Ustavni sud odbacuje inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o PIO

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koje se odnose na uslove za starosnu i prevremenu starosnu penziju. Sud je potvrdio ovlašćenje zakonodavca da uređuje ovu oblast, negirajući navode o diskriminaciji.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-350/2014
29.03.2018.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Marković, Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 29. marta 2018. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 19. tačka 1), 19b, 70a, 70b i 70v Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 34/03, 64/04 - Odluka US, 84/04 - dr. zakon, 85/05, 101/05 - dr. zakon, 63/06 - Odluka US, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14 i 142/14).

2. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 2. i 11. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Službeni glasnik RS", broj 75/14).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnet je veći broj inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba zakona, koje su navedene u izreci.

Podnosilac jedne od inicijativa smatra da odredba člana 19. tačka 1) Zakona u delu koji se odnosi na uslov za sticanje prava na starosnu penziju određen sa najmanje 15 godina staža osiguranja nije u saglasnosti sa odredbama člana 21. st. 1. i 3, člana 70. stav 2. i člana 84. stav 1. Ustava, jer je diskriminatorska u odnosu na osiguranike koji imaju manje od 15 godina staža osiguranja, a koji, po njegovom mišljenju, ne bi trebalo da budu lišeni prava na penziju jer iznosi koje su oni uplaćivali na ime doprinosa mogu da budu mnogo veći od iznosa koje su drugi uplaćivali u periodu dužem od 15 godina. Isti inicijator ističe da se postavlja pitanje kako se to Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera kad sve koji imaju manje od 15 godina staža osiguranja isključuje iz prava na penziju i smatra da svima koji su učestvovali na tržištu rada i uplaćivali doprinose mora biti omogućeno da ostvare pravo na penziju.

U najvećem broju preostalih inicijativa osporavaju se odredbe člana 19b, 70a, 70b i 70v Zakona, odnosno člana 11. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju iz 2014. godine, kojima su uređena pitanja koja se odnose na prevremenu starosnu penziju. Podnosioci ovih inicijativa smatraju da navedene odredbe Zakona nisu u saglasnosti sa odredbama čl. 19, 20, 21, 58. i 70. Ustava. U inicijativama se ističe da se navedenim odredbama povređuje načelo o svrsi ustavnih jemstava iz člana 19. Ustava, te da se odredbama Zakona kojima su propisani kumulativni uslovi za sticanje prava na prevremenu starosnu penziju povređuje načelo zabrane smanjivanja dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. stav 2. Ustava, kao i načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava u odnosu na zaposlene koji su u ranijim godinama života zasnovali radni odnos. U jednoj od podnetih inicijativa se ističe da se licima koja se dobrovoljno opredele da ostvare pravo na starosnu penziju pre ispunjenja zakonskih uslova iz člana 43. Zakona, penzija neosnovano umanjuje i to trajno, čime se narušava načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava. Jedan od inicijatora smatra da je predviđeno trajno umanjenje prevremene starosne penzije uvođenje "penala" kao vrste kazne, iako niko ne može biti kažnjen bez pravnosnažne presude ili rešenja nadležnog organa. Isti inicijator osporava i ustavnost odredbe člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, kojom se utvrđuju prava iz penzijskog osiguranja za slučaj starosti, navodeći da pravo na penziju ima karakter stečenog prava, a ne karakter socijalnog obezbeđenja starih lica. Pored navedenog, u pojedinim inicijativama se ističe da se osporenim odredbama Zakona povređuje i pravo na imovinu, zajemčeno odredbama člana 58. Ustava.

Jednom od podnetih inicijativa osporene su odredbe čl. 19, 19a, 19b i 19v Zakona u odnosu na član 21. Ustava, jer je podnosilac inicijative smatrao da se primenom ovih zakonskih odredaba na posredan način vrši diskriminacija lica koja su kao zaposleni u društvenim preduzećima u procesu restrukturiranja i pripreme za privatizaciju prihvatila odluke Vlade RS i Program za rešavanje viška zaposlenih u odnosu na zaposlene koji to nisu prihvatili i koji su uslov za penziju stekli tokom 2015. godine. Međutim, Ustavni sud je utvrdio da je u toku postupka, podnosilac ove inicijative dopisom od 18. maja 2016. godine obavestio Ustavni sud da odustaje od podnete inicijative.

Povodom preostalih inicijativa, Ustavni sud je u sprovedenom prethodnom postupku najpre utvrdio da je odredbom člana 18. tačka 1) Zakona propisano da su prava iz penzijskog osiguranja za slučaj starosti pravo na starosnu penziju i pravo na prevremenu starosnu penziju, te da su članom 19. Zakona određeni uslovi za sticanje prava na starosnu penziju, i to: 1) navršenih 65 godina života i najmanje 15 godina staža osiguranja ili 2) navršenih 45 godina staža osiguranja. Članom 19b Zakona propisani su uslovi za sticanje prava na prevremenu starosnu penziju, koju osiguranik stiče kad navrši najmanje 40 godina staža osiguranja i najmanje 60 godina života. Odredbama čl. 70a, 70b i 70v Zakona propisan je način određivanja visine prevremene starosne penzije (na isti način kao i visina starosne penzije, s tim što se iznos tako određene penzije trajno umanjuje za 0,34% za svaki mesec pre navršenih 65 godina života), zatim poseban način određivanja visine prevremene starosne penzije za osiguranike žene u periodu od 2015. do 2031. godine, kao i maksimalan procenat umanjenja prevremene starosne penzije (najviše do 20,4%).

Odredbama člana 70. Ustava, utvrđeno je da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom i da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera, dok je odredbom člana 97. tačka 8. Ustava utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti. Iz navedenog proizlazi obaveza države da zakonom uspostavi i uredi sistem penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i da u okviru istog uredi katalog prava koja se obezbeđuju u sistemu penzijskog osiguranja, uslove za njihovo sticanje, način njihovog ostvarivanja, krug osiguranika, organ koji o pravima iz penzijskog osiguranja odlučuje, postupak odlučivanja o pravima po ovom osnovu, sistem pravne zaštite i druga pitanja. Pri tome, izuzimajući načelo staranja o ekonomskoj sigurnosti penzionera, Ustav ne postavlja nikakve zahteve u odnosu na uređivanje navedenih pitanja, već ih u potpunosti prepušta zakonodavcu. To znači da je zakonodavac bio ovlašćen da, uređujući, sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, zakonom uredi oblast penzijskog i invalidskog osiguranja, što obuhvata i ovlašćenje da se zakonom propišu prava i obaveze po osnovu ovog osiguranja, kao i uslovi i način njihovog ostvarivanja.

Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju propisano je: da se ovim zakonom uređuje obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje (član 2. stav 1.); da se obaveznim penzijskim i invalidskim osiguranjem obezbeđuju prava za slučaj starosti, invalidnosti, smrti i telesnog oštećenja (član 3.); da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču i ostvaruju zavisno od dužine ulaganja i visine osnovice na koju je plaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje i uz primenu načela solidarnosti i da se ova prava stiču, ostvaruju i koriste pod uslovima i na način utvrđen ovim zakonom (član 5.).

Ustavni sud dalje ističe da je sistem finansiranja obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja sistem tekućeg finansiranja, što znači da fond ne akumulira sredstva kako bi isplaćivao buduće penzije već, umesto toga, aktuelno zaposlena generacija (osiguranici) plaćaju doprinose kojima se finansiraju penzije trenutnih korisnika penzija. Dakle, doprinosi za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje ne prikupljaju se radi finansiranja penzija generacije koja trenutno uplaćuje doprinose, već radi finansiranja penzija generacije koja trenutno koristi pravo na penziju (korisnici). To znači i da nema kapitalizacije prikupljenih doprinosa, ali i da zaposleni i drugi osiguranici, zauzvrat, od države (fonda) dobijaju jemstvo da će u budućnosti, kada prestanu da rade (kada im prestane svojstvo osiguranika), i oni dobiti pripadajuće penzijsko davanje.

U pogledu osporenih odredaba Zakona kojima su propisani uslovi za sticanje prava na prevremenu starosnu penziju (najmanje 40 godina staža osiguranja i najmanje 60 godina života, a koji će se u potpunosti primenjivati tek od 2024. godine, jer je odredbom člana 19v Zakona propisan prelazni period u kome će se navedeni uslovi u pogledu navršenih potrebnih godina života uvoditi postupno), kao i način određivanja visine prevremene starosne penzije, Ustavni sud najpre ističe da je prevremena starosna penzija ustanovljena kao mogućnost čije ostvarivanje zavisi od volje osiguranika, a ne kao zakonska obaveza. Kao što su Zakonom propisani uslovi za starosnu penziju, zakonodavac je odredio i uslove za prevremenu starosnu penziju, koja podrazumeva mogućnost za osiguranika da pre nego što ispuni uslove za starosnu penziju ode u prevremenu starosnu penziju, gde je starosna granica spuštena za 5 godina. Ustavni sud konstatuje da su različiti uslovi za ostvarivanje prava na prevremenu starosnu penziju u uzročno-posledičnoj vezi sa načinom utvrđivanja visine penzije za ove osiguranike. Pri tome, Ustavni sud ukazuje da su svim osiguranicima unapred poznati uslovi pod kojima se ostvaruje pravo na prevremenu starosnu penziju i da se svi osiguranici koji su se odlučili da ovo pravo iskoriste nalaze u istoj pravnoj situaciji. S druge strane, lica koja ostvaruju pravo na starosnu penziju nakon ispunjenja opštih uslova propisanih Zakonom su nesporno u različitoj pravnoj situaciji, te se, sa stanovišta Ustavnog suda, ne mogu prihvatiti kao ustavnopravno utemeljeni navodi inicijatora da postoji diskriminacija između ove dve kategorije osiguranika. Ustavni sud ističe i to da, saglasno članu 121. Zakona, korisnik prevremene starosne penzije ima mogućnost da se zaposli, odnosno da otpočne da obavlja samostalnu, odnosno poljoprivrednu delatnost, a da po prestanku tog zaposlenja, odnosno obavljanja te delatnosti stiče pravo na ponovno određivanje visine penzije, pod uslovom da je po tom osnovu bio osiguran najmanje godinu dana.

Povodom navoda inicijatora da je osporenim zakonskim odredbama povređeno načelo iz člana 20. stav 2. Ustava, prema kome se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati, Ustavni sud najpre podseća da je u svojoj Odluci IUz-479/2014 od 9. aprila 2015. godine („Službeni glasnik RS“, broj 61/15) posebno razmatrao pitanje šta je suština i cilj ustavne garancije zaštite dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. stav 2. Ustava. Ustavni sud je tada stao na stanovište da se pojam tzv. „stečenih ljudskih i manjinskih prava“ odnosi na prava i slobode koje su zajemčene samim Ustavom, a njihov „dostignuti nivo“ na vrstu prava i sloboda koje su zajemčene. Iz navedenog dalje sledi ocena Ustavnog suda da je suština i cilj ustavne garancije o zabrani smanjenja dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava u svojevrsnom samoograničenju ustavotvorca da ni promenama najvišeg pravnog akta ne može biti ukinuto neko pravo ili sloboda koji su prethodno bili zajemčeni. Prema stavu Suda, to, a contrario, znači da se zakonom propisani način ostvarivanja jednog Ustavom zajemčenog ljudskog ili manjinskog prava ili slobode ne može smatrati stečenim pravom, te se zato ni promene u zakonskom uređivanju načina na koji se konkretno ljudsko ili manjinsko pravo (sloboda) ostvaruje ne bi mogle dovesti u ustavnopravnu vezu sa odredbom člana 20. stav 2. Ustava. Sud je ocenio da bi drugačije shvatanje suštine odredbe člana 20. stav 2. Ustava onemogućilo zakonodavca da uređuje društvene odnose u zavisnosti od promena koji u tim odnosima nastaju, odnosno onemogućilo bi ga da ukida do tada postojeće ili uvodi nove zakonske institute saglasno nastalim društvenim potrebama.

S obzirom na to da je u konkretnom slučaju ustavotvorac u potpunosti prepustio zakonu uređivanje sadržine i načina ostvarivanja zajemčenog prava na penzijsko osiguranje, to se, po oceni Ustavnog suda, suprotno shvatanjima izraženim u podnetim inicijativama, zakonsko uređivanje pitanja iz oblasti penzijskog osiguranja, ne može smatrati stečenim pravom čiji se dostignuti nivo ne može umanjiti u smislu načela ograničenja ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. Ustava.

U pogledu osporavanja odredbe člana 19. tačka 1) Zakona u delu koji se odnosi na određivanje godina staža osiguranja kao jednog od uslova za sticanje prava na starosnu penziju (najmanje 15 godina staža osiguranja), Ustavni sud ističe da propisivanje uslova za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i određivanje donje granice staža osiguranja spada u domen zakonodavne politike koju Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje. S tim u vezi, Ustavni sud takođe ističe da nije nadležan da ceni pitanja koja se odnose na celishodnost i praktičnu primenu osporenih zakonskih rešenja, kao ni predloge za njihovo drugačije uređenje, zbog čega se nije ni upuštao u ocenu takvih navoda i razloga iz podnetih inicijativa.

Ustavni sud takođe ističe da se odredba člana 19. tačka 1) Zakona, kojom su određeni uslovi za sticanje prava na starosnu penziju ne može dovesti u vezu sa odredbama člana 58. Ustava, kojima je zajemčeno pravo na imovinu, kao ni sa odredbom člana 84. stav 1. Ustava, koja garantuje jednak pravni položaj na tržištu.

Polazeći od svega navedenog, kao i od činjenice da Ustavni sud nije stao na stanovište da su podnetim inicijativama potkrepljene tvrdnje da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 19, 19b, 70a, 70b i 70v Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, to je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), našao da su podnete inicijative neprihvatljive.

Iz istih razloga, Ustavni sud je odbacio i inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 2. i 11. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju iz 2014. godine, kojima je tada Zakon izmenjen u članu 18. tačka 1) i dopunjen novim čl. 70a, 70b i 70v, o kojima se Ustavni sud već izjasnio (tačka 2. izreke).

Saglasno svemu navedenom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Ustavni sud odbacuje inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o PIO

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti