe Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva ne isključuju, niti „ukidaju“ bilo koju od radnji koja se sprovodi tokom postupka kandidovanja, a što ne spore ni sami podnosioci inicijativa. Stoga i argumenti inicijatora koji su izneti u prilog tvrdnje da se skraćivanjem roka kandidati dovode „u znatno nepovoljniji položaj“, jer je objektivno lakše zakazati i održati sednicu svih sudija radi predlaganja kandidata, odnosno prikupiti podršku najmanje 20 sudija, u roku od 30 nego u roku od 15 dana, ne predstavljaju, po oceni Ustavnog suda, razloge kojima se ukazuje na neustavnost navedene odredbe, odnosno na uskraćivanje ili onemogućavanje ostvarivanja bilo koga prava u pojedinim fazama propisanog postupka, već na necelishodnost predviđenog zakonskog rešenja. U tom smislu, Ustavni sud ukazuje da, polazeći od svoje nadležnosti utvrđene odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje celishodnost odredaba zakona i drugih opštih akata.
U odnosu na odredbu člana 5. Zakona, kojom je propisano da Izborna komisija u roku od osam, umesto dosadašnjih 15 dana, od dana isteka roka za podnošenje kandidatura, utvrđuje konačnu listu kandidata, Ustavni sud konstatuje da inicijatori predlažu da se utvrdi da je i ova odredba nesaglasna sa Ustavom, ali ne navode odredbe Ustava u odnosu na koje traže njenu ocenu, niti se odredba člana 5. Zakona pominje u navodima i razlozima podnetih inicijativa.
Kako se i odredba člana 6. stav 2. Zakona, kojom je predviđeno da se sa liste kandidata sudija osnovnih sudova, prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda, Narodnoj skupštini predlaže dva kandidata sa najvećim brojem glasova, osporava sa stanovišta njene saglasnosti sa garantovanim pravom na imovinu i Ustavom utvrđenim principom hijerarhije pravnih akata, to se već izneta ocena Ustavnog suda o nepostojanju ustavnopravne veze između sadržine zakonske norme i navoda inicijativa odnosi i na osporenu odredbu.
Prethodna ocena Suda odnosi se i na osporenu odredbu člana 7. Zakona za koju podnosioci inicijativa smatraju da nije u saglasnosti, kako sa pravom na imovinu i principom hijerahije pravnih akata, tako i sa ustavnim načelom podele vlasti (član 4. Ustava) i Ustavom utvrđenim načelima sudstva (član 142. Ustava). Naime, zakonodavac je prvo, s obzirom na faktičko stanje da najveći broj sudija prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda nisu sudije sa stalnom sudijskom funkcijom, izmenom odredbe člana 22. osnovnog teksta Zakona, stvorio pravni osnov za primenu člana 153. stav 4. Ustava, po kome izborni članovi Visokog saveta sudstva iz reda sudija mogu biti samo sudije sa stalnom sudijskom funkcijom, predvidevši da će se izbor sudija - kandidata za članove Saveta iz reda osnovnih, prekršajnih i Višeg prekršajnog suda vršiti sa jedinstvene liste, zatim je izmenom odredbe člana 35. stav 2. osnovnog teksta Zakona predviđeno da se sa ove liste za izbor ne predlaže jedan, već dva kandidata pošto lista obuhvata dve različite vrste sudova, da bi konačno osporenom odredbom bio izmenjen i član 38. stav 2. osnovnog teksta Zakona tako što se predviđa da Narodna skupština sa navedene liste bira dva člana Saveta, a sa ostalih lista po jednog. Saglasno iznetom, a polazeći od prethodno navedene sadržine odredaba čl. 4. i 142. Ustava, Ustavni sud konstatuje da se odredbom člana 7. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva ne uređuju pitanja koja se mogu dovesti u vezu ni sa načelom podele vlasti, niti sa Ustavom utvrđenom sadržinom načela sudstva. Osim toga, zabrinutost inicijatora da zbog neizbora kandidata iz reda sudija od strane Narodne skupštine može doći do „blokiranja“ rada Visokog saveta sudstva se ne može smatrati razlogom na kome se temelje tvrdnje o neustavnosti osporenih odredaba Zakona, već se na ovaj način izražava sumnja u efikasnu primenu Zakona, što Ustavni sud nije nadležan da ceni.
Imajući u vidu izneto, Ustavni sud je ocenio da u odnosu na osporene odredbe člana 1, člana 2. stav 4, čl. 4. i 5, člana 6. stav 2. i člana 7. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva, nisu ispunjene pretpostavke za vođenje postupka. Stoga je Sud u odnosu na navedene odredbe odbacio podnete inicijative, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tač. 1) i 4) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07).
Inicijatori, pored ostalog, osporavaju i odredbu člana 6. stav 1. Zakona, u delu kojim je izmenjen stav 1. člana 35. osnovnog teksta Zakona tako što su reči: „donosi odluku o predlogu“, zamenjene rečima: „predlaže“, smatrajući da se na ovaj način Savetu oduzima pravo da donosi odluku o predlogu kandidata, što osporenu odredbu čini nesaglasnom sa načelom podele vlasti iz člana 4. Ustava. Kako glagol „predlagati“ i jezički i suštinski znači isto što i „donositi odluku o predlogu“ i kako ovlašćenje Saveta da izborne članove iz reda sudija samo predlaže Narodnoj skupštini, a ne i da ih bira, izvire iz odredbe člana 153. stav 3. Ustava, to se, po oceni Ustavnog suda, ne mogu prihvatiti kao osnovani navodi inicijatora da je osporena odredba nesaglasna sa Ustavom, niti da je u suprotnosti sa odredbama člana 17. Evropske konvencije. Dovođenje u vezu i ove odredbe sa pravom na imovinu garantovanim članom 1. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju ne može da ima ni ustavnopravog, ni logičkog utemeljenja. Sa druge strane, stanovište inicijatora izneto u vezi osporene zakonske odredbe da je ustavno rešenje iz člana 153. stav 3. po kome izborne članove Visokog saveta sudstva bira Narodna skupština u skladu sa zakonom, „pogoršanje u odnosu na stanje zakonodavstva u periodu od 2001. – do 2005. godine“, predstavlja osporavanje odredaba Ustava, koje ne mogu biti predmet ustavno-sudske kontrole.
Za odredbu člana 9. Zakona kojom se predviđa da će se izborni postupak za izbor članova stalnog sastava Visokog saveta sudstva sprovesti u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, podnosioci inicijativa navode da nije u saglasnosti sa čl. 1, 21, 52. stav 2, kao i sa čl. 53. i 60. Ustava „a u vezi člana 18, člana 21. i člana 36. Ustava“. Dva su osnovna razloga na kojima se ovi navodi zasnivaju. Prvi, da je Zakonom o Visokom savetu sudstva bilo predviđeno da će se postupak izbora članova stalnog sastava Saveta sprovesti u roku od šest meseci od dana početka rada sudova određenih Zakonom o uređenju sudova, te se „troduplim skraćivanjem roka ... onemogućava učešće sudija u postupku izbora ... u onom obimu koji su imali na osnovu osnovnog teksta Zakona“. Drugi razlog se odnosi na to da „neizabrane sudije u tako kratkom roku ne mogu biti dovedene u ravnopravan položaj u odnosu na izabrane sudije te ne mogu ostvariti svoja izborna prava“, uz navođenje da se „ne(re)izabranim sudijama mora omogućiti isti položaj kandidata kao i izabranim sudijama, tj. pod jednakim uslovima: oni moraju imati mogućnost da se kao sudije predstave kolegama, javnim promotivnim nastupima, usmenim i pisanim stavovima o bitnim pitanjima pravosuđa“ i da je „neophodan sastavni deo svakog izbora, pa i izbora kandidata iz redova sudija ... kampanja“, a „skraćivanjem i omeđivanjem trajanja izbornog postupka na period od 60 dana onemogućena je faza kampanje“. Ceneći osnovanost iznetih navoda Ustavni sud, kao prvo, konstatuje da se propisivanje roka za sprovođenje postupka izbora članova stalnog sastava Visokog saveta sudstva ne može dovesti u vezu sa članom 1. Ustava kojim je definisana Republika Srbija, niti sa načelom neposredne primene zajemčenih prava iz člana 18. Ustava, kao ni sa Ustavom utvrđenom sadržinom prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i prava na rad iz čl. 36. i 60. Ustava. Takođe, Ustavni sud nalazi da nije osnovano osporenu odredbu Zakona, kao ni čitav postupak izbora članova Visokog saveta sudstva dovoditi u vezu sa ostvarivanjem izbornog prava zajemčenog odredbama člana 52. Ustava. Naime, nesporno je da Ustav u članu 52. stav 2. utvrđuje da je izborno pravo opšte i jednako, da su izbori slobodni i neposredni i da je glasanje tajno i lično, ali se ova ustavna norma mora i može tumačiti isključivo u kontekstu ostvarivanja ustavnih načela o građanskoj suverenosti iz člana 2. stav 1. Ustava i vladavine prava iz člana 3. stav 2. Ustava. Saglasno ovim načelima građani Ustavom datu suverenost vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko slobodno izabranih predstavnika, a vladavina prava se, između ostalog, ostvaruje i slobodnim i neposrednim izborima. Dakle, izborno pravo, po svojoj suštini ima za cilj da obezbedi demokratski izbor predstavnika građana u organima vlasti. Na to upućuje i članom 52. stav 1. Ustava utvrđena sadržina izbornog prava kojim se svakom punoletnom, poslovno sposobnom državljaninu Republike Srbije jemči da ima pravo da bira i da bude biran. U skladu sa iznetim, Ustavni sud ocenjuje da je propisani način sprovođenja postupka, pre svega, izbora kandidata za članove Saveta iz reda sudija, a koji, uslovno rečeno, tehnički, asocira na postupke predviđene izbornim zakonima, naveo inicijatore da neosnovano taj postupak poistovete sa postupcima za izbor građanskih predstavnika koji se biraju na opštim i neposrednim izborima, a koji, kao deo demokratskog procesa, podrazumevaju i odgovarajuće vreme za tzv. predizbornu kampanju. Stoga se ni navodi da propisani rok ne omogućava dovoljno vreme za vođenje kampanje, predstavljanje kandidata i sl. ne mogu smatrati osnovanim ustavnopravnim razlozima za tvrdnje o neustavnosti osporene odredbe Zakona. Sa druge strane, ukoliko bi se i pravilo poređenje propisanog roka za sprovođenje izbora za članove Visokog saveta sudstva iz reda sudija sa rokovima za sprovođenje izbora za narodne poslanike, Ustavni sud ukazuje da je odredbom člana 101. stav 1. Ustava utvrđeno, između ostalog, da će se izbori za narodne poslanike okončati u roku od 60 dana od dana raspisivanja. Dalje, Ustavni sud je ocenio da se ne mogu prihvatiti kao osnovani ni navodi inicijatora da se odredbom člana 9. Zakona povređuje načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, kao ni zajemčeno pravo građana da pod jednakim uslovima stupaju na javne funkcije iz člana 53. Ustava, jer se propisani rok jednako odnosi na sve sudije koje u sudovima opšte i posebne nadležnosti u Republici Srbiji obavljaju sudijsku funkciju u trenutku stupanja Zakona na snagu i koji u skladu sa odredbama tog zakona imaju pravo da učestvuju u tzv. izbornom postupku. Konačno, Sud nalazi da odredba člana 9. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva, koja je po svojoj prirodi norma prelaznog karaktera kojom se isključivo propisuje rok za sprovođenje postupka, s obzirom na pitanje koje uređuje ne može biti osnov za ukazivanje na pitanja koja se tiču prethodno sprovedenog postupka izbora sudija.
U odnosu na navode inicijatora da odredba člana 10. Zakona nije saglasna članu 196. stav 4. Ustava, Ustavni sud je, uvidom u Obrazloženje Predloga ovog zakona, utvrdio da su dati razlozi za stupanje na snagu Zakona pre osmog dana od dana objavljivanja tako što je navedeno da je „naročito opravdan razlog ... to da se stvori zakonska mogućnost da se u najkraćem roku sprovede postupak za izbor izbornih članova Visokog saveta sudstva iz reda sudija, čime bi se omogućio postupak preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva donetih u postupku opšteg izbora sudija, a sve u cilju da Republika Srbija stekne status kandidata za članstvo u Evropskoj Uniji do kraja 2011. godine“. Na osnovu izloženog, Ustavni sud je utvrdio da ne stoje navodi inicijatora da „nije decidirano navedeno koji su to naročito opravdani razlozi zbog kojih zakon stupa na snagu pre isteka roka od osam dana od dana objavljivanja“. Polazeći od toga da su prilikom donošenja Zakona utvrđeni naročito opravdani razlozi za njegovo ranije stupanje na snagu, a saglasno svojoj dosadašnjoj praksi da se ne upušta u ocenu razloga koje je donosilac opšteg akta utvrdio kao „naročito opravdane“, Ustavni sud je našao da osporena odredba člana 10. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva nije nesaglasna sa odredbom člana 196. stav 4. Ustava. Međutim, Ustavni sud načelno ukazuje da je ranije stupanje na snagu opštih akata Ustavom utvrđeno kao izuzetak od principa da zakoni i drugi opšti akti stupaju na snagu osmog dana od dana objavljivanja, te da stoga Ustavom dopušteni izuzetak treba da bude tumačen restriktivno, iz čega sledi i obaveza donosioca svakog opšteg akta da samo izuzetno, u slučaju kada utvrdi da objektivno postoje ne „opravdani“, već kako Ustav utvrđuje – „naročito opravdani“ razlozi, predvidi da određeni opšti akt stupi ranije na snagu.
Polazeći od iznetog, Ustavni sud je ocenio da nisu osnovani navodi kojima se osporava saglasnost odredaba člana 6. stav 1, čl. 9. i 10. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva sa Ustavom, kao ni saglasnost odredbe člana 6. stav 1. ovog zakona sa potvrđenim međunarodnim ugovorom, te stoga u ovom delu inicijative nije prihvatio, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.
Međutim, Ustavni sud je ocenio da se u vezi sa odrebom člana 8. osporenog Zakona postavljaju određena sporna ustavnopravna pitanja. Naime, zakonodavac se članom 3. ovog zakona opredelio za rešenje po kome pravo da biraju kandidate za članove Saveta iz reda sudija imaju samo sudije sa stalnom sudijskom funkcijom, očigledno rukovođen principom da „jednaki biraju jednake“, odnosno da pravo da biraju imaju one sudije koje, u skladu sa odredbom člana 153. stav 4. Ustava mogu biti birani za izborne članove Saveta. Osporenim članom 8. Zakona je predviđen izuzetak od ovog pravila, propisivanjem da pravo da biraju članove stalnog sastava Visokog saveta sudstva iz reda sudija sa liste kandidata sudija osnovnih sudova, prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda imaju i sudije prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda, izabrane na sudijsku funkciju iz reda sudija za prekršaje. Formulacija odredbe člana 8. Zakona, koja govori o sudijama izabranim iz reda sudija za prekršaje upućuje na to da se radi o normi koja je takođe prelaznog karaktera, imajući u vidu da su izborom sudija i početkom rada prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda – 1. januara 2010. godine, prestali sa radom prvostepeni i drugostepeni organi za prekršaje, te tako više nema ni sudija organa za prekršaje iz čijih redova bi se ubuduće mogle birati sudije redovnih sudova. Sa druge strane, imajući u vidu činjenicu da su u sadašnjem sastavu prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda u daleko najvećem broju lica koja su prvi put birana na sudijsku funkciju na trogodišnji period, te da bi stoga primena odredbe člana 3. Zakona imala za posledicu nemogućnost svih tih lica, dakle sudija čitave jedne vrste posebnih sudova u Republici Srbiji da biraju kandidate za prvi stalni sastav Visokog saveta sudstva, rešenje sadržano u osporenoj odredbi Zakona može se tumačiti kao posebna mera koja je, saglasno članu 21. stav 4. Ustava, uvedena radi postizanja pune ravnopravnosti ove grupe lica. Međutim, kako iz odredbe člana 8. Zakona proizlazi da je pravo da biraju kandidate za članove Saveta dato samo sudijama prekršajnih sudova i Višeg prekršajnog suda koji su izabrani na trogodišnji period iz reda bivših sudija za prekršaje, a ne i drugim sudijama ovih sudova koji su takođe izabrani na trogodišnji period, ali ne iz reda sudija za prekršaje, pred Ustavni sud su se kao sporno postavlja pitanje da li vrsta pravnog posla koje je lice obavljalo pre izbora za sudiju čini ustavnopravno utemeljenim dovođenje u različit položaj onih koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji – da su prvi put, u istu vrstu suda, odnosno u isti sud, birani za sudiju na trogodišnji period ili se osporenim zakonskim rešenjem, na ustavnopravno neprihvatljiv način, dovode u neravnopravan položaj sudije istog suda, odnosno iste vrste sudova. Sa druge strane, ukoliko bi se pošlo od toga da je priroda i vrsta poslova koje su obavljale sudije organa za prekršaje u toj meri slična poslovima koji se obavljaju u okviru vršenja sudijske funkcije, za razliku od drugih pravnih poslova, te da je to osnov da se samo sudijama izabranim na trogodišnji period iz reda sudija za prekršaje omogući učešće u postupku izbora kandidata za članove Saveta iz reda sudija, kao sporno se postavlja pitanje koji je ustavni osnov da im ovo pravo pripada samo ako su birani u prekršajni ili Viši prekršajni sud, a ne i u osnovni ili neki drugi sud opšte, odnosno posebne nadležnosti.
Prethodno navedena pitanja, po oceni Ustavnog suda, upućuju na to da se kao sporno postavlja da li je odredba člana 8. osporenog Zakona saglasna sa pravom na učešće u upravljanju javnim poslovima iz člana 53. Ustava, budući da je učešće u izboru članova Visokog saveta sudstva kao nezavisnog organa svojevrstan vid učešća u javnim poslovima lica koja su deo sudske vlasti u okviru koje se obavljaju javni poslovi za koje je taj organ po Ustavu i zakonu nadležan, odnosno sa načelom jednakosti svih pred Ustavom i zakonom i zabranom svake diskriminacije, neposredne ili posredne, po bilo kom osnovu, iz člana 21. Ustava, budući da je ovom zakonskom odredbom napravljena razlika između sudija u zavisnosti od toga u kom sudu vrše sudijsku funkciju na koju su prvi put izabrani i koje su poslove obavljali pre prvog izbora na sudijsku funkciju.
S obzirom na izloženo, Ustavni sud je ocenio da povodom podnetih inicijativa ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 8. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva, te je, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, doneo rešenje o pokretanju postupka. Istovremeno, Sud je odlučio da rešenje o pokretanju postupka dostavi Narodnoj skupštini na odgovor, saglasno odredbi člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu. Imajući u vidu potrebu da se o ustavnosti osporenog Zakona konačna odluka donese u što kraćem roku, kako bi se obezbedilo da se u Zakonom propisanim rokovima, na način saglasan Ustavu, sprovede i okonča postupak izbora članova stalnog sastava Visokog saveta sudstva iz reda sudija, Ustavni sud je odlučio da donosiocu Zakona za dostavljanje odgovora odredi rok od 15 dana od dana prijema rešenja Suda, a što je najkraći rok koji predviđa član 34. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.
U odnosu na zahtev inicijatora da Ustavni sud na osnovu člana 168. stav 4. Ustava, obustavi postupak izbora stalnog sastava Visokog saveta sudstva do okončanja postupka po žalbama neizabranih sudija, Sud ukazuje da je, saglasno odredbi člana 168. stav 4. Ustava, odnosno odredbi člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ovlašćen da obustavi izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu opšteg akta čuju ustavnost ili zakonitost ocenjuje samo do donošenja konačne odluke u postupku ustavnosudske kontrole tog opšteg akta. Sa druge strane, s obzirom na to da je zbog potrebe hitnog postupanja Ustavni sud podnetim inicijativama dao prioritet u radu, te je saglasno tome i Narodnoj skupštini odredio najkraći Zakonom predviđeni rok za dostavljanje odgovora, kako bi se stvorili uslovi da se konačna odluka o ustavnosti odredbe povodom koje je pokrenut postupak donese pre faze izbora – glasanja o predloženim kandidatima za članove Saveta, Sud je ocenio da u ovom trenutku nema osnova da odlučuje o zahtevu da se obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje su preduzete na osnovu zakona čiju ustavnost ocenjuje.
Povodom zahteva inicijatora da Ustavni sud sam pokrene postupak za ocenu ustavnosti „odredaba Zakona o Visokom savetu sudstva („Službeni glasnik RS“, broj 116/08) koje su protivne Ustavu i potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i standardima sudijske nezavisnosti i stalnosti sudijske funkcije“, Ustavni sud ističe da niti Ustav, niti Zakon o Ustavnom sudu, ne poznaju institut predlaganja Sudu da sam pokrene postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti nekog opšteg akta. Ovo iz razloga što odredba člana 168. stav 2. Ustava svakom pravnom i fizičkom licu daje pravo na inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti, kao što su to u odnosu na Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva inicijatori i učinili, a što je imalo za posledicu da Ustavni sud pokrene postupak u odnosu na pojedine odredbe tog zakona. Pored toga, Sud ukazuje da je postupak za ocenu pojedinih odredaba osnovnog teksta Zakona o Visokom savetu sudstva, povodom ranije podnetih inicijativa, pokrenut Rešenjem IUz- 44/2009 od 4. juna 2009. godine i da je u toku.
Sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da ovo rešenje objavi u "Službenom glasniku Republike Srbije", zbog njegovog šireg značaja za zaštitu ustavnosti i zakonitosti.
Na osnovu svega izloženog, a saglasno odredbama člana 46. tač. 1) i 5) Zakona o Ustavnom sudu i odredbama člana 82. stav 1. tač. 1. i 10. i stav 2. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08 i 27/08), Ustavni sud je rešio kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša Slijepčević
Izdvojeno mišljenje u predmetu IUz-3/2011
Pred Ustavnim sudom, na sednici održanoj 10. februara 2011. godine, raspravljano je o više inicijativa podnetih za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva („Službeni glasnik RS“, broj 101/10). Nakon vođenih rasprava u Ustavnom sudu je, ubedljivom većinom glasova sudija, prevagnuo stav da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti samo odredbe člana 8. Zakona o izmenama i dopunama zakona o Visokom savetu sudstva („Službeni glasnik RS“, broj 101/10), dok, u vezi s ostalim navodima koje su podnosioci inicijativa naveli, Sud nije našao valjane razloge za njihovo prihvatanje. Budući da se, po mome sudu, u podnetim inicijativama, navode i argumenti u pogledu još jednog broja rešenja sadržanih u navedenom Zakonu koji je bio predmet razmatranja, a koji zavređuju pažnju Ustavnog suda, odnosno, imaju težinu razloga zbog kojih bi ovaj Sud trebalo da pokrene postupak njihovog svestranog meritornog razmatranja, u svom izdvojenom mišljenju izneću pitanja koja se ovim navodima otvaraju, koja su, saglasno mome razumevanju stvari, po svojoj pravnoj prirodi složena i čiji će način rešavanja imati i važne i dalekosežne posledice.
Počeću izjašnjenjem u vezi sa predlogom koji je sadržan u inicijativama, a koji se odnosi na Ustavom uspostavljenu mogućnost Ustavnog suda da samostalno pokrene postupak za ocenu ustavnosti. Naime, po mišljenju podnosilaca inicijativa, Ustavni sud bi trebalo da sam pokrene postupak za ocenu ustavnosti spornih odredaba Zakona o Visokom savetu sudstva. Za razliku od stava zauzetog u navedenom Rešenju Ustavnog suda, u odnosu na koje izdvajam mišljenje, po kome „Ustavni sud ističe da niti Ustav, niti Zakon o Ustavnom sudu, ne poznaju institut predlaganja Sudu da sam pokrene postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti nekog opšteg akta“, i to „iz razloga što odredba člana 168. stav 2. Ustava svakom pravnom i fizičkom licu daje pravo na inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti...“, moje se mišljenje o ovoj stvari temeljno razlikuje. Pod jedan, sasvim je pravno dostatno postojanje mogućnosti uspostavljene Ustavom da Ustavni sud postupa ex officio, bez ikakvog dodatnog angažovanja ustavotvorca na uređenju načina na koje Ustavni sud dolazi do saznanja koja bi ga dovela do takve odluke, poput na pr. „instituta predlaganja Sudu“ o kome se govori u Rešenju. Odnosno, činjenica da Ustavom nije uređeno kako će Ustavni sud doći do takve svoje odluke nikako ne predstavlja prepreku da svaki građanin u svojoj inicijativi kojom se obraća Ustavnom sudu istakne i takav predlog. Pod dva, činjenica da svako fizičko i pravno lice ima pravo na podnošenje inicijative Ustavnom sudu nije razlog da sam inicijator ne može smatrati potrebnim i društveno opravdanim da i sam Ustavni sud donese odluku da o datom spornom pravnom pitanju pokrene postupak i pored postojanja jedne, pa i više inicijativa građana. Naprotiv, čini se potpuno razumljivim da uveren u ispravnost svoje argumentacije i svog viđenja o postojanju elemenata „spornosti“ u datoj pravnoj stvari podnosilac inicijative pokuša da svojim zalaganjem pokrene i sam Ustavni sud da sopstvenom odlukom pokrene postupak. Drugim rečima, u potpunosti je legitimno da podnosilac inicijative predlaže Ustavnom sudu da ex officio pokrene postupak ocene ustavnosti. Takođe je, po mom mišljenju, potrebno da Ustavni sud odgovori podnosiocu inicijative na ovakav njegov predlog i navede razloge zbog kojih ne nalazi za potrebno da na predloženi način i postupi.
Kako sam i sama smatrala da u ovoj stvari - s jedne strane zbog njene nesporne važnosti, a s druge, zbog dosadašnjeg učinka Ustavnog suda ostvarenog u razmatranju niza pitanja koja su uređena prvobitnim setom pravosudnih zakona, Ustavni sud treba da posegne za pomenutom ustavnom mogućnošću sadržanom u članu 175. stavu 2. Ustava, odnosno da u vezi sa novodonetim setom zakona kojima se vrše izmene i dopune tzv. seta pravosudnih zakona, saglasnom voljom samih sudija, pokrene postupak i oceni ustavnost novih zakonskih rešenja, podnela sam Ustavnom sudu 2. februara 2011. godine podnesak (Su - 69/1), u kome sam iznela detaljnije obrazloženje razloga koje smatram valjanim za pomenuto postupanje Ustavnog suda. I pošto je u inicijativama po kojima je Ustavni sud doneo Rešenje sa kojim se ne slažem, jer ga smatram nedovoljnim, u smislu odredaba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva za koje se Ustavni sud opredelio da pokrene postupak, navešću osnovne tačke svoga zalaganja koje nije naišlo na prihvatanje od strane drugih sudija.
Pošavši od činjenice da su se tvorci Ustava Republike Srbije od 2006. godine opredelili da, u pogledu kruga ustavom ovlašćenih predlagača za pokretanje ustavnog spora o ustavnosti normativnih akata, povere i samom Ustavnom sudu pravo da samostalno, sopstvenom odlukom, može pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti, potebno je razmotriti kada, nastupanjem kojih razloga, Ustavni sud treba da donese odluku da to pravo i koristi. I pored činjenice da većina poslenika ustavnopravne nauke stoji na stanovištu da organu kome je poverena kontrola ustavnosti ne treba omogućiti da postupak pokreće ex officio (tako, na pr. R. Marković), u ustavnopravnoj književnosti sreću se i suprotna, veoma utemeljena mišljenja (I. Krbek). Samo podsećanja radi, jedna od zemalja koja se poveravanja ovakve mogućnosti svom Ustavnom sudu nikada nije odrekla, jeste zemlja prvog ustavnog suda - Austrija, koja je u ovoj stvari, kao i mnogim drugim vezanim za pitanja ustavnog sudstva i kontrole ustavnosti, postupila saglasno mišljenju tvorca ove institucije, Hansa Kelzena. Suštinu tog afirmativnog pristupa, izraženog u „kelzenovskom mišljenju“ u pogledu prava samog ustavnog suda da postupa kao autonomni pokretač ustavnog spora, treba videti u razumevanju ustavnog suda od strane ovog pravnog teoretičara i onih koji su ga sledili u njegovom naučnom pogledu, pre svega i nad svim drugim, kao organa „zaštitnika ustava“, njegovog „čuvara“ i budnog „stražara“. Ustavni sud bdi nad poštovanjem koje se ukazuje vrhovnom zakonu u zemlji pravilnim i pravim razumevanjem teksta ustava i smisla koji je u njemu sadržan i njegovom primenom i oživotvorenjem preko akata i radnji organa i pojedinaca kojima je povereno vršenje vlasti. Dakle, ako je ustavni sud organ kome je ustavom poverena funkcija čuvanja ustava od povreda koje bi mogle biti načinjene od strane vršilaca svake od triju vlasti - zakonodavne, izvršne i sudske, i čiji je smisao u ulaganju napora na očuvanju ustava, onda je sasvim razumljivo da se i sam ustavni sud, kada za to postoji ustavna mogućnost, može - a po sopstvenoj proceni i u posebnim uslovima - mora aktivno uključiti u složeni postupak zaštite i čuvanja najvišeg zakona zemlje. Pomenuću da od zemalja iz okruženja danas ovim pravom raspolaže Ustavni sud Republike Hrvatske, koji, za razliku od rešenja primenjenog u Ustavu Republike Srbije, saglasno kome Ustavni sud odluku o samostalnom pokretanju postupka za ocenu ustavnosti ili zakonitosti donosi dvotrećinskom većinom glasova svih sudija, dakle, „kvalifikovanom većinom“ (M. Pajvančić), „ovde nije ničim ograničen“ (B. Smerdel, S. Sokol), jer se po sopstvenoj inicijativi može upustiti u ocenu ustavnosti svakog zakona, kao i ustavnosti i zakonitosti svakog drugog propisa (član 38. stav 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske).
Iako se argumentacija zagovornika i oponenata ove vrste aktivizma ustavnog suda kreće od pozivanja na princip ne procedat iudex ex officio, pri čemu se ustavno sudstvo izjednačava po svojoj prirodi, ulozi i efektima koji se njegovim dejstvovanjem ostvaruju sa „klasičnom“ sudskom funkcijom i organima redovnog sudovanja, pa do ukazivanja da ustavni sud ne sme i ne može biti samo puki transmisioni mehanizam koji realizuje samo i jedino aktivizam drugih činilaca - ovlašćenih pokretača postupka, ostaje kao nepobitna činjenica da se međusobno razlikuju sistemi u kojima je ovakva mogućnost angažovanja ustavnog suda predviđena i uspostavljena i oni u kojima je ustavni sud lišen takve mogućnosti. Ustav Republike Srbije, voljom svojih pisaca, takvu mogućnost sadrži, ona predstavlja pravo Ustavnog suda, legitiman i legalan način njegovog delovanja i može i treba, kao i ostale predviđene mogućnosti postupanja ovog organa, da bude korišćena u cilju ostvarivanja ustavne uloge i položaja Ustavnog suda kao samostalnog i nezavisnog državnog organa koji štiti ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode (Član 166. stav 1. Ustava RS). I kao što je ova mogućnost Ustavom uspostavljeno pravo Ustavnog suda, koje će ovaj organ ostvarivati uvek kada, potrebnom većinom glasova sudija koje čine njegov sastav, proceni da takvo postupanje predstavlja ostvarenje smisla svoga postojanja u datom ustavnom sistemu i realizacije uloge koja mu je poverena, ona je jednakoznačno i jednovremeno i uspostavljena obaveza da Ustavni sud iskaže potrebni aktivizam i sposobnost i odgovornost samostalnog procenjivanja i, logično, saglasno toj samostalnoj proceni, postupanja. Zebnja da jedno takvo pravo samo pogoduje „sudokratiji i judicializaciji politike“ (R. Marković), mora biti neutralisana odgovornim pristupom samog ustavnog suda koji će potrebnom merom sudijskog samoograničenja oličenom u celokupnom maniru svog delovanja, kao i u svom odnosu prema svakom pojedinačnom spornom pravnom pitanju, dokazati da autoritetom čuvara ustava na pravi, aktivan i odgovoran način konzumira ovu ustavnu mogućnost. Tako se ustavni sud potvrđuje kao samostalan organ nezavisne, ni zakonodavne ni sudske, već četvrte, ustavnosudske vlasti, a ne kao puka „ambalaža“ (P. Peška) aktivizma drugih. Ne može se poreći da je pravo ustavnog suda da postupa na osnovu samostalno donete odluke u skladu i sa načelom podele vlasti, kada se svaki od nosilaca pojedinih delatnosti koje, tek sve zajedno, čine vlast, javlja kao odgovorni činilac tog složenog procesa vršeći svoju ustavom poverenu nadležnost punim raspoloživim kapacitetom.
Od značaja je i osvrt na postupanje Ustavnog suda po podnetoj inicijativi pri čemu se eventualno pokretanje postupka usled prihvatanja inicijative zasniva takođe na, u suštini, samostalnoj proceni samoga Suda, koja u odlučnoj meri nije uslovljena podnetom inicijativom. U prilog ovakvog stava mogu se navesti slučajevi veoma dobro, u stručnom smislu znalački, sačinjenih inicijativa, kojima se kao svojevrsnim predstavkama pokušava izdejstvovati pokretanje postupka i donošenje odluke od strane Ustavnog suda, a kojima njihovi podnosioci ipak nisu uspeli da ostvare željeni cilj. Takođe, praksa svedoči o ovlaš i nestručno napisanim predstavkama u kojima je Ustavni sud „prepoznao“ potrebne osnove za pokretanje postupka koji je, neretko, okončan kasacijom nekog pravnog akta. Jednako je od značaja pomenuti i da se broj podnetih inicijativa višestruko razlikuje od broja prihvaćenih (logično, razlika je u korist brojčane nadmoći neprihvaćenih predstavki), što vodi zaključku da Ustavni sud i prilikom ovakvog postupanja u suštini nastupa kao samostalni organ koji samostalno odlučuje da li će pokrenuti postupak ili ne. Ne može se poreći da je obaveza postupanja Ustavnog suda po podnetoj inicijativi uslovljena samostalnom ocenom Ustavnog suda o navodima inicijatora koji ukazuju na potrebu pokretanja postupka, čak i kada u društvu postoji već oformljeno i rasprostranjeno mišljenje koje se podudara sa mišljenjem podnosioca inicijative. I kao što Ustavni sud ne može biti nateran snagom javnog mnjenja, stručnog ili samo „opšteg“, ili oba, da u nekom slučaju donese odluku i prihvati inicijativu i pokrene postupak, čime će u suštini sasvim samostalno ceniti da li će se upustiti u ocenu ustavnosti, isto je i sa samostalnom ocenom Ustavnog suda da po svojoj inicijativi pokrene postupak, bez ikakvih pokretačkih impulsa koji su ovom postupanju prethodili. Strepnja od iskazivanja prethodno zauzetog stava čime se ugrožava objektivnost sudovanja, od svrstavanja na jednu od mogućih strana u sporu, odnosno usmeravanja u pravcu donošenja jedne od mogućih odluka, skoro da i nije ništa manja kod odlučivanja o prihvatanju inicijative u odnosu na postupanje donošenjem samostalne odluke. U krajnjoj liniji, razlika se svodi, bezmalo isključivo, na ishodište početnog impulsa, a sasvim neznatno na samu odluku.
Argument koji se pominje u prilog protivljenja posezanju za postupanjem ex officio, da podneta inicijativa o jednom spornom pitanju isključuje potrebu za samostalnim pokretanjem postupka od strane ustavnog suda, po mome sudu nema opravdanja po sebi. Ili, čak i ako je takvo razumevanje pravilo, a nije i ne treba da bude, i to ne samo jer pisanom normom kao takvo nije predviđeno, od toga „pravila“ mora se izdvojiti i prepoznati izuzetak koji svojom osobenošću i retkom pojavom upravo potvrđuje pravilo. Naime, čak i kada je podneta inicijativa, svojom „paralelnom“ samostalnom odlukom da dejstvuje u datoj pravnoj stvari ustavni sud će iskazati svoj odnos prema ozbiljnosti i značaju spornog pravnog pitanja, ili same opasnosti da se spor takve snage i značaja po pravni sistem i načela na kojima se on zasniva može pojaviti, čime će istupiti kao aktivni i, po slovu Ustava, očekivani moćni zaštitnik najvišeg zakona u zemlji. Funkcija čuvanja Ustava podrazumeva praćenje i razumevanje događanja u društvu koja izazivaju događanja u pravnom sistemu i reagovanje na moguće ishode, kojima se ustavom i zakonima uređeni društveni odnosi mogu poremetiti. Nedavno donete izmene seta pravosudnih zakona, po mome sudu, predstavljaju upravo izazov takvog formata i time izazivaju potrebu Ustavnog suda da i pored podnetih inicijativa i sam, svojom odlukom, pokrene postupak.
Kako sam od samih početaka vođenja rasprava pred Ustavnim sudom na temu „pravosudne reforme“, odnosno zakona na osnovu kojih je ona sprovedena, imala jasan i dosledan stav da su pred Ustavnim sudom osporena rešenja koja su u njima sadržana pogrešna, pravničkim rečnikom - neustavna, koraci koji se ovim izmenama i dopunama tih zakona čine po hitnom postupku svojevrstan su dokaz da prvobitna rešenja nisu bila valjana. Odnosno, samo posezanje zakonodavca za izmenama prvodonetih pravosudnih zakona, ubrzo po njihovom donošenju i uz, po mojoj oceni, neprimerenu hitnju, po mome sudu, nesporno potvrđuju da je bilo prostora, sada već davne 2009. godine, da Ustavni sud po podnetim inicijativama za njihovo preispitivanje pokrene postupak, a nakon toga se možda odluči i za kasaciju. Sama činjenica da se sada i to na ovakav način, pokušava popraviti normativni okvir reformskog zahvata u pravosuđu svedoči o osnovanoj sumnji da prethodno nije bilo saglasno Ustavu Republike Srbije i u njemu proklamovanim načelima i garantovanim pravima. Razdvajanje normativnog okvira od načina njegove primene i čvrsto ostajanje na pozicijama da je prvi od ovo dvoje valjan, ali da su „propusti i greške“ učinjeni u pogledu drugog, u ovoj situaciji, kada sam donosilac prvobitnog zakonskog rešenja pristupa njegovoj, doista delimičnoj, ali hitnoj izmeni i to na ovaj način donetim novim zakonskim rešenjima sa ovom sadržinom, po mom mišljenju, zarad prava pojedinaca koja treba zaštititi, ali i zarad prava uopšte, treba odmah napustiti. Iako je Ustavni sud u svom prethodnom postupanju doneo određena rešenja i odluke, nova zakonska aktivnost u istoj pravnoj stvari otvara novu mogućnost Ustavnom sudu, novu priliku koja može biti i stvarni konačni sud ovoga Suda o ovom krupnom, po meni i očigledno spornom, pravnom pitanju.
Prihvatanjem predloga koji sam učinila, da se sam Ustavni sud po ovom pitanju na osnovu sopstvene samostalno donete odluke iza koje bi stalo deset sudija, javi kao pokretač razmatranja ustavne valjanosti novodonetih zakona, na način kako ja vidim i razumem ovo pravno pitanje, ali i ovu pravnu situaciju u kojoj se Ustavni sud našao, stvorila bi se prilika da se Ustavni sud jasno deklariše kao zaštitnik i branitelj Ustava, a ne kao istrajni čuvar, po mome viđenju, veoma upitnih zakonskih rešenja. Jer dok su zakoni izraz neretko i sasvim kratkoročne politike, efemernog političkog interesa, Ustav je u pravo pretočeno opštedruštveno opredeljenje, koje jeste politika, ali politika koja oličava bazični društveni konsenzus o opšteprihvaćenim vrednostima i trajno društveno usmerenje.
Kako predlog koji sam učinila nije naišao na odobravanje ostalih sudija, ostalo je da Ustavni sud, postupajući po podnetim inicijativama, pristupi njihovom prihvatanju, neprihvatanju ili odbacivanju. U ovom izdvojenom mišljenju ja se protivim pristupu za koji se odlučio Sud prihvativši samo pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 8. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva („Službeni glasnik RS“, broj 101/10).
Trebalo je da Ustavni sud, iz razloga osporavanja člana 8. Zakona, koji predviđa izuzetak od rešenja propisanog članom 3. istog zakona stane na stanovište da inicijator suštinski osporava i samu odredbu člana 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva. Po mome mišljenju bilo bi ispravno smatrati da se u vezi sa odredbama čl. 3. i 8. osporenog Zakona postavlja nekoliko spornih ustavnopravnih pitanja. Naime, odredbom člana 3. Zakona o izmenama i dopunama izmenjen je član 24. stav 3. osnovnog teksta Zakona, tako što je, umesto dosadašnjeg rešenja po kome su pravo da biraju kandidate za Visoki savet sudstva imale sve sudije, predviđeno da ovo pravo imaju samo sudije sa stalnom sudijskom funkcijom. Ovakvim rešenjem sudije koje su prvi put izabrane na trogodišnji period i obavljaju sudijsku funkciju u sudovima opšte i posebne nadležnosti, ne samo da, saglasno Ustavu, ne mogu biti izabrani za članove Visokog saveta sudstva, već nemaju ni pravo da u sudu u kome vrše sudijsku funkciju učestvuju u izboru kandidata za članove ovog organa. Ovakvim rešenjem sadržanim u Zakonu o izmenama i dopunama osnovnog teksta Zakona o Visokom savetu sudstva otvara se pitanje postojanja suštinske razlike između stalne sudijske funkcije i ove funkcije kada se ona obavlja u tzv. probnom, trogodišnjem mandatu, nakon čijeg isteka će njen vršilac biti izabran na stalnu sudijsku funkciju. Da li se razlika iscrpljuje samo u činjenici da sudija biran na prvi, trogodišnji mandat podleže izboru na stalnu sudijsku funkciju, ili postoji i kvalitativna razlika između ove dve grupe sudija? I, posebno, ako takva razlika postoji, u čemu se ona ogleda? Kako sudije koje su prvi put birane na sudijsku funkciju obavljaju sve poslove koje podrazumeva vršenje sudijske funkcije, odnosno postupaju kao sudije u punom kapacitetu tog svojstva, sasvim je uputno postaviti pitanje da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se zakonskim rešenjem koje je pred Ustavnim sudom čini razlika između sudija na probnom radu i sudija na stalnoj funkciji. Ako se ima u vidu činjenica da su se nakon proteklog opšteg izbora sudija u sudu ranga kakav ima Upravni sud u Republici Srbiji našle sudije na probnom, trogodišnjem mandatu, teško je stav zakonodavca pretočen u najnovije izmene postojećeg Zakona, razumeti kao izraz nedovoljnog poverenja u stručna znanja ovih sudija, njihovo neizgrađeno pa time i nedovoljno iskustvo za sudijske poslove, ili oprez u smislu potrebnog dokazivanja njihove dostojnosti za vršenje ovako značajne sudijske funkcije. Upravo mogućnost da se već prvim izborom za sudiju na ovako visoko pozicioniranim sudijskim mestima nađu „sudije početnici“ – početnici u smislu sudijskog, a ne nekog drugog pravničkog zanimanja, potvrđuje tezu da su oni ravnopravni u pomenutom kvalitativnom smislu sa sudijama koje su izabrane na stalnu funkciju. Sumnjati u njihova znanja, ili u njihovu osposobljenost, stručnost ili dostojnost, jednom rečju spremnost za sudijski poziv, značilo bi samo jedno - da su u pitanju pripravnici koji se sudijskom poslu tek uče, što bi dovelo do pitanja, kako je moguće da učeći se sudovanju ove sudije odlučuju, odnosno sude i presuđuju. Treba dodati i činjenicu da su iz sastava sudija izabranih na trogodišnji mandat izabrane i neke od sudija Ustavnoga suda, što samo govori u prilog zaključku da sudije na probnom radu ne bi trebale da budu izopštene iz procesa biranja članova Visokog saveta sudstva, samo iz razloga drukčijeg statusa koji im prvi izbor uspostavlja. Reći, kao što je to učinjeno u Rešenju Ustavnog suda koje je pred javnošću, da se zakonodavac članom 3. ovog Zakona opredelio za rešenje po kome pravo da biraju kandidate za članove Saveta iz reda sudija imaju samo sudije sa stalnom sudijskom funkcijom, „očigledno rukovođen principom da „jednaki biraju jednake“, odnosno da pravo da biraju imaju one sudije koje, u skladu sa odredbom člana 153. stav 4. Ustava mogu biti birani za izborne članove Visokog saveta sudstva, po mome mišljenju ne rešava otvorenu dilemu, niti daje pravi odgovor. Prvo što to „pravilo“ ne stoji kao opšte, jer ima primenu samo usled unapred jasno predočenih i veoma utemeljenih razloga, zatim, što, kako je opštepoznato ne mora biti i često nije izjednačen zahtev u pogledu uslova koje moraju ispuniti nosioci aktivnog „biračkog prava“ i oni koji su nosioci pasivnog prava izbora. Ne samo da je daleko šira mogućnost učešća u velikoj većini izbora na strani onih koji biraju u odnosu na one koji mogu biti izabrani, već se i samo pitanje jednakosti koje je na ovaj način iskazano mora sagledati u pogledu svoje sadržine - u čemu se ta jednakost sastoji, ili treba da sastoji? Na sva ova pitanja Ustavni sud bi dao odgovor, jedan od dva moguća ukoliko bi se opredelio da ovo pitanje nakon pokretanja postupka sveobuhvatno meritorno raspravi i o njemu odluči. Zato se zalažem da i član 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva bude predmet odlučivanja Ustavnog suda u meritornom postupku odlučivanja.
Takođe, u inicijativama se navodi kao sporno i pitanje prava „neizabranih sudija“, kako se u javnosti odomaćilo nazivanje više od osam stotina sudija koji u minulom opštem izboru, koji za sve njih predstavlja ništa drugo do reizbor, nisu izabrani za sudije u sudovima za koje su konkurisali, da uzmu učešće u predstojećim izborima za članove Visokog saveta sudstva. Smatram da bi, i o ovom pitanju trebalo da Ustavni sud pokrene postupak i kaže svoj sud o tome da li neizabrane sudije, budući da su pre pomenutog reizbora imale stalnu sudijsku funkciju (član 146. stav 1. Ustava RS), a da njihov radnopravni status nije rešen pravosnažnom odlukom, mogu uzeti učešće u postupku izbora članova stalnog sastava Visokog saveta sudstva. Drugim rečima, da li se izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva ne potvrđuju rezultati sprovedenog reizbora i ozvaničava za sada pravno nerazjašnjen i bez konačne meritorne odluke postojeći status neizabranih sudija? Kako se preduzete izmene osnovnih zakona i čine, između ostalog, i zbog (ne)ostvarenih rezultata, opravdano je postaviti, a i razmotriti pitanje, prava neizabranih sudija, kako bi se izbegla svojevrsna „verifikacija“ stanja koje nije na pravi način pravno ozvaničeno.
Nadalje, navodi inicijatora da se odredbom člana 4. stav 1. osporenog Zakona, skraćivanjem ranije predviđenih rokova za preduzimanje potrebnih radnji koje čine izbornu proceduru, i to skraćivanjem koje iznosi radikalno sužavanje vremena kojim činioci u postupku raspolažu kako bi ostvarili svoje izborne poslove, koje iznosi 50% od ranije predviđenog vremena, ili člana 9. Zakona, kada se ranije predviđeni rokovi svode na trećinu (sa 6 meseci na 60 dana) otvaraju, po mome mišljenju pitanje razumnog roka za uspešno obavljanje složenih poslova. Naime, razumni rok jeste potrebno vreme da se na najbolji način obavi jedna radnja ishodom koje će se dobiti najkvalitetniji rezultat. Tako je sasvim logično razumeti zalaganje za razumni rok kao zalaganje za ispravnost postupanja na način koji obezbeđuje postavljeni cilj, za vrednost koja je sa svoje strane garant dosezanja toga cilja. Tako se razumni rok može javiti kao suprotnost nerazumno dugom, ali i nerazumno kratkom roku, koji će svojim neprimerenim trajanjem, bilo u smislu da je ono nedopustivo dugo, ili nedovoljno - nedopustivo kratko, osujetiti samo ostvarenje postavljenog zadatka.
U skladu sa prethodno navedenom žurbom predlagača ovih zakonskih izmena, kako bi se što pre ostvarili rezultati koji su njima naumljeni, je i žurba samog zakonodavca koja, opet po mome mišljenju, opravdano postavlja i pitanje, da li je donošenjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu sudstva prekršen član 196. stav 4. Ustava RS, jer je odredbom člana 10. ovog Zakona, po kojoj „ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike srbije“, prekršeno pravilo o objavljivanju zakona i drugih opštih akata po kome ovi akti „stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i mogu da stupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja“. Uvidom u Obrazloženje Predloga ovog zakona, Ustavni sud je utvrdio „da su dati razlozi za stupanje na snagu Zakona pre osmog dana od dana objavljivanja tako što je navedeno da je „naročito opravdan razlog... to da se stvori zakonska mogućnost da se u najkraćem roku sprovede postupak za izbor izbornih članova Visokog saveta sudstva iz reda sudija, čime bi se omogućio postupak preispitivanja odluka prvog sastava Visokog saveta sudstva donetih u postupku opšteg izbora sudija, a sve u cilju da Republika Srbija stekne status kandidata za članstvo u Evropskoj uniji do kraja 2011. godine“. Imajući u vidu da je ranije stupanje na snagu zakona i drugih opštih akata utvrđeno Ustavom kao izuzetak, koji moraju pratiti i pravdati naročito opravdani razlozi, koji su uslov da se ovakvo odstupanje preduzme, opravdano je postaviti pitanje da li se navedeni razlog može i sme razumeti kao takav. Iako ne smatramo ovu priliku sasvim pravom da podsetimo na upozorenja vezana upravo za ovaj cilj na koji se sada predlagač i zakonodavac oslanjaju - upozorenja potekla od pravničke struke, relevantnih međunarodnih činilaca, šire naučne i stručne domaće javnosti, nije naodmet pomenuti da je bilo prilike i vremena da se u ovom smislu i na ovaj ili neki drugi način reaguje i ranije. Zato nam se čini da ovakvo hitno postupanje, koje dovodi u pitanje poštovanje citirane odredbe Ustava iz člana 196. stav 4, pokreće pitanje olake upotrebe ovako temeljnih ustavnih pravila i može dovesti do jakih ocena, poput one koju je izrekao K. Čavoški, da je na delu „smandrljavanje“ zakona. Ovo iz razloga što celokupan proces donošenja ovog seta zakona o izmenama i dopunama pravosudnih zakona, trpi od, po mišljenju sudije koji piše ove redove, nedovoljno opravdane žurbe, olakog zapadanja u pravničke greške, i potencijalne opasnosti neustavnog postupanja. Politički ciljevi svakako nalažu određeni ritam postupanja svih činilaca koji deluju na putu njihovog ostvarenja, ali svako takvo postupanje mora biti strogo i bez izuizetka sprovođeno saglasno važećem Ustavu i standardima koje poznaje i jedino priznaje međunarodna zajednica. Na kraju, gde je prostor za postupanje Ustavnog suda u odnosu na navode inicijatora u ovom delu svoje inicijative? Po mome sudu, upravo u činjenici da se samo naročito opravdan i za pitanje koje se datim zakonom uređuje odsudan razlog, može smatrati valjanim u smislu dopuštanja od strane Ustava odstupanja od pravila o stupanju zakona na snagu.
Pred Ustavnim sudom i celokupnom javnošću Srbije nalazi se novi set pravosudnih zakona, kojima se namerava dopunjavanje i izmena osnovnih zakona donetih pre nešto više od godinu dana. Pred Ustavnim sudom je već sada, po podacima obrađenim do polovine februara, 17 inicijativa podnetih na novodonete zakone o izmenama i dopunama osnovnih zakona. Zajedno sa stotinama žalbi i ustavnih žalbi neizabranih sudija, još uvek neokončanim postupcima po nekim od ranijih inicijativa na osnovne zakone i nekoliko predloga ovlašćenih predlagača, koji čekaju na donošenje odluka, normativni okvir, kako osnovni, tako i ovaj izmenjeni, predstavlja daleko najveći deo opterećenja Ustavnog suda u Republici Srbiji. Pisac ovog izdvojenog mišljenja, kao sudija Ustavnog suda i kao profesor Ustavnog prava ne može a da se ne zapita, i da cisto pitanje uputi i drugima - koji se sve zaključci mogu izvući iz ove činjenice?
Sudija
Ustavnog suda
prof. dr Olivera Vučić