Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o socijalnoj zaštiti

Kratak pregled

Ustavni sud pokreće postupak za ocenu ustavnosti člana 80. stavova 3. i 4. Zakona o socijalnoj zaštiti. Sporno je da li Vlada može uredbom propisivati mere socijalne uključenosti i da li umanjenje ili prestanak prava na materijalnu podršku može biti predmet sporazuma.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-332/2015
23.12.2021.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković i sudije: Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 23. decembra 2021. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 80. st. 3. i 4. Zakona o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, broj 24/11).

2. Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini, radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora je 60 dana od dana prijema Rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

U postupku razmatranja ustavnosti i zakonitosti Uredbe o merama socijalne uključenosti korisnika novčane socijalne pomoći („Službeni glasnik RS“, broj 112/14), u predmetu IUo-545/2014, formiranog povodom podnetog predloga ovlašćenog predlagača i većeg broja inicijativa, a kojima se osporava ustavnost, zakonitost i saglasnost sa potvrđenim međunarodnim ugovorima Uredbe u celini i posebno odredaba člana 2. stav 2. tač. 4) i 5), člana 4. tačka 1) i člana 9. tačka 3), Ustavni sud je ocenio da se za odlučivanje u tom predmetu, kao prethodno, postavlja pitanje saglasnosti pojedinih odredaba člana 80. Zakona o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, broj 24/11) sa Ustavom Republike Srbije.

Naime, osporenom Uredbom koju je Vlada donela na osnovu ovlašćenja iz člana 80. stav 4. Zakona o socijalnoj zaštiti, propisane su mere socijalne uključenosti korisnika novčane socijalne pomoći i to tako što je odredbom člana 2. stav 1. Uredbe definisano da su mere socijalne uključenosti aktivnosti koje omogućavaju prevazilaženje nepovoljne socijalne situacije korisnika novčane socijalne pomoći koji je sposoban za rad (u daljem tekstu: korisnik), u smislu propisa o radu, propisa o zapošljavanju, propisa o penzijskom i invalidskom osiguranju, propisa koji uređuju obrazovanje, propisa koji uređuju zdravstvenu zaštitu i propisa o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom i kojima se obezbeđuje njihova socijalna uključenost. Odredbom stava 2. istog člana predviđene su konkretne mere socijalne uključenosti, tako što su, kao vidovi aktivacije, propisani: 1) obrazovanje, uključivanjem korisnika u određeni obrazovni nivo (formalno obrazovanje), 2) sticanje znanja i veština putem organizovanja obuka, kurseva i sl. (neformalno obrazovanje), 3) zapošljavanje, 4) lečenje i 5) društveno koristan rad, odnosno rad u lokalnoj zajednici. Članom 3. Uredbe propisan je način saradnje centra za socijalni rad kao ustanove socijalne zaštite sa nosiocima pojedinih aktivnosti iz člana 2. stav 2. Uredbe, radi sprovođenja mera socijalne uključenosti, u skladu sa zakonom. Uređujući aktivnosti i obaveze centara za socijalni rad, Vlada je odredbama člana 4. Uredbe propisala da centar sa korisnikom zaključuje sporazum o aktivnom prevazilaženju njegove nepovoljne socijalne situacije koji sadrži aktivnosti i obaveze korisnika, kao i mogućnost umanjenja ili prestanka prava na novčanu socijalnu pomoć u slučaju neopravdanog neizvršavanja obaveza iz sporazuma (u daljem tekstu: individualni plan aktivacije), u skladu sa zakonom (tačka 1) člana 4.), zatim da centar upućuje korisnika uputom kod nosioca pojedinih aktivnosti (tačka 2)), da redovno komunicira sa zaposlenim kod nosioca pojedinih aktivnosti koji je zadužen za neposredan rad sa korisnikom (tačka 3)) i da prati ostvarivanje planiranih aktivnosti (tačka 4)). Odredbama člana 5. Uredbe uređena je saradnja centra i nosilaca pojedinih aktivnosti, dok se odredbama čl. 6. do 10. propisuju pojedine aktivnosti kojima se obezbeđuje socijalna uključenost korisnika u oblasti obrazovanja, zapošljavanja, zdravlja, u oblastima iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave, kao i u drugim oblastima. Konačno, odredbama člana 11. Uredbe je predviđeno formiranje stručnog tima centra za socijalni rad i nosioca pojedinih aktivnosti koji, u saradnji sa korisnikom, vrši konačan odabir raspoloživih mera socijalne uključenosti u skladu sa individulnim planom aktivacije i prati sprovođenje i realizaciju mera socijalne uključenosti korisnika i u zavisnosti od postignutih rezultata može centru predložiti izmenu individualnog plana aktivacije korisnika.

Polazeći od navedene sadržine osporene Uredbe, a imajući u vidu da je Zakon o socijalnoj zaštiti, odredbom člana 80. stav 4, propisivanje mera socijalne uključenosti korisnika materijalne podrške u celini prepustio Vladi, te da je odredbom stava 3. člana 80. Zakona propisano da se sporazumom koji centar za socijalni rad zaključuje sa korisnikom materijalne podrške o aktivnom prevazilaženju njegove nepovoljne socijalne situacije (koji sadrži aktivnosti i obaveze korisnika), može predvideti i umanjenje i prestanak prava na materijalnu podršku u slučaju neopravdanog neizvršavanja obaveza iz sporazuma, a da pri tom Zakonom nije uređeno pitanje umanjenja i prestanka prava po ovom osnovu, Ustavni sud je ocenio da se u postupku ustavnosudske kontrole osporene Uredbe, kao prethodno, postavlja pitanje saglasnosti odredaba člana 80. st. 3. i 4. Zakona sa Ustavom. Stoga je Ustavni sud, na sednici održanoj 10. decembra 2015. godine, odlučio da, saglasno odredbi člana 168. stav 1. Ustava Republike Srbije, pokrene postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 80. st. 3. i 4. Zakona o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, broj 24/11).

Odredbama Ustava Republike Srbije koje su, po oceni Ustavnog suda, od značaja za ispitivanje ustavnosti člana 80. st. 3. i 4. Zakona o socijalnoj zaštiti utvrđeno je: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima (član 3. stav 1.); da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. stav 2.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki (član 21. stav 1.); da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva (član 69. stav 1.); da Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalne zaštite (član 97. tačka 10.).

III

Odredbama člana 80. Zakona o socijalnoj zaštiti, među kojima su i odredbe u odnosu na koje je Ustavni sud odlučio da pokrene postupak za ocenu ustavnosti, a koje se nalaze u okviru glave VII Zakona, kojom se uređuje materijalna podrška korisnicima socijalne zaštite i njihovim porodicama, propisano je:

„Odgovornost za zadovoljavanje sopstvenih životnih potreba

Član 80.

Svako je odgovoran za zadovoljavanje sopstvenih životnih potreba i potreba svoje porodice.

Pojedinac koji je sposoban za rad, u smislu propisa o radu i o penzijskom i invalidskom osiguranju, odnosno u smislu propisa o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom, ima pravo i dužnost da učestvuje u aktivnostima koje omogućavaju prevazilaženje njegove nepovoljne socijalne situacije, odnosno u sprovođenju mera kojima se obezbeđuje njegova socijalna uključenost (u daljem tekstu: mere socijalne uključenosti).

Centar za socijalni rad može zaključiti sporazum sa korisnikom materijalne podrške o aktivnom prevazilaženju njegove nepovoljne socijalne situacije, koji sadrži aktivnosti i obaveze korisnika, kao i mogućnost umanjenja i prestanka prava na materijalnu podršku u slučaju neopravdanog neizvršavanja obaveza iz sporazuma (u daljem tekstu: individualni plan aktivacije).

Mere socijalne uključenosti propisuje Vlada.

Izgled i sadržinu individualnog plana aktivacije propisuje ministar nadležan za socijalnu zaštitu.“

Ustavni sud nalazi da su za potpunije sagledavanje odredaba st. 3. i 4. člana 80. Zakona od značaja i sledeće odredbe ovog zakona: da se ovim zakonom, pored ostalog, uređuje delatnost socijalne zaštite, ciljevi i načela socijalne zaštite, prava i usluge socijalne zaštite, postupci za ostvarivanje prava u socijalnoj zaštiti i korišćenje usluga socijalne zaštite, kao i prava i obaveze korisnika socijalne zaštite (član 1. stav 1.); da je socijalna zaštita, u smislu ovog zakona, organizovana društvena delatnost od javnog interesa čiji je cilj pružanje pomoći i osnaživanje za samostalan i produktivan život u društvu pojedinaca i porodica, kao i sprečavanje nastajanja i otklanjanje posledica socijalne isključenosti (član 2.); da se ciljevi socijalne zaštite ostvaruju pružanjem usluga socijalne zaštite i drugim aktivnostima koje predupređuju, umanjuju ili otklanjaju zavisnost pojedinaca i porodica od socijalnih službi (član 3. stav 2.); da se prava na socijalnu zaštitu obezbeđuju pružanjem usluga socijalne zaštite i materijalnom podrškom (član 4. stav 2.); da su usluge socijalne zaštite aktivnosti pružanja podrške i pomoći pojedincu i porodici (u daljem tekstu: korisnik) radi poboljšanja, odnosno očuvanja kvaliteta života, otklanjanja ili ublažavanja rizika nepovoljnih životnih okolnosti, kao i stvaranje mogućnosti da samostalno žive u društvu, a da se pravo na različite vrste materijalne podrške ostvaruje radi obezbeđenja egzistencijalnog minimuma i podrške socijalnoj uključenosti korisnika (član 5.); da je svako dužan da se stara o zadovoljavanju svojih osnovnih životnih potreba i osnovnih životnih potreba lica koje je dužan da izdržava, kao i da aktivno učestvuje u proceni, planiranju i realizaciji usluge socijalne zaštite u skladu sa ovim zakonom (član 8. stav 1.); da je svako, u okviru svojih mogućnosti, svojim radom, prihodima i imovinom dužan da spreči, otklanja ili ublažava vlastitu socijalnu izolovanost kao i socijalnu izolovanost članova svoje porodice (član 8. stav 2.).

Odredbama glave IV Zakona najpre su članom 40. predviđene usluge socijalne zaštite, koje su podeljene u pet grupa (usluge procene i planiranja, dnevne usluge u zajednici, usluge podrške za samostalni život, savetodavno-terapijske i socijalno edukativne usluge i usluge smeštaja), da bi potonjim odredbama Zakona svaka od ovih grupa usluga bila detaljno uređena. Takođe, odredbom člana 41. stav 1. Zakona propisano je da je korisnik prava ili usluga socijalne zaštite pojedinac, odnosno porodica koja se suočava s preprekama u zadovoljavanju potreba, usled čega ne može da dostigle ili da održi kvalitet života ili koja nema dovoljno sredstava za podmirenje osnovnih životnih potreba, a ne može da ih ostvari svojim radom, prihodom od imovine ili iz drugih izvora.

Kako se, saglasno odredbi stava 2. člana 4. Zakona, prava na socijalnu zaštitu obezbeđuju, sa jedne strane, pružanjem usluga socijalne zaštite, a sa druge strane, materijalnom podrškom korisniku, odredbama glave VII Zakona (čl. 79. do 112.) uređen je institut materijalne podrške. Zakonodavac je odredbom člana 79. Zakona propisao da materijalnu podršku korisnik ostvaruje putem novčane socijalne pomoći, dodatka za pomoć i negu drugog lica, uvećanog dodatka za pomoć i negu drugog lica, putem pomoći za osposobljavanje za rad, jednokratne novčane pomoći, pomoći u naturi i drugih vrsta materijalne podrške u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim za njegovo sprovođenje. Nakon već navedenih odredaba člana 80. Zakona, odeljkom 1. glave VII (čl. 81. do 91. Zakona) uređeno je pravo na novčanu socijalnu pomoć, odeljkom 2. (čl. 92. i 93.) pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica, odeljkom 3. (član 94.) pravo na uvećani dodatak za pomoć i negu drugog lica, odeljkom 4. (čl. 95. do 107.) postupak za ostvarivanje navedenih prava materijalne podrške, odeljkom 5. (čl. 108. i 109.) pravo na pomoć za osposobljavanje za rad, dok je odeljkom 6. (čl. 110. i 111.) predviđena mogućnost jednokratne pomoći u novcu ili u naturi, kao i mogućnost da jedinica lokalne samouprave predvidi i druge vrste materijalne pomoći građanima na svojoj teritoriji (narodne kuhinje, subvencije i dr.). Konačno, odeljkom 7. (član 112.) je propisano da građani ne snose troškove postupka za ostvarivanje prava iz ovog zakona i da novčana primanja iz ovog zakona ne mogu biti predmet prinudnog izvršenja.

Sagledavajući detaljno odredbe glave VII Zakona, i to posebno odredbe odeljka 1. kojim se uređuje pravo na novčanu socijalnu pomoć i odredbe odeljka 4. kojim se uređuje postupak za ostvarivanje prava koja spadaju u prava na materijalnu podršku, Ustavni sud je utvrdio: da je odredbom člana 81. stav 1. Zakona propisano da pravo na novčanu socijalnu pomoć pripada pojedincu, odnosno porodici, koji svojim radom, prihodima od imovine ili iz drugih izvora ostvaruju prihod manji od iznosa novčane socijalne pomoći utvrđenog ovim zakonom; da su odredbama člana 82. Zakona propisani opšti uslovi za ostvarivanje prava na novčanu socijalnu pomoć, a koji se odnose na imovinske prilike pojedinca, odnosno porodice; da su odredbama člana 83. Zakona propisani posebni uslovi za ostvarivanje prava na novčanu socijalnu pomoć radno sposobnog pojedinca, odnosno člana porodice, tako što je stavom 1. ovog člana određeno da pravo na novčanu socijalnu pomoć može ostvariti radno sposoban pojedinac, odnosno član porodice: 1) ako se nalazi na školovanju ili osposobljavanju za rad u smislu ovog zakona ili se vodi na evidenciji nezaposlenih lica, 2) ako nije odbio ponuđeno zaposlenje, radno angažovanje na privremenim, povremenim ili sezonskim poslovima, stručno osposobljavanje, prekvalifikaciju ili osnovno obrazovanje, 3) ako mu radni odnos nije prestao njegovom voljom, njegovom saglasnošću ili njegovom krivicom, zbog disciplinske ili krivične odgovornosti, osim ako je od prestanka radnog odnosa proteklo godinu dana ili ako je po prestanku radnog odnosa nastupila nesposobnost za rad, te 4) ako se sam stara o svom detetu sa smetnjama u razvoju tako da ne može da bude radno angažovan. Propisujući, odredbama člana 85. Zakona, pravo na uvećanu novčanu socijalnu pomoć pojedinca koji je nesposoban za rad, odnosno porodice čiji su svi članovi nesposobni za rad i jednoroditeljske porodice, i određujući ko se smatra nesposobnim za rad u smislu ovog zakona, zakonodavac je, odredbom stava 3. člana 85. propisao da pojedincu koji je sposoban za rad, odnosno porodici u kojoj je većina članova sposobna za rad pripada novčana socijalna pomoć u trajanju od devet meseci u toku kalendarske godine, ako ispunjava uslove propisane ovim zakonom. Istovremeno, odredbom stava 4. ovog člana je predviđeno da se pojedinac ili član porodice koji je na školovanju, obuci ili nekoj drugoj vrsti socijalnog angažovanja u skladu sa individualnim planom aktivacije, izjednačava s licem nesposobnim za rad u pogledu trajanja prava na novčanu socijalnu pomoć. Odredbama člana 86. Zakona, kojima su uređena prava i dužnosti u vezi zapošljavanja radno sposobnih korisnika novčane socijalne pomoći, propisano je, pored ostalog, da su centar za socijalni rad i organizacija nadležna za poslove zapošljavanja dužni da međusobno sarađuju u sprovođenju mera socijalne uključenosti radno sposobnih korisnika prava na novčanu socijalnu pomoć, da nezaposleni korisnik novčane socijalne pomoći ima pravo na posredovanje pri zapošljavanju, pravo na obuku, na učešće u javnim radovima i druga prava uređena propisima u oblasti zapošljavanja, da je korisnik novčane socijalne pomoći dužan da prihvati posao koji mu ponudi organizacija nadležna za poslove zapošljavanja u skladu sa zakonom kojim se uređuje zapošljavanje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti, da je centar za socijalni rad dužan da organizaciji nadležnoj za poslove zapošljavanja dostavi primerak rešenja o ostvarenom pravu na novčanu socijalnu pomoć za nezaposlenog korisnika tog prava, da je organizacija nadležna za poslove zapošljavanja dužna da obavesti centar za socijalni rad ako se korisnik prava na novčanu socijalnu pomoć zaposli, radno angažuje, stekne pravo na novčanu pomoć za osposobljavanje, prekvalifikaciju i dokvalifikaciju, odbije ponuđeno zaposlenje, radno angažovanje, osposobljavanje, prekvalifikaciju i dokvalifikaciju (stav 1. i st. 3. do 6.).

Iz odredaba odeljka 4. Zakona proizlazi: da se postupak za ostvarivanje prava na novčanu socijalnu pomoć, prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica i prava na uvećani dodatak za pomoć i negu drugog lica pokreće po zahtevu (stranke), a da se može pokrenuti i po službenoj dužnosti (član 95. stav 1.); da o navedenim pravima (rešenjem) odlučuje nadležni centar za socijalni rad (član 99.); da je korisnik ovih prava dužan da nadležnom centru za socijalni rad prijavi svaku promenu koja je od uticaja na priznato pravo i to u roku od 15 dana od dana kada je promena nastala (član 97. stav 1.). Iz odredaba člana 103. Zakona sledi da se protiv rešenja centra za socijalni rad može izjaviti žalba koja ne odlaže izvršenje prvostepenog rešenja, a da se protiv konačnih rešenja može pokrenuti upravni spor. Odredbama člana 104. st. 1. i 3. Zakona propisano je da nadležni drugostepeni organ može izvršiti reviziju rešenja o priznatom pravu na novčanu socijalnu pomoć, pravu na dodatak za pomoć i negu drugog lica i pravu na uvećani dodatak za pomoć i negu drugog lica (stav 1.) i da u vršenju revizije nadležni organ stavlja na prvostepeno rešenje zabeležbu da je revizija izvršena i da je rešenje u skladu sa zakonom ili ukida, odnosno poništava i vraća prvostepeno rešenje na ponovno odlučivanje ako rešenje nije u skladu sa zakonom (stav 3.). Saglasno odredbi člana 105. Zakona, korisnik prava iz ovog zakona je dužan da nadoknadi štetu, odnosno vrati primljeni iznos: 1) ako je na osnovu neistinitih podataka, za koje je znao ili morao znati da su neistiniti, ostvario primanja na koja nije imao pravo ili ih je ostvario u većem obimu nego što mu pripada i 2) ako je primanja ostvario usled toga što nije prijavio promenu koja utiče na gubitak ili obim prava, a znao je ili je morao znati za tu promenu. Konačno, odredbom člana 107. Zakona predviđeno je da se postupak ostvarivanja prava na novčanu socijalnu pomoć, prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica i prava na uvećani dodatak za pomoć i negu drugog lica, vodi po odredbama zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak, ako ovim zakonom nije drugačije određeno.

Ustavni sud konstatuje da u Republici Srbiji sistem socijalne zaštite koji je uređen Zakonom o socijalnoj zaštiti počiva na sledećim osnovnim principima. Prvi princip je da država kroz socijalnu zaštitu, kao delatnost od javnog interesa, pojedincima i porodicama koji se suočavaju sa preprekama u zadovoljavanju potreba, usled čega ne mogu da dostignu ili da održe kvalitet života i koji nemaju dovoljno sredstava za podmirenje osnovnih životnih potreba, a ne mogu da ih ostvare svojim radom, prihodom od imovine ili iz drugih izvora, obezbeđuje pružanje Zakonom predviđenih usluga socijalne zaštite i ostvarivanje prava na propisane vidove materijale podrške, a sve u cilju, sa jedne strane, pružanja pomoći i podrške i, sa druge strane, osnaživanja pojedinaca i porodica za samostalan i produktivan život u društvu i sprečavanja nastajanja, kao i otklanjanja posledica socijalne isključenosti. Dakle, krajnji cilj pružanja usluga socijalne zaštite i obezbeđivanja prava na materijalnu podršku jeste da se stvore uslovi za socijalnu uključenost pojedinaca i porodica kako bi oni mogli samostalno da se staraju o zadovoljavanju svojih osnovnih životnih potreba, odnosno kako bi se umanjila ili otklonila njihova zavisnost od socijalnih službi. Dosledno navedenom, drugi princip na kome počiva sistem socijalne zaštite je aktivno učešće korisnika usluge ili prava iz oblasti socijalne zaštite u prevazilaženju nepovoljne socijalne situacije u kojoj se nalazi. U tom smislu, jednom od osnovnih odredaba Zakona (član 8.) propisano je da je svako dužan da se stara o zadovoljavanju svojih osnovnih životnih potreba i osnovnih životnih potreba lica koje je dužan da izdržava i da aktivno učestvuje u proceni, planiranju i realizaciji usluge socijalne zaštite, kao i da je svako, u okviru svojih mogućnosti, svojim radom, prihodima i imovinom dužan da spreči, otklanja ili ublažava vlastitu socijalnu izolovanost kao i socijalnu izolovanost članova svoje porodice.

Polazeći od izloženih principa sistema socijalne zaštite, te odredbe člana 5. stav 2. Zakona saglasno kojoj se pravo na različite vrste materijalne podrške ostvaruje radi obezbeđenja egzistencijalnog minimuma i podrške socijalnoj uključenosti korisnika, Ustavni sud je utvrdio da iz odredaba člana 80. Zakona proizlazi:

- da korisnik materijalne podrške koji je sposoban za rad ima kako pravo, tako i obavezu (dužnost) da aktivno doprinosi prevazilaženju svoje nepovoljne socijalne situacije;

- da se aktivan doprinos korisnika materijalne podrške ostvaruje kroz učešće u aktivnostima koje omogućavaju prevazilaženje njegove nepovoljne socijalne situacije, odnosno u sprovođenju mera kojima se obezbeđuje njegova socijalna uključenost, a koje Zakon označava kao mere socijalne uključenosti;

- da mere kojima se obezbeđuje socijalna uključenost korisnika propisuje Vlada;

- da neopravdano neizvršavanje obaveza predviđenih sporazumom koji je korisnik zaključio sa centrom za socijalni rad, a koji sadrži mere i aktivnosti kojima se obezbeđuje njegova socijalna uključenost, može da ima za posledicu umanjenje ili prestanak prava na materijalnu podršku, ako je to predviđeno sporazumom.

Razmatrajući sporna ustavnopravna pitanja koja se postavljaju vezano za odredbe st. 3. i 4. Zakona o socijalnoj zaštiti, Ustavni sud je pošao od toga da je članom 69. stav 1. Ustava pravo na socijalnu zaštitu zajemčeno tako što je utvrđeno da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva, iz čega sledi da su Ustavom utvrđeni nosioci zajemčenog prava i načela na kojima se zasniva njegovo pružanje, ali ne i konkretna sadržina prava na socijalnu zaštitu, iz čega dalje sledi da je, saglasno odredbi člana 18. stav 2. Ustava, zbog prirode prava, način njegovog ostvarivanja neophodno propisati zakonom. Takođe, saglasno odredbi člana 97. tačka 10. Ustava, Narodna skupština je bila nadležna da Zakonom o socijalnoj zaštiti uredi sistem socijalne zaštite u Republici Srbiji i time propiše način ostvarivanja prava zajemčenog članom 69. stav 1. Ustava. Polazeći od Ustavom utvrđenih načela na kojima se zasniva pružanje prava na socijalnu zaštitu, Ustavni sud nalazi da prethodno navedeni principi na kojima počiva Zakonom uređeni sistem socijalne zaštite, nisu nesaglasni sa Ustavom. Takođe, Ustavni sud nalazi da zakonodavac nije Ustavom ograničen u pogledu propisivanja vrste prava/usluga u oblasti socijalne zaštite.

Međutim, Ustavni sud ističe da je zakonodavac, uređujući određenu oblast društvenog života, obavezan da zakonom uredi uslove koji su od značaja za sticanje i ostvarivanje određenog prava, kao i uslove koji dovode do umanjenja ili prestanka prava.

Polazeći od navedenog, za Ustavni sud se, u odnosu na odredbe člana 80. st. 3. i 4. Zakona o socijalnoj zaštiti, kao sporna postavljaju sledeća pitanja:

Prvo, ako korisnik prava na materijalnu podršku koji je sposoban za rad (u smislu propisa o radu i o penzijskom i invalidskom osiguranju, odnosno u smislu propisa o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba sa invaliditetom) ima ne samo pravo, već i obavezu da učestvuje u sprovođenju aktivnosti kojima se realizuje određena mera socijalne uključenosti, a o kojima je postigao sporazum sa centrom za socijalni rad o aktivnom prevazilaženju svoje nepovoljne socijalne situacije i ako od izvršavanja ove obaveze zavisi dalje ostvarivanje prava na materijalnu podršku, sa ustavnopravnog stanovišta se kao sporno postavlja pitanje da li propisivanje mera socijalne uključenosti, i to pre svega vrste tih mera i njihove osnovne sadržine, može biti u celini prepušteno podzakonskom aktu Vlade, kako je to predviđeno odredbom stava 4. člana 80. Zakona, ili mora biti uređeno zakonom, a podzakonskim aktom samo bliže razrađeno. Naime, ako obaveza aktivnog učešća u aktivnostima na sprovođenju mera socijalne uključenosti suštinski predstavlja dodatni uslov za ostvarivanje utvrđenog prava na materijalnu podršku, kao sporno se postavlja pitanje da li propisivanje ovih mera spada u domen izvršavanja zakona saglasno nadležnostima Vlade koje su utvrđene odredbama člana 123. tač. 2. i 3. Ustava.

Drugo sporno ustavnopravno pitanje je da li, sa stanovišta načela vladavine prava iz člana 3. Ustava, umanjenje ili gubitak (prestanak) prava na materijalnu podršku može biti predmet sporazumevanja između korisnika i centra za socijalni rad, kako je to predviđeno odredbom stava 3. člana 80. Zakona, ili zakonom moraju biti propisani uslovi pod kojima dolazi do umanjenja ili prestanka prava koje je utvrđeno pravosnažnim rešenjem nadležnog organa.

Treće sporno pitanje je da li je odredba člana 80. stav 3. Zakona saglasna načelu jednakosti svih pred zakonom iz člana 21. stav 1. Ustava, budući da je ovom odredbom umanjenje ili gubitak prava na materijalnu podršku zbog neopravdanog neizvršavanja obaveza predviđeno kao mogućnost čije nastupanje isključivo zavisi od toga da li je u konkretnom slučaju predviđeno sporazumom ili ne, što znači da u istoj pravnoj situaciji – neopravdano neizvršavanje obaveza iz sporazuma, sporazum sa nekim korisnicima može sadržati odredbu o umanjenju prava, sa nekima o gubitku prava, dok je u odnosu na neke korisnike moguće da sporazum uopšte ne sadrži nijednu od ovih odredaba.

Za Ustavni sud se, polazeći od načela vladavine prava, koje podrazumeva pravnu izvesnost i sigurnost subjekata na koje se pravna norma odnosi, kao sporno postavlja i da li je zakonodavac, u odnosu na neopravdano neizvršavanje obaveza iz sporazuma, imao obavezu da uredi pitanje umanjenje prava na materijalnu podršku, pre svega obim umanjenja, pravnu prirodu umanjenja (trajno ili privremeno umanjenje za određeni period), uslove pod kojima dolazi do umanjenja prava i uslove pod kojima dolazi do prestanka prava, postupak u kome se utvrđuje ispunjenost uslova za umanjenje ili prestanak prava, kao i da propiše pravnu zaštitu protiv odluke o umanjenju prava, kao i protiv odluke o prestanku prava iz razloga neopravdanog neizvršavanja preuzetih obaveza.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je ocenio da ima osnova da, saglasno odredbi člana 50. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15 i 103/15), pokrene postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 80. st. 3. i 4. Zakona o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, broj 112/14), donoseći Rešenje kao u tački 1. izreke.

Na osnovu odredaba čl. 33. i 34. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je, u tač. 2. i 3. izreke, zaključio da Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 80. st. 3. i 4. Zakona o socijalnoj zaštiti, dostavi Narodnoj skupštini, kao donosiocu akta, na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 60 dana od dana prijema ovog rešenja.

S obzirom na izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 3) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o socijalnoj zaštiti

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti