Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti zakona

Kratak pregled

Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o državnom premeru i katastru. Sporne odredbe uvode posebna zvanja i dodatne koeficijente za platu samo za državne službenike geodetske struke, što postavlja pitanje povrede načela jednakosti.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-312/2013
11.07.2014.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, Predrag Ćetković, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 11. jula 2014. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnom premeru i katastru (“Službeni glasnik RS“, broj 65/13).

2. Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora je 60 dana od dana prijema Rešenja.

4. Odbacuje se zahtev da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata donetih na osnovu odredaba člana 1. Zakona iz tačke 1. izreke.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti člana 1. Zakona navedenog u tački 1. izreke. Osporavajući saglasnost navedenog člana Zakona sa odredbama čl. 4, 21. i 60. Ustava Republike Srbije, inicijator je istakao: da se dodavanjem prefiksa „stručni“ isključivo u nazive zvanja državnih službenika geodetske struke uvodi nova kategorija državnih službenika u Republičkom geodetskom zavodu, iako na istim radnim mestima u Zavodu rade i službenici pravne, ekonomske, geodetske i informatičarske struke; da se osporenim članom Zakona privileguju državni službenici geodetske struke jer se samo njima utvrđuje dodatni koeficijent za obračun plate u rasponu od 3% do 50% usled čega ovi službenici ostvaruju veću platu, čime se vrši diskriminacija ostalih državnih službenika u Zavodu koji za isti posao dobijaju različitu platu i krši načelo iz člana 21. st. 1. i 3. Ustava o jednakosti građana koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji i načelo iz člana 60. stav 4. Ustava o pravičnoj naknadi za rad; da s obzirom na to da Zavod ne obavlja geodetsku delatnost katastarskog premera i održavanja premera već samo „geodetske kancelarijske i upravne poslove“ kao i delatnost upisa stvarnih prava za koju geodetska struka nije kompetentna, osporenom zakonskom odredbom se, prema mišljenju inicijatora, bez realnog osnova izdvajaju državni službenici geodetske struke u odnosu na ostale službenike; da kako se osporenim zakonskim rešenjem „uređuje druga vrsta državnih službenika, utvrđuju zvanja i plate“, iako su ova pitanja uređena Zakonom o državnim službenicima, Zakonom o platama državnih službenika, Zakonom o radu i Posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe, inicijator smatra da se može postaviti pitanje saglasnosti osporenog člana Zakona sa načelom jedinstva pravnog poretka utvrđenim članom 4. stav 1. Ustava. Na kraju, inicijator je predložio da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke u ovoj pravnoj stvari, „obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje su preduzete na osnovu pobijanih odredaba člana 1. Zakona, čija se ocena ustavnosti traži“ inicijativom.

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je utvrdio da se Zakonom o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 18/10) uređuju stručni poslovi i poslovi državne uprave koji se odnose na državni premer, katastar nepokretnosti, katastar vodova, osnovne geodetske radove, adresni registar, topografsko-kartografsku delatnost, procenu vrednosti nepokretnosti, geodetsko-katastarski informacioni sistem i Nacionalnu infrastrukturu geoprostornih podataka i geodetske radove u inženjersko-tehničkim oblastima (član 1.). Odredbom člana 8. stav 1. Zakona propisano je da je za stručne poslove (u daljem tekstu: geodetski radovi) i poslove državne uprave iz člana 1. ovog zakona nadležan Republički geodetski zavod (član 8. stav 1.), a delokrug Zavoda je uređen članom 10. Zakona. Osporenim članom 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnom premeru i katastru („Službeni glasnik RS“, broj 65/13), koji je stupio na snagu 2. avgusta 2013. godine, dopunjen je Zakon o državnom premeru i katastru tako što su posle člana 10. Zakona, dodati čl. 10a, 10b i 10v koji glase:

„Član 10a

Izvršilačka radna mesta u Zavodu razvrstavaju se po zvanjima, u zavisnosti od složenosti i odgovornosti poslova, potrebnih znanja i sposobnosti i uslova za rad.

Zvanja državnih službenika geodetske struke na izvršilačkim radnim mestima u Zavodu jesu:

1) sa srednjim obrazovanjem geodetske struke: mlađi stručni geodetski referent i stručni geodetski referent;

2) sa osnovnim akademskim studijama, osnovnim strukovnim studijama, odnosno sa studijama u trajanju do tri godine geodetske struke, u skladu sa propisima koji su važili do dana stupanja na snagu Zakona o visokom obrazovanju („Službeni glasnik RS“, br. 76/05, 100/07-dr. propis, 97/08, 44/10 i 93/12-u daljem tekstu: Zakon o visokom obrazovanju): mlađi stručni geodetski saradnik i stručni geodetski saradnik;

3) sa master akademskim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno sa osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine geodetske struke, u skladu sa propisima koji su važili do dana stupanja na snagu Zakona o visokom obrazovanju: mlađi stručni geodetski savetnik, stručni geodetski savetnik, samostalni stručni geodetski savetnik i viši stručni geodetski savetnik.

Državni službenici geodetske struke u Zavodu sa odgovarajućim obrazovanjem, stiču zvanje mlađeg stručnog geodetskog referenta, mlađeg stručnog geodetskog saradnika i mlađeg stručnog geodetskog savetnika po završenom pripravničkom stažu i položenom državnom stručnom ispitu.

Zvanja državnih službenika u Zavodu koji nisu geodetske struke utvrđuju se u skladu sa propisima o državnim službenicima.

U pogledu uslova za sticanje višeg zvanja, gubitka zvanja, napredovanja u viši platni razred i vanredno napredovanje, shodno se primenjuju odredbe zakona kojim se uređuju prava i dužnosti državnih službenika i pojedina prava i dužnosti nameštenika.

Član 10b

Državni službenici geodetske struke u Zavodu imaju pravo na osnovnu platu koja se obračunava tako što se osnovica pomnoži sa koeficijentom utvrđenim u skladu sa zakonom kojim se uređuju plate državnih službenika, uvećanim za dodatni koeficijent u skladu sa ovim zakonom.

Dodatni koeficijent iz stava 1. ovog člana, utvrđuje se u rasponu od 3% do 50% od koeficijenta utvrđenog u skladu sa zakonom kojim se uređuju plate državnih službenika u zavisnosti od zvanja, posebnih uslova rada, odgovornosti, složenosti poslova, obima, težine i prirode posla, kao i osnovne plate državnih službenika geodetske struke.

Dodatni koeficijent svakom državnom službeniku geodetske struke utvrđuje rešenjem direktor Zavoda, u skladu sa kriterijumima iz stava 2. ovog člana.

Član 10v

Odredbe čl. 10a i 10b ovog zakona, ne odnose se na državne službenike koje Vlada postavlja na položaj u Zavodu.“

Odredbama Ustava Republike Srbije na čiju nesaglasnost se ukazuje u inicijativi Utvrđeno je: da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu bez diskriminacije, kao i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da svako ima pravo, pored ostalog, na pravičnu naknadu za rad (član 60. stav 4.).

Imajući u vidu da se osporenim zakonskim odredbama uređuju pitanja koja se odnose na položaj određene kategorije zaposlenih u Republičkom geodetskom zavodu i pitanja koja se odnose na utvrđivanje i obračun plate tim zaposlenima, a da se inicijativom ukazuje i na to da se spornim odredbama povređuje ustavni princip jedinstva pravnog poretka, Ustavni sud nalazi da je prilikom ispitivanja osnovanosti podnete inicijative potrebno imati u vidu i propise kojima je uređen pravni položaj Republičkog geodetskog zavoda, a koji opredeljuje položaj zaposlenih u Zavodu.

Prema odredbi člana 23. tačka 5. Zakona o ministarstvima („Službeni glasnik RS“, br. 72/12 i 76/13), Republički geodetski zavod ima status posebne organizacije, a prema članu 1. Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07 i 95/10) posebne organizacije su vrsta organa državne uprave (pored ministarstava i organa uprave u sastavu ministarstava). Odredbama člana 84. st. 1. i 5. Zakona o državnoj upravi propisano je da poslove iz delokruga organa državne uprave vrše državni službenici i da se položaj državnih službenika uređuje posebnim zakonom.

U pravnom sistemu Republike Srbije položaj, prava i dužnosti državnih službenika su uređeni Zakonom o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05-ispravka, 83/05-ispravka, 64/07, 67/07-ispravka, 116/08 i 104/09), te stoga Ustavni sud nalazi da su za razmatranje ove ustavnosudske stvari od značaja odgovarajuće odredbe tog zakona. Kao prvo, Ustavni sud konstatuje da je članom 1. Zakona data mogućnost da se „pojedina prava i dužnosti“ državnih službenika „u pojedinim državnim organima“ mogu posebnim zakonom urediti i drukčije ako to proizlazi iz prirode njihovog posla. Drugo, da je pojam „državnog organa“ širi od pojma organa državne uprave, te, saglasno članu 2. Zakona, obuhvata i sudove, javna tužilaštva, Republičko javno pravobranilaštvo, kao i službe Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda i službe organa čije članove bira Narodna skupština. Prema istoj zakonskoj odredbi državni službenik je lice čije se radno mesto sastoji od poslova iz delokruga organa državne uprave ili navedenih drugih državnih organa, odnosno koje se sastoji od opštih pravnih, informatičkih, materijalno-finansijskih, računovodstvenih i administrativnih poslova koji su povezani sa poslovima organa državne uprave, tj. državnog organa. Treće, odredbama Glave četvrte Zakona (čl. 32. do 43.) uređene su vrste radnih mesta državnih službenika. U zavisnosti od složenosti poslova, ovlašćenja i odgovornosti sva radna mesta državnih službenika se dele na položaje i izvršilačka radna mesta (član 32. stav 1.), a sva izvršilačka radna mesta se razvrstavaju po zvanjima, u zavisnosti od složenosti i odgovornosti poslova, potrebnih znanja i sposobnosti uslova za rad (član 35. stav 2.). Prema odredbi člana 35. stav 3. Zakona zvanja državnih službenika su: viši savetnik, samostalni savetnik, savetnik, mlađi savetnik, saradnik, mlađi saradnik, referent i mlađi referent. Odredbama čl. 36. do 43. Zakona propisani su uslovi za sticanje pojedinih zvanja. Četvrto, članom 32. stav 2. Zakona je propisano da se odredbe ovog zakona o podeli radnih mesta ne primenjuju na policijske, carinske i poreske službenike i na državne službenike koji rade na bezbednosnim i obaveštajnim poslovima i u zavodima za izvršenje krivičnih sankcija. Konačno, u okviru Glave treće Zakona (čl. 12. do 24.), u kojoj su uređena prava i dužnosti državnih službenika, kao jedno od prava, predviđeno je pravo državnog službenika na platu, naknade i druga primanja, koje se, kako je propisano, ostvaruje prema zakonu kojim se uređuju plate u državnim organima (član 13.).

Kako se osporene odredbe člana 1. Zakona, u delu novododatog člana 10b, odnose na uređivanje plata pojedinih državnih službenika u Republičkom geodetskom zavodu, a imajući u vidu citiranu odredbu člana 13. Zakona o državnim službenicima, Ustavni sud u ovom slučaju smatra relevantnim i sledeće odredbe Zakona o platama državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06-ispravka, 115/06-ispravka, 101/07 i 99/10) kojima je propisano: da se plata državnih službenika sastoji od osnovne plate i dodataka na platu (član 2. stav 1.), a da se osnovna plata određuje množenjem koeficijenata sa osnovicom za obračun i isplatu plata (u daljem tekstu: osnovica) (član 7. stav 1.); da se koeficijenti za izvršilačka radna mesta određuju time što se svako izvršilačko radno mesto svrstava u jednu od 13 platnih grupa, pri čemu se izvršilačka radna mesta svrstavaju u platne grupe od VI do XIII (član 9.); da se izvršilačko radno mesto svrstava u platnu grupu koja odgovara zvanju u koje je razvrstano (član 11.) i da se koeficijent za izvršilačko radno mesto određuje prema platnom razredu platne grupe u kojoj se nalazi izvršilačko radno mesto (član 13. stav 2.).

Iz svega prethodno navedenog, Ustavni sud nalazi da se povodom osporenih odredaba člana 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnom premeru i katastru osnovano kao sporna mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:

Prvo, da li se propisivanje posebnim zakonom novih, dodatnih zvanja za izvršilačka radna mesta pojedinih državnih službenika u jednom organu državne uprave može smatrati drugačijim uređivanjem „pojedinih prava i dužnosti“ državnih službenika u tom organu, a koju mogućnost, u članu 1, poznaje Zakon o državnim službenicima, ili ovakvo zakonsko uređivanje predstavlja pravno neutemeljeno odstupanje od Zakonom o državnim službenicima ustanovljenog sistema položaja državnih službenika u Republici. Ovo iz razloga, sa jedne strane, što podela radnih mesta u organima državne uprave i drugim državnim organima na položaje i izvršilačka radna mesta, a potom razvrstavanje izvršilačkih radnih mesta u pojedina zvanja, Zakonom o državnim službenicima nije uređeno u okviru prava i dužnosti državnih službenika, već je reč o uređivanju čitavog sistema na kome počiva obavljanje poslova primarno u organima državne uprave, a sekundarno i u drugim državnim organima, a sa druge strane, što su odredbom člana 32. stav 2. tog zakona taksativno navedeni državni službenici na koje se ne primenjuju odredbe tog zakona o podeli radnih mesta (na policijske, carinske i poreske službenike i na državne službenike koji rade na bezbednosnim i obaveštajnim poslovima i u zavodima za izvršenje krivičnih sankcija), među kojima nisu državni službenici koji rade na „geodetskim poslovima“.

Drugo, da li je razvrstavanje izvršilačkog radnog mesta u posebno zvanje isključivo na osnovu odgovarajuće struke – „geodetska struka“, dakle vrste stečenog obrazovanja, u skladu sa sistemskim rešenjem iz člana 35. stav 2. Zakona o državnim službenicima, prema kome se izvršilačka radna mesta razvrstavaju po zvanjima u zavisnosti od „složenosti i odgovornosti poslova, potrebnih znanja i sposobnosti uslova za rad“.

Treće, pošto iz osporenih zakonskih odredaba nedvosmisleno proizlazi da uvođenje novih zvanja ima za posledicu da „državni službenik geodetske struke“ ima različitu – uvećanu platu u odnosu na druge državne službenike u istom državnom organu samo po osnovu vrste stručne spreme koju poseduje (prema članu 10b osnovnog teksta Zakona pravo na dodatni koeficijent za utvrđivanje i obračun plate imaju državni službenici „geodetske struke“, a ne i drugi državni službenici istog nivoa obrazovanja ali druge vrste stručne spreme), kao sporno se postavlja da li se ova posebnost u zakonskom uređivanju prava na platu može temeljiti na izuzetku predviđenom članom 1. Zakona o državnim službenicima, budući da je izuzetak dopušten ako to proizlazi iz prirode posla državnih službenika, a u konkretnom slučaju zakonski osnov razvrstavanja u nova zvanja je vrsta stručne spreme, a ne priroda poslova koji se obavljaju na određenim izvršilačkim radnim mestima.

Četvrto, u skladu sa prethodnim, postavlja se i pitanje da li se osporenim zakonskim odredbama dovodi u pitanje ostvarivanje Ustavom utvrđenog načela jednakosti svih pred zakonom.

S obzirom na to da je Ustavni sud utvrdio da se inicijativom osnovano postavlja pitanje saglasnosti osporenih odredaba sa članom 4. stav 1. i članom 21. stav 1. Ustava, Sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 - odluka US), doneo rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnom premeru i katastru (“Službeni glasnik RS“, broj 65/13).

Istovremeno, Sud je odlučio da rešenje o pokretanju postupka dostavi donosiocu osporenog akta radi davanja odgovora u ostavljenom roku, saglasno odredbi člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.

Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev inicijatora da, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata donetih na osnovu odredaba člana 1. Zakona iz tačke 1. izreke ovog rešenja, jer je našao da za postupanje po zahtevu nisu ispunjene pretpostavke iz člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pošto su osporene zakonske odredbe po svojoj sadržini takve da njihovom primenom ne mogu nastupiti neotklonjive štetne posledice.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tačka 1) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti zakona

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti