Odluka Ustavnog suda o neustavnosti prenosa nadležnosti na Visoki savet sudstva „nevidljivom normom“

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio neustavnost odredbe Zakona o izmenama Zakona o uređenju sudova kojom se predviđa prenos nadležnosti sa Ministarstva pravde na Visoki savet sudstva. Ova odredba stvara pravnu nesigurnost jer ne menja materijalne norme koje definišu nadležnost.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-34/2016
25.10.2018.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić , Milan Stanić, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republi ke Srbije, na sednici održanoj 25. oktobra 2018. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, br. 101/13, 13/16, 108/16 i 113/17 ) nisu u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbija se zahtev za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 70. stav 3. Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11-dr. zakon, 78/11-dr. zakon, 101/11, 101/13, 40/15-dr. zakon, 106/15, 13/16 i 108/16).

O b r a z l o ž e nj e

Rešenjem Ustavnog suda IUz-34/2016 od 24. novembra 2016. godine pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, br. 101/13 i 13/16) i člana 70. Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11-dr. zakon, 78/11-dr. zakon, 101/11, 101/13, 40/15-dr. zakon, 106/15 i 13/16). Donoseći navedeno rešenje, Ustavni sud je ocenio da se kao sporna mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:

1) sa stanovišta sadržine nadležnosti koje od 1. januara 2018. godine (pre poslednjih izmena člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakon o uređenju sudova ovaj datum je bio određen „od 1. januara 2017. godine“) od Ministarstva treba da preuzme Visoki savet sudstva, za Ustavni sud se kao sporno postavlja pitanje da li su po svojoj prirodi ovo poslovi kojima se ostvaruje ustavna funkcija Visokog saveta sudstva da obezbedi i garantuje nezavisnost i samostalnost sudija i sudova, ili se pak radi o poslovima koji su, saglasno članu 9. Zakona o ministarstvima, u delokrugu Minist arstva pravde;

2) da li i za koje nadležnosti koje preuzima Visoki savet sudstva ima ustavnopravnog utemeljenja u odredbi člana 153. stav 1. Ustava; s tim u vezi za Ustavni sud se kao sporno postavlja pitanje da li propisi koji se tiču uređenja i rada sudova predstavljaju propise koji su u neposrednoj vezi sa ostvarivanjem i garancijama, pre svega, personalne nezavisnosti i samostalnosti sudija čije obezbeđivanje je suština ustavne uloge Visokog saveta sudstva, odnosno da li Visoki savet sudstva može biti nadležan za staranje o sprovođenju zakona, dakle za izvršavanje zakona, ili je ovo nadležnost koja je imanentna izvršnoj vlasti;

3) da li postoji ustavnopravni osnov za buduću nadležnost Visokog saveta sudstva da umesto Ministarstva donosi opšti pravni akt kojim se utvrđuju merila za određivanje broja sudskog osoblja (nadležnost Ministarstva iz člana 57. stav 3. Zakona o uređenju sudova), kao i za donošenje Sudskog poslovnika (član 74. stav 2. Zakona), imajući u vidu da je Sudski poslovnik opšti pravni akt kojim se, saglasno članu 74. stav 1. Zakona o uređenju sudova, propisuje unutrašnje uređenje i rad suda, što između ostalog, obuhvata i pružanje međunarodne pravne pomoći (koju prema potvrđenim međunarodnim ugovorima pruža Ministarstvo pravde), vođenje upisnika i pomoćnih knjiga, vođenje postupka na jezicima nacionalnih manjina, vođenje statistika i dr ;

4) da li se ukidanjem svih nadležnosti Ministarstva koje se odnose na finansiranje rada sudova ovaj organ državne uprave onemogućava u delotvornom obavljanju poslova iz svog delokruga koji je utvrđen Zakonom o ministarstvima, odnosno da li se time narušava načelo jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava i, posredno, ugrožava ostvarivanje ustavne nadležnosti Vlade da, saglasno članu 123. tačka 1. Ustava, vodi politiku u oblasti organizacije i razvoja sudskog sistema u Republici;

5) da li su osporene odredbe člana 32. st. 1. i 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova u saglasnosti sa načelom vladavine prava iz člana 3. Ustava, budući da ovo načelo, kao jedno od temeljnih načela svakog demokratskog društva, podrazumeva i to da norme svakog opšteg pravnog akta budu jasne, određene i predvidive; s tim u vezi, za Ustavni sud kao sporno postavlja pitanje da li ove odredbe po svojoj sadržini imaju karakter prelaznih odredaba kakav im daje zakonodavac ili je, u suštini, Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova stvorena tzv. „nevidljiva norma“ kojom su izmenjene ili ukinute pojedine nadležnosti Ministarstva, odnosno da li uopšte postoji zakonski osnov za preuzimanje ili ukidanje nadležnosti Ministarstva, imajući u vidu da prelazne odredbe svakog opšteg pravnog akta moraju imati uporište u njegovim materijalopravnim odredbama;

6) u pogledu poslova pravosudne uprave koje, saglasno odredbi člana 70. stav 3. Zakona o uređenju sudova, vrši Visoki savet sudstva, za Ustavni sud se kao sporno postavlja pitanje da li su poslovi koji su Zakonom definisani kao staranje o sprovođenju zakona i drugih propisa u vezi sa uređenjem i radom sudova načelno u funkciji obezbeđivanja nezavisnosti i samostalnosti, pre svega, sudija kao nosilaca sudske vlasti, odnosno da li za njihovo obavljanje postoji ustavni osnov u odredbama koje utvrđuju položaj, ulogu i nadležnost Visokog saveta sudstva (čl. 153. i 154. Ustava); takođe, načelno se može postaviti i pitanje saglasnosti ovih nadležnosti Visokog saveta sudstva (staranje o sprovođenju zakona) sa Ustavom utvrđenim nadležnostima i odgovornošću izvršne vlasti čiji je nosilac Vlada (čl. 123. i 124. Ustava);

7) u odnosu na poslove pravosudne uprave iz člana 70. stav 3. Zakona, koje su u nadležnosti Visokog saveta sudstva, a odnose se na vršenje nadzora nad namenskim korišćenjem budžetskih sredstava i vršenje nadzora nad finansijskim i materijalnim poslovanjem sudova, za Ustavni sud se kao sporno postavlja pitanje saglasnosti ovog dela zakonske odredbe sa ustavnim načelom iz člana 4. stav 1. Ustava, kojim je utvrđen jedinstven pravni poredak u Republici Srbiji, imajući u vidu da je odredbama člana 96. Ustava Državna revizorska institucija određena kao najviši državni organ revizije javnih sredstava u Republici Srbiji, da je to samostalan državni organ koji podleže nadzoru Narodne skupštine kojoj odgovara za svoj rad, te da je postupak revizije korišćenja budžetskih sredstava detaljno uređen Zakonom o Državnoj revizorskoj instituciji i propisima donetim u izvršavanju tog zakona.

Ustavni sud najpre konstatuje da je Narodna skupština, nakon donošenja Rešenja o pokretanju postupka normativne kontrole u ovom ustavnosudskom predmetu, donela Zakon o izmeni Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“ , broj 108/16) i Zakon o izmeni Zakona o uređenju sudova („ Službeni glasnik RS“, broj 113/17). Navedenim izmenama Zakona o uređenju sudova je samo određen novi rok za prenos pojedinih nadležnosti sa ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa na Visoki savet sudstva , kao i za prestanak određenih nadležnosti tog ministarstva, i to tako što je taj rok produžen u oba navrata za po godinu dana, tako da je umesto prethodno određenog roka od 1. januara 2017. godine, sada određen rok od 1. januara 2019. godine.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće :

Osporenim odredbama člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova, u tekstu kako ovaj član sada glasi, propisano je: da nadležnosti ministarstva nadležnog za pravosuđe iz člana 57. stav 3, člana 70. st. 2, 4. i 5, člana 74. stav 2. i člana 75. stav 1, od 1. januara 2019 . godine preuzima Visoki savet sudstva (stav 1.); da nadležnosti ministarstva nadležnog za pravosuđe propisane u čl. 83. i 84, prestaju od 1. januara 2019 . godine (stav 2.); da Visoki savet sudstva od 1. januara 2019. godine preuzima od ministarstva nadležnog za pravosuđe prava, obaveze, predmete i arhivu koji su potrebni za vršenje preuzetih poslova iz stava 1. ovog člana (stav 3.); da Visoki savet sudstva preuzima od 1. januara 2019. godine i državne službenike i nameštenike u ministarstvu nadležnom za pravosuđe koji rade na poslovima iz preuzetog delokruga (stav 4.).

Odredbama Zakona o uređenju sudova koje su u neposrednoj vezi sa osporenim rešenjima iz člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova je propisano sledeće: članom 57. – da s udsko osoblje čine sudijski pomoćnici, sudijski pripravnici i državni službenici i nameštenici zaposleni na administrativnim, tehničkim, računovodstvenim, informacionim i ostalim pratećim poslovima značajnim sa sudsku vlast (stav 1.), da broj sudskog osoblja određuje predsednik suda, aktom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u sudu, u skladu sa kadrovskim planom (stav 2.), a da merila za određivanje broja sudskog osoblja utvrđuje ministar nadležan za poslove pravosuđa (stav 3.); članom 70. – da se p ravosudna uprava stara o sprovođenju zakona i drugih propisa u vezi sa uređenjem i radom sudova (stav 1.), da p oslove pravosudne uprave vrše Visoki savet sudstva i ministarstvo nadležno za pravosuđe (stav 2.), da su p oslovi pravosudne uprave koje vrši Visoki savet sudstva – donošenje uputstva za sastavljanje izveštaja o radu sudova, utvrđivanje opštih smernica za unutrašnje uređenje sudova, vođenje ličnih listova sudija, sudija porotnika i sudskog osoblja, predlaganje dela budžeta za rad sudova za tekuće rashode, osim rashoda za sudsko osoblje i održavanje opreme i objekata, kao i raspodelu ovih sredstava, vršenje nadzora nad namenskim korišćenjem budžetskih sredstava i vršenje nadzora nad finansijskim i materijalnim poslovanjem sudova (stav 3.), da su poslovi pravosudne uprave koje vrši ministarstvo nadležno za pravosuđe – praćenje rada sudova, prikupljanje statističkih i drugih podataka o radu sudova, davanje saglasnosti na pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u sudu, nadzor nad postupanjem u predmetima u propisanim rokovima i postupanjem po pritužbama i predstavkama, predlaganje dela budžeta za rashode za sudsko osoblje i za održavanje opreme i objekata, kao i raspodela ovih sredstava, predlaganje dela budžeta za investicije, projekte i druge programe za rad pravosudnih organa, staranje o smeštajnim uslovima, opremanju i obezbeđenju sudova, nadzor nad finansijskim i materijalnim poslovanjem sudova i Visokog saveta sudstva, uređenje i razvoj pravosudnog informacionog sistema, razvoj i sprovođenje kapitalnih projekata i drugih programa za pravosudne organe, postavljanje i razrešenje sudskih veštaka i tumača (stav 4.), da k apitalne rashode iz stava 4. ovog člana izvršava ministarstvo nadležno za pravosuđe, odnosno pravosudni organ uz saglasnost ministarstva nadležnog za pravosuđe (stav 5.); članom 74. – da se S udskim poslovnikom propisuju unutrašnje uređenje i rad suda, a naročito uređenje i rad odeljenja i ostalih unutrašnjih jedinica suda, rad zajedničke sednice odeljenja i sednice svih sudija , obaveštavanje javnosti o radu sudova, vođenje postupka i dostavljanje odluka na jezicima nacionalnih manjina , pružanje pravne pomoći i održavanje sudskih dana , pružanje međunarodne pravne pomoći , evidentiranje, pozivanje i raspoređivanje sudija porotnika , pripravnička praksa , postupanje sudskog osoblja sa strankama , vođenje upisnika i pomoćnih knjiga , postupanje sa spisima , postupanje po predstavkama i pritužbama , vođenje statistika i izrada izveštaja o radu , naplata novčanih kazni, troškova krivičnog postupka i oduzete imovinske koristi , postupanje sa sudskim depozitima , uvođenje zajedničkih službi u mestima s više sudova i drugih pravosudnih organa , odevanje sudija, sudskog osoblja, stranaka, drugih učesnika u sudskom postupku i svih koji svoje poslove obavljaju u sudu, kao i druga pitanja uređenja i rada suda, za koja je zakonom određeno da se uređuju Sudskim poslovnikom (stav 1.), te da S udski poslovnik donosi ministar nadležan za pravosuđe, uz prethodno pribavljeno mišljenje predsednika Vrhovnog kasacionog suda (stav 2.); članom 75. – da primenu Sudskog poslovnika nadzire ministarstvo nadležno za pravosuđe (stav 1.) i da lice koje vrši nadzor može biti samo ono koje ispunjava uslove za izbor sudije suda čiji rad nadzire (stav 2.); članom 83. – da Visoki savet sudstva predlaže obim i strukturu budžetskih sredstava neophodnih za tekuće rashode, osim rashoda za sudsko osoblje, uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva nadležnog za pravosuđe i vrši raspodelu ovih sredstava na sudove; članom 84. – da nadzor nad trošenjem budžetskih sredstava opredeljenih za rad sudova sprovode Visoki savet sudstva, ministarstvo nadležno za pravosuđe i ministarstvo nadležno za finansije.

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.); da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva se na ravnoteži i međusobnoj kontroli, da je sudska vlast nezavisna (član 4.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tačka 16.); da je Vlada nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji (član 122.); da Vlada utvrđuje i vodi politiku i izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine (član 123. tač. 1. i 2.); da je Vlada odgovorna Narodnoj skupštini za politiku Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i za rad organa državne uprave (član 124.); da je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna je Vladi, da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave određeni zakonom (član 136. st. 1. i 2.); da se osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudova uređuju zakonom (član 143. stav 2.); da je Visoki savet sudstva nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija (član 153. stav 1.); Visoki savet sudstva bira i razrešava sudije, u skladu sa Ustavom i zakonom, predlaže Narodnoj skupštini izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju, predlaže Narodnoj skupštini izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, u skladu sa Ustavom i zakonom, učestvuje u postupku za prestanak funkcije predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, na način predviđen Ustavom i zakonom, kao i da vrši i druge poslove određene zakonom (član 154.).

Odredbom člana 7. stav 2. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RS“, br. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12, 72/12, 74/12, 7/14 i 44/14) je propisano da je Vlada odgovorna Narodnoj skupštini za vođenje politike Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, za stanje u svim oblastima iz svoje nadležnosti i za rad organa državne uprave i imalaca javnih ovlašćenja na nivou Republike, dok je Zakonom o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07, 95/10 i 99/14) propisano, pored ostalog: da je državna uprava deo izvršne vlasti Republike Srbije koji vrši upravne poslove u okviru prava i dužnosti Republike Srbije (član 1. stav 1.); da organi državne uprave pripremaju nacrte zakona, druge propise i opšte akte za Vladu i predlažu Vladi strategije razvoja i druge mere kojima se oblikuje politika Vlade (član 12. stav 1.); da organi državne uprave prate i utvrđuju stanje u oblastima iz svoga delokruga, proučavaju posledice utvrđenog stanja i, zavisno od nadležnosti, ili sami preduzimaju mere ili predlažu Vladi donošenje propisa i preduzimanje mera na koje je ovlašćena (član 13. stav 1.); da organi državne uprave izvršavaju zakone, druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade tako što donose propise, rešavaju u upravnim stvarima, vode evidencije, izdaju javne isprave i preduzimaju upravne radnje (u daljem tekstu: izvršni poslovi) (član 14. stav 1.); da se odnosi organa državne uprave sa sudovima, javnim tužilaštvima i drugim državnim organima zasnivaju se na pravima i dužnostima određenim Ustavom, zakonom i drugim opštim aktima.(član 69.).

U članu 9. Zakona o ministarstvima („Službeni glasnik RS“, br. 44/14, 14/15 i 54/15) utvrđen je delokrug Ministarstva pravde tako što je određeno da ovo ministarstvo obavlja poslove državne uprave koji se, pored ostalog, odnose i na: organizaciju i rad pravosudnih organa; pravosudni ispit; stručno usavršavanje nosilaca pravosudnih funkcija i javnih beležnika; sudske veštake, prevodioce i tumače; sudsku stražu; statistiku i analitiku rada pravosudnih organa; međunarodnu pravnu pomoć.

Članom 13. Zakona o Visokom savetu sudstva („Službeni glasnik RS“ br. 116 /08, 101/10, 88/11 i 106/15 ) određena je nadležnost Visokog saveta sudstva, tako što je predviđeno da Visoki savet sudstva: bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije; odlučuje o prestanku sudijske funkcije; predlaže Narodnoj skupštini kandidate za izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju; predlaže Narodnoj skupštini izbor i razrešenje predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika suda; predlaže Vrhovnom kasacionom sudu kandidate za sudije Ustavnog suda; imenuje sudije porotnike; odlučuje o premeštaju, upućivanju i prigovoru o udaljenju sudija; odlučuje o nespojivosti vršenja drugih službi i poslova sa sudijskom funkcijom; odlučuje u postupku vrednovanja rada sudija i predsednika suda; određuje sastav, trajanje i prestanak mandata članova disciplinskih organa, imenuje članove disciplinskih organa i uređuje način rada i odlučivanja u disciplinskim organima; odlučuje o pravnim lekovima u disciplinskom postupku; daje saglasnost na program stalne obuke za sudije i zaposlene u sudovima i vrši nadzor nad njegovim sprovođenjem; utvrđuje program početne obuke za sudije; donosi Etički kodeks; određuje broj sudija i sudija porotnika za svaki sud; o bavlja poslove pravosudne uprave iz svoje nadležnosti; odlučuje o pitanjima imuniteta sudija i članova Saveta; predlaže obim i strukturu budžetskih sredstava neophodnih za rad sudova za tekuće rashode i vrši nadzor nad njihovim trošenjem, u skladu sa zakonom; odlučuje o prigovorima u postupku izbora za članove Saveta iz reda sudija; obrazuje svoja radna tela i stalne i povremene komisije i vrši izbor njihovih članova; daje mišljenje o izmenama postojećih ili donošenju novih zakona koji uređuju položaj sudija, organizaciju i postupanje sudova, kao i drugih sistemskih zakona koje sudovi primenjuju ili su od značaja za obavljanje sudijske funkcije; odlučuje o postojanju uslova za naknadu štete zbog nezakonitog i nepravilnog rada sudije; podnosi godišnji izveštaj o svom radu Narodnoj skupštini; obavlja poslove u vezi sa sprovođenjem Nacionalne strategije reforme pravosuđa iz svoje nadležnosti; obaveštava javnost o svom radu; sarađuje sa sudskim savetima drugih država i međunarodnim organizacijama; donosi akte predviđene zakonom; obavlja i druge poslove određene zakonom.

III

Polazeći od navedenog ustavnog okvira, Ustavni sud konstatuje da je nezavisnost sudske vlasti jedan od osnovnih elemenata načela podele vlasti iz člana 4. Ustava. Razrada ovog ustavnog načela izvršena je odredbama Petog dela Ustava koji se odnosi na uređenje vlasti u Republici Srbiji, i to odredbama odeljka 7. (Sudovi) i odeljka 8. (Visoki savet sudstva). Iz Ustavom utvrđenog načela sudstva, saglasno kome su sudovi samostalni i nezavisni u svom radu i sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata, kada je to predviđeno zakonom, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora (član 142. stav 2. Ustava), kao i odredaba člana 145. Ustava kojima je, pored ostalog, utvrđeno da se sudske odluke zasnivaju na Ustavu, zakonu, potvrđenom međunarodnom ugovoru i propisu donetom na osnovu zakona (stav 2.) i da su sudske odluke obavezne za sve i ne mogu biti predmet vansudske kontrole (stav 3.), po oceni Ustavnog suda, sledi da se načelo nezavisnosti sudske vlasti ogleda i ostvaruje kroz ustavne garancije da zakonom ustanovljene sudove u postupcima koje vode saglasno svojoj zakonom propisanoj nadležnosti, a koji se okončavaju odlučivanjem suda o spornim pitanjima, obavezuju samo Ustav, zakon, propisi doneti na osnovu zakona, potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava. Budući da je doneta sudska odluka „rezultat“ vršenja sudske vlasti, u odredbi člana 145. stav 3. Ustava sadržana je ustavna brana od uticaja druge dve grane vlasti, naročito izvršne, na nezavisnu sudsku vlast. Sa druge strane, nezavisne sudske vlasti nema bez nezavisnosti i samostalnosti sudija koji su nosioci te vlasti. Postulate nezavisnosti i samostalnosti sudija Ustav utvrđuje u odredbama čl. 146. do 152. (stalnost sudijske funkcije, izbor sudija, prestanak sudijske funkcije, nezavisnost sudija u vršenju sudijske funkcije i njihova potčinjenost samo Ustavu i zakonu, nepremestivost sudije, imunitet, nespojivost sudijske funkcije). Uporedo sa ovim principima, ustavotvorac je ustanovio Visoki savet sudstva (odredbe odeljka 8. Ustava), kao nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija. Sastav Visokog saveta sudstva u kome većinu od 11 članova čine sudije (član 153. Ustava) i Ustavom utvrđena nadležnost ovog organa iz člana 154. Ustava, upućuju na to da se ustavna funkcija Visokog saveta sudstva ostvaruje kroz obezbeđivanje personalne nezavisnosti sudija koji, vršeći sudijsku funkciju, vrše sudsku vlast.

Sa druge strane, funkcionisanje jedinstvenog sudskog sistema u Republici nužno podrazumeva da se u sudovima obavljaju i poslovi koji su izvan neposrednog vršenja sudske vlasti. Ovi, tzv. „nesudeći poslovi“ nisu predmet ustavnog uređenja, već je njihovo uređivanje prepušteno zakonodavcu. Na osnovu izričite odredbe člana 143. stav 2. Ustava osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudova se uređuju zakonom. Ustavni sud ukazuje da se na rad sudova primenjuje i niz drugih zakona i podzakonskih akata kojima se, u različitim oblastima, uređuju pre svega obaveze i procedure koje su dužni da poštuju svi državni organi, dakle i sudovi, a čiju primenu nadziru odgovarajućim zakonom određeni organi koji su izvan sudske vlasti (primera radi, propisi u oblasti radnopravnog statusa svih zaposlenih u sudovima, propisi u oblasti budžetskog sistema, knjigovodstva i revizije, propisi o javnim nabavkama i dr.). Međutim, pored poslova koji se odnose na sve državne organe, nesmetano i efikasno funkcionisanje sudskog sistema nije moguće bez uređivanj a dve specifične vrste (grupe) „nesudećih poslova “. Prvu grupu čine poslovi sudske uprave, koji su odredbom člana 51. stav 1. Zakona o uređenju sudova definisani kao skup poslova koji služe vršenju sudske vlasti, a pre svega se odnose na uređivanje unutrašnjeg poslovanja u sudu, pozivanje i raspoređivanje sudija porotnika, poslove vezane za stalne sudske veštake i tumače, zatim, na razmatranje pritužbi i predstavki, vođenje statistika i izradu izveštaja, izvršenje krivičnih i prekršajnih sankcija, materijalno i finansijsko poslovanje, overu isprava namenjenih upotrebi u inostranstvu. S obzirom na to da se radi o poslovima koji su po svojoj prirodi vezani za funkcionisanje određenog suda, a da je predsednik suda sudija koji rukovodi radom suda, Zakonom je propisano da predsednik suda rukovodi sudskom upravom. Za razliku od poslova upravljanja pojedinim sudom (poslovi sudske uprave), drugu grupu „nesudećih poslova “ čine poslovi pravosudne uprave, koji, saglasno odredbi člana 70. stav 1. istog zakona predstavljaju poslove koji se odnose na staranje o sprovođenju zakona i drugih propisa u vezi sa uređenjem i radom sudova, dakle poslove koji se tiču uređenja i rada svih sudova. Budući da su poslovi pravosudne uprave definisani kao tipični izvršni poslovi u oblasti uređenja i rada sudova (staranje o izvršavanju zakona), a da je, Ministarstvo pravde kao deo izvršne vlasti, saglasno članu 9. Zakona o ministarstvima, pored ostalog, nadležno za obavljanje poslova državne uprave koji se odnose na organizaciju i rad pravosudnih organa, najveći deo taksativno navedenih poslova pravosudne uprave, Zakonom o uređenju sudova stavljen je u nadležnost resornog ministarstva.

Prilikom razmatranja osporenih odredaba člana 32. st. 1. i 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova, Ustavni sud je utvrdio da je zakonodavac prelaznim odredbama Zakona predvideo da će od 1. januara 2019. godine Visoki savet sudstva preuzeti od ministarstva nadležnog za pravosuđe (u daljem tekstu: Ministarstvo) sledeće nadležnosti: utvrđivanje merila za određivanje broja sudskog osoblja (član 57. stav 3. Zakona), donošenje Sudskog poslovnika i vršenje nadzora nad njegovom primenom (član 74. stav 2, i član 75. stav 1. Zakona) , kao i sve taksativno navedene poslove pravosudne uprave iz člana 70. st. 4. i 5. Zakona, tako da od 1. januara 2019. godine poslove pravosudne uprave iz člana 70. Zakona u celini vrši samo Visoki savet sudstva, kao i da od 1. januara 2019. godine prestaju nadležnosti Ministarstva koje se odnose na davanje prethodnog mišljenja na predlog Visokog saveta sudstva u pogledu obima i strukture budžetskih sredstava za tekuće rashode (osim rashoda za sudsko osoblje) (član 83. Zakona) i vršenje nadzora nad trošenjem budžetskih sredstava opredeljenih za rad sudova (član 84. Zakona).

Naime, zakonodavac je ovim osporenim odredbama Zakona „pripisao“ karakter prelaznih odredaba koje treba da urede kada određene nadležnosti Ministarstva predviđene Zakonom o uređenju sudova preuzima Visoki savet sudstva, odnosno kada pojedine nadležnosti ovog organa prestaju i da istovremeno reše pitanja koja se tiču preduzimanja pojedinačnih radnji i donošenja pojedinačnih akata kojima se obezbeđuje da Visoki savet sudstva od određenog datuma počne sa obavljanjem preuzetih poslova. Ustavni sud ukazuje da pitanja određivanje datuma prenosa nadležnosti sa jednog organa na drugi, kao i prestanka nadležnosti jednog organa po svojoj pravnoj prirodi jesu pitanja prelaznog režima, pod uslovom da je zakonodavac izvršio izmene u nadležnosti određenog/ih organa. Međutim, Ustavni sud konstatuje da odredbama spornog zakona nije izvršena izmena onih odredaba Zakona o uređenju sudova kojima je propisana nadležnost Ministarstva, a koje prema osporenoj odredbi stava 1. člana 32. od određenog datuma preuzima Visoki savet sudstva, odnosno koje od tog datuma prestaju, na osnovu odredbe stava 2. istog člana. Konkretno, ni ovim, niti bilo kojim drugim izmenama Zakona o uređenju sudova nije izvršena izmena odredbe člana 57. stav 3. Zakona o uređenju sudova, prema kojoj ministar utvrđuje merila za određivanje broja sudskog osoblja, odredbe člana 74. stav 2. Zakona, prema kojoj Sudski poslovnik donosi ministar, uz prethodno pribavljeno mišljenje predsednika Vrhovn og kasacionog suda, niti odredbe člana 75. stav 1. zakona, prema kojoj Ministarstvo nadzire primenu Sudskog poslovnika. Takođe, zakonodavac nije izmenio odredbu člana 83. Zakona o uređenju sudova kojom je propisan postupak predlaganja budžetskih sredstava u delu sredstava za rashode koje predlaže Visoki savet sudstva, a koji uključuje i prethodno pribavljanje mišljenja Ministarstva, niti je izmenio odredbu člana 84. Zakona kojom je određeno da nadzor nad trošenjem budžetskih sredstava opredeljenih za rad sudova vrše tri organa – Visoki savet sudstva, Ministarstvo pravde i Ministarstvo finansija. Jedine odredbe Zakona o uređenju sudova koje su obuhvaćene članom 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova iz 2015. godine, a koje su tim istim zakonom i promenjene su odredbe člana 70. st. 3. i 4. kojima se uređuju poslovi pravosudne uprave. Međutim, Ustavni sud je utvrdio da su i nakon izvršenih izmena poslovi pravosudne uprave ostali podeljeni između Minista rstva i Visokog saveta sudstva. Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da osporene odredbe člana 32. st. 1. i 2. Zakona nisu u dovoljnoj meri jasne, određene i predvidive, čime se narušava načelo vladavine prava iz člana 3. Ustava, budući da ovo načelo, kao jedno od temeljnih načela svakog demokratskog društva, podrazumeva i to da norme svakog opšteg pravnog akta budu jasne, određene i predvidive, kako je to Evropski sud za ljudska prava definisao standardom autonomnog pojma zakona i kako je, u skladu sa tim standardom, izraženo u više odluka Ustavnog suda. Naime, Ustavni sud je stao na stanovište da ove odredbe po svojoj sadržini nemaju karakter prelaznih odredaba kakav im daje zakonodavac, već da je Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova stvorena tzv. „nevidljiva norma“ kojom su izmenjene ili ukinute pojedine nadležnosti Ministarstva, iako te nadležnosti Ministarstva nisu promenjene u samom Zakon o uređenju sudova. S obzirom na to da u pravnom poretku i dalje egzistiraju nadležnosti Ministarstva predviđene odgovarajućim odredbama Zakona o uređenju sudova, Ustavni sud nalazi da ne postoji zakonski osnov za njihovo preuzimanje ili ukidanje, jer prelazne odredbe svakog opšteg pravnog akta moraju imati uporište u njegovim materijalnim odredbama, što je u ovom konkretnom slučaju izostalo.

Kako su odredbe člana 32. st. 3. i 4. Zakona, kojima je predviđeno preuzimanje od strane Visokog saveta sudstva prava, obaveza i arhive Ministarstva potrebne za vršenje preuzetih poslova, kao i državnih službenika i nameštenika u Ministarstvu koji rade na poslovima iz preuzetog delokruga, u neposrednoj posledičnoj vezi sa rešenjem iz stava 1. ovog člana Zakona za koje je Ustavni sud utvrdio da nije u saglasnosti sa Ustavom , to je Sud iz istih razloga utvrdio da i odredbe člana 32. st. 3. i 4. Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom.

Saglasno navedenom, a kako je Ustavni sud utvrdio da se osporenim odredbama člana 32. Zakona o izmenama i dopunama zakona o uređenju sudova krši jedno od osnovnih ustavnih načela utvrđeno članom 3. Ustava – načelo vladavine prava, to Ustavni sud nije razmatrao ostala sporna ustavnopravna pitanja u ovom predmetu.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, br. 101/13, 13/16, 108/16 i 113/17 ) nisu u saglasnosti sa Ustavom, kako je odlučio u tački 1. izreke.

Podnosilac inicijative je osporio i važeći član 70. stav 3. Zakona o uređenju sudova, nevezano od ukidanja, odnosno preuzimanja nadležnosti od Ministarstva po odredbama člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova iz 2013. godine, tako što je načelno osporio podeljenu nadležnosti između Visokog saveta sudstva i Ministarstva u obavljanju poslova pravosudne uprave, smatrajući da poslovi pravosudne uprave ne spadaju uopšte u nadležnost Visokog saveta sudstva. Prilikom razmatranja spornog ustavnopravnog pitanja u vezi ustavnosti člana 70. stav 3. Zakona, Ustavni sud ukazuje na to da u skladu sa čl. 153. i 154. Ustava, zakonodavac uživa relativno široku slobodu da opredeli koji poslovi pravosudne uprave spadaju u nadležnost Visokog saveta sudstva, a koji u nadležnost organa državne uprave. Pri tome, glavno ustavno ograničenje u ovom pogledu predstavlja ustavna obaveza da poslovi pravosudne uprave koji su vezani za očuvanje samostalnosti i nezavisnosti sudija i sudova treba da budu u nadležnosti Visokog saveta sudstva.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je pošao od vrste poslova pravosudne uprave koje saglasno osporenom članu Zakona vrši Visoki savet sudstva. Navedeni poslovi su: donošenje uputstva za sastavljanje izveštaja o radu sudova; utvrđivanje opštih smernica za unutrašnje uređenje sudova; vođenje ličnih listova sudija, sudija porotnika i sudskog osoblja; predlaganje dela budžeta za rad sudova za tekuće rashode, osim rashoda za sudsko osoblje i održavanje opreme i objekata, kao i raspodelu ovih sredstava; vršenje nadzora nad namenskim korišćenjem budžetskih sredstava i vršenje nadzora nad finansijskim i materijalnim poslovanjem sudova. S tim u vezi kao sporno se postavilo pitanje da li je ova vrsta poslova načelno u funkciji obezbeđivanja nezavisnosti i samostalnosti, pre svega, sudija kao nosilaca sudske vlasti, dakle da li za njihovo obavljanje postoji ustavni osnov u odredbama koje utvrđuju položaj i ulogu Visokog saveta sudstva, kao organa koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud konstatuje da uputstvo za sastavljanje izveštaja o radu sudova predstavlja akt instrukcionog karaktera kojim se samo utvrđuju obavezni elementi izveštaja o radu sudova, kako bi isti bili sačinjeni jednoobrazno , odnosno kako se ne bi razlikovali od suda do suda, čime se u stvari omogućava lakše praćenje rada sudova i prikupljanje statističkih i drugih podataka o radu sudova, što je u nadležnosti Ministarstva pravde . Pri tome, Ustavni sud napominje da iz Uputstva za sastavljanje izveštaja o radu sudova, koje je Visoki savet sudstva doneo 24. februara 2014. godine (dostupno na veb-sajtu Visokog saveta sudstva), nedvosmisleno sledi iz predviđenih elemenata koje izveštaj o radu suda mora da sadrž i, da je sačinjavanje ovog izveštaja u neposrednoj vezi sa postupanjem sudija u svakom sudu, jer se prvenstveno odnosi na utvrđivanje broja rešenih, odnosno nerešenih predmeta i priliva novih predmeta u određenom izveštajnom periodu. S tim u vezi, Ustavni sud nalazi da ovlašćenje Visokog saveta sudstva za donošenje uputstva za sastavljanje izveštaja o radu sudova nije nesaglasno sa Ustavom utvrđenim položajem i nadležnošću ovog organa iz čl. 153. i 154. Ustava.

U pogledu utvrđivanja opštih smernica za unutrašnje uređenje sudova, Ustavni sud ukazuje da opšte smernice ne predstavljaju opšti pravni akt, već dokument koji samo sadrži načelna uputstva za obezbeđivanje što efikasnijeg unutrašnjeg uređenja sudova, propisanog Zakonom. Naime, saglasno Nacionalnoj strategiji reforme pravosuđa za period 2013-2018. godine, koju je donela Narodna skupština na sednici održanoj 1. jula 2013. godine, predviđeno je da „pravosudni sistem treba da bude kadar da utvrđuje opšti okvir i unutrašnje uređenje sudova preko Visokog saveta sudstva. Visoki savet sudstva bi trebalo da nadgleda sprovođenje administrativne uprave iz poslovnika o radu sudova, radi na poboljšanju delotvornosti upravljanja predmetima i rezultatima rada sudova, zajedno sa predsednicima sudova i uz učešće Ministarstva u skladu sa zakonom. Kako kratkoročnim, tako i dugoročnim ciljevima bilo je određeno da se Visoki savet sudstva uspostavi kao organ za utvrđivanje pravila rada u pravosuđu i za formulisanje i usvajanje pravnog okvira. Visoki savet sudstva, prema Strategiji, treba da preuzme punu odgovornost kao organ za utvrđivanje opšteg okvira i unutrašnjeg uređenja i rada sudova“ (Glava VI Nacionalne strategije – PREGLED DOSADAŠNjIH REZULTATA REFORME PRAVOSUĐA U ODNOSU NA UOČENE SLABOSTI I OSTVARENOST REFORMSKIH AKTIVNOSTI PREDVIĐENIH STRATEGIJOM IZ 2006. GODINE, tačka 2. podtačka a, pod iii.). Saglasno navedenom, Ustavni sud je stao na stanovište da utvrđivanje opštih smernica za unutrašnje uređenje sudova, kao jedan od poslova pravosudne uprave koji saglasno Zakonu vrši Visoki savet sudstva jeste u funkciji nezavisnog utvrđivanja opšteg okvira za funkcionisanje sudstva u Republici Srbiji, imajući u vidu da saglasno članu 153. stav 1. Ustava, Visoki savet sudstva obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost ne samo sudija, već i sudova u Republici Srbiji.

Povodom vođenja ličnih listova sudija, sudija porotnika i sudskog osoblja , kao jednog od poslova pravosudne uprave koju vrši Visoki savet sudstva, Ustavni sud ukazuje da je odredbom člana 72. stav 1. Zakona ustanovljena obaveza Visokog saveta sudstva da vodi lični list za svakog sudiju, sudiju porotnika i zaposlenog u sudu.

Predlaganje dela budžeta za rad sudova za tekuće rashode, osim rashoda za sudsko osoblje i održavanje opreme i objekata, kao i raspodelu ovih sredstava i vršenje nadzora nad namenskim korišćenjem budžetskih sredstava je posao pravosudne uprave koji vrši Visoki savet sudstva, a koji mu je dat u nadležnost na osnovu člana 13. alineja 18. Zakona o visokom savetu sudstva , kojim je propisano da Visoki savet sudstva predlaže obim i strukturu budžetskih sredstava neophodnih za rad sudova za tekuće rashode i vrši nadzor nad njihovim trošenjem, u skladu sa zakonom. Na koji način se vrši predlaganje i izvršenje budžetskih sredstava i nadzor nad njihovim trošenjem uređeno je odredbama čl. 82. i 83. Zakona o uređenju sudova, prema kojima Visoki savet sudstva predlaže obim i strukturu budžetskih sredstava neophodnih za tekuće rashode, osim rashoda za sudsko osoblje, uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva nadležnog za pravosuđe i vrši raspodelu ovih sredstava na sudove, dok nadzor nad trošenjem budžetskih sredstava opredeljenih za rad sudova Visoki savet sudstva sprovodi zajedno sa ministarstv om nadležn im za pravosuđe i ministarstv om nadležn im za finansije.

Nadzor nad finansijskim i materijalnim poslovanjem sudova je posao pravosudne uprave koji nije u isključivoj nadležnosti ovog tela, već ga Visoki savet sudstva vrši zajedno sa Ministarstvom, koje pored navedenog nadzora, vrši nadzor i nad finansijskim i materijalnim poslovanjem Visokog saveta sudstva.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je nakon sprovedenog postupka ocenio da zahtev za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 70. stav 3. Zakona o uređenju sudova nije osnovan, pa je, saglasno član u 53. stav 4. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), odlučio kao u tački 2. izreke.

Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tač. 1) i 15) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, br. 101/13, 13/16, 108/16 i 113/17 ) prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti prenosa nadležnosti na Visoki savet sudstva „nevidljivom normom“

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti