Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti Zakona o uređenju sudova

Kratak pregled

Ustavni sud pokreće postupak za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o uređenju sudova kojima se poslovi pravosudne uprave prenose sa Ministarstva pravde na Visoki savet sudstva. Sud izražava sumnju u saglasnost ovih rešenja sa načelom podele vlasti i ustavnom ulogom Visokog saveta sudstva.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-34/2016
24.11.2016.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Katarina Manojlović Andrić, dr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 24. novembra 2016. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, br. 101/13 i 13/16) i odredaba člana 70. Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11-dr. zakon, 78/11-dr. zakon, 101/11, 101/13, 40/15-dr. zakon, 106/15 i 13/16).

2. Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. je 30 dana od dana dostavljanja Rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je podneta inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 70. Zakona o uređenju sudova ("Službeni glasnik RS", br. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11, 78/11, 101/11, 101/13, 40/15, 106/15 i 13/16), kojima se uređuju poslovi pravosudne uprave i njihova raspodela između ministarstva nadležnog za pravosuđe i Visokog saveta sudstva, i člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova ("Službeni glasnik RS", br. 101/13 i 13/16), kojima je predviđeno da od određenog datuma (u vreme podnošenja inicijative to je bio 1. jun 2016. godine) Visoki savet sudstva preuzima poslove koji su saglasno odgovarajućim odredbama Zakona u nadležnosti ministarstva nadležnog za pravosuđe, da od istog datuma prestaju određene nadležnosti i ovlašćenja Ministarstva, te da Visoki savet sudstva od tog datuma preuzima prava, obaveze, predmete, arhivu i državne službenike i nameštenike Ministarstva.

Polazeći od načela iz člana 4. stav 4. Ustava, prema kome je sudska vlast nezavisna, načela sudstva iz člana 142. stav 2. Ustava, prema kome su sudovi samostalni i nezavisni u svom radu i sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata, kada je to predviđeno zakonom, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora, te načela iz člana 149. stav 1. Ustava, prema kome je sudija u vršenju sudijske funkcije nezavisan i potčinjen samo Ustavu i zakonu, u inicijativi se ukazuje da Ustav ne određuje bližu sadržinu sudijske nezavisnosti, ali da sledi da je nezavisnost svojstvo koje se pre svega pripisuje sudijama, a manje sudovima. Navodeći da se sudijska nezavisnost tradicionalno deli na materijalnu (supstancijalnu, stvarnu, koja se ogleda u podređenosti sudije jedino zakonu), formalnu (ličnu, koja se sastoji u nizu jemstava koja služe ostvarivanju materijalne nezavisnosti, kao što su stalnost sudijske funkcije, nepremestivost sudije, ekonomska nezavisnost, imunitet, strogo uređena pravila disciplinske odgovornosti, interna nezavisnost sudije koja podrazumeva njegovo pravo i dužnost da svoja gledišta o činjeničnim i pravnim pitanjima iznese jedino u obrazloženju odluke koju je doneo a ne da ih prethodno ili naknadno razjašnjava svojim kolegama niti predsedniku suda) i upravnu nezavisnost (koja znači da ni izvršna, niti bilo koja druga vlast ne može da određuje i kontroliše tok predmeta u sudu u smislu podele poslova među sudijama, sastav sudijskih veća, premeštanje sudija iz jednog u drugo odeljenje u istom sudu, dodeljivanje ili oduzimanje predmeta, zasedanje suda, sačinjavanje godišnjeg rasporeda sudija idr.), inicijator detaljno analizira svaki od navedenih elemenata sudijske nezavisnosti potkrepljujući ih ukazivanjem na pojedine međunarodne dokumente koji nemaju pravno obavezujući karakter, ali kojima se ustanovljavaju određeni standardi u uspostavljanju i ostvarivanju nezavisnosti sudija.

U inicijativi se dalje navodi da se u sudu obavljaju i tzv. nesudeći poslovi, da su to poslovi kojima se ne vrši sudska vlast i da u te poslove spadaju poslovi sudske uprave i poslovi pravosudne uprave. Sudsku upravu čine prateći, pomoćni poslovi kojima je svrha da obezbede uslove za redovno vršenje sudske vlasti u jednom konkretnom sudu i da je zato zakonom određeno da je nosilac sudske uprave predsednik suda, kao lice koje rukovodi radom suda. Sa druge strane, poslovi pravosudne uprave služe ujednačenom obavljanju poslova sudske uprave u svim sudovima, što se pre svega postiže propisivanjem načina vršenja nesudećih poslova, odnosno poslova sudske uprave. Ističe se da poslovi pravosudne uprave usmeravaju razvoj sudskog sistema u državi i zato su izraz pravosudne politike, pri čemu pravosudna uprava ne sme da obuhvati nijedan posao kojim bi se povredio bilo koji aspekt sudijske nezavisnosti. Upravo zato su poslovi pravosudne uprave, ne samo prema ranije važećim rešenjima u zakonodavstvu Republike Srbije, već i prema uporednim rešenjima u zakonodavstvima bivših jugoslovenskih republika, koja se u inicijativi konkretno navode, u nadležnosti ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa. S obzirom na navedeno, po mišljenju inicijatora, odredbe člana 4. Ustava kojima se utvrđuje načelo podele vlasti u Republici Srbiji, zasnovano na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, na nezavisnosti sudske vlasti i ravnoteži i međusobnoj kontroli tri grane vlasti, ne samo da ne predstavljaju ustavnu smetnju da ministarstvo, kao organ izvršne vlasti, obavlja poslove pravosudne uprave, već su takva zakonska rešenja jedino ustavnopravno moguća ako se ima u vidu Ustavom utvrđena funkcija Visokog saveta sudstva. Ovo iz razloga što je upravo Zakonom o uređenju sudova (član 70. stav 1.) pravosudna uprava definisana kao staranje o sprovođenju zakona i drugih propisa u vezi sa uređenjem i radom sudova, te se, po samoj definiciji, radi o poslovima nadležnog ministarstva (organa državne uprave). Podela ovih poslova na deo koji vrši Ministarstvo i deo koji vrši Visoki savet sudstva, kako je to učinjeno ostalim odredbama člana 70. Zakona, a potom preuzimanje od strane Visokog saveta sudstva i dela poslova koji su u nadležnosti Ministarstva i oduzimanje nadležnosti Ministarstva i u pitanjima koja se tiču finansiranja rada sudova i nadzora nad trošenjem budžetskih sredstava (uključujući i investiciona ulaganja u izgradnju i održavanje objekata), donošenja Sudskog poslovnika kao opšteg akta kojim se uređuju pitanja organizacije rada sudova, donošenje opšteg akta – merila za određivanje broja sudskog osoblja i dr, a kako je to predviđeno odredbama člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova iz 2013. godine, nije u saglasnosti sa ustavnom funkcijom i nadležnostima Visokog saveta sudstva. Ovo iz razloga što je, kako se u inicijativi ističe, Visoki savet sudstva nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija (član 153. stav 1. Ustava), a sve njegove Ustavom (član 154. Ustava) i Zakonom o Visokom savetu sudstva utvrđene nadležnosti usmerene su na obezbeđivanje lične nezavisnosti sudija, a u svrhu obezbeđivanja nezavisne sudske vlasti u Republici. Proširivanje nadležnosti Visokog saveta sudstva na uređivanje pitanja i obavljanje poslova koji ne predstavljaju vršenje sudske vlasti i preuzimanje poslova državne uprave u oblasti pravosuđa, inicijator smatra nesaglasnim sa ustavnim položajem ovog organa, jer se zakonom može predvideti samo ona nadležnost Visokog saveta sudstva koja ima za svrhu postizanje samostalnosti i nezavisnosti sudija i sudova, što znači da mimo toga ne može da se proširi njegova nadležnost. Takođe, sa stanovišta načela podele vlasti, u inicijativi se posebno ukazuje da će prema članu 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova ("Službeni glasnik RS", broj 101/13), od 1. juna 2016. godine, ministarstvo koje je nadležno za poslove pravosuđa obavljati samo poslove koji se odnose na uređivanje postupka prijema sudijskih pomoćnika i sudijskih pripravnika (član 58. stav 2. i član 65. st. 3. i 5. Zakona) i na uređivanje sudske straže (član 79. Zakona). U svim ostalim poslovima pravosudne uprave koji su izuzeti iz nadležnosti Ministarstva, Ministarstvo ne može vršiti ni nadzor nad njihovim obavljanjem. U tom smislu, u inicijativi se ukazuje da se osporenim rešenjima izvršna vlast, koja se stara o unapređenju sudskog sistema i odgovorna je za stanje u svim oblastima, pa i ovoj, lišava „komunikacije sa sudskom stvarnošću“, što zapravo znači mogućnosti ostvarivanja svoje ustavne funkcije. U inicijativi se zaključuje da se osporenim odredbama Zakona o proširivanju nadležnosti Visokog saveta sudstva ne štiti nezavisnost i samostalnost sudija, te stoga ove odredbe izlaze izvan okvira ustavne norme koja određuje ulogu Visokog saveta sudstva.

Imajući u vidu da je podnosilac inicijative u ovom ustavnosudskom predmetu narodni poslanik, kako je to i sam naznačio u svojoj inicijativi, Ustavni sud primećuje da je inicijator, pored obraćanja Ustavnom sudu sa zahtevom za pokretanje postupka normativne kontrole osporenih odredaba Zakona, imao na raspolaganju i druge mehanizme za izmenu predviđenih zakonskih rešenja, poput zakonodavne inicijative, koja je Ustavom zagarantovana svakom narodnom poslaniku.

Ustavni sud najpre konstatuje da je Narodna skupština, nakon podnošenja inicijative, donela Zakon o izmenama Zakona o uređenju sudova ("Službeni glasnik RS", broj 13/16), čiji član 1. glasi: „U Zakonu o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, broj 101/13), u članu 32. reči: ’1. juna 2016.’ zamenjuju se rečima: ’1. januara 2017.’“. Članom 2. tog zakona određeno je njegovo stupanje na snagu. Sud zaključuje da učinjena izmena Zakona kojom je samo pomeren rok za preuzimanje nadležnosti od ministarstva nadležnog za poslove pravosuđa, odnosno za prestanak pojedinih nadležnosti ovog organa, nije od suštinskog značaja za postupanje po podnetoj inicijativi.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio:

Osporenim odredbama člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova, u tekstu kako ovaj član sada glasi, propisano je: da nadležnosti ministarstva nadležnog za pravosuđe iz člana 57. stav 3, člana 70. st. 2, 4. i 5, člana 74. stav 2. i člana 75. stav 1, od 1. januara 2017. godine preuzima Visoki savet sudstva (stav 1.); da nadležnosti ministarstva nadležnog za pravosuđe propisane u čl. 83. i 84, prestaju od 1. januara 2017. godine (stav 2.); da Visoki savet sudstva od 1. januara 2017. godine preuzima od ministarstva nadležnog za pravosuđe prava, obaveze, predmete i arhivu koji su potrebni za vršenje preuzetih poslova iz stava 1. ovog člana (stav 3.); da Visoki savet sudstva preuzima od 1. januara 2017. godine i državne službenike i nameštenike u ministarstvu nadležnom za pravosuđe koji rade na poslovima iz preuzetog delokruga (stav 4.).

Odredbama Zakona o uređenju sudova koje su u neposrednoj vezi sa osporenim rešenjima iz člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova je propisano sledeće: članom 57. - da sudsko osoblje čine sudijski pomoćnici, sudijski pripravnici i državni službenici i nameštenici zaposleni na administrativnim, tehničkim, računovodstvenim, informacionim i ostalim pratećim poslovima značajnim sa sudsku vlast (stav 1.), da broj sudskog osoblja određuje predsednik suda, aktom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u sudu, u skladu sa kadrovskim planom (stav 2.), a da merila za određivanje broja sudskog osoblja utvrđuje ministar nadležan za poslove pravosuđa (stav 3.); članom 70. - da se pravosudna uprava stara o sprovođenju zakona i drugih propisa u vezi sa uređenjem i radom sudova (stav 1.), da poslove pravosudne uprave vrše Visoki savet sudstva i ministarstvo nadležno za pravosuđe (stav 2.), da su poslovi pravosudne uprave koje vrši Visoki savet sudstva – donošenje uputstva za sastavljanje izveštaja o radu sudova, utvrđivanje opštih smernica za unutrašnje uređenje sudova, vođenje ličnih listova sudija, sudija porotnika i sudskog osoblja, predlaganje dela budžeta za rad sudova za tekuće rashode, osim rashoda za sudsko osoblje i održavanje opreme i objekata, kao i raspodelu ovih sredstava, vršenje nadzora nad namenskim korišćenjem budžetskih sredstava i vršenje nadzora nad finansijskim i materijalnim poslovanjem sudova (stav 3.), da su poslovi pravosudne uprave koje vrši ministarstvo nadležno za pravosuđe – praćenje rada sudova, prikupljanje statističkih i drugih podataka o radu sudova, davanje saglasnosti na pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u sudu, nadzor nad postupanjem u predmetima u propisanim rokovima i postupanjem po pritužbama i predstavkama, predlaganje dela budžeta za rashode za sudsko osoblje i za održavanje opreme i objekata, kao i raspodela ovih sredstava, predlaganje dela budžeta za investicije, projekte i druge programe za rad pravosudnih organa, staranje o smeštajnim uslovima, opremanju i obezbeđenju sudova, nadzor nad finansijskim i materijalnim poslovanjem sudova i Visokog saveta sudstva, uređenje i razvoj pravosudnog informacionog sistema, razvoj i sprovođenje kapitalnih projekata i drugih programa za pravosudne organe, postavljanje i razrešenje sudskih veštaka i tumača (stav 4.), da kapitalne rashode iz stava 4. ovog člana izvršava ministarstvo nadležno za pravosuđe, odnosno pravosudni organ uz saglasnost ministarstva nadležnog za pravosuđe (stav 5.); članom 74. - da se Sudskim poslovnikom propisuju unutrašnje uređenje i rad suda, a naročito, uređenje i rad odeljenja i ostalih unutrašnjih jedinica suda, rad zajedničke sednice odeljenja i sednice svih sudija, obaveštavanje javnosti o radu sudova, vođenje postupka i dostavljanje odluka na jezicima nacionalnih manjina, pružanje pravne pomoći i održavanje sudskih dana, pružanje međunarodne pravne pomoći, evidentiranje, pozivanje i raspoređivanje sudija porotnika, pripravnička praksa, postupanje sudskog osoblja sa strankama, vođenje upisnika i pomoćnih knjiga, postupanje sa spisima, postupanje po predstavkama i pritužbama, vođenje statistika i izrada izveštaja o radu, naplata novčanih kazni, troškova krivičnog postupka i oduzete imovinske koristi, postupanje sa sudskim depozitima, uvođenje zajedničkih službi u mestima s više sudova i drugih pravosudnih organa, odevanje sudija, sudskog osoblja, stranaka, drugih učesnika u sudskom postupku i svih koji svoje poslove obavljaju u sudu, kao i druga pitanja uređenja i rada suda, za koja je zakonom određeno da se uređuju Sudskim poslovnikom (stav 1.), te da Sudski poslovnik donosi ministar nadležan za pravosuđe, uz prethodno pribavljeno mišljenje predsednika Vrhovnog kasacionog suda (stav 2.); članom 75. - da primenu Sudskog poslovnika nadzire ministarstvo nadležno za pravosuđe (stav 1.) i da lice koje vrši nadzor može biti samo ono koje ispunjava uslove za izbor sudije suda čiji rad nadzire (stav 2.); članom 83. - da Visoki savet sudstva predlaže obim i strukturu budžetskih sredstava neophodnih za tekuće rashode, osim rashoda za sudsko osoblje, uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva nadležnog za pravosuđe i vrši raspodelu ovih sredstava na sudove; članom 84. - da nadzor nad trošenjem budžetskih sredstava opredeljenih za rad sudova sprovode Visoki savet sudstva, ministarstvo nadležno za pravosuđe i ministarstvo nadležno za finansije.

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.); da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli, da je sudska vlast nezavisna (član 4.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tačka 16.); da je Vlada nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji (član 122.); da Vlada utvrđuje i vodi politiku i izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine (član 123. tač. 1. i 2.); da je Vlada odgovorna Narodnoj skupštini za politiku Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i za rad organa državne uprave (član 124.); da je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna je Vladi, da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave određeni zakonom (član 136. st. 1. i 2.); da se osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudova uređuju zakonom (član 143. stav 2.); da je Visoki savet sudstva nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija (član 153. stav 1.); Visoki savet sudstva bira i razrešava sudije, u skladu sa Ustavom i zakonom, predlaže Narodnoj skupštini izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju, predlaže Narodnoj skupštini izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, u skladu sa Ustavom i zakonom, učestvuje u postupku za prestanak funkcije predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, na način predviđen Ustavom i zakonom, kao i da vrši i druge poslove određene zakonom (član 154.).

Odredbom člana 7. stav 2. Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12, 72/12, 74/12, 7/14 i 44/14) je propisano da je Vlada odgovorna Narodnoj skupštini za vođenje politike Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, za stanje u svim oblastima iz svoje nadležnosti i za rad organa državne uprave i imalaca javnih ovlašćenja na nivou Republike, dok je Zakonom o državnoj upravi ("Službeni glasnik RS", br. 79/05, 101/07, 95/10 i 99/14) propisano, pored ostalog: da je državna uprava deo izvršne vlasti Republike Srbije koji vrši upravne poslove u okviru prava i dužnosti Republike Srbije (član 1. stav 1.); da organi državne uprave pripremaju nacrte zakona, druge propise i opšte akte za Vladu i predlažu Vladi strategije razvoja i druge mere kojima se oblikuje politika Vlade (član 12. stav 1.); da organi državne uprave prate i utvrđuju stanje u oblastima iz svoga delokruga, proučavaju posledice utvrđenog stanja i, zavisno od nadležnosti, ili sami preduzimaju mere ili predlažu Vladi donošenje propisa i preduzimanje mera na koje je ovlašćena (član 13. stav 1.); da organi državne uprave izvršavaju zakone, druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade tako što donose propise, rešavaju u upravnim stvarima, vode evidencije, izdaju javne isprave i preduzimaju upravne radnje (u daljem tekstu: izvršni poslovi) (član 14. stav 1.); da se odnosi organa državne uprave sa sudovima, javnim tužilaštvima i drugim državnim organima zasnivaju se na pravima i dužnostima određenim Ustavom, zakonom i drugim opštim aktima.(član 69.).

U članu 9. Zakona o ministrastvima ("Službeni glasnik RS", br. 44/14, 14/15 i 54/15) utvrđen je delokrug Ministarstva pravde tako što je određeno da ovo ministarstvo obavlja poslove državne uprave koji se, pored ostalog, odnose i na: organizaciju i rad pravosudnih organa; pravosudni ispit; stručno usavršavanje nosilaca pravosudnih funkcija i javnih beležnika; sudske veštake, prevodioce i tumače; sudsku stražu; statistiku i analitiku rada pravosudnih organa; međunarodnu pravnu pomoć.

Članom 13. Zakona o Visokom savetu sudstva („Službeni glasnik RS“ br. 116/08, 101/10, 88/11 i 106/15) određena je nadležnost Visokog saveta sudstva, tako što je predviđeno da Visoki savet sudstva: bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije; odlučuje o prestanku sudijske funkcije; predlaže Narodnoj skupštini kandidate za izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju; predlaže Narodnoj skupštini izbor i razrešenje predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika suda; predlaže Vrhovnom kasacionom sudu kandidate za sudije Ustavnog suda; imenuje sudije porotnike; odlučuje o premeštaju, upućivanju i prigovoru o udaljenju sudija; odlučuje o nespojivosti vršenja drugih službi i poslova sa sudijskom funkcijom; odlučuje u postupku vrednovanja rada sudija i predsednika suda; određuje sastav, trajanje i prestanak mandata članova disciplinskih organa, imenuje članove disciplinskih organa i uređuje način rada i odlučivanja u disciplinskim organima; odlučuje o pravnim lekovima u disciplinskom postupku; daje saglasnost na program stalne obuke za sudije i zaposlene u sudovima i vrši nadzor nad njegovim sprovođenjem; utvrđuje program početne obuke za sudije; donosi Etički kodeks; određuje broj sudija i sudija porotnika za svaki sud; obavlja poslove pravosudne uprave iz svoje nadležnosti; odlučuje o pitanjima imuniteta sudija i članova Saveta; predlaže obim i strukturu budžetskih sredstava neophodnih za rad sudova za tekuće rashode i vrši nadzor nad njihovim trošenjem, u skladu sa zakonom; odlučuje o prigovorima u postupku izbora za članove Saveta iz reda sudija; obrazuje svoja radna tela i stalne i povremene komisije i vrši izbor njihovih članova; daje mišljenje o izmenama postojećih ili donošenju novih zakona koji uređuju položaj sudija, organizaciju i postupanje sudova, kao i drugih sistemskih zakona koje sudovi primenjuju ili su od značaja za obavljanje sudijske funkcije; odlučuje o postojanju uslova za naknadu štete zbog nezakonitog i nepravilnog rada sudije; podnosi godišnji izveštaj o svom radu Narodnoj skupštini; obavlja poslove u vezi sa sprovođenjem Nacionalne strategije reforme pravosuđa iz svoje nadležnosti; obaveštava javnost o svom radu; sarađuje sa sudskim savetima drugih država i međunarodnim organizacijama; donosi akte predviđene zakonom; obavlja i druge poslove određene zakonom.

III

Polazeći od navedenog ustavnog okvira, Ustavni sud konstatuje da je nezavisnost sudske vlasti jedan od osnovnih elemenata načela podele vlasti iz člana 4. Ustava. Razrada ovog ustavnog načela izvršena je odredbama Petog dela Ustava koji se odnosi na uređenje vlasti u Republici Srbiji, i to odredbama odeljka 7. (Sudovi) i odeljka 8. (Visoki savet sudstva). Iz Ustavom utvrđenog načela sudstva, saglasno kome su sudovi samostalni i nezavisni u svom radu i sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata, kada je to predviđeno zakonom, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora (član 142. stav 2. Ustava), kao i odredaba člana 145. Ustava kojima je, pored ostalog, utvrđeno da se sudske odluke zasnivaju na Ustavu, zakonu, potvrđenom međunarodnom ugovoru i propisu donetom na osnovu zakona (stav 2.) i da su sudske odluke obavezne za sve i ne mogu biti predmet vansudske kontrole (stav 3.), po oceni Ustavnog suda, sledi da se načelo nezavisnosti sudske vlasti ogleda i ostvaruje kroz ustavne garancije da zakonom ustanovljene sudove u postupcima koje vode saglasno svojoj zakonom propisanoj nadležnosti, a koji se okončavaju odlučivanjem suda o spornim pitanjima, obavezuju samo Ustav, zakon, propisi doneti na osnovu zakona, potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava. Budući da je doneta sudska odluka „rezultat“ vršenja sudske vlasti, u odredbi člana 145. stav 3. Ustava sadržana je ustavna brana od uticaja druge dve grane vlasti, naročito izvršne, na nezavisnu sudsku vlast. Sa druge strane, nezavisne sudske vlasti nema bez nezavisnosti i samostalnosti sudija koji su nosioci te vlasti. Postulate nezavisnosti i samostalnosti sudija Ustav utvrđuje u odredbama čl. 146. do 152. (stalnost sudijske funkcije, izbor sudija, prestanak sudijske funkcije, nezavisnost sudija u vršenju sudijske funkcije i njihova potčinjenost samo Ustavu i zakonu, nepremestivost sudije, imunitet, nespojivost sudijske funkcije). Uporedo sa ovim principima, ustavotvorac je ustanovio Visoki savet sudstva (odredbe odeljka 8. Ustava), kao nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija. Sastav Visokog saveta sudstva u kome većinu od 11 članova čine sudije (član 153. Ustava) i Ustavom utvrđena nadležnost ovog organa iz člana 154. Ustava, upućuju na to da se ustavna funkcija Visokog saveta sudstva ostvaruje kroz obezbeđivanje personalne nezavisnosti sudija koji, vršeći sudijsku funkciju, vrše sudsku vlast.

Sa druge strane, funkcionisanje jedinstvenog sudskog sistema u Republici nužno podrazumeva da se u sudovima obavljaju i poslovi koji su izvan neposrednog vršenja sudske vlasti. Ovi, tzv. „nesudeći poslovi“ nisu predmet ustavnog uređenja, već je njihovo uređivanje prepušteno zakonodavcu. Na osnovu izričite odredbe člana 143. stav 2. Ustava, osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudova se uređuju zakonom. Ustavni sud ukazuje da se na rad sudova primenjuje i niz drugih zakona i podzakonskih akata kojima se, u različitim oblastima, uređuju pre svega obaveze i procedure koje su dužni da poštuju svi državni organi, dakle i sudovi, a čiju primenu nadziru odgovarajućim zakonom određeni organi koji su izvan sudske vlasti (primera radi, propisi u oblasti radnopravnog statusa svih zaposlenih u sudovima, propisi u oblasti budžetskog sistema, knjigovodstva i revizije, propisi o javnim nabavkama i dr.). Međutim, pored poslova koji se odnose na sve državne organe, nesmetano i efikasno funkcionisanje sudskog sistema nije moguće bez uređivanja dve specifične vrste (grupe) „nesudećih“ poslova. Prvu grupu čine poslovi sudske uprave, koji su odredbom člana 51. stav 1. Zakona o uređenju sudova definisani kao skup poslova koji služe vršenju sudske vlasti, a pre svega se odnose na uređivanje unutrašnjeg poslovanja u sudu, pozivanje i raspoređivanje sudija porotnika, poslove vezane za stalne sudske veštake i tumače, zatim, na razmatranje pritužbi i predstavki, vođenje statistika i izradu izveštaja, izvršenje krivičnih i prekršajnih sankcija, materijalno i finansijsko poslovanje, overu isprava namenjenih upotrebi u inostranstvu. S obzirom na to da se radi o poslovima koji su po svojoj prirodi vezani za funkcionisanje određenog suda, a da je predsednik suda sudija koji rukovodi radom suda, Zakonom je propisano da predsednik suda rukovodi sudskom upravom. Za razliku od poslova upravljanja pojedinim sudom (poslovi sudske uprave), drugu grupu „nesudećih“ poslova čine poslovi pravosudne uprave, koji, saglasno odredbi člana 70. stav 1. istog zakona, predstavljaju poslove koji se odnose na staranje o sprovođenju zakona i drugih propisa u vezi sa uređenjem i radom sudova, dakle poslove koji se tiču uređenja i rada svih sudova. Budući da su poslovi pravosudne uprave definisani kao tipični izvršni poslovi u oblasti uređenja i rada sudova (staranje o izvršavanju zakona), a da je, Ministarstvo pravde, kao deo izvršne vlasti, saglasno članu 9. Zakona o ministarstvima, pored ostalog, nadležno za obavljanje poslova državne uprave koji se odnose na organizaciju i rad pravosudnih organa, najveći deo taksativno navedenih poslova pravosudne uprave, Zakonom o uređenju sudova, stavljen je u nadležnost resornog ministarstva.

Pristupajući ispitivanju osnovanosti navoda iznetih u inicijativi za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporenih zakonskih odredaba, Ustavni sud najpre konstatuje da su Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova koji je donet 2013. godine, a koji sadrži i osporenu odredbu člana 32, u odredbama čl. 1. do 30. izvršene izmene pojedinih članova do tada važećeg teksta Zakona o uređenju sudova (čl. 6, 9, 17, 19, 21, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 37, 44, 45, 51, 53, 55, 56, 58, 60, 65, 70, 73, 74, kao i svih odredaba u kojima se navodi naziv drugostepenog prekršajnog suda) i to tako što je na jasan i precizan način naveden član Zakona koji se menja i tekst izmenjene odredbe (ili odredaba), kao i da je odgovarajućim članovima Zakona o izmenama i dopunama izvršena dopuna Zakona o uređenju sudova tako što se, uz jasno određenje na kom mestu u Zakonu se vrši dopuna, navode novododate zakonske norme. Tako je, primera radi, članom 1. Zakona o izmenama i dopunama predviđeno da se u Zakonu o uređenju sudova menja član 6. uz navođenje kako glase izmenjene odredbe, dok je članom 2. istog zakona Zakon o uređenju sudova dopunjen dodavanjem čl. 8a do 8v, kojima je uvedeno novo pravno sredstvo za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, i to navođenjem naziva i sadržine novododatih članova. Odredbe člana 31. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova iz 2013. godine predstavljaju tipične prelazne zakonske odredbe, jer se njima uređuju pitanja nastavljanja i okončanja postupaka u predmetima u kojima je, na osnovu izvršenih izmena, došlo do promene nadležnosti suda ili promene naziva suda (Prekršajni apelacioni sud), kao i rok u kome treba da budu izabrani upravitelji sudova, koji su predviđeni jednom od izvršenih dopuna. Međutim, pre završne odredbe člana 33. (o stupanju na snagu ovog zakona, početku njegove primene i odlaganju primene odredaba o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku), Zakon o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova sadrži osporeni član 32. koji, kako je već rečeno, glasi: „Nadležnosti ministarstva nadležnog za pravosuđe iz člana 57. stav 3, člana 70. st. 2, 4. i 5, člana 74. stav 2. i člana 75. stav 1., od 1. juna 2016. godine preuzima Visoki savet sudstva.“ (stav 1.); „Nadležnosti ministarstva nadležnog za pravosuđe propisane u čl. 83. i 84, prestaju od 1. juna 2016. godine“ (stav 2.); „Visoki savet sudstva od 1. juna 2016. godine preuzima od ministarstva nadležnog za pravosuđe prava, obaveze, predmete i arhivu koji su potrebni za vršenje preuzetih poslova iz stava 1. ovog člana.“ (stav 3.); „Visoki savet sudstva preuzima od 1. juna 2016. godine i državne službenike i nameštenike u ministarstvu nadležnom za pravosuđe koji rade na poslovima iz preuzetog delokruga.“ (stav 4.). Ustavni sud je prethodno ukazao da su 2016. godine, zakonom čiji je naziv „Zakon o izmenama Zakona o uređenju sudova“, koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 13/16, izvršene izmene ne Zakona o uređenju sudova, već Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova iz 2013. godine, tako što su reči: „1. juna 2016.“, zamenjene rečima: „1. januara 2017.“.

Iz navedenog sledi da je zakonodavac osporenim odredbama člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova „pripisao“ karakter prelaznih odredaba koje treba da urede kada određene nadležnosti Ministarstva pravde predviđene Zakonom o uređenju sudova preuzima Visoki savet sudstva, odnosno kada pojedine nadležnosti ovog organa prestaju i da istovremeno reše pitanja koja se tiču preduzimanja pojedinačnih radnji i donošenja pojedinačnih akata kojima se obezbeđuje da Visoki savet sudstva od određenog datuma počne sa obavljanjem preuzetih poslova. Ustavni sud ukazuje da pitanja određivanja datuma prenosa nadležnosti sa jednog organa na drugi, kao i prestanka nadležnosti jednog organa po svojoj pravnoj prirodi jesu pitanja prelaznog zakonskog režima, pod uslovom da je zakonodavac izvršio izmene u nadležnosti određenog/ih organa. Međutim, Ustavni sud konstatuje da odredbama spornog Zakona nije izvršena izmena onih odredaba Zakona o uređenju sudova kojima je propisana nadležnost ministarstva nadležnog za pravosuđe (u daljem tekstu: Ministarstvo), a koje prema osporenoj odredbi stava 1. člana 32, od određenog datuma preuzima Visoki savet sudstva, odnosno koje od tog datuma prestaju, na osnovu odredbe stava 2. istog člana. Konkretno, ni ovim, niti bilo kojim drugim izmenama Zakona o uređenju sudova nije izvršena izmena odredbe člana 57. stav 3. Zakona o uređenju sudova, prema kojoj ministar utvrđuje merila za određivanje broja sudskog osoblja, odredbe člana 74. stav 2. ovog zakona, prema kojoj Sudski poslovnik donosi ministar, uz prethodno pribavljeno mišljenje predsednika Vrhovnog kasacionog suda, niti odredbe člana 75. stav 1. istog zakona, prema kojoj Ministarstvo nadzire primenu Sudskog poslovnika. Takođe, zakonodavac nije izmenio odredbu člana 83. Zakona o uređenju sudova kojom je propisan postupak predlaganja budžetskih sredstava u delu sredstava za rashode koje predlaže Visoki savet sudstva, a koji uključuje i prethodno pribavljanje mišljenja Ministarstva, niti je izmenio odredbu člana 84. Zakona kojom je određeno da nadzor nad trošenjem budžetskih sredstava opredeljenih za rad sudova vrše tri organa – Visoki savet sudstva, Ministarstvo pravde i Ministarstvo finansija. Jedine odredbe Zakona o uređenju sudova koje su obuhvaćene članom 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova, a koje su tim istim zakonom i promenjene, su odredbe člana 70. st. 3. i 4. kojima se uređuju poslovi pravosudne uprave. Međutim, Ustavni sud je utvrdio da su i nakon izvršenih izmena poslovi pravosudne uprave ostali podeljeni između Ministarstva i Visokog saveta sudstva, s tim što je Visokom savetu sudstva dodatno stavljeno u nadležnost donošenje uputstva za sastavljanje izveštaja o radu sudova, ali je zato ovaj organ izgubio nadležnost da predlaže deo budžeta za tekuće rashode sudova na ime održavanja opreme i objekata i da vrši raspodelu sredstava za ove namene. Štaviše, Ustavni sud primećuje da izmena ove odredbe nije bila praćena neophodnom izmenom odredbe člana 83. Zakona o uređenju sudova, a koja se upravo odnosi na predlaganje budžetskih sredstava za rad sudova (tom odredbom je iz nadležnosti Visokog saveta sudstva i dalje izuzeto samo predlaganje rashoda za sudsko osoblje, a ne i za održavanje opreme i objekata sudova).

Saglasno navedenom, za Ustavni sud se, kao prethodno, postavlja pitanje saglasnosti osporenih odredaba st. 1. i 2. člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova sa načelom vladavine prava iz člana 3. Ustava, budući da ovo načelo, kao jedno od temeljnih načela svakog demokratskog društva, podrazumeva i to da norme svakog opšteg pravnog akta budu jasne, određene i predvidive, kako je to Evropski sud za ljudska prava definisao standardom autonomnog pojma zakona i kako je, u skladu sa tim standardom, izraženo u više odluka Ustavnog suda. Naime, za Ustavni sud je sporno da li ove odredbe po svojoj sadržini imaju karakter prelaznih odredaba kakav im daje zakonodavac ili je, u suštini, Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova stvorena tzv. „nevidljiva norma“ kojom su izmenjene ili ukinute pojedine nadležnosti Ministarstva. S obzirom na to da u pravnom poretku i dalje egzistiraju nadležnosti Ministarstva predviđene odgovarajućim odredbama Zakona o uređenju sudova, budući da te odredbe nisu menjane, za Ustavni sud se kao sporno postavlja pitanje da li uopšte postoji zakonski osnov za preuzimanje ili ukidanje tih nadležnosti, jer prelazne odredbe svakog opšteg pravnog akta moraju imati uporište u njegovim materijalnim odredbama.

Osim prethodno izloženog, sa stanovišta sadržine nadležnosti koje od 1. januara 2017. godine od Ministarstva treba da preuzme Visoki savet sudstva, za Ustavni sud se kao sporno postavlja pitanje da li su po svojoj prirodi ovo poslovi kojima se ostvaruje ustavna funkcija Visokog saveta sudstva da obezbedi i garantuje nezavisnost i samostalnost sudija i sudova, ili se pak radi o poslovima koji su, saglasno članu 9. Zakona o ministarstvima, u delokrugu Ministarstva pravde, kao dela izvršne vlasti čiji je nosilac Vlada, a čija ustavna nadležnost je, između ostalog, da utvrđuje i vodi politiku i izvršava zakone u svim oblastima društvenog života, za šta je Vlada odgovorna Narodnoj skupštini, a što ne isključuje ni oblast organizacije i rada sudova i funkcionisanje i unapređivanje sudskog sistema u celini. U tom smislu, a polazeći od već zauzetog stava Ustavnog suda u pogledu opštih pravnih akata koje može donositi Visoki savet sudstva (izraženom najpre u Odluci Ustavnog suda IUz-80/2014 od 21. aprila 2016. godine, objavljenoj u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 63/16, u kojoj je razmatrano sporno ustavnopravno pitanje nadležnosti Državnog veća tužilaca za donošenje opštih akata kojima se uređuju pitanja koja nisu u neposrednoj vezi sa obezbeđivanjem personalne samostalnosti nosilaca javnotužilačke funkcije, a zatim i u Odluci IUz-92/2014 od 26. maja 2016. godine, objavljenoj u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 63/16, u kojoj se Sud izjasnio o ustavnom domašaju nadležnosti Visokog saveta sudstva, za Ustavni sud se kao sporno postavlja pitanje da li i za koje nadležnosti koje preuzima Visoki savet sudstva ima ustavnopravnog utemeljenja u odredbi člana 153. stav 1. Ustava. Naime, stav Ustavnog suda izražen u prethodno donetoj Odluci je da „iz Ustavom utvrđenog položaja Visokog saveta sudstva sledi da ovaj organ može imati ovlašćenje da donosi samo one opšte akte koji su u neposrednoj vezi sa obezbeđivanjem nezavisnosti vršenja sudske vlasti“. U tom smislu se osnovano može postaviti pitanje postojanja ustavnopravnog osnova za buduću nadležnost Visokog saveta sudstva da umesto Ministarstva donosi opšti pravni akt kojim se utvrđuju merila za određivanje broja sudskog osoblja (nadležnost Ministarstva iz člana 57. stav 3. Zakona o uređenju sudova). Isto pitanje se može postaviti i u pogledu prenosa nadležnosti za donošenje Sudskog poslovnika (član 74. stav 2. Zakona), imajući u vidu da je Sudski poslovnik opšti pravni akt kojim se, saglasno članu 74. stav 1. Zakona o uređenju sudova, propisuje unutrašnje uređenje i rad suda, što između ostalog, obuhvata i pružanje međunarodne pravne pomoći (koju prema potvrđenim međunarodnim ugovorima pruža Ministarstvo pravde), vođenje upisnika i pomoćnih knjiga, vođenje postupka na jezicima nacionalnih manjina, vođenje statistika i dr. Ustavni sud nalazi da prilikom razmatranja ovog spornog pitanja treba imati u vidu da je Sudski poslovnik specifičan opšti pravni akt kojim se na opšti i jedinstven način u odnosu na sve sudove uređuje i vršenje pojedinih poslova koji spadaju u poslove sudske uprave, kao i to da prema rešenjima sadržanim u Zakonu o uređenju sudova ministar pre donošenja ovog akta pribavlja mišljenje predsednika najvišeg suda u Republici, koji je ujedno i predsednik Visokog saveta sudstva. U neposrednoj vezi sa nadležnošću za donošenje Sudskog poslovnika je i nadležnost za vršenje nadzora nad njegovom primenom (član 75. stav 1. Zakona).

Kada se ima u vidu da Zakon o uređenju sudova pod poslovima pravosudne uprave podrazumeva staranje o sprovođenju zakona i drugih propisa u vezi sa uređenjem i radom sudova (član 70. stav 1.), u odnosu na osporeno zakonsko rešenje prema kome sve poslove pravosudne uprave preuzima Visoki savet sudstva, sa stanovišta Ustavom utvrđene funkcije ovog organa, kao sporno se postavlja pitanje da li propisi koji se tiču uređenja i rada sudova predstavljaju propise koji su u neposrednoj vezi sa ostvarivanjem i garancijama, pre svega, personalne nezavisnosti i samostalnosti sudija čije obezbeđivanje je suština ustavne uloge Visokog saveta sudstva. Ovo iz razloga što je zakonodavac kao poslove pravosudne uprave u nadležnosti Ministarstva predvideo, između ostalog, predlaganje dela budžeta za investicije, projekte i druge programe za rad pravosudnih organa, staranje o smeštajnim uslovima, opremanju i obezbeđenju sudova, uređenje i razvoj pravosudnog informacionog sistema, predlaganje budžeta za rashode za sudsko osoblje i za održavanje opreme i objekata, davanje saglasnosti na pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u sudu itd. Istovremeno, sa stanovišta ustavnog položaja Visokog saveta sudstva, načelno se kao sporno postavlja pitanje da li ovaj organ može biti nadležan za staranje o sprovođenju zakona, dakle za izvršavanje zakona ili je ovo nadležnost koja je imanentna izvršnoj vlasti.

U odnosu na odredbu stava 2. osporenog člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova, kojom se ukidaju pojedine nadležnosti Ministarstva, konkretno, davanje mišljenja u postupku predlaganja obima i strukture budžetskih sredstava za rad sudova (koje, s obzirom na prethodno preuzetu nadležnost, u celini, dakle za sve namene, predlaže Visoki savet sudstva) – nadležnost iz člana 83. Zakona o uređenju sudova, kao i učešće, pored Visokog saveta sudstva i Ministarstva finansija, u vršenju nadzora nad trošenjem budžetskih sredstava opredeljenih za rad sudova – nadležnost iz člana 84. Zakona o uređenju sudova, Ustavni sud ukazuje da se sredstva za rad sudova u celini obezbeđuju zakonom o budžetu Republike Srbije koji se donosi za određenu fiskalnu godinu i da se rashodi sudova, kao i svih ostalih budžetskih korisnika, saglasno Zakonu o budžetskom sistemu, finansiraju iz ukupnih prihoda Republike Srbije, a ne samo iz prihoda koje po osnovu naplaćenih sudskih taksi ostvare sudovi. Ako se, sa druge strane, ima u vidu da je, prema zakonom izvršenoj raspodeli nadležnosti organa državne uprave, Ministarstvo pravde nadležno, a što znači i odgovorno, za organizaciju i rad sudova, za Ustavni sud se kao sporno postavlja pitanje da li se ukidanjem svih nadležnosti Ministarstva koje se odnose na finansiranje rada sudova ovaj organ državne uprave onemogućava u delotvornom obavljanju poslova iz svog delokruga koji je utvrđen Zakonom o ministarstvima, odnosno da li se time narušava načelo jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava i, posredno, ugrožava ostvarivanje ustavne nadležnosti Vlade da, saglasno članu 123. tačka 1. Ustava, vodi politiku u oblasti organizacije i razvoja sudskog sistema u Republici. Osim toga, ako se pođe od premise da je ukidanje navedenih nadležnosti Ministarstva pravde u funkciji jačanja nezavisnosti sudske vlasti, postavlja se pitanje na koji način davanje mišljenja na obim i strukturu budžetskih sredstava neophodnih za rad sudova, koje predlaže Visoki savet sudstva, ili zajedničko učešće sa Visokim savetom sudstva i Ministarstvom finansija u nadzoru nad trošenjem budžetskih sredstava opredeljenih za rad sudova, ugrožava nezavisnost sudske vlasti.

Imajući u vidu da je podnosilac inicijative posebno osporio i važeći član 70. Zakona o uređenju sudova, nevezano od preuzimanja nadležnosti Ministarstva po odredbama člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova iz 2013. godine, tako što načelno osporava podeljenu nadležnost između Visokog saveta sudstva i Ministarstva u obavljanju poslova pravosudne uprave, smatrajući da poslovi pravosudne uprave ne spadaju u nadležnost Visokog saveta sudstva, Ustavni sud je u prethodnom delu već ukazao na sporna ustavnopravna pitanja koja se mogu postaviti u vezi nadležnosti Visokog saveta sudstva da obavlja poslove koji su Zakonom definisani kao staranje o sprovođenju zakona i drugih propisa u vezi sa uređenjem i radom sudova. Sporna pitanja se mogu postaviti kako sa stanovišta da li je ova vrsta poslova načelno u funkciji obezbeđivanja nezavisnosti i samostalnosti, pre svega, sudija kao nosilaca sudske vlasti, dakle da li za njihovo obavljanje postoji ustavni osnov u odredbama koje utvrđuju položaj i ulogu Visokog saveta sudstva, tako i sa stanovišta saglasnosti određenih konkretnih poslova koji se odnose na uređivanje pojedinih pitanja na opšti način (donošenje uputstva za sastavljanje izveštaja o radu sudova, utvrđivanje opštih smernica za unutrašnje uređenje sudova) sa Ustavom utvrđenom funkcijom i nadležnostima ovog organa (čl. 153. i 154. Ustava). Takođe, načelno se može postaviti i pitanje saglasnosti ovih nadležnosti Visokog saveta sudstva (staranje o sprovođenju zakona) sa Ustavom utvrđenim nadležnostima i odgovornošću izvršne vlasti čiji je nosilac Vlada (čl. 123. i 124. Ustava), a čiji su deo ministarstva kao organi državne uprave, čiji su položaj i nadležnosti propisani Zakonom o državnoj upravi. Ako se, pak, nadležnost Visokog saveta sudstva da obavlja poslove pravosudne uprave posmatra sa stanovišta konkretnih poslova koji su odredbom člana 70. stav 3. Zakona o uređenju sudova opredeljeni kao nadležnost ovog organa, utvrđuje se da je, pored donošenja navedenog uputstva i opštih smernica, u nadležnosti Visokog saveta sudstva još vođenje ličnih listova sudija, sudija porotnika i sudskog osoblja, predlaganje dela budžeta za rad sudova, kao i vršenje nadzora nad namenskim korišćenjem budžetskih sredstava i vršenje nadzora nad finansijskim i materijalnim poslovanjem sudova. U odnosu na navedene poslove, za Ustavni sud se posebno kao sporno postavlja pitanje saglasnosti onih nadležnosti Visokog saveta sudstva koje se odnose na vršenje nadzora nad namenskim korišćenjem budžetskih sredstava i vršenje nadzora nad finansijskim i materijalnim poslovanjem sudova sa ustavnim načelom iz člana 4. stav 1. Ustava. Ovo iz razloga što se, saglasno propisima kojima se uređuju budžetski sistem, računovodstvo i revizija, nad korišćenjem budžetskih sredstava ne vrši nadzor, već je detaljno uređen postupak kontrole izvršenja budžeta i kontrole finansijskog poslovanja korisnika budžetskih sredstava i nadležnost organa za vršenje ove kontrole. S obzirom na to da je, saglasno odredbama člana 96. Ustava, Državna revizorska institucija najviši državni organ revizije javnih sredstava u Republici Srbiji, da je to samostalan državni organ koji podleže nadzoru Narodne skupštine kojoj odgovara za svoj rad, te da je postupak revizije korišćenja budžetskih sredstava detaljno uređen Zakonom o Državnoj revizorskoj instituciji i propisima donetim u izvršavanju tog zakona, postavlja se pitanje sadržine nadzora nad korišćenjem budžetskih sredstava sudova od strane Visokog saveta sudstva.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je našao da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 32. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova („Službeni glasnik RS“, br. 101/13 i 13/16) i odredaba člana 70. Zakona o uređenju sudova sudova („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11-dr. zakon, 78/11-dr. zakon, 101/11, 101/13, 40/15-dr. zakon, 106/15 i 13/16), te je rešio da, na osnovu člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), pokrene postupak za ocenjivanje saglasnosti osporenih zakonskih odredaba sa Ustavom.

Na osnovu člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je zaključio da ovo rešenje dostavi Narodnoj skupštini, kao donosiocu osporenih akata na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 30 dana od dana prijema ovog rešenja.

VII

Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka ocene ustavnosti Zakona o uređenju sudova

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti