Odluka Ustavnog suda o ustavnosti Zakona o ozakonjenju objekata

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 10. stav 7. Zakona o ozakonjenju objekata, koja propisuje pretpostavljenu saglasnost suvlasnika zemljišta, nije u saglasnosti sa Ustavom. Predlozi za utvrđivanje neustavnosti Zakona u celini i drugih pojedinačnih odredaba su odbijeni.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-316/2015
05.03.2020.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 5. marta 2020. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredba člana 10. stav 7. Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“ , broj 96/15) nije u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbijaju se predlozi za utvrđivanje neustavnosti i odbacuju inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 2, člana 10. stav 2. i člana 33. Zakona iz tačke 1 . i za utvrđivanje neustavnosti, odnosno za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona iz tačke 1. u celini.

3. Odbacuju se predlozi za utvrđivanje neustavnosti i inicijat ive za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 4. stav 2, člana 5. stav 1. tačka 4) i st . 3 . i 5, člana 8, člana 10. st. 4. i 16, člana 11. stav 1. i člana 12. stav 1. i odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredbe člana 10. stav 4. Zakona iz tačke 1.

4. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona iz tačke 1.

5. Odbacuje se zahtev za ocenu saglasnosti člana 10. stav 3. tačka 5) Zakona iz tačke 1. sa odredbama Zakona o stambenom obezbeđivanju u J ugoslovenskoj narodnoj armiji („Službeni list SFRJ“, broj 84/90), Zakona o održavanju stambenih zgrada („ Službeni glasnik RS“, broj 44/95), Zakona o posebnim uslovima za izdavanje građevinske, odnosno upotrebne dozvole za određene objekte ( „Službeni glasnik RS“, broj 16/97), Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove („Službeni glasnik SRS“, broj 24/88), Zakona o prestanku važenja Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove („Službeni glasnik RS“, broj 46/94) i Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa („Službeni list SFRJ“, br. 6/80 i 36/90 , „ Službeni list SRJ“, broj 29/96 i „Službeni glasnik RS“, broj 115/05), zahtev za ocenu saglasnosti člana 10. stav 16. Zakona iz tačke 1. sa Zakonom o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11, 78/11-dr. zakon, 101/11, 101/13, 40/15-dr. zakon, 106/15, 13/16, 108/16, 113/17, 65/18-Odluka US, 87/18 i 88/18-Odluka US) i zahtev za ocenu saglasnosti člana 33. Zakona iz tačke 1. sa odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, br. 129/07, 83/14-dr. zakon i 101/16) i Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19 i 37/19).

6. Odbacuju se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenih odredaba Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Predlozima predsednika opštine Paraćin i predsednika opštine Čajetina pokrenut je pred Ustavnim sudom postupak za utvrđivanje neustavnosti Zakona navedenog u tački 1. izreke i određenih odredaba ovog zakona , a Sudu je podneto i više inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti ovog zakona i njegovih odredaba . Za vođenje postupka po navedenim predlozima i inicijativama formirani su predmeti IUz-316/2015 i IUz-321/2015. Kako su u pitanju predlozi i inicijative kojima se osporavaju odredbe ist og opšteg pravnog akt a, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 43. stav 1. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13) , spojio predmet IUz-321/2015 sa predmetom IUz-316/2015, kao ranije formiranim, radi vođenja jedinstvenog postupka i odlučivanja.

Predlogom predsednika opštine Paraćin dovedena je u pitanje saglasnost člana 33. Zakona o ozakonjenju objekata , kojim su uređene takse za o zakonjenje, sa odredbama člana 21. Ustava Republike Srbije jer su navedenom zakonskom odredbom diskriminisani „legalni graditelji u pogledu načina plaćanja obaveza za legalnu izgradnj u“. Predlagač navodi da član 33. Zakona nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 190. stav 1. tačka 2. Ustava , kojom je utvrđena nadležnost opštine da uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta, ni sa odredbom člana 20. tačka 8) Zakona o lokalnoj samoupravi kojom je bila propisana nadležnost opštine da, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje vršenje poslova uređenja građevinskog zemljišta i utvrđuje visinu naknade za uređivanje ovog zemljišta koja se koristila i za izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture . S tim u vezi, inicijator smatra da se uvođenjem taksi za ozakonjenje objekata umanjuju prihodi lokalnih samouprava, a samim tim i sredstva namenjena za obezbeđenje i održavanje komunalne infrastrukture , te da se na taj način ograničava nadležnost lokalne samouprave garantovana Ustavom i zakonom. Polazeći od navedenog, predlogom je zatraženo da Ustavni sud obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji donetih na osnovu osporenog člana 33. Zakona.

Predlogom predsednika opštine Čajetina i inicijativ om identične sadržine osporena je saglasnost Zakon a o ozakonjenju objekata u celini sa odredbama člana 3, člana 4. stav 1, člana 21, člana 58, stav 1, člana 143. stav 1. i člana 190. stav 1. tačka 2. Ustava Republike Srbije. U predlogu i inicijativi se navodi da su u Odluci Ustavnog suda IUz-295/2009 od 6. decembra 2012. godine („Službeni glasnik RS“ , broj 50/13), kojom je utvrđena neustavnost odredaba čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10 -Odluka US i 24/11) koje su regulisale legalizaciju objekata, „dati jasni razlozi zbog kojih n e mogu u pravnom poretku da egzistiraju dva paralelna sistema zasnivanja prava na građevinskim objektima dobijanjem građevinskih dozvola ili drugih upravnih akata koji predstavljaju surogat građevinske dozvole, pri čemu sistem koji se odnosi na legalizaciju objekata propisuje niz povoljnosti u odnosu na dobijanje građevinsk ih dozvola u redovnom postupku“. Umesto da postupi po navedenom stavu Suda, zakonodavac je doneo Zakon o ozakonjenju objekata koji m je propis an paralelan postupak izdavanja građevinskih dozvola i posebni tehničk i, materijalni i finansijsk i uslov i za ostvarivanje prava na bespravno izgrađenim objektima koji su povoljniji od oni h koje Zakon o planiranju i izgradnji propisuje za izgradnju objekata, pa je kao takav u celini u suprotnosti sa načelom vladavine prava i načelom jednakosti građana pred Ustavom i zakonom koji su utvrđeni odredbama čl. 3. i 21. Ustava.

Predlagač i inicijator takođe smatraju da su i pojedine odredbe Zakona o ozakonjenju objekata suprotne Ustavu jer propis uju uslov e za ozakonjenje objekata koji su povoljniji od redovnih uslova za dobijanje građevinske i upotrebne dozvole , navodeći kao primer odredbu člana 5. stav 3. Zakona prema kojoj se „može ozakoniti i objekat izgrađen u prvom i drugom stepenu zaštite prirodnog dobra, dok u redovnom postupku izgradnja objekata na ovim lokacijama nije moguća“ ili se može ozakoniti i „objekat izgrađen na javnoj površini, ako upravljač javne površine za to da saglasnost, što nije moguće u redovnom postupku“, kao i odredbe člana 8. Zakona kojima je propisan „minimum urbanističkih uslova za ozakonjenje“. U predlogu i inicijativi se navodi: da je odredb om člana 5. stav 5. Zakona, kojom su propisani uslovi za ozakonjenj e objekta kada je zahtev za njegovu legalizaciju pravnosnažno odbijen, povređeno načelo jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava , jer je članom 116. Zakona o opštem upravnom postupku, kao sistemsk og zakon a, propisano da u upravnim stvarima u kojima je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i vođenje postupka potreban zahtev stranke, organ može pokrenuti i voditi postupak samo ako postoji takav zahtev, a „ovde u trenutku rešavanja o ozakonjenju objekta ne postoji zahtev stranke za ozakonjenje objekta “; da je odredbom člana 10. stav 2. Zakona kao odgovarajuće pravo na građevinskom zemljištu za ozakonjenje objekata određeno pravo korišćenja ovog zemljišta, iako pravo korišćenja građevinskog zemljišta nije, prema odredbi člana 135. stav 2. Zakona o planiranju i izgradnji , odgovarajuće pravo na zemljištu po osnovu koga se može dobiti građevin ska dozvola za izgradnju objekta, kao i da je za ozakonjenje objekta potrebno dostaviti samo uprošćenu tehničku dokumentaciju – izveštaj o zatečenom stanju objekta (član 11. stav 1.), što je znatno jednostavnije u odnosu na tehničku dokumentaciju koja se prilaže uz zahtev za izdavanje građevinske dozvole. Iz izloženih razloga, predlagač i inicijator smatraju da su navedenim odredbama čl. 5, 8, 10. i 11. Zakona bespravni graditelji „značajno privilegovani u postupku ozakonjenja u odnosu na graditelje legalnih objekata, pa su i navedene pojedinačne odredbe Zakona u suprotnosti sa načelom vladavine prava i načelom jednakosti građana pred Ustavom i zakonom, koji su propisani članom 3. i 21. Ustava “.

Osporavajući ustavnost odredbe člana 10. stav 7. Zakona, prema kojoj će se smatrati da je suvlasnik građevinskog zemljišta dao saglasnost za ozakonjenje, ako je znao ili je mogao znati za izgradnju objekta, odnosno izvođenje radova koji su predmet ozakonjenja, ali se u vreme izgradnje tome nije protivio, predlagač i inicijator su se pozvali na Odluku Ustavnog suda IUz-295/2009 od 6. decembra 2012. godine i istakli: da imovinsko pravo susvojine na građevinskom zemljištu „ne može biti oduzeto dejstvom zakonske pretpostavke, odnosno fikcije, da se neiskazivanjem protivljenja titular prava odrekao isto g u korist bespravnog graditelja“; da član 58. stav 2. Ustava, koji dopušta oduzimanje ili ograničenje imovinskih prava u javnom interesu ali uz pravničnu naknadu, „ne dopušta navedeni osnov sticanja prava na zemljištu“; da zakonsko uspostavljanje osnova za lišavanje imovine trećih lica radi stvaranja uslova za sticanje prava od strane nesavesnog aktera bespravne gradnje, prevazilazi ustavno dopušten okvir tumačenja pravnog interesa, a činjenica da za ovaj vid oduzimanja imovinskih prava drugih lica Zakon ne predviđa ni obavezu sticaoca na plaćanje pravične naknade, čini odredbu člana 10. stav 7. Zakona nesaglasnom sa odredbama člana 58. st. 1. i 2. Ustava. U predlogu i inicijativi se takođe navodi: da je odredbom člana 10. stav 16. Zakona propisano da organ uprave nadležan za imovinsko-pravne odnose donosi rešenje kojim utvrđuje prestanak prava korišćenja građevinskog zemljišta dotadašnjeg korisnika i utvrđuje pravo korišćenja u korist podnosioca zahteva, na osnovu ugovora o prenosu prava korišćenja koji nije sudski overen; da je odredbom člana 143. stav 1. Ustava propisano da sudska vlast u Republici pripada sudovima opšte i posebne nadležnosti, a da je članom 22. stav 2. Zakona o uređenju sudova određeno da osnovni sud u prvom stepenu sudi u građanskopravnim sporovima; da je utvrđivanje prava korišćenja građevinskog zemljišta i prestanak ovog prava na osnovu ugovora k oji nije overen u sudu, a „posebno kada su činjenice vezane za ova prava sporne između stranaka“, građanskopravni spor i za njega je isključivo nadležan sud, a ne organ uprave, te je stoga odredba člana 10. stav 16. Zakona u suprotnosti sa odredbom člana 143. stav 1. Ustava i odredbom člana 22. stav 2. Zakona o uređenju sudova.

Predlogom i inicijativom je takođe osporena i ustavnost člana 33. Zakona , uz sledeće navode: da za ozakonjenje objekta bespravni graditelj nije dužan da plati doprinos za uređenje građevinskog zemljišta, već samo minimalnu taksu za ozakonjenje, iako ovaj doprinos mora da plati svaki investitor u redovnom postupku, čime su bespravni graditelji značano privilegovani u odnosu na graditelje legalnih objekata; da je odredbama člana 190. stav 1. tačka 2. Ustava i odredbom člana 20. tačka 8) Zakona o lokalnoj samoupravi uređena nadležnost opštine u vezi sa uređivanjem građevinskog zemljišta i utvrđivanjem visine naknade za uređivanje građevinskog zemljišta; da je odredbama čl. 96. i 97. Zakona o planiranju i izgradnji propisano da investitor plaća doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta jedinici lokalne samouprave na čijoj teritoriji je planirana izgradnja objekta, ali da je članom 33. Zakona o ozakonjenju objekata propisano da se za izdavanje rešenja o ozakonjenju plaća samo tzv. taksa za ozakonjenje „čiji deo od 70% navodno pripada lokalnim samoupravama koje ga koriste za uređivanje građevinskog zemljišta“; „da se na izloženi način ovaj izvorni prihod lokalnih samouprava koji je garantovan odredbama Ustava i sistemskih zakona, ukida i to na način koji je suprotan Ustavu, čime je direktno narušen ustavni položaj lokalnih samouprava“. Iz izloženih razloga , predlagač i inicijator smatraju da je član 33. Zakona u suprotnosti sa odredbama člana 3, člana 4. stav 1, člana 21. i člana 190. stav 1. tačka 2. Ustava, odredbom člana 20. tačka 8) Zakona o lokalnoj samoupravi i odredbama čl. 96. i 97. Zakona o planiranju i izgradnji . Na kraju, predlagač i inicijator su zatražili da Ustavni sud obustavi od izvršenja sve pojedinače akte i radnje preduzete na osnovu osporenih odredaba Zakona do donošenja konačne odluke.

Kada su u pitanju ostale inicijative podnete Ustavnom sudu , Sud je utvrdio da je prvopodnetom inicijativom dovedena u pitanje ustavnost Zakona o ozakonjenju objekata u celini. Navodeći posebno odredbe čl. 2, 5, 8, 10, 11, 18, 19. i 27. Zakona, inicijator izražava svoje nezadovoljstvo donošenjem ovog zakona „jer se na izgradnju objekata sada istovremeno primenjuju dva različita zakona (Zakon o planiranju i izgradnji i Zakon o ozakonjenju objekata)“. Inicijator se ne slaže ni sa zakonskim rešenjem prema kome je ozakonjenje javni interes za Republiku Srbiju ističući da se Zakon „odnosi na vlasnike jedne trećine objekata u Srbiji koji su mimo zakona izgradili objekte, a javni interes bi morao da bude jedino interes svih građana“, te da ovim zakonom nelegalni graditelji, koji za razliku od legalnih graditelja nisu platili sve troškove u vezi izgradnje svojih objekata (npr. naknadu za uređenje građevinskog zemljišta), stiču pravo da koriste „tuđu“ infrastrukturu, što znači da se Zakonom krši odredba člana 21. Ustava kojom je utvrđeno da su svi jednaki pred Ustavom i zakonom. Podnosilac inicijative je ukazao na različitost propisanih uslova za ozakonjenje objekata (čl. 5, 8, 11, 18. i 19. Zakona) u odnosu na rešenja iz Zakona o planiranju i izgradnji, čime se građani dovode u nejednaki položaj, smatrajući da određene osporene zakonske odredbe „nije moguće u praksi primeniti“, kao i da su „nestručne“ i nepotpune (čl. 18, 19. i 27. Zakona). Na kraju, inicijator navodi da se odredbom člana 10. stav 7. Zakona (prema kojoj se smatra da postoji saglasnost suvlasnika za ozakonjenje, ukoliko je znao ili mogao znati za izgradnju objekta, odnosno izvođenje radova koji su predmet ozakonjenja, ali se u vreme izgradnje tome nije protivio) krše odredbe člana 58. st. 1. i 2. Ustava „jer se ne jemči mirno uživanje svojine suvlasnika na zemljištu na kome je divlji graditelj bez saglasnosti suvlasnika izgradio nelegalni objekat“. Naknadnim podneskom inicijator je dopunio inicijativu za ocenu ustavnosti Zakona o ozakonjenju objekata citirajući, u celini ili delimično, odredbe čl. 1, 2, 3, 21, 97, 98, 166. i 168. Ustava ponavljajući navode iz inicijative o nepostojanju javnog interesa za ozakonjenje objekata, s obzirom na to da je Zakon donet isključivo u interesu jedne trećine građana koji su nelegalno gradili i koji su u povlašćenom položaju, u odnosu na većinu građana koji su gradili u skladu sa zakonom.

Ispitujući ispunjenost pretpostavki za postupanje po navedenoj inicijativi Ustavni sud je utvrdio da je inicijativa nepotpuna i ne sadrži podatke neophodne za vođenje postupka, budući da je inicijator izričito naveo da osporava Zakon u celini, izdvajajući pri tome samo odredbe čl. 2, 5, 8, 10, 11, 18, 19. i 27. Zakona, kao i da osporavajući ustavnost navedenih odredaba Zakona nije naveo razloge osporavanja ustavnopravne prirode, odnosno nije obrazložio u čemu je ustavnopravna veza između sadržine ustavnih normi u odnosu na koje je tražio intervenciju Ustavnog suda i osporenih zakonskih odredaba, već zapravo izražava svoje nezadovoljstvo donošenjem osporenog Zakona. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, dopisom od 18. februara 2019. godine naložio podnosiocu inicijative da, saglasno odredbama člana 51. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15) i člana 45. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), u ostavljenom roku uredi inicijativu, uz upozorenje na posledice propuštanja da postupi po nalogu Suda. Međutim, uvidom u „potvrdu o dostavljanju pismena“ (dostavnica) od 19. februara 2019. godine utvrđeno je da dopis Ustavnog suda nije uručen inicijatoru, jer je inicijator preminuo.

Kako iz navedenog razloga nisu otklonjeni nedostaci koji onemogućavaju postupanje po navedenoj inicijativi, Ustavni sud je, u tački 4. izreke ove odluke, prvopodnetu inicijativu odbacio , saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene pretpostavke za vođenje postupka.

III

Preostalim inicijativama neki od inicijatora su osporili saglasnost Zakona o ozakonjenju objekata u celini sa odredbama čl. 3, 18, 19, 20, 21, 22, 36, 58. i 197 . Ustava, uz navode: da je ceo koncept ozakonjenja objekata, naročito u slučaju građenja na tuđem zemljištu, neustavan jer se zasniva na Ustavom nedopuštenim privilegijama u korist prekršilaca zakona; da su Zakonom narušena ustavna načela vladavine prava i pravne jednakosti i sigurnosti u tom smislu da će se onima koji su radili mimo zakona na jednostavniji, lakši i jeftiniji način omogućiti ozakonjenje u odnosu na one građane koji su prilikom izgradnje svojih objekata postupili u svemu prema zakonu; da je „neodrživo opšte pozivanje na javni interes čitavog zakona u jednom njegovom članu, a onda se ponovo oprašta dug nelegalnih graditelja po osnovu naknade za uređenje građevinskog zemljišta, brojne takse i druga plaćanja, koja su uredno izvršavali legalni graditelji“; da ne može biti javni interes za ozakonjenje objekata oslobađanje „ naknadnim zakonom od svih prethodnih prekršaja koje su nelegalni graditelji izvršili do 2003. godine i naknadno oslobađanje od zakonom propisane krivične odgovornosti nelegaln ih graditelja posle 2003. godine“; da je javni interes nalagao da nelegalno građeno „ne bude bar olako oslobođeno duga državi i njenim organima, te da su tako nelegalni graditelji nagrađeni u odnosu na legalne“; da se onemogućavaju vlasnici zemljišta na kojem su izgrađeni nelegalni objekti da zaštite svoja prava putem žalbe, s obzirom na to da Zakon ne predviđa obavezu nadležnog organa da primerak rešenja o ozakonjenju objekta dostavi i vlasniku zemljišta na kojem je bespravno građeno, sa pravom žalbe na ovo rešenje; da je članom 197. Ustava utvrđeno da zakoni ne mogu imati povratno dejstvo, „a da je čitav Zakon o ozakonjenju objekata sa povratnim dejstvom ozakonio sve ono što je u prošlosti nezakonito građeno “.

Pored odredbe člana 2. Zakona, kojom je određeno da ozakonjenje predstavlja javni interes za Republiku Srbiju, inicijativama je posebno osporena ustavnost i sledećih zakonskih odredaba uz navode: da se članom 58. Ustava jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, a da je odredbom člana 4. stav 2. Zakona uređeno dobijanje upotrebne dozvole i upis prava svojine na objektima za koje je izdata privremena građevinska dozvola „na štetu onih koji imaju pravo na zemljištu na kome su građeni privremeni objekti, jer su ovi objekti većinom građeni na tuđem zemljištu“; da je odredbama člana 5. stav 1. tač. 3) i 4) Zakona propisano da ne mogu da budu predmet ozakonjenja objekti na površinama javne namene, u području zaštite prirodnog dobra, osim vikendica, čime su „vikendice dobile prednost nad stambenim objektima, što je diskriminacija i nesocijalna mera suprotna odredbama Ustava“ ; da je neustavna stavom 3. člana 5. Zakona propisana mogućnost da nek ome izuzetno bude ozakonjen nelegalni objekat odlukom upravljača u nadležnom organu, jer se „time poništava jednakost pojedinaca, s obzirom na to da će takve izuzetke moći da iskoriste samo lica na većim društvenim položajima koja su povezana sa nadležnim organima“.

U vezi sa odredbama člana 10. Zakona, u inicijativama se navodi: da je odredba člana 10. stav 3. tačka 5) Zakona, kojom se kao odgovarajuće pravo na građevinskom zemljištu ili objektu po osnovu koga se može izvršiti ozakonjenje objekta, smatra i akt ministarstva nadležn og za poslove odbrane o dodeli „nužnog smeštaja“, u suprotnosti sa odredbama Zakona o stambenom obezbeđenju u JNA, Zakona o održavanju stambenih zgrada, Zakona o posebnim uslovima za izdavanje građevinske, odnosno upotrebne dozvole za građenje objekata, Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa, s obzirom na to da osporenom zakonskom odredbom, za razliku od odredaba Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove i Zakona o prestanku važenja ovog zakona, nisu propisani uslovi za pretvaranje ovih zajedničkih prostorija u stanove usled čega su vlasnici posebnih delova zgrade „potpuno isključeni iz postupka ozakonjenja njihovih zajedničkih prostorija “; da odredba člana 10. stav 4. Zakona nije u saglasnosti sa odredbama člana 58. Ustava i odredb ama člana 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda jer omogućava da se odlukom većine vlasnika posebnih delova zgrade o načinu korišćenja zajedničkih delova zgrade (nadziđivanjem, pretvaranjem zajedničkih prostorija zgrade u stan ili poslovni prostor ili pripajanjem zajedničkih prostorija susednom stanu) ostali etažni vlasnici, protiv svoje volje, liše svojine na zajedničkim delovima zgrade u korist trećih lica, a ne u opštem interesu svih zajedničara .

Podnosioci inicijativa takođe smatraju: da je odredbom člana 12. stav 1. Zakona dato ovlašćenje organima izvršne vlasti (ministarst vu, nadležnom organu pokrajine i jedinice lokalne samouprave) da donose pojedinačne akte o ozakonjenju nezakonito izgrađenih objekata, a da pri tome „ nisu dovoljno Zakonom precizirani uslovi za donošenje tih rešenja, te da je izostanak navedenih uslova preneo na izvršne organe i neka zakonodavna ovlašćenja čime je Zakon odstupio od načela vladavine prava i poremetio podelu vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku“; da odredbe člana 33. Zakona nisu u saglasnosti sa članom 84. Ustava „koji daje svima jednak pravni položaj na tržištu“, jer je bespravnim graditeljima „objekata za tržište“ ozakonjenjem oproštena „naknada, taksa i drugo koštanje oko 10% ukupnih troškova gradnje“, čime su oni dovedeni „u znatno povoljniji položaj kod prodaje ozakonjenih stanova, odnosno objekata, u odnosu na druge koji su poštovali zakon“, a prekršen je i član 91. Ustava „koji određuje da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i zasniva se na ekonomskoj moći obeznika“, jer se osporenim Zakonom svi nelegalni graditelji oslobađaju dažbina, nezavisno od svoje ekonomske moći.

Ustavni sud je dopisima od 31. decembra 2015. i 4. oktobra 2016. godine dostavio predloge i inicijative Narodnoj skupštini na mišljenje. Kako Narodna skupština nije u ostavljenom roku, ni naknadno, dostavila mišljenje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nastavio postupak.

Ustavni sud je konstatovao da je osporeni Zakon o ozakonjenju objekata donela, 20. novembra 2015. godine, Narodna skupština. Zakon je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“ , broj 96/15, a stupio je na snagu 27. novembra 2015. godine.

Osporenim Zakonom uređuju se uslovi, postupak i način ozakonjenja objekata, odnosno delova objekta izgrađenih bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju (u daljem tekstu: nezakonito izgrađeni objekti), uslovi, način i postupak izdavanja rešenja o ozakonjenju, pravne posledice ozakonjenja, kao i druga pitanja od značaja za ozakonjenje objekata (član 1. stav 1.).

Prema osporenom članu 2. Zakona ozakonjenje, u smislu ovog zakona, predstavlja javni inte res za Republiku Srbiju. Osporenom odredb om člana 4. stav 2. Zakona propisano je da se ovaj zakon ne primenjuje na objekte za koje je, u skladu sa ranije važećim propisima, izdata privremena građevinska dozvola i određeno je da vlasnik takvog objekta stiče pravo na upis prava svojine pribavljanjem rešenja o upotrebnoj dozvoli, koje je dužan da izda organ nadležan za izdavanje upotrebne dozvole . Izdata upotrebna dozvola je isprava podobna za upis u smislu zakona kojim se uređuje državni premer i katastar.

Odredbama Glave II. osporenog Zakona (čl. 5. do 11.) propisani su uslovi za ozakonjenje objekata. Odredbama člana 5. stav 1. tač. 1) do 5) Zakona određeni su objekti koji ne mogu biti predmet ozakonjenja. Tako je odredbom člana 5. stav 1. tačka 3) Zakona propisano da predmet ozakonjenja ne može biti objekat izgrađen na površinama javne namene , odnosno na zemljištu planiranom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene za koje se, u skladu sa odredbama posebnog zakona, utvrđuje javni interes i koji su u obaveznoj javnoj svojini u skladu sa odredbama drugih posebnih zakona. Odredbom člana 5. stav 1. tačka 4) Zakona, u delu u kome je osporena njena ustavnost, propisano je da predmet ozakonjenja ne može biti objekat izgrađen u prvom i drugom stepenu zaštite prirodnog dobra (osim vikendica i drugih porodičnih objekata za odmor u drugom stepenu zaštite prirodnog dobra). Preostalim osporenim odredbama člana 5. Zakona određeno je : da će izuzetno od odredaba stava 1. tač. 3) i 4) ovog člana Zakona nadležni organ izdati rešenje o ozakonjenju, ako u postupku bude pribavljena saglasnost upravljača javnog dobra, odnosno saglasnost organizacije nadležne za zaštitu prirodnih, odnosno kulturnih dobara (stav 3.) ; da izuzetno od odredbe iz stava 1. ovog člana, ako je po pravnosnažnosti rešenja kojim se odbija zahtev za legalizaciju, promenjen planski dokument ili je zahtev odbijen iz razloga koji su ovim zakonom drugačije propisani, a povoljniji su za vlasnika nezakonito izgrađenog objekta, nadležni organ konstatuje ovu činjenicu i nastavlja postupak ozakonjenja u skladu sa ovim zakonom (stav 5.) .

Odredbama člana 6. Zakona bilo je, pored ostalog, propisano da je predmet ozakonjenja objekat za koji je podnet zahtev za legalizaciju u skladu sa ranije važećim zakonom kojim je bila uređena legalizacija objekata, do 29. januara 2014. godine (stav 1.), kao i objekat za koji nije podnet zahtev za legalizaciju u skladu sa ranij e važećim zakonom kojim je bila uređena legalizacija objekata, a koji je vidljiv na satelitskom snimku teritorije Republike Srbije iz 2015. godine, pod uslovima propisanim ovim zakonom (stav 4.), a popis i evidenciju nezakonito izgrađenih objekata iz stava 4. ovog člana sprovodi jedinica lokalne samouprave (stav 6.). Odredbama člana 7. Zakona bilo je određeno: da po završetku popisa nezakonito izgrađenih objekata iz jedne zone, odnosno celine, nadležni građevinski inspektor donosi pojedinačna rešenja o rušenju objekta, za sve nezakonito izgrađene objekte koji su na popisu (stav 6.) , a po dobijanju rešenja o rušenju objekta nadležni organ po službenoj dužnosti pokreće postupak ozakonjenja u skladu sa ovim zakonom (stav 9. ); da objekti za koje bude utvrđeno da ne postoje, odnosno nisu vidljivi na satelitskom snimku iz člana 6. stav 4. ovog zakona, nisu predmet ozakonjenja i nadležni građevinski inspektor za te objekte donosi rešenje o rušenju, koje je izvršno danom donošenja, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji (stav 10.).

Osporenim članom 8. Zakona određeno je da predmet ozakonjenja može biti objekat koji se može uskladiti sa važećim planskim dokumentom u pogledu namene i spratnosti objekta, kao i objekat za koji se, pored namene utvrđene pl anskim dokumentom, utvrdi da je namene koja je u okviru planom definisanih kompatibilnosti (st. 1. i 2.). Takođe su određeni uslov i za ozakonjenje objekta kada je u pitanju njegova spratnost i propisana je obaveza jedinice lokalne samouprave da u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu Zakona donese opšti akt kojim će biti propisana spratnost po urbanističkim zonama, celinama ili blokovima (st. 3. i 4.) .

Odredbom člana 10. stav 1. Zakona propisano je da predmet ozakonjenja može biti objekat za koji vlasnik dostavi dokaz o odgovarajućem pravu na građevinskom zemljištu ili objektu, zavisno od toga koja vrsta radova, odnosno vrsta objekta je predmet ozakonjenja.

Osporenim odredbama člana 10. Zakona određeno je: da se kao odgovarajuće pravo smatra pravo svojine na objektu, odnosno pravo svojine, pravo korišćenja ili pravo zakupa na građevinskom zemljištu u javnoj svojini, kao i druga prava propisana Zakonom o planiranju i izgradnji, kao odgovarajuća prava na građevinskom zemljištu (stav 2.); da se kao odgovarajuće pravo, u smislu ovog zakona, smatra i akt ministarstva nadležn og za poslove odbrane o dodeli „nužnog smeštaja“ (stav 3. tačka 5)); da kada j e predmet ozakonjenja nadziđivanje, pretvaranje zajedničkih prostorija zgrade u stan ili poslovni prostor ili pripajanje zajedničkih prostorija susednom stanu, kao dokaz o odgovarajućem pravu dostavlja se izvod iz lista nepokretnosti za zgradu i sve posebne delove zgrade i dokaz propisan odredbama zakona kojim se uređuje održavanje stambenih zgrada o regulisanju međusobnih odnosa između vlasnika nezakonito izgrađenog objekta i organa zgrade, a ako organi zgrade nisu formirani, kao dokaz se dostavlja saglasnost većine vlasnika na posebnim delovima zgrade (stav 4.).

Prema odredbi člana 10. stav 6. Zakona, kada je predmet ozakonjenja objekat izgrađen na građevinskom zemljištu na kome postoji pravo susvojine, kao dokaz o odgovarajućem pravu dostavlja se i pismena saglasnost svih suvlasnika. Osporenom odredbom stava 7. navedenog člana Zakona propisano je da ukoliko je suvlasnik znao ili mogao znati za izgradnju objekta, odnosno izvođenje radova koji su predmet ozakonjenja, ali se u vreme izgradnje tome nije protivio, smatraće se da postoji saglasnost za ozakonjenje, te se u tom slučaju ne dostavlja dokaz propisan stavom 6. ovog člana. Saglasno osporenoj odredbi člana 10. stav 16. Zakona, ako se kao odgovarajuće pravo na zemljištu prilaže ugovor o prenosu prava korišćenja koji je zaključen između tadašnjeg korisnika zemljišta i podnosioca zahteva koji nije sudski overen, po zahtevu podnosioca zahteva, organ nadležan za imovinsko-pravne poslove na čijoj teritoriji se nalazi predmetno zemljište, sprovodi postupak i donosi rešenje o prestanku prava korišćenja dotadašnjeg korisnika i utvrđuje pravo korišćenja u korist podnosioca zahteva, a po pravnosnažnosti tog rešenja, organ nadležan za ozakonjenje objekata ga prihvata kao dokaz o odgovarajućem pravu na zemljištu.

Osporenom odredbom člana 11. stav 1. Zakona određeno je da se u cilju utvrđivanja mogućnosti ozakonjenja u skladu sa odredbama ovog zakona, u postupku ozakonjenja pribavlja izveštaj o zatečenom stanju objekta čiji sastavni deo je i elaborat geodetskih radova za nezakonito izgrađeni objekat .

Prema osporenoj odredbi člana 12. stav 1. Zakona, koji je sistematizovan u Glavi III. Zakona (čl. 12. do 21.) kojim su uređeni način i postupak ozakonjenja, rešenje o ozakonjenju objekta izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave (u daljem tekstu: nadležni organ), po sprovedenom postupku, kada utvrdi da nezakonito izgrađeni objekat ispunjava propisane uslove za korišćenje i druge uslove propisane ovim zakonom.

Odredbama Glave IV. Zakona (čl. 22. do 35.), u kojem je sistematizovan osporeni čl an 33. Zakona, uređen je postupak ozakonjenja objekata. Osporenim članom 33. Zakona propisano je da se za sve objekte u postupku ozakonjenja plaća taksa za ozakonjenje, pre izdavanja rešenja o ozakonjenju (stav 1.) i da se ova taksa uplaćuje u iznosu od 70% u korist jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi nezakonito izgrađeni objekat i u iznosu od 30% u korist budžeta Republike Srbije, odnosno u korist budžeta Republike Srbije u iznosu od 15% i u korist budžeta autonomne pokrajine u iznosu od 15%, ako se nezakonito izgrađeni objekat nalazi na teritoriji autonomne pokrajine (stav 2.); da novčana sredstva dobijena od takse za ozakonjenje, jedinica lokalne samouprave koristi za uređivanje (pripremanje i opremanje) građevinskog zemljišta, pribavljanje građevinskog zemljišta u javnu svojinu i izgradnju i održavanje objekata javne namene i komunalne infrastrukture (stav 3.). Prema preostalim odredbama osporenog člana 33. Zakona, taksa za ozakonjenje se plaća u iznosu od 5.000 dinara za ozakonjenje porodičnog objekta ili stana, korisne površine do 100 m2, pomoćne i ekonomske objekte, proizvodne i skladišne objekte, kao i sve druge objekte i radove iz člana 145. Zakona o planiranju i izgradnji (stav 4.); odredbe stava 1. ovog člana ne odnose se na vlasnike nezakonito izgrađenog objekta koji je namenjen za stanovanje podnosioca zahteva i članova njegovog porodičnog domaćinstva, koji je lice sa invaliditetom, samohrani roditelj ili korisnik socijalne pomoći (stav 5.); za porodične stambene objekte i stanove korisne površine od 100 m2 do 200 m2, plaća se taksa za ozakonjenje u iznosu od 15.000 dinara (stav 6.); za porodične stambene objekte i stanove korisne površine od 200 m2 do 300 m2, plaća se taksa za ozakonjenje u iznosu od 20.000 dinara (stav 7.); za porodične stambene objekte korisne površine preko 300 m2, plaća se taksa za ozakonjenje u iznosu od 50.000 dinara (stav 8.); za stambene i stambeno poslovne objekte namenjene tržištu koji se sastoje od više stanova i drugih posebnih delova, korisne površine do 500 m2 i komercijalne objekte do 500 m2, plaća se taksa za ozakonjenje u iznosu od 250.000 dinara (stav 9.); za stambene i stambeno poslovne objekte namenjene tržištu koji se sastoje od više stanova i drugih posebnih delova, korisne površine od 500 m2 do 1000 m2, plaća se taksa za ozakonjenje u iznosu od 500.000 dinara (stav 10.); za stambene i stambeno poslovne objekte namenjene tržištu koji se sastoje od više stanova i drugih posebnih delova, korisne površine od 1000 m2 do 1500 m2 i komercijalne objekte od 1000 m2 do 1500 m2, plaća se taksa za ozakonjenje u iznosu od 1.000.000 dinara (stav 11.); za stambene i stambeno poslovne objekte namenjene tržištu koji se sastoje od više stanova i drugih posebnih delova, korisne površine preko 1500 m2 i komercijalne objekte preko 1500 m2, plaća se taksa za ozakonjenje u iznosu od 3.000.000 dinara (stav 12.).

Odredbama člana 34. stav 7. osporenog Zakona propisano je da rešenje o ozakonjenju, pored podataka propisanih zakonom, obavezno, pored ostalog, sadrži i: konstataciju da se tim rešenjem vrši ozakonjenje nezakonito izgrađenog objekta, dela objekta, odnosno nezakonito izvedenih radova (tačka 1)); naziv, odnosno ime i prezime vlasnika objekta kome se izdaje rešenje o ozakonjenju, sa naznakom sedišta, odnosno adrese (tačka 2)) i podatke o objektu koji je predmet ozakonjenja (tačka 3)).

Nakon pokretanja postupka za utvrđivanje neustavnosti Zakona o ozakonjenju objekata stupio je na snagu , 6. novembra 2018. godine, Zakon o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata koji je objavljen u „ Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 83/18.

Odredbama člana 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata izmenjen je u celini član 4. osnovnog Zakona tako što je određeno da se osporeni Zakon ne primenjuje na objekte izgrađene bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju u skladu sa propisima po kojima u vreme izgradnje nije bila propisana obaveza pribavljanja navedene dozvole, odnosno odobrenja (stav 1.), kao i da se ne primenjuje na objekte za koje je izdata građevinska dozvola, ali se koriste bez rešenja o upotrebnoj dozvoli i propisan i su izuze ci od ovog slučaja kada su određeni objekti predmet ozakonjenja (st . 2, 3, 4. i 6.), određeni su uslovi pod kojima se osporeni Zakon ne primenjuje na izgrađene, odnosno re konstruisane objekte (stav 5.), uslovi pod kojima podnosilac zahteva za legalizaciju objekta može da ostvari povraćaj sredstava koja je uplatio jedinici lokalne samouprave (stav 7.) i propisano je da se Zakon ne primenjuje na objekte koji se u smislu zakona kojim se uređuje odbrana smatraju vojnim objektima, odnosno na objekte koji se u smislu zakona kojim se uređuje rudarstvo smatraju rudarskim objektima, postrojenjima i uređajima (stav 8.).

Odredbom člana 2. Zakona izmenjen je član 6. osnovnog Zakona i precizirano je da svi objekti izgrađeni bez izdatog rešenja o građevinskoj dozvoli ili rešenja o odobrenju izvođenja radova posle 27. novembra 2015. godine, nisu predmet ozakonjenja u skladu sa odredbama ovog zakona i nadležni građevinski inspektor za te objekte donosi rešenje o rušenju, koje je izvršno danom donošenja, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji.

Odredbom člana 4. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata izmenjena je osporena odredba člana 10. stav 4. osnovnog Zakona tako da glasi: „Kada je predmet ozakonjenja nadziđivanje, pretvaranje zajedničkih prostorija zgrade u stan ili poslovni prostor ili pripajanje zajedničkih prostorija susednom stanu, kao dokaz o odgovarajućem pravu dostavlja se izvod iz lista nepokretnosti za zgradu i sve posebne delove zgrade i dokaz propisan odredbama zakona kojim se uređuje održavanje stambenih zgrada o regulisanju međusobnih odnosa između vlasnika nezakonito izgrađenog objekta i skupštine stambene zajednice, osim za prostorije iz stava 3. tačke 5) ovog člana.“

Odredbama člana 5. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata izmenjen je u celini član 11. osnovnog Zakona, ali je zadržano osporeno rešenje iz člana 11. stav 1. osnovnog Zakona (stav 1.) .

Članom 16. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata brisan je sta v 3. osporenog člana 33. Zakona i dodat je novi stav 12. kojim su određeni objekti za koje se ne plaća taksa za ozakonjenje.

VII

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je : da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima, a da se ostvaruje, pored ostalog, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki (član 21. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (član 58. st. 1. i 2.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, organizaciju i korišćenje prostora (član 97. tač. 8. i 12.); da Ustavni sud odlučuje, pored ostalog, o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima (član 167. stav 1. tačka 1.); da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje korišćenje građevinskog zemljišta i poslovnog prosto ra (član 190. stav 1. tačka 2.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo i da, izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona (član 197. st. 1. i 2.).

VIII

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da se oni predlagači koji traže utvrđivanje neustavnosti i oni inicijatori koji traže pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona o ozakonjenju objekata u celini , protive ozakonjenju objekata smatrajući da dovodi do nejednakosti građana pred zakonom, jer je ozakonjenje koncipirano tako da privileguje nelegalne gra ditelje u odnosu na one koji su gradili u skladu sa propisima, te da je stoga ozakonjenje neosnovano proglašeno javnim interesom za Republiku Srbiju.

S tim u vezi, Ustavni sud prethodno konstatuje da j e Republika Srbija u više navrata pokušavala da reši višedecenijski problem bespravne gradnje donošenjem odgovarajućih zakona, pri čemu je prvi u nizu ovih zakona bio Zakon o posebnim uslovima za izdavanje građevinske, odnosno upotrebn e dozvole za određene objekte („Službeni glasnik RS“, broj 16/97), a poslednji u nizu je bio Zakon o legalizaciji objekata („Službeni glasnik RS“, broj 95/13).

Međutim, kako su efekti navedenih zakona u pogledu broja legalizovanih objekata bili prilično skromni , zakonodavac se, saglasno svom ovlašćenju iz člana 97. tač. 8. i 12. Ustava da uređuje i obezbeđuje ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, organizaciju i korišćenje prostora, opredelio za donošenje osporenog Zakona o ozakonjenju objekata kojim je ustanovljen novi pravni okvir za rešavanje sveobuhvatnog problema nezakonite izgradnje u Republici Srbiji. Osporenim Zakonom se uređuju uslovi, postupak i način ozakonjenja objekata, odnosno delova objekta izgrađenih bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju , uslovi, način i postupak izdavanja rešenja o ozakonjenju, pravne posledice ozakonjenja, kao i druga pitanja od značaja za ozakonjenje objekata.

Iz sadržine osporenog Zakona proizlazi da se u rešavanju problema nelegalne gradnje, s obzirom na njenu dugotrajnost i masovnost, zakonodavac opredelio za model uvođenja u legalne okvire svih onih nelegalno izgrađenih objekata koji ispunjavaju zakonske uslove za ozakonjenje, čime se smanjuje broj ovih objekata i stvaraju uslovi za rušenje samo onih nelegalnih objekata koji ne ispunjavaju uslove za ozakonjenje propisane Zakonom . Analizirajući efekte donošenja osporenog Zakona, zakonodavac je istakao da, pored uvođenja u legalne tokove što većeg broja nelegalnih objekata , Zakonom treba ostvariti i sledeće ciljeve: „da se omogući vlasnicima nezakonito izgrađenih objekata da imaju legalizovane objekte koji su upisani u javnu knjigu, veće tržišne vrednosti, uz mogućnost da se zadužuju stavljanjem hipoteke na objekat; da se povećaju javni prihodi Republike i jedinica lokalne samouprave naplatom takse za ozakonjenje i poreza na imovinu; da se uspostavi svojinska evidencija na teritoriji Republike kao završna faza svojinske transformacije; da se stvore uslovi za prostorno planiranje i racionalno korišćenje građevinskog zemljišta; da se popišu i evidentiraju svi nezakonito izgrađeni objekti na teritoriji Republike; da se uredi tržište nekretnina i omogući dalji razvoj građevinske industrije i stvaranje klime za investicije“. Ostvarivanje navedenih ciljeva se po stiže uz značajan doprinos same države (evidentiranje svih nelegalnih objekata na teritoriji Republike, pokretanje postupka ozakonjenja po službenoj dužnosti , pribavljanje određene dokumentacije po službenoj dužnosti i dr.) koja je svojim „službenim tolerisanjem“ nezakonitog postupanja građana uticala na to da građani odustanu od poštovanja propisa u vezi sa izgradnjom i li da ih ignorišu. S tim u vezi, osporenim Zakonom je takođe propisana i minimalna tehničk a dokumentacij a koju je potrebno priložiti za ozakonjenje , pojednostavlje n je i ubrza n postup ak ozakonjenja i smanje ni su troškov i ovog postupka. Pored uvođenja u legalne tokove što većeg broja nezakonito izgrađenih objekata, osporeni Zakon ima za cilj i da spreči dalju izgradnju objekata bez građevinske dozvole , te je, u tom smislu, isključena mogućnost naknadnog ozakonjenja posle roka određenog Zakonom (nemogućnost ozakonjenja objekata izgrađenih posle 27. novembra 2015. godine) .

Imajući u vidu pomenute ciljeve koji treba da se ostvare ozakonjenjem, odnosno uključivanjem što većeg broja nelegalnih objekata u zakonske okvire, kao i pozitivne efekte njihovog ostvarenja za državu i građane, nasuprot masovnom rušenju nelegalnih objekata kao jedinoj protivmeri koja bi za posledicu imala značajne ekonomske gubitke i nesagledive socijalne probleme, Ustavni sud smatra da ciljevi osporenog Zakona jesu legitimni i, kao takvi, od interesa za državu i društvenu zajednicu u celini, te je stoga zakonodavac osporenim članom 2. Zakona propisao da ozakonjenje predstavlja javni interes za Republiku Srbiju. Saglasno iznetom, Ustavni sud je našao da , u ovom delu, nema osnova za utvrđivanje neustavnosti Zakona o ozakonjenju objekata u celini, niti posebno za utvrđivanje neustavnosti člana 2. ovog zakona .

U vezi sa preostalim navodima kojima se dovodi u pitanje ustavnost Zakona o ozakonjenju objekata u celini, Ustavni sud je utvrdio da su neosnovani navodi onih inicijatora koji smatraju da se Zakonom o ozakonjenju objekata nelegalni graditelji oslobađaju prekršajne i krivične odgovornosti za nelegalnu gradnju, imajući u vidu da ovaj zakon ne uređuje prekršajna ili krivična dela u materijalnopravnom smislu, niti pravila postupanja organa nadležnih za prekršajno, odnosno krivično gonjenje počinilaca navedenih dela. Zakon o ozakonjenju objekata nije zakon iz područja krivičnog zakonodavstva nego zakon kojim se , kako je to već prethodno navedeno, uređuju uslovi, postupak i način ozakonjenja objekata, izdavanja rešenja o ozakonjenju, pravne posledice ozakonjenja i druga pitanja o d značaja za ozakonjenje objekata.

Povodom mišljenj a jednog od inicijatora da je vlasnicima zemljišta na kojem je izgrađen nelegalni objekat uskraćeno Ustavom zajemčeno pravo na žalbu zato što im se ne dostavlja primerak rešenja o ozakonjenju navedenog objekta, Ustavni sud ukazuje da iz odredaba osporenog Zakona proizlazi da su stranke u postupku donošenja rešenja o ozakonjenju objekta vlasnik nelegalnog objekta i organ nadležan za ozakonjenje, ali ne i vlasnik zemljišta na kome je izgrađen nelegalni objekat, koji može biti stranka samo u nekom od postupaka u kojima se rešavaju imovinsko-pravni odnosi na navedenom zemljištu za potrebe ozakonjenja objekata koji su na njemu izgrađeni. Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da osporenim Zakonom nije povređeno pravo na pravno sredstvo utvrđeno odredbom člana 36. stav 2. Ustava.

Razmatrajući osporeni Zakon sa aspekta odredaba člana 197. st. 1. i 2. Ustava, Ustavni sud je zaključio da se navedenim Zakonom ne dovodi u pitanje ustavni princip zabrane povratnog dejstva opštih pravnih akata. Naime, p rema stavu Ustavnog suda, propis ima povratno dejstvo ukoliko menja odnose ustanovljene pravnosnažnim pojedinačnim aktima, odnos no punovažnim pravnim poslovima donetim , odnosno zaključenim za vreme važenja ranijeg propisa, a propisi kojima se uvode obaveze, a koji imaju dejstvo na pravne situacije u toku stvaranja (facta pendentia), a ne i na tzv. svršene činjenice, nemaju povratno dejstvo. S tim u vezi, osporeni Zakon se odnosi na sve one objekte koji na dan njegovog stupanja na snagu nemaju građevinsku dozvolu, odnosno odobrenje za izgradnju, pri čemu nije pravno relevantno što su ovi objekti izgrađeni u nekom trenutku tokom dužeg vremenskog razdoblja koji je prethodio stupanju na snagu osporenog Zakona. Takođe, rešenjem o ozakonjenju objekta se ne odlučuje o pravima, odnosno pravnim odnosima ustanovljenim pravnosnažnim pojedinačnim aktima, odnos no punovažnim pravnim poslovima donetim, odnosno zaključenim pre stupanja na snagu osporenog Zakona, već ovo rešenje proizvodi pravno dejstvo od dana njegove izvršnosti za ubuduće. Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da su neosnovane tvrdnje inicijatora da osporeni Zakon ima povratno dejstvo.

Saglasno iznetom, Ustavni sud je, u ovom delu, odbio predlog, a inicijative odbacio, u skladu sa članom 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu , i odlučio kao u tački 2. izreke.

Kada su u pitanju razlozi osporavanja konkretnih odredaba Zakona o ozakonjenju objekata , Ustavni sud je u vezi sa osporenom odredbom člana 4. stav 2. Zakona , kojom je isključena primena Zakona na objekte za koje je, u skladu sa ranije važećim propisima izdata privremena građevinska dozvola i bliže su uređen i način i uslovi za upis prva svojine na ovim objektima, konstatovao da je odredbama člana 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata u celini izmenjen član 4. osnovnog Zakona na način da više ne sadrži osporeno rešenje koje se odnosi na objekte za koje je izdata privremena građevinska dozvola. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 4. stav 2. Zakona .

Ustavni sud je utvrdio da su r azlozi osporavanja ustavnosti odredaba člana 5. stav 1. tačka 4) (mogućnost ozakonjenja vikendica i drugih porodičnih objekata za odmor u drugom stepenu zaštite prirodnog dobra) i stav 3 . Zakona (izuzetna mogućnost ozakonjenja objekata izgrađenih na površinama javne namene, odnosno na zemljištu planiranom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene i objekata izgrađenih u prvom i drugom stepenu zaštite prirodnog dobra uz saglasnost upravljača javnog dobra, odnosno organizacije nadležne za zaštitu prirodnih, odnosno kulturnih dobara), člana 8. Zakona (uslovi za ozakonjenje objekata s obzirom na njihovu namenu i spratnost) i člana 11. stav 1. Zakona (dokumentacija koja se pribavlja u postupku ozakonjenja), zasnovani na subjektivnoj oceni predlagača i inicijatora da su uslovi za ozakonjenje objekata propisani ovim zakonskim odredbama daleko povoljniji od redovnih uslova za dobijanje građevinske i upotrebne dozvole za objekte . Međutim, kako izneti argument nije po tkrepljen ustavnopravno relevantnim razlozima osporavanja koji bi bili osnov za ispitivanje ustavnosti navedenih zakonskih odredaba, Ustavni sud je utvrdio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za utvrđivanje njihove neustavnosti.

Osporenom odredbom člana 5. stav 5. Zakona propisano je da izuzetno, ako je po pravnosnažnosti rešenja kojim se odbija zahtev za legalizaciju, promenjen planski dokument ili je zahtev odbijen iz razloga koji su ovim zakonom drugačije propisani, a povoljniji su za vlasnika nezakonito izgrađenog objekta, nadležni organ konstatuje ovu činjenicu i nastavlja postupak ozakonjenja u skladu sa ovim zakonom. Predlagači i inicijatori navode da je ovom zakonskom odredbom povređeno načelo jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava iz razloga što smatraju da rešavanje nadležnog organa o ozakonjenju objekta, nakon što je zahtev za njegovu legalizaciju pravnosnažno odbijen, nije moguće bez zahtev a stranke, s obzirom na to da je odredbom člana 116. Zakona o opštem upravnom postupku („ Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano da u upravnim stvarima u kojima je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i vođenje postupka potreban zahtev stranke, organ može pokrenuti i voditi postupak samo ako postoji takav zahtev. Kako je Zakon o opštem upravnom postupku iz 1997. godine pr estao da važi stupanjem na snagu Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18-autentično tumačenje), Ustavni sud je cenio ustavnost osporene odredbe člana 5. stav 5. Zakona o ozakonjenju objekata u odnosu na odredbu člana 90. tačka 5. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, koja je bitno slična odredbi u odnosu na koju je zatražena ocena ustavnosti, i kojom je propisano da se upravni postupak ne može pokrenuti po službenoj dužnosti u upravnim stvarima u kojima po zakonu ili prirodi stvari postupak može da se pokrene samo zahtevom stranke. Pošto je osporenom zakonskom odredbom upravo propisano da se postupak ozakonjenja pokreće, odnosno nastavlja po službenoj dužnosti, Ustavni sud konstatuje da ne postoji sukob između odredbe Zakona o opštem upr avnom postupku, kao sistemskog zakona i Zakona o ozakonjenju koji bi doveo do povrede ustavnog načela jedinstva pravnog poretka.

Jednom od inicijativa je traženo i utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 12. stav 1. Zakona kojom je propisano da rešenje o ozakonjenju objekata izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, po sprovedenom postupku, kada utvrdi da nezakonito izgrađeni objekat ispunjava propisane uslove za korišćenje i druge uslove propisane ovim zakonom. Razloge osporavanja saglasnosti navedene zakonske odredbe sa ustavnim načelom vladavine prava inicijator zasniva na mišljenju da Zakonom nisu dovoljno precizirani uslovi za donošenje rešenja o ozakonjenju, što je dovelo do prenošenja određenih zakonodavnih ovlašćenja na izvršne organe, tj. organe nadležne za ozakonjenje, čime je „poremećena obavezna podela vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku“. Imajući u vidu da se ocena inicijatora o tome da su Zakonom propisani uslovi za donošenje rešenja o ozakonjenju objekata nedovoljno precizni, ne može smatrati razlogom osporavanja koji se iznosi sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine člana 3. Ustava kojim je utvrđena vladavina prava i u odnosu na koji se traži pokretanje postupka, Ustavni sud je utvrdio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 12. stav 1. Zakona.

S tim u vezi, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio predloge za utvrđivanje neustavnosti i incijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 4. stav 2, člana 5. stav 1. tačka 4) i st. 3. i 5, člana 8, člana 11. stav 1. i člana 12. stav 1. Zakona i odlučio kao u tački 3. izreke.

Predlagači i inicijatori smatraju da su odredbom člana 10. stav 2. Zakona povređen a ustavna načel a vladavine prava i jednakosti građana pred Ustavom i zakonom, jer je kao odgovarajuće pravo na građevinskom zemljištu potrebno za ozakonje nje nelegalnog objekta određeno i pravo korišćenja građevinskog zemljišta u javnoj svojini, iako ovo pravo nije odredbom člana 135. stav 2. Zakona o planiranju i izgradnji propisano kao odgov arajuće pravo na zemljištu potrebno za izdavanje građevinske dozvole, čime su bespravni graditelji privilegovani u odnosu na graditelje legalnih objekata .

S tim u vezi, Ustavni sud smatra da prilikom razmatranja razloga osporavanja ustavnosti odredbe člana 10. stav 2. Zakona o ozakonjenju objekata treba imati u vidu i odredbu stava 3. tačka 2) tog zakona kojom je propisano da se kao odgovarajuće pravo, u smislu ovog zakona, za objekat izgrađen na građevinskom zemljištu, smatra, pored ostalog, i ugovor o prenosu prava korišćenja zemljišta koji je zaključen i overen od strane nadležnog suda između tadašnjeg korisnika i podnosioca zahteva.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud ukazuje da od stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odl uka US, 98/13-Odluka US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19 i 9/20 ), tj. od 11. septembra 2009. godine, pravo korišćenja na građevinskom zemljištu u državnoj, odnosno javnoj svojini, više ne predstavlja pravo po osnovu koga se investitoru može izdati građevinska dozvola, već se kao odgovarajuće pravo na zemljištu za potrebe izdavanja građevinske dozvole, smatra pravo svojine, pravo zakupa na građevinskom zemljištu u javnoj svojini, kao i druga prava propisana ovim zakonom (član 135. stav 2. Zakona). Kako bi se okončao postup ak svojinske transformacije na građevinskom zemljištu na kome je postojalo pravo njegovog korišćenja , Zakonom o planiranju i izgradnji je ustanovljen institut pretvaranja prava korišćenja na građevinskom zemljištu u javnoj svojini u pravo svojine na ovom zemljištu, koje se može ostvariti bez naknade i uz naknadu.

Kako iz navedenog proizlazi da se osporena odredba člana 10. stav 2. Zakona odnosi na pravo korišćenja građevinskog zemljišta u javnoj svojini koje je stečeno u skladu sa ranije važećim zakonima kojima je bilo uređeno građevinsko zemljište do 11. septembra 2009. godine i koje, do stupanja na snagu osporenog Zakona , nije pretvoreno u pravo svojine na zemljištu, Ustavni sud je kao neosnovane ocenio tvrdnje predlagača i inicijatora da se osporenim zakonskim rešenjem, prema kome navedeno pravo korišćenja na građevinskom zemljištu u javnoj svojini predstavlja odgovarajuće pravo na zemljištu za potrebe ozakonjenja objekta, privileguju bespravni graditelji suprotno Ustavu. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je , u ovom delu, odbio predlog, a inicijativu odbacio , saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu , i odlučio kao u tački 2. izreke.

U vezi sa navodima jednog od inicijatora o nesaglasnosti odredbe člana 10. stav 3. tačka 5) Zakona, kojom se kao odgovarajuće pravo na objektu po osnovu koga se može izvršiti ozakonjenje objekta, smatra i akt ministarstva nadležnog za poslove odbrane o dodeli „nužnog smeštaja“, sa odredbama Zakona o stambenom obezbeđenju u Jugoslovenskoj narodnoj armiji („Službeni list SFRJ“, broj 84/90), Zakona o održavanju stambenih zgrada („ Službeni glasnik RS“, broj 44/95), Zakona o posebnim uslovima za izdavanje građevinske, odnosno upotrebne dozvole za određene objekt e („Službeni glasnik RS“ , broj 16/97), Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zaj edničkih prostorija u stanove („Službeni glasnik SRS“, broj 24/88), Zakona o prestanku važenja ovog zakona („ Službeni glasnik RS“, broj 46/94) i Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa ( „Službeni list SFRJ“, br. 6/80 i 36/90 , „Službeni list SRJ“, broj 29/96 i „Službeni glasnik RS“, broj 115/05), Ustavni sud ukazuje da ocena međusobne saglasnosti zakona nije, u smislu odredaba člana 167. Ustava, u nadležnosti Ustavnog suda. S obzirom na izneto, Ustavni sud je inicijativu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, i odlučio kao u tački 5. izreke.

Odredba člana 10. stav 4. Zakona je osporena uz navode da nije u saglasnosti sa odredbama člana 58. Ustava i sa odredbom člana 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, broj 12/10) jer omogućava da se odlukom većine vlasnika posebnih delova zgrade o načinu korišćenja zajedničkih delova zgrade ostali etažni vlasnici, protiv svoje volje, liše svojine na zajedničkim delovima zgrade u korist trećih lica, a ne u opštem interesu svih zajedničara . Međutim, osporena zakonska odredba ne uređuje pitanja u vezi sa oduzimanj em prava svojine etažnih vlasnika na zajedničkim delovima zgrade, već određuje šta se dostavlja kao dokaz o odgovarajućem pravu na objektu za potrebe ozakonjenja nezakonito izgrađenog objekta nadziđivanjem, pretvaranjem zajedničkih prostorija zgrade u stan ili poslovni prostor ili pripajanjem zajedničkih prostorija susednom stanu, tako što, pored ostalog, upućuje i na odredbe posebnog zakona (Zakon o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 46/98, 1/01, 101/05, 27/11, 88/11 i 104/16) ) kojim se uređuje održavanje stambenih zgrada o regulisanju međusobni h odnosa između vlasnika nezakonito izgrađenog objekta i organa zgrade . Polazeći od navedenog, Ustavni sud je zaključio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za ocenu saglasnosti odredbe člana 10. stav 4. Zakona sa odredbama člana 58. Ustava i sa odredbom člana 1. stav 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, pa je, u skladu sa članom 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio podnetu inicijativu u ovom delu i odlučio kao u tački 3. izreke.

Ustavni sud napominje da činjenica da je osporena odredba člana 10. stav 4. Zakona u celini izmenjena odredbom člana 4. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata ne utiče na drugačije odlučivanje Suda o inicijativi, s obzirom na to da ni novo zakonsko rešenje ne uređuje pitanja u vezi sa pravom svojine na zajedničkim delovima zgrade, već takođe određuje šta se dostavlja kao dokaz o odgovarajućem pravu na objektu za potrebe njegovog ozakonjenja, tako što, pored ostalog, upućuje i na odredbe važećeg Zakona o stanovanju i održavanju zgrada („Službeni glasnik RS“, broj 104/16), kojim se uređuje održavanje stambenih zgrada o regulisanju međusobnih odnosa između vlasnika nezakonito izgrađenog objekta i skupštine stambene zajednice .

U vezi sa osporenom odredbom člana 10. stav 7. Zakona, kojom je propisano da će se smatrati da postoji sag lasnost suvlasnika za ozakonjenje ukoliko je znao ili mogao znati za izgradnju objekta, odnosno izvođenje radova koji su predmet ozakonjenja, ali se u vreme izgradnje tome nije protivio ( te se u tom slučaju ne dostavlja kao dokaz o odgovarajućem pravu pismena saglasnost svih suvlasnika), Ustavni sud konstatuje da ona predstavlja izuzetak od opšteg pravila propisanog stavom 6. ovog člana Zakona prema kome se kada je predmet ozakonjenja objekat izgrađen na građevinskom zemljištu na kome postoji pravo susvojine, kao dokaz o odgovarajućem pravu dostavlja i pismena saglasnost svih suvlasnika.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio da je ustavnost zakonskog rešenja po kome se smatra da postoji saglasnost suvlasnika za ozakonjenje, ukoliko je znao ili mogao znati za izgradnju objekta, odnosno izvođenje radova koji su predmet ozakonjenja, ali se u vreme izgradnje tome nije protivio, bila predmet ocene Ustavnog suda u predmetu IUz-295/2009. Naime, Odlukom Ustavnog suda IUz-295/2009 od 6. decembra 2012. godine („Službeni glasnik RS“, broj 50/13) utvrđena je neustavnost odredaba čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 -ispravka, 64/10-Odluka US i 24/11) koje su regulisale legalizaciju objekata, pa i odredbe člana 193. stav 3. navedenog zakona kojom je bilo propisano da kada je predmet legaliza cije objekat sagrađen na građevinskom zemljištu koje je u susvojini, odnosno sukorišćenju više lica, pored dokaza o rešenom imovinsko-pravnom osnovu podnosioca zahteva, dostavlja se i pismena saglasnost svih suvlasnika, odnosno sukorisnika na građevinskom zemljištu, koja je sudski overena i smatraće se da je suvlasnik, odnosno sukorisnik na predmetnom zemljištu dao saglasnost za legalizaciju, ako je znao ili mogao znati za izgradnju predmetnog objekta, odnosno za izvođenje radova, ali se u vreme izgradnje tome nije protivio.

Ustavni sud je u navedenoj Odluci, između ostalog, ocenio „da Ustavom zajemčeno pravo mirnog uživanja svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, što je u ovom slučaju pravo susvojine ili sukorišćenja, ne može u smislu odredaba člana 58. Ustava biti oduzeto dejstvom zakonske pretpostavke, odnosno fikcije da se neiskazivanjem protivljenja titular prava istog odrekao u korist bespravnog graditelja. Sud smatra da član 58. Ustava koji u stavu 2. dopušta odluzimanje ili ograničavanje prava svojine samo u javnom interesu i uz naknadu, ne dopušta ovakav osnov sticanja prava na zemljištu, niti takva norma zakona, ako se i uzme da iskazuje javni interes za legalizacijom kao razumnim ciljem, zadovoljava uslov da mera koju propisuje za ostvarenje tog cilja ne sme preći granice „ pravične ravnoteže", to jest ne sme da uspostavi nesrazmeran teret za lice čija se prava oduzimaju ili ograničavaju, radi ostvarivanja legalizacije kao javnog interesa. Otuda, po shvatanju Suda, zakonsko uspostavljanje osnova za lišavanje imovine trećih lica, radi stvaranja uslova za sticanje prava od strane nesavesnog aktera bespravne gradnje, prevazilazi ustavno dopušten okvir tumačenja javnog interesa i čini osporenu odredbu nesaglasnu sa odredbom člana 58. stav 2. Ustava. “

Polazeći od stava koji je Ustavni sud izneo u navedenoj Odluci i toga da je osporenom odredbom člana 10. stav 7. Zakona o ozakonjenju objekata, kao i odredbom člana 193. stav 3. Zakona o planiranju i izgradnji, ustanovljen osnov za oduzimanje prava svojine na zemljištu koji odredba člana 58. stav 2. Ustava ne dopušta, a koji se zasniva na pretpostavci, odnosno fikciji da se neiskazivanjem protivljenja titular prava svojine istog odrekao u korist bespravnog graditelja, Ustavni sud je utvrdio da je, iz iznetih razloga, osporena odredba člana 10. stav 7. Zakona o ozakonjenju objekata nesaglasna sa zajemčenim pravom na imovinu iz člana 58. Ustava, te je odlučio kao u tački 1. izreke.

Odredbu člana 10. stav 16. Zakona , kojom je određeno da ako se kao odgovarajuće pravo na zemljištu prilaže ugovor o prenosu prava korišćenja koji je zaključen između tadašnjeg korisnika zemljišta i podnosioca zahteva koji nije sudski overen, po zahtevu podnosioca zahteva, organ nadležan za imovinsko-pravne poslove na čijoj teritoriji se nalazi predmetno zemljište, sprovodi postupak i d onosi rešenje o prestanku prava korišćenja dotadašnjeg korisnika i utvrđuje pravo korišćenja u korist podnosioca zahteva a po pravnosnažnosti tog rešenja organ nadležan za ozakonjenje objekata ga prih vata kao dokaz o odgovarajućem pravu na zemljištu, predlagači i inicijatori su osporili u odnosu na odredbu člana 143. stav 1. Ustava , kojom je utvrđeno da sudska vlast u Republici Srbiji pripada sudovima opšte i posebne nadležnosti, i u odnosu na odredbu člana 22. st av 2. Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11, 78/11-dr. zakon, 101/11, 101/13, 40/15-dr. zakon, 106/15, 13/16, 108/16, 113/17, 65/18-Odluka US, 87/18 i 88/18-Odluka US) kojom je, pored ostalog, propisano da osnovni sud u prvom stepenu sudi u građanskopravnim sporovima ako za pojedine od njih nije nadležan drugi sud .

Polazeći od navedenog, Ustavni sud konstatuje da se odredba člana 143. stav 1. Ustava, koja utvrđuje da sudska vlast pripada sudovima, ne može dovesti u vezu sa osporenom odredbom člana 10. stav 16. Zakona koj om je određeno šta predstavlja dokaz o odgovarajućem pravu na zemljištu za potrebe ozakonjenja objekta u situaciji kada se kao odgovarajuće pravo na zemljištu prilaže ugovor o prenosu prava korišćenja koji nije sudski overen. Ustavni sud konstatuje da, za razliku od shvatanja inicijatora, sudska overa ugovora ne predstavlja vršenje sudske vlasti koja prema članu 143. stav 1. Ustava pripada sudovima, pa tako odredba Zakona koja ne zahteva sudsku overu ugovora ne može da povredi garanciju sadržanu u ovoj odredbi Ustava. S tim u vezi, Ustavni sud je ocenio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za ocenu ustavnosti odredbe člana 10. stav 16. Zakona, pa je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u tački 3. izreke.

Kada su u pitanju tvrdnje predlagača i inicijatora o nesaglasnosti odredbe člana 10. stav 16. Zakona sa odredbom člana 22. stav 2. Zakona o uređenju sudova, Ustavni sud ukazuje da ocena međusobne saglasnosti zakona nije, u smislu citirane odredbe člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava, u nadležnosti Ustavnog suda . Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno članu 36. stav 1. tačka 1 ) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio predlog i inicijativu u ovom delu i odlučio kao u tački 5. izreke.

Ustavnost odredaba člana 33. Zakona o ozakonjenju objekata, kojima je propisana i bliže uređena obaveza vlasnika nelegalnih objekata da, pre izdavanja rešenja o ozakonjenju, plate taksu za ozakonjenje, predlagači i inicijatori osporavaju u odnosu na odredbe člana 3, člana 4. stav 1, člana 21. st. 1. i 3, člana 190. stav 1. tačka 2. Ustava, u odnosu na odredbu člana 20. tačka 8) Zakona o lokalnoj samoupravi i odredbe čl. 96. i 97. Zakona o planiranju i izgradnji, uz navode da su osporenim članom Zakona privilegovani nelegalni graditelji jer, za razliku od legalnih graditelja, ne plaćaju doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta, već minimalnu taksu za ozakonjenje, čime se umanjuju i prihodi jedinica lokalne samouprave za uređivanje građevinskog zemljišta i time ograničavaju njihova ustavna i zakonska ovlašćenja u vezi sa uređivanjem ovog zemljište.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud prethodno ukazuje da se u primeni zakona kojima je, do stupanja na snagu osporenog Zakona, bilo regulisano pitanje legalizacije objekata, pokazalo da je u strukturi ukupnih troškova postupka legalizacije, naknada za uređivanje građevinskog zemljišta predstavljala najveće finansijsko opterećenje za vlasnike nelegalnih objekata. Naime, visinu naknad e određivale su jedinice lokalne samouprave , i to u različitim iznosima u zavisnosti od toga na teritoriji koje jedinice lokalne samouprave se nalazio nelegalno izgrađeni objekat, a ovi iznosi su u većini slučajeva prevazilazi ekonomsku snagu vlasnika nelegalnog objekta , što je dovodilo do nepostojanja zainteresovanosti ovih lica da podnesu zahtev e za legalizaciju svojih objek ata.

Imajući u vidu potpuno novi koncept rešavanja problema nelegalne izgradnje u Republici , koji j e ustanovljen osporenim Zakonom, da se u legalne okvire uvedu svi nelegalno izgrađeni objekti koji ispunjavaju zakonske uslove za ozakonjenje, zakonodavac se opredelio da se, umesto naknade ili doprinosa, uvede taksa za ozakonjenje objekata. Osporena taksa je javni prihod i predstavlja, u smislu odredbe člana 17. stav 3. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13, 108/13, 142/14, 68/15-dr. zakon, 103/15, 99/16, 113/17 i 95/18), novčani ekvivalent za neposredno pruženu javnu uslugu, odnosno sproveden postupak ili radnju, koju je pružio, odnosno sproveo korisnik javnih sredstava (organ nadležan za ozakonjenje) vlasniku nelegalnog objekta u postupku njegovog ozakonjenja. Visina takse određena je osporenim Zakonom, i to na osnovu objektivnih kriterijuma kao što su klasa, površina, namena ob jekta i način njegovog korišćenja, u iznosima koje će moći da plati najveći broj vlasnika nelegalnih objekata, a što treba da rezultira povećanjem javnih prihoda i ozakonjenjem što većeg broja objekata koji ispunjavaju uslove propisane Zakonom. Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da je propisivanje osporene takse za ozakonjenje objekata u granicama ovlašćenja zakonodavca iz člana 97. tač. 8. i 12. Ustava, te da je navedena zakonska mera ustavno-pravno prihvatljiva i u skladu je sa javnim/opštim interesom za sprovođenje postupka ozakonjenja objekata, tj. za uključivanj e u legalne okvire najvećeg broja nelegalnih objekata, kao legitimnog cilja. S tim u vezi, Ustavni sud smatra da su neosnovani navodi predlagača i inicijatora da su članom 33. Zakona privilegovani nelegalni graditelji suprotno Ustavu.

U vezi sa navodima predlagača i inicijatora da se uvođenjem takse za ozakonjenje objekata ograničava pravo jedinica lokalne samouprave iz člana 190. stav 1. tačka 2. Ustava da uređuju građevinsko zemljište, jer se umanjuju njihovi prihodi , odnosno sredstva namenjena za uređivanje građevinskog zemljišta, Ustavni sud ukazuje da navedeni član Ustava nesporno jemči jedinicama lokalne samouprave da svojim aktima uređuju korišćenje građevinskog zemljišta , ali da ovu nadležnost one vrše u skladu sa zakonom. Saglasno iznetom, jedinice lokalne samouprave su, i nakon donošenja osporenog Zakona o ozakonjenju objekata kojim je uv edena taks a za ozakonjenje objekata, ovlašćen e da regulišu određena pitanja u vezi sa korišćenjem , odnosno uređivanjem građevinskog zemljišta, ali samo u granicama koje su određene i konkretizovane zakonom, što uključuje i zakonske odredbe kojima se određuje procentualni iznos javnih prihoda koji pripada jedinici lokalne samouprave na ime ostvarivanja njen ih ustavnih nadležnosti , pa i nadležnosti iz člana 190. stav 1. tačka 2 . Ustava. Tako je odredbom člana 33. stav 2. Zakona propisano da se taksa za ozakonjenje objekata uplaćuje u iznosu od 70% u korist jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi nezakonito izgrađeni objekat i stavom 3. istog člana Zakona je bilo propisano da navedena sredstva jedinica lokalne samouprave koristi za uređivanje (pripremanje i opremanje) građevinskog zemljišta, pribavljanje građevinskog zemljišta u javnu svojinu i izgradnju i održavanje objekata javne namene i komunalne infrastrukture. Međutim, odredbom člana 16. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o ozakonjenju objekata brisan je stav 3. člana 33. osnovnog Zakona, što znači da je opredeljenje zakonodavca da ne određuje namenu za koju će se koristiti sredstva koja , na ime uplaćene takse za ozakonjenje objekata , pripadaju jedinicama lokalne samouprave. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da su neosnovani navodi predlagača i inicijatora da je članom 33. Zakona ograničena nadležnost jedinice lokalne samouprave iz člana 190. stav 1. tačka 2. Ustava.

Pojedini inicijatori smatraju da je članom 33. Zakona povređena i odredba člana 84. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu, jer je bespravnim graditeljima ozakonjenjem oproštena naknada za uređivanje građevinskog zemljišta što ih prilikom prodaje ozakonjenih stanova stavlja u povoljniji položaj u odnosu na gr aditelje koji su poštovali zakon, odnosno da je povređena i odredba člana 91. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i zasniva se na ekonomskoj moći obveznika, zato što su ozakonjenjem „svi nelegalni graditelji oslobođeni dažbina, nezavisno od svoje ekonomske moći“. Polazeći od izloženih i obrazloženih stavova o tome zbog čega se zakonodavac opredelio da se u postupku ozakonjenja objekata, umesto doprinosa za uređenje građevinskog zemljišta, plaća taksa za ozakonjenje objekata, te o pravnoj prirodi ove takse i načinu kako je određ ena njena visina, Ustavni sud smatra neutemeljenim i tvrdnje inicijatora o nesaglasnosti člana 33. Zakona sa navedenim odredbama čl. 84. i 91. Ustava. Saglasno iznetom, Ustavni sud je predloge u ovom delu odbio, a inicijative odbacio, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu , i odlučio kao u tački 2. izreke.

Kada su u pitanju tvrdnje predlagača i inicijatora o nesaglasnosti člana 33. Zakona o ozakonjenju objekata sa odredbom člana 20. stav 1. tačka 8 . Zakona o lokalnoj samoupravi („ Službeni glasnik RS“ , br. 129/07, 83/14-dr. zakon i 101/16 ) i sa odredbama čl. 96. i 97. Zakona o planiranju i izgradnji kojima je regulisan doprinos za uređivanje građevinskog zemljišta, Ustavni sud ukazuje da ocena međusobne saglasnosti zakona nije, u smislu citirane odredb e člana 167. stav 1. tačka 1. Usta va, u nadležnosti Ustavnog suda, pa je , saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu , odbacio predloge i inicijative u ovom delu i odlučio kao u tački 5. izreke.

XII

S obzirom na to da je doneo konačnu odluku, Ustavni sud je odbacio zahtev predlagača za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu osporen ih odredaba Zakona, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu , i rešio kao u tački 6. izreke.

Polazeći od svega izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 14), člana 46. tač. 3) i 5), člana 47. stav 1. tačka 1) i stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda , Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 10. stav 7. Zakona navedenog u tački 1. izreke prestaje da važi danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Odluka Ustavnog suda o ustavnosti Zakona o ozakonjenju objekata

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti