Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti Zakona
Kratak pregled
Ustavni sud pokrenuo je postupak za utvrđivanje ustavnosti odredbe člana 33. stav 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju. Osporena odredba izuzima povrede pri dolasku i odlasku sa posla iz pojma povrede na radu, što pokreće pitanje usaglašenosti sa Ustavom.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-314/2011
28.06.2012.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 28. juna 2012. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Pokreće se postupak za utvrđivanje ustavnosti odredbe člana 33. stav 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 109/05, 106/06 i 57/11).
2. Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora povodom pokrenutog postupka iz tačke 1.
3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. ovog rešenja je 45 dana od dana prijema Rešenja.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 33. stav 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 109/05, 106/06 i 57/11). U inicijativi se navodi da je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", broj 57/11) uvedena izmena ovog zakona u smislu da se, pod povredom na radu ne smatraju povrede pri dolasku i odlasku sa rada kao i profesionalna oboljenja, a da se pre navedene izmene Zakona, povreda na radu utvrđivala u skladu sa propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju, koji sadrže rešenje prema kome se, pod povredom na radu smatraju povrede pri odlasku i dolasku na rad. Inicijator ističe da je pravo na naknadu zarade za vreme privremene sprečenosti za rad ljudsko pravo, zajemčeno Ustavom, a prilikom njegovog regulisanja mora se imati u vidu sistem zakona, jer Ustav na to upućuje u članu 69. stav 3. Ustava kada određuje da zaposleni ima pravo na naknadu zarade u slučaju privremene sprečenosti za rad, u skladu sa zakonom. U tom smislu, Zakonom o obligacionim odnosima ustanovljena su pravila o uzročnosti između nastale štete i njene naknade, a inicijator smatra da postoji uzročna veza između obavljanja posla i povrede koja se dogodi pri dolasku i odlasku sa posla, jer je zaposleni ugovorom o radu obavezan da dođe na posao u određeno vreme, a još je direktnija uzročna veza između obavljanja posla i profesionalnog oboljenja. Osporenom odredbom Zakona, po mišljenju inicijatora, krši se i ustavni princip jednakosti građana iz člana 21. Ustava, jer, kada su u pitanju povrede pri dolasku i odlasku sa rada, Zakon o zdravstvenom osiguranju ne priznaje pravo na novčanu naknadu, dok Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, u članu 22. stav 3. istu činjenicu tretira drugačije i priznaje u ovim slučajevima pravo na invalidsku penziju i pravo na naknadu za telesno oštećenje. Stoga, inicijator smatra da je osporena odredba člana 33. stav 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju nesaglasna sa odredbama člana 21. i člana 69. stav 3. Ustava.
U predhodnom postupku, incijativa je dostavljena Narodnoj skupštini na mišljenje, u smislu odredaba člana 33. stav 2. i člana 35a stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07 i 99/11). U ostavljenom roku od 60 dana od dana prijema zahteva, Narodna skupština nije dostavila mišljenje Ustavnom sudu, pa je saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, postupak nastavljen.
U sprovedenom postupku pred Ustavnim sudom, utvrđeno je da su Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", broj 57/11), koji je stupio na snagu 8. avgusta 2011. godine, izmenjene odredbe člana 33. st. 4. do 6. ovog zakona, te da je navedenim izmenama člana 33. Zakona u stavu 5. predviđeno da se pod povredom na radu u smislu stava 4. ovog člana ne podrazumevaju profesionalna oboljenja, kao i povrede pri dolasku, odnosno povratku sa posla. Do stupanja na snagu izmena i dopuna Zakona o zdravstvenom osiguranju iz avgusta 2011. godine, odredba člana 33. stav 5. Zakona predviđala je da se povreda na radu ili profesionalna bolest utvrđuju u skladu sa propisima kojima se uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje. Odredbama člana 22. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 106/06, 5/09,107/09 i 101/10) predviđeno je: da se povredom na radu smatra i povreda prouzrokovana na način iz stava 1. ovog člana, koju osiguranik pretrpi na redovnom putu od stana do mesta rada ili obrnuto, na putu preduzetom radi izvršavanja službenih poslova i na putu preduzetom radi stupanja na rad, kao i u drugim slučajevima utvrđenim zakonom (stav 3.); da se povredom na radu smatra i oboljenje osiguranika koje je nastalo neposredno ili kao isključiva posledica nekog nesrećnog slučaja ili više sile za vreme obavljanja posla po osnovu koga je osiguran ili u vezi s njim (stav 4.).
Za ocenu ustavnosti osporene odredbe Zakona od značaja su i odredbe Zakona o zdravstvenom osiguranju koje su u vezi sa osporenim odredbom, kojima je predviđeno: da pravo na zdravstvenu zaštitu u slučaju povrede na radu ili profesionalne bolesti obuhvata zdravstvenu zaštitu u slučaju nastanka povrede na radu ili profesionalne bolesti koja se obezbeđuje na primarnom, sekundarnom i tercijernom nivou, da se zdravstvena zaštita iz st. 1. i 2. ovog člana pruža na način da sačuva, povrati ili unapredi zdravstveno stanje osiguranog lica i njegovu sposobnost da radi i zadovolji svoje lične potrebe u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim za sprovođenje ovog zakona, da je povreda na radu, u smislu ovog zakona, svaka povreda, oboljenje ili smrt nastala kao posledica nesreće na poslu, odnosno kao posledica svakog neočekivanog ili neplaniranog događaja, uključujući i akt nasilja koji je nastao usled rada ili je povezan sa radom i koji je doveo do povrede, oboljenja ili smrti osiguranika koja je nastupila odmah ili u periodu od 12 meseci od dana nastanka povrede na radu, da se pod profesionalnim oboljenjem u smislu ovog zakona podrazumeva oboljenje nastalo usled duže izloženosti štetnostima nastalim na radnom mestu (član 33. st. 2, 3, 4. i 6.); da naknada zarade za vreme privremene sprečenosti za rad pripada osiguranicima iz člana 73. ovog zakona, ako je zdravstveno stanje osiguranika, odnosno člana njegove uže porodice takvo da je osiguranik sprečen za rad iz razloga propisanih ovim zakonom, bez obzira na isplatioca naknade zarade, i to ako je, pored ostalog, privremeno sprečen za rad usled profesionalne bolesti ili povrede na radu (član 74. stav 1. tačka 2)); da visina naknade zarade koja se obezbeđuje iz sredstava obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao i iz sredstava poslodavca, u slučajevima iz člana 74. stav 1. tač. 2) i 6) ovog zakona iznosi 100% od osnova za naknadu zarade (član 96. stav 2.).
Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno se primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, da se Zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. st. 1. i 2.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (član 20. st. 1. i 2.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.); da se prava zaposlenih i njihovih porodica na socijalno obezbeđenje i osiguranje uređuju zakonom i da zaposleni ima pravo na naknadu zarade u slučaju privremene sprečenosti za rad, kao i pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, u skladu sa zakonom (član 69. st. 2. i 3.); da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije i da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom, da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194. st. 4. i 5.).
Konvencijom međunarodne organizacije rada broj 121 o davanjima za slučaj nesreća na poslu i profesionalnih bolesti, koja je ratifikovana Uredbom Saveznog izvršnog veća od 8. jula 1964. godine, koja je objavljena u „Službenom listu SFRJ - Međunarodni ugovori“, broj 27/70, je predviđeno: da nacionalno zakonodavstvo u vezi sa davanjima za slučaj nesreće na poslu i profesionalnih bolesti treba da štiti sve zaposlene (uključujući učenike u privredi) u privatnom i javnom sektoru, podrazumevajući zadruge i u slučaju smrti hranioca porodice, propisane kategorije korisnika (član 4. stav 1.); da osigurani slučajevi treba da obuhvataju sledeće slučajeve ako su nastali zbog nesreća na poslu ili profesionalne bolesti, i to: a) bolesno stanje, b) nesposobnost za rad koja je nastala zbog takvog bolesnog stanja i koja povlači gubitak zarade onako kako je definisano nacionalnim zakonodavstvom, c) potpuni gubitak sposobnosti za privređivanje ili delimičan gubitak sposobnosti za privređivanje iznad propisanog stepena kada je verovatno da će ovaj gubitak potpun ili delimičan, biti trajan, ili odgovarajuće smanjenje fizičkog integriteta, d) gubitak sredstava za izdržavanje usled smrti hranioca porodice za propisane kategorije korisnika (član 6.); da svaka članica treba da propiše definiciju "nesreće na poslu" koja će sadržavati uslove u kojima se nesreća prilikom dolaska i odlaska sa posla smatra kao nesreća na poslu i treba da u svojim izveštajima u vezi sa primenom ove konvencije koje podnosi saglasno članu 22. Ustava MOR, specificira izraze ove definicije (član 7. stav 1.):
Razmatrajući ustavnost odredbe člana 33. stav 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju, Ustavni sud je imao u vidu sadržaj osporene zakonske odredbe sa stanovišta odredaba člana 20. stav 2, člana 69. stav 3. i člana 194. st. 4. i 5. Ustava, kao i navedenih odredaba Konvencije međunarodne organizacije rada broj 121 o davanjima za slučaj nesreća na poslu i profesionalnih bolesti, pa je ocenio da se u vezi sa osporenom odredbom člana 33. stav 5. Zakona osnovano postavljaju sledeća ustavnopravna pitanja:
- da li je navedenom osporenom odredbom Zakona došlo do smanjivanja dostignutog nivoa ljudskih prava, u smislu odredbe člana 20. stav 2. Ustava, ako se ima u vidu da je do stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zdravstvenom osiguranju iz avgusta 2011. godine, povreda pri dolasku, odnosno povratku sa posla, smatrana povredom na radu, u smislu člana 22. stav 3. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, za koju je, za vreme privremene sprečenosti za rad osiguraniku pripadalo 100% od osnova za naknadu zarade, odnosno da li su osporenom odredbom člana 33. stav 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju, suženi slučajevi u kojima osiguraniku pripada naknada u visini od 100% od osnova na naknadu zarade;
- da li je osporena odredba Zakona nesaglasna sa odredbama člana 194. st. 4. i 5. Ustava, kojima je utvrđeno da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije i da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, ako se ima u vidu da je odredbom člana 7. stav 1. Konvencije međunarodne organizacije rada broj 121 o davanjima za slučaj nesreća na poslu i profesionalnih bolesti, koja je ratifikovana 8. jula 1964. godine, izričito predviđeno da svaka članica treba da propiše definiciju "nesreće na poslu" koja će sadržavati uslove u kojima se nesreća prilikom dolaska i odlaska sa posla smatra kao nesreća na poslu i treba da u svojim izveštajima u vezi sa primenom ove konvencije koje podnosi saglasno članu 22. Ustava MOR, specificira izraze ove definicije.
Na osnovu iznetog, Ustavni sud je ocenio da se osnovano postavlja pitanje saglasnosti odredbe člana 33. stav 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju sa Ustavom i sa potvrđenim međunarodnim ugovorom, te je, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07 i 99/11), pokrenuo postupak za utvrđivanje ustavnosti odredbe člana. 33. stav 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju.
Polazeći od izloženog, a na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1). Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
dr Dragiša B. Slijepčević