Rešenje Ustavnog suda o obustavi postupka ocene ustavnosti Zakona o smanjenju penzija

Kratak pregled

Ustavni sud je obustavio postupak za ocenu ustavnosti Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija, jer je zakon prestao da važi. Sud je ocenio da nisu ispunjene pretpostavke za dalje vođenje postupka, pozivajući se na svoje ranije stavove.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-351/2015
25.04.2019.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Đurkić, Bratislav Đokić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 25. aprila 2019. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Obustavlja se postupak za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija („Službeni glasnik RS“, br. 116/14 i 99/16).

2. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 27e stav 29. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-ispravka, 108/13, 142/14, 68/15-dr. zakon, 103/15 i 99/16) i člana 2. Zakona o izmenama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, broj 142/14).

3. Odbacuju se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji donetih, odnosno preduzetih na osnovu Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Predlogom ovlašćenih predlagača pred Ustavnim sudom je pokrenut postupak za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija („Službeni glasnik RS“, br. 116/14 i 99/16), a većim brojem inicijativa zahtevano je pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom istog zakona. Pored toga, pojedinim inicijativama zahtevano je i pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 27e stav 29. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-ispravka, 108/13, 142/14, 68/15-dr. zakon, 103/15 i 99/16) i odredbe člana 2. Zakona o izmenama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, broj 142/14).

U predlogu (koji su u istovetnom tekstu podneli različiti potpisnici), se navodi da sistem obaveznog penzijskog osiguranja treba da predstavlja mehanizam održavanja nivoa penzija u starosti, da država ima obavezu da u skladu sa članom 70. stav 2. Ustava penzionerima obezbedi određeni nivo prihoda na osnovu koga će njihov standard biti očuvan u najvećoj mogućoj meri u odnosu na period kada su bili zaposleni, a potom se navode podaci o vrednosti potrošačke korpe i visini penzija i da je smanjenje penzija nespojivo sa sistemom obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja i obavezom države da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera i sa „smanjivanjem dostignutog nivoa ljudskih prava utvrđenih članom 20. stav 2. Ustava“, kao i sa državnom garancijom za obaveze Fonda koja je utvrđena članom 173. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Dalje se navodi da je visina penzije i pravo na njeno usklađivanje utvrđeno konačnim rešenjem, na osnovu kriterijuma iz Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, da je konačno rešenje „osnov sticanja imovinskog prava i kao takvo, zajemčeno članom 58. stav 1. Ustava“, da prema članu 58. stav 2. Ustava, pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno na osnovu zakona kojim se utvrđuje javni interes, a da osporeni Zakon nema oslonac koji bi precizno definisao javni interes kojim se opravdava da se jednom delu građana ograniči pravo na imovinu. Pozivajući se na član 20. stav 1. Ustava, predlagači ističu da ljudska prava mogu biti ograničena zakonom samo ako takvo ograničenje dopušta Ustav, što za smanjivanje visine penzija nije dopušteno. Pored toga, poziva se i na član 173. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju uz navođenje da je Republika garant za obaveze Fonda, da se garancijom država obavezala na ispunjenje ukupne obaveze Fonda po osnovu osiguranja i da bi garancija bila obesmišljena kada bi bilo moguće da se isplati samo deo penzija, odnosno da bi time bilo omogućeno državi da korisnika ometa u ostvarivanju stečenog prava. Predlagači dalje smatraju da je, čak i ako bi se dozvolila mogućnost ustavnog ograničenja u korišćenju imovine, član 4. Zakona koji isplate umanjenih penzija definiše konačnim neustavan, a da oduzimanje dela penzija mora biti regulisano obavezom države na plaćanje odštete, što je od suštinskog značaja u proceni da li osporeni propis poštuje pravičnu ravnotežu između javnog interesa i tereta nametnutog jednom broju građana.

Predlagači smatraju da je osporenim Zakonom povređen i član 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, pa pozivajući se na praksu Evropskog suda za ljudska prava u pogledu dopuštenosti ograničenja prava na uživanje imovine, ističu da osporeni Zakon ne ispunjava nijedan od tri uslova, koji se odnose na zakonitost, legitimnost i srazmernost. Povodom zahtevanog uslova zakonitosti navodi se da su penzije smanjene Zakonom koji u sadržinskom smislu ne ispunjava elementarne uslove jednog opšteg akta, jer deklarativno konstatuje cilj zbog koga je donet, da javni interes nije u skladu sa Ustavom, da se derogira sistemski zakon, da je Zakon proizvoljan, diskriminatoran, neproporcionalan, nejasan, neodredivog roka trajanja, a u naslovu privremen. Osvrćući se na obrazloženje Rešenja Ustavnog suda doneto u predmetu IUz-531/2014, na sednici održanoj 23. septembra 2015. godine, predlagači navode da Sud obrazloženjem da su mere uređene zakonom i kao takve legalne prelazi preko dve činjenice koje su uslov zakonitosti: prva je da uslovi oduzimanja ili ograničenja svojine u javnom interesu moraju biti utvrđeni zakonom koji mora biti u skladu sa Ustavom, dok je osporenim Zakonom ograničeno imovinsko pravo deklarativnim pozivom na javni interes i bez naknade, čime je prekršen član 58. stav 2. Ustava i član 1. Protokola 1 uz navedenu Evropsku konvenciju; druga je da pojam zakonitosti treba tumačiti u suštinskom a ne u formalnom smislu i da je Evropski sud za ljudska prava mišljenja da se izraz „zakon“ odnosi i na kvalitet zakona, zahtevajući da on bude saglasan vladavini prava, a njegove norme u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive, te da se zakonitost vezuje i za zabranu zloupotrebe ovlašćenja izvršne vlasti. S tim u vezi navodi se i da Ustavni sud u navedenom Rešenju nije uspeo da objasni privremeni karakter zakona a da je i pored toga zauzeo stav da je dovođenje u pitanje roka trajanja osporenog Zakona neosnovano, pozivajući se na odredbe Zakona o budžetskom sistemu, da ovaj zaključak Suda predstavlja zamenu teza s obzirom na to da taj zakon uređuje pitanje povećanja penzija a ne kada će prestati dejstvo osporenog Zakona, a da upravo na činjenici privremenosti Zakona Sud zasniva njegovu legitimnost i proporcionalnost. Dodaje se da je Vlada bez zakonskog osnova svojim odlukama povećavala penzije u vreme primene osporenog Zakona i tako uvećavala procenat učešća izdvajanja za penzije u BDP iznad 11% i da nije bilo tih povećanja učešće penzija u BDP bi ranije bilo ispod 11%. Dalje se navodi da je neutemeljena tvrdnja Suda u obrazloženju Rešenja da mere koje su Zakonom predviđene imaju za cilj da obezbede efektivno ostvarivanje prava na socijalnu sigurnost u meri u kojoj je to u datom trenutku moguće, jer penzije stečene po osnovu obaveznog osiguranja nisu oblik socijalnog davanja, već imaju karakter imovinskih prava, kao i da iz člana 20. stav 1. Ustava proizlazi da Ustav ne dopušta ograničenje ljudskih prava u smislu oduzimanja dela penzije bez naknade, budući da je odredbom člana 58. stav 2. predviđeno da se za oduzeto ili ograničeno pravo svojine u javnom interesu mora isplatiti tržišna naknada, a stavom 3. istog člana da se zakonom može ograničiti samo način korišćenja imovine, a ne i njena visina ili obim.

Povodom uslova legitimnosti u predlogu se navodi da je Ustavni sud konstataciju da je osporeni Zakon donet u cilju finansijske održivosti penzijskog sistema uzeo kao činjenicu koju nije ispitivao, već je preuzeo obrazloženje Vlade iz predloga osporenog Zakona dajući mu ustavnopravni značaj, da osporeni Zakon zapravo ima za cilj uštede u budžetu koje prethode reformi penzijskog sistema i pripremu javnosti za to, što se može zaključiti iz izjava ministara koje se zatim citiraju. Ističe se da štednja u smislu odgovornog fiskalnog upravljanja u javnom interesu prema Zakonu o budžetskom sistemu obuhvata ceo javni sektor i budžet u celini, što u politici Vlade nije ostvareno, da ako je država po članu 173. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju garant obaveza i prava koja proističu iz tog zakona, nema ni ustavnog ni zakonskog osnova za štednju koja se sprovodi na garantovanim i zajemčenim pravima, što znači da se štednja ne može sprovoditi neispunjenjem zakonskih obaveza a istovremeno budžet trošiti neracionalno i netransparentno, subvencionisanjem privrednih subjekata i javnih preduzeća koja proizvode gubitke i povećanjem javnog duga, a da je Ustavni sud ovu „neredovnu“ situaciju predlagača Zakona objasnio paušalno ogromnim budžetskim deficitom. Navodi se i da Sud nije obratio pažnju na to da je procenat dotacije iz budžeta u periodu 2012-2014. godine opao i pre smanjenja penzija, da nije pribavio podatke o visini transfera sredstava iz budžeta Fondu po osnovu duga vojnim penzionerima, tuđe nege i pomoći i drugo, bez čega bi dotacije Fondu bile manje, da su podaci prezentovani od strane Fonda sporni, kao i da Sud nije uzeo u obzir da je država preuzela sva upravljačka prava Fondom kojim samostalno upravlja i raspolaže celokupnom imovinom Fonda, pri čemu Fond nije državna institucija već pravno lice sa statusom organizacije obaveznog socijalnog osiguranja kojim država pre izmena Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju iz 2014. godine nikada nije samostalno upravljala.

U pogledu uslova proporcionalnosti ističe se da odgovorno fiskalno upravljanje, uštede u budžetu i slično iz obrazloženja Rešenja za Sud prestaju da važe kada su u pitanju zarade u javnom sektoru, da linearno umanjenje plata kod korisnika javnih sredstava za 10% i progresivno umanjenje penzija od 0-25% zavisno od njihove visine Sud ne smatra diskriminacijom, bez obzira na to što im je isti cilj, da po shvatanju Suda teret krize treba da snose penzioneri sa višim penzijama ali ne i zaposleni u javnom sektoru sa višim zaradama. Potom se navodi da Ustavni sud u Rešenju menja svoj stav u pogledu kriterijuma na osnovu kojih je u Odluci IUz-920/2012 cenio da li je došlo do povrede jedinstvenog pravnog poretka i navodi da nije povređeno načelo jedinstva pravnog poretka, a da osporeni Zakon ne uređuje na koji način će se vršiti isplata penzija nego ih smanjuje, i to upravo tako da zadire u institute Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju jer menja njihovu visinu utvrđenu konačnim rešenjem. Po mišljenju predlagača, osporeni Zakon nije u skladu ni sa članom 197. stav 1. Ustava koji zabranjuje povratno dejstvo zakona, jer niko ne može biti siguran da stečeno pravo neće izgubiti ili da ga država neće lišiti nekog prava ili dela imovine, a da pri tome nije dužna da poštuje ustavne i razloge zasnovane na ratifikovanim međunarodnim konvencijama.

Predlagači dalje navode da je oštećenim penzionerima uskraćeno pravno sredstvo radi zaštite stečenih prava čime je povređen član 36. stav 2. Ustava, kao i član 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, te da su prekršene i odredbe člana 3, člana 4. stav 4. čl. 18-20, člana 58, člana 70. stav 2, člana 194, člana 167. tačka 1. i člana 197. stav 1. Ustava, „sve u smislu navoda iz akta“. Navodi se još i da je zbog različitog tretmana penzionera (tako što jednom delu penzije nisu uopšte smanjene a drugom delu su progresivno smanjene), izvršena diskriminacija među njima, da je izvršena diskriminacija dela penzionera u odnosu na zaposlene u javnom sektoru, kao i da, ako je smanjenje penzija vrsta poreskog opterećenja, onda su penzioneri diskriminisani i u odnosu na ostale imaoce imovine koji je takođe trebalo da budu opterećeni obavezom konsolidacije javnih finansija. Na kraju se navodi da je zakonodavac i doneo poseban zakon u čiji naziv je stavljen „način isplate“ a ne smanjenje penzija i „privremeni“ zbog toga što ne postoji zakonski i ustavni osnov za smanjenje penzija, da je to i razlog „zašto je onemogućen delotvoran pravni lek a Ustavni sud ocenu ustavnosti Zakona formalno odbaci a suštinski meritorno odluči“, te da je takvo postupanje od strane državnih organa i Suda zloupotreba prava od strane državnih organa koja je zabranjena članom 17. Evropske konvencije. Predloženo je da Ustavni sud donese odluku kojom će utvrditi da osporeni Zakon nije u skladu sa Ustavom i potpisanim međunarodnim konvencijama i da radi otklanjanja posledica nastalih primenom Zakona odredi način njihovog otklanjanja, odnosno na osnovu člana 62. Zakona o Ustavnom sudu – način naknade štete koja je nastala njegovom primenom.

Najveći broj podnetih inicijativa je iste ili slične sadržine. Po mišljenju inicijatora, osporeni Zakon je nesaglasan sa odredbama čl. 3, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 58. i 70, člana 194. st. 3. i 5. i člana 197. stav 1. Ustava. Inicijatori navode da se osporenim Zakonom krše načela vladavine prava i jedinstva pravnog poretka, te da sadržina osporenog Zakona ne odgovara njegovom nazivu, jer Zakonom nije predviđen rok do kada će važiti. Dalje zaključuju da Zakon nema privremeno dejstvo, već da se određenoj kategoriji penzionera smanjuje visina penzije kao stečeno pravo, zadiranjem u suštinu tog prava, što je u suprotnosti sa odredbama člana 20. Ustava, kojima je predviđeno da se dostignuti nivo ljudskih prava ne može smanjivati. Inicijatori dalje smatraju da se Zakonom narušava načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, te da su, sa jedne strane, penzioneri različito tretirani jedni u odnosu na druge zbog različitih procenata umanjenja penzija, u zavisnosti od toga da li su u pitanju penzije iznad ili ispod 40.000 dinara, a da su, sa druge strane, različito tretirani i u odnosu na zaposlene u javnom sektoru i druge građane, jer su u javnom sektoru zarade preko iznosa od 25.000 dinara linearno umanjene za 10%, dok ostali građani ni na koji način ne snose teret konsolidacije javnih finansija. Potom se navodi da smanjenje visine penzije kao stečenog prava predstavlja mešanje u imovinu i povredu prava na imovinu utvrđenog odredbom člana 58. stav 2. Ustava, prema kojoj pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo uz naknadu, dok se suprotno tome deo penzija oduzima bespovratno. S tim u vezi, gotovo svi inicijatori osporavaju Zakon i u odnosu na član 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer smatraju da ne ispunjava standarde Evropskog suda za ljudska prava u vezi primene člana 1. Protokola 1, u pogledu legalnosti, legitimnosti i proporcionalnosti. Kao razloge navode da su pravo na penziju, utvrđivanje visine penzije i njeno usklađivanje uređeni Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, a da se osporenim Zakonom narušava načelo vladavine prava, da je finansiranje penzija iz budžeta smanjeno, da je nedostatak sredstava u fondu posledica višedecenijske nebrige i sl, kao i da smanjenje penzija nije srazmerno cilju zbog koga je učinjeno. Osporeni Zakon je, po mišljenju inicijatora, u suprotnosti i sa odredbama člana 70. Ustava, kojima se utvrđuje da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom i da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera, a kao razlog osporavanja navode da je „sadašnje stanje sredstava u Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje posledica neizvršavanja obaveza prema Fondu“. Pored toga, pojedini inicijatori smatraju da je odredba člana 4. Zakona, prema kojoj se isplate penzija izvršene u skladu sa ovim zakonom smatraju konačnim i koja ne predviđa pravo na žalbu niti drugo pravno sredstvo protiv ovako utvrđenih penzija, u suprotnosti sa odredbama člana 36. Ustava, kojima se jemči pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, kao i odredbom člana 13. Evropske konvencije. Inicijatori, takođe, smatraju da je osporeni Zakon nesaglasan i sa odredbama člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 12 uz ovu evropsku konvenciju, a samim tim, da je ovaj zakon nesaglasan i sa odredbama člana 194. Ustava, koje određuju da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom i da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava. Inicijatori su predložili da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji koje se preduzimaju na osnovu osporenog Zakona.

U jednoj od podnetih inicijativa navodi se da ako je vanredna ekonomska situacija u državi zahtevala zakonsko preduzimanje privremenih mera ili ograničenja, onda se dovođenjem ekonomsko-finansijskih parametara u normalne tokove dolazi do zaključka da više ne postoji nikakav legitimni cilj koji bi opravdao dalje opstajanje utvrđenih privremenih mera, a da u vezi sa ciljem i efektima ovog zakona sa najvišeg nivoa državne vlasti stižu uveravanja da je za tri godine njegove primene uspostavljena budžetska stabilnost zemlje, zbog čega se onda logično postavlja pitanje zašto nije predloženo stavljanje van snage zakona za čije je donošenje jedini motiv bilo upravo dostizanje te stabilnosti. Zbog toga podnosioci inicijative smatraju da je neophodno, da bi se utvrdila činjenica da je spornim zakonom u svemu ostvaren cilj njegovog donošenja i da primena ograničavajuće mere postaje suvišna, da Ustavni sud nakon donošenja rešenja o pokretanju postupka organizuje javnu raspravu koja bi pružila odgovor na pitanje da li je ostvaren u potpunosti cilj njegovog donošenja, a da bi Ustavni sud trebalo da ispita vremensku dimenziju zakonske mere i da oceni da li je njeno važenje legitimisano istim ili sličnim okolnostima koje su postojale u vreme njenog donošenja. Ako bi se pokazalo da je u potpunosti ili uglavnom ostvaren postavljeni cilj, dalje važenje mere nije više opravdano, iz čega sledi da se zakonska mera usled ostvarivanja svoje svrhe nalazi u sukobu sa odredbama člana 20. Ustava. Na kraju je predloženo da Sud, nakon sprovedenog postupka, donese odluku kojom će utvrditi da osporeni Zakon nije u skladu sa Ustavom i da radi otklanjanja posledica nastalih njegovom primenom, odredi način otklanjanja tih posledica.

Pojedinim inicijativama osporava se i „ustavnost i zakonitost“ odredbe člana 27e stav 29. Zakona o budžetskom sistemu i odredbe člana 2. Zakona o izmenama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. U inicijativama se navodi da osporena odredba Zakona o budžetskom sistemu onemogućava usklađivanje penzija sa inflacijom i nastavlja da obezvređuje penzije, suprotno Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju i Ustavu, te da je Zakonom o izmenama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju suspendovan Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, suprotno odredbama tog zakona i odredbama člana 3, člana 23. stav 1. i člana 58. Ustava.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio:

Osporeni Zakon o privremenom uređivanju načina isplate penzija donela je Narodna skupština, na Petoj sednici Drugog redovnog zasedanja u 2014. godini, 26. oktobra 2014. godine. Zakon je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 116/14, a stupio je na snagu narednog dana od dana objavljivanja. Nakon toga, Narodna skupština donela je Zakon o dopuni Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija („Službeni glasnik RS“, broj 99/16), kojim je u osnovni tekst Zakona posle člana 5. dodat član 5a. Ustavni sud je utvrdio i da je na osnovu člana 53. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, broj 73/18, od 29. septembra 2018. godine), koji je stupio na snagu narednog dana od dana objavljivanja, osporeni Zakon prestao da važi.

Zakonom o privremenom uređivanju načina isplate penzija („Službeni glasnik RS“, broj 116/14 i 99/16) bilo je propisano: da se ovim zakonom uređuje način isplate penzija koje isplaćuje Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje počev od isplate penzija za mesec novembar 2014. godine, s ciljem očuvanja finansijske održivosti penzijskog sistema u Republici Srbiji (član 1.); da će se korisnicima penzija čija je visina penzije određena u skladu sa zakonom veća od 25.000 dinara, a manja od 40.000 dinara, penzije isplaćivati u iznosu koji se dobija tako što se od ukupne visine penzije odbija iznos koji se dobija množenjem koeficijenta od 0,22 sa razlikom između ukupne visine penzije i 25.000 dinara (član 2.); da će se korisnicima penzija čija je visina penzije određena u skladu sa zakonom veća od 40.000 dinara, penzije isplaćivati u iznosu koji se dobija tako što se od ukupne visine penzije odbija zbir iznosa koji se dobija množenjem koeficijenta od 0,22 sa 15.000 dinara i iznosa koji se dobija množenjem koeficijenta od 0,25 sa razlikom između ukupne visine penzije i 40.000 dinara (član 3.); da se isplate penzija izvršene u skladu sa ovim zakonom smatraju konačnim (član 4.); da se isplata penzija na način utvrđen u čl. 2. i 3. ovog zakona primenjuje na zatečene i buduće korisnike penzija (član 5.); da se iznosi utvrđeni u čl. 2. i 3. ovog zakona od 15.000, 25.000 i 40.000 dinara, povećavaju, počev od obračuna i isplate penzija za decembar 2016. godine za procenat usklađivanja penzija utvrđen zakonom kojim se uređuje budžetski sistem (član 5a); da ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“ (član 6.).

III

Odredbama Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje je osporena ustavnost Zakona, kao i odredbama Ustava za koje Ustavni sud nalazi da su od značaja za sagledavanje celine spornih ustavnopravnih pitanja, utvrđeno je: da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima, da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da se zakonom može propisati način ostvarivanja zajemčenih ljudskih i manjinskih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. stav 2, rečenica druga); da jemstva neotuđivih ljudskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava (član 19.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava i da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (član 20. st. 1. i 2.); da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. stav 3.); da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale (član 22. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58.); da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom i da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera (član 70.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti (član 97. tačka 8.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom, a da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194. st. 3. i 5.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo (član 197. stav 1.).

Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 i „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“, br. 12/10 i 10/15) utvrđeno je: da svako kome su povređena prava i slobode predviđeni u ovoj konvenciji ima pravo na delotvoran pravni lek pred nacionalnim vlastima, bez obzira jesu li povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu (član 13.); da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status (član 14.). Članom 1. Protokola 1 uz navedenu Evropsku konvenciju predviđeno je da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava i da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni. Članom 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju predviđeno je da će se svako pravo koje zakon propisuje ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom i drugom uverenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu (stav 1.) i da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1. ovog člana (stav 2.). Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ne sadrži garancije prava na penzijsko osiguranje, odnosno prava na penziju.

Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14 i 73/18) propisano je: da penzijsko i invalidsko osiguranje obuhvata obavezno i dobrovoljno penzijsko i invalidsko osiguranje (član 1.); da se ovim zakonom uređuje obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje (član 2. stav 1.); da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču i ostvaruju zavisno od dužine ulaganja i visine osnovice na koju je plaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje i uz primenu načela solidarnosti (član 5. stav 1.); da obavezno osigurana lica (u daljem tekstu: osiguranici), u smislu ovog zakona, jesu – 1) zaposleni, 2) lica koja samostalno obavljaju delatnost i 3) poljoprivrednici, a da se obaveze za plaćanje doprinosa po osnovu osiguranja utvrđuju u skladu sa ovim zakonom (član 10. st. 1. i 3.); da osiguranik stiče pravo na starosnu penziju – 1) kad navrši 65 i najmanje 15 godina staža osiguranja, 2) kad navrši 45 godina staža osiguranja (član 19.); da se visina starosne i invalidske penzije određuje tako što se lični bodovi pomnože sa vrednošću opšteg boda na dan ostvarivanja prava (član 61.); da se lični bodovi osiguranika utvrđuju množenjem ličnog koeficijenta osiguranika i njegovog penzijskog staža (član 62.); da najniži iznos penzije pripada osiguraniku koji ostvari pravo na starosnu, prevremenu starosnu penziju odnosno invalidsku penziju ako mu je ta penzija manja od iznosa penzije utvrđene po odredbama ovog člana, da se ako najniži iznos penzije iz stava 1. ovog člana isplaćene u osiguranju zaposlenih za prethodnu godinu iznosi manje od 27% od iznosa prosečne zarade zaposlenih bez poreza i doprinosa na teritoriji Republike u prethodnoj godini, za korisnike u osiguranju zaposlenih i u osiguranju samostalnih delatnosti najniži iznos penzije vanredno usklađuje od 1. januara tekuće godine za procenat kojim se obezbeđuje da se najniži iznos penzije za prethodnu godinu dovede na nivo od 27% prosečne zarade bez poreza i doprinosa u prethodnoj godini (član 76. st. 1. i 5.); da se najviši iznos penzije određuje tako što lični koeficijent ne može iznositi više od 3,8 (član 78.); da prihod i primanja fonda čine sredstva – 1) doprinosa za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje, 2) sredstva za penzijsko i invalidsko osiguranje koje se u slučajevima i pod uslovima utvrđenim zakonom obezbeđuju u budžetu, 3) sredstva od imovine kojom raspolaže fond, 4) sredstva od kamata ostvarenih plasmanom sopstvenih prihoda fonda, u skladu sa zakonom, poslovnom bankarstvu, na tržištu novca ili kupovinom obveznica čiji emitent je država, 5) subvencije i donacije, 6) sredstva ostvarena prodajom društvenog kapitala, društvenih i javnih preduzeća ili njihovih delova, u skladu sa zakonom, 7) dividende na akcije po osnovu ranijih ulaganja sredstava za penzijsko i invalidsko osiguranje, u skladu sa zakonom, 7a) sredstva budžeta za obaveze Republike Srbije utvrđene zakonom, 8) sredstva iz drugih izvora (član 169. stav 1.).

Povodom osporenog Zakona Ustavni sud je konstatovao da je na sednici održanoj 23. septembra 2015. godine, u predmetu IUz-531/2014, već odlučivao o ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima navedenog Zakona, te da je doneo Rešenje o odbacivanju podnetih inicijativa, budući da je našao da iznetim razlozima u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje njegove neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima.

U navedenom Rešenju Ustavni sud je, razmatrajući osporeni Zakon, pošao od člana 70. Ustava i detaljno analizirao ustavni domašaj njime zajemčenog prava na penzijsko osiguranje. S obzirom na to da se podnetim predlogom u ovom ustavnosudskom predmetu ustavnost Zakona osporava i u odnosu na odredbu člana 70. stav 2. Ustava, navodima da država ima obavezu da penzionerima obezbedi određeni nivo prihoda na osnovu koga će njihov standard biti očuvan u najvećoj mogućoj meri u odnosu na period kada su bili zaposleni, te prikazom podataka o vrednosti potrošačke korpe i visini penzija i isticanjem da je smanjenje penzija nespojivo sa sistemom obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja i obavezom države da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera, Ustavni sud najpre ponovo ukazuje na suštinu ustavnih jemstava iz navedenog člana Ustava.

Odredbama člana 70. Ustava, koji je sistematizovan u delu posvećenom ljudskim i manjinskim pravima i slobodama, uređeno je penzijsko osiguranje, i to tako da je odredbom stava 1. tog člana predviđeno da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom, a odredbom stava 2. da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera. To znači da Ustav građanima garantuje penzijsko osiguranje, kao vid socijalnog osiguranja, ali da konkretna prava koja proističu iz tog osiguranja nisu Ustavom zajemčena prava, već je reč o pravima koja se ustanovljavaju zakonom. To dalje znači i da zakonodavac ima ustavno ovlašćenje da menja zakonska rešenja kojima je uređeno penzijsko osiguranje, ali i da je pri tome ograničen i to, s jedne strane opštim ustavnim načelima i principima i načelima u skladu sa kojima se ostvaruju sva zajemčena prava i slobode, a sa druge strane obavezom da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera. Posmatrane kao celina, navedene ustavne odredbe znače i to da pitanje egzistencije po proteku radnog veka nije stvar samo lične odgovornosti pojedinca, već i odgovornosti države, koja indirektno podrazumeva uspostavljanje sistema u kome se sigurnost prihoda u starosti obezbeđuje putem obaveznog osiguranja preko državnih fondova penzijskog osiguranja. Dakle, navedenim ustavnim odredbama zajemčeno je postojanje tzv. javnog penzijskog osiguranja (koje počiva na plaćanju obaveznih doprinosa), kao instrumenta za obezbeđenje sigurnosti i trajnosti prihoda po navršetku radnog veka. Model penzijskog osiguranja i nivo prihoda koji se po osnovu tog osiguranja ostvaruje nisu predmet ustavnog regulisanja, već je prepušteno zakonodavcu da ta i sva druga pitanja vezana za penzijsko osiguranje, prava iz tog osiguranja i uslove za njihovo ostvarivanje u celosti uredi zakonom.

Saglasno tome, sistem penzijskog osiguranja uspostavljen važećim Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju (kao i ranije važećim zakonima koji su uređivali ovu oblast), zasniva se na obaveznim doprinosima koji se plaćaju tokom staža osiguranja (radnog veka), iz čije uplate proizlaze i prava osiguranika po osnovu penzijskog osiguranja, uključujući i pravo na penziju. Prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču se i ostvaruju zavisno od dužine ulaganja i visine osnovice na koju je plaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje i uz primenu načela solidarnosti (član 5. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju). Sa stanovišta ostvarivanja prava na penziju, načelo solidarnosti ispoljava se u dva oblika: prvi je kroz institute najniže i najviše penzije (čl. 76. i 78. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju), posredstvom kojih se vrši preraspodela sredstava od kategorije sa višim primanjima ka onoj sa nižim; drugi je kroz generacijsku solidarnost, što podrazumeva sistem tekućeg finansiranja u kome aktuelno zaposlena generacija (osiguranici) plaća doprinose kojima se finansiraju penzije trenutnih korisnika. Sistem zasnovan na solidarnosti stoga podrazumeva da se visina penzije obračunava prema unapred određenoj penzijskoj formuli, a ne prema ukupnom iznosu doprinosa koje je osiguranik uplatio tokom svog aktivnog rada. Ciljevi tako ustrojenog sistema penzijskog osiguranja jesu, sa jedne strane, održanje prihoda nakon penzionisanja na adekvatnom nivou (tzv. relativni standard penzionera), što se obezbeđuje putem propisane penzijske formule, a sa druge strane, zaštita egzistencijalne sigurnosti onih sa najnižim primanjima, putem instituta najniže penzije.

Osporenim Zakonom penzije niže od 25.000 dinara izuzete su od umanjenja, čime je zakonodavac zaštitio socijalni položaj penzionera sa najnižim primanjima. Penzije preko tog iznosa smanjene su srazmerno njihovoj visini, sa ciljem da se obezbedi finansijska održivost penzijskog sistema. Održivost penzijskog sistema je osnovna pretpostavka sigurnosti i trajnosti prihoda penzionera, što je obaveza države koja proizlazi iz člana 70. Ustava. Održanje relativnog standarda penzionera, kao jedan od ciljeva uspostavljenog sistema penzijskog osiguranja, a na šta se poziva i u podnetom predlogu, jeste kompleksno pitanje, a za njegovo merenje koriste se različiti indikatori i parametri (najčešće korišćen indikator je stopa zamene kojom se izražava odnos prve penzije i poslednje zarade). To pitanje nije ustavna materija, niti pak, po shvatanju Ustavnog suda, odredbe člana 70. Ustava daju osnova za tumačenje i tvrdnju koji je to nivo prihoda kojim se obezbeđuje održanje životnog standarda nakon penzionisanja. Svođenje pitanja održanja relativnog standarda penzionera na vrednost potrošačke korpe (zasnovanu na mesečnim potrebama tročlanog domaćinstva), koja je pri tome veća i od prosečne zarade, na način kako se to čini u podnetom predlogu, nije utemeljeno ni u logici penzijskog osiguranja, niti u uspostavljenom sistemu penzijskog osiguranja. Stoga, po nalaženju Ustavnog suda, poređenje podataka o vrednosti potrošačke korpe sa podacima o visini penzija samo po sebi ne predstavlja ustavnopravno relevantan razlog osporavanja ustavnosti Zakona, niti pak dokaz za tvrdnju da je osporenim Zakonom, usled smanjenja penzija, jednom (manjem) broju penzionera, povređena obaveza Republike Srbije da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera.

Povodom osporavanja Zakona u odnosu na odredbu člana 58. stav 2. Ustava, prema kojoj pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, i s tim u vezi pozivanja u predlogu na obavezu države kao garanta za obaveze fonda za ostvarivanje prava po osnovu obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja, Ustavni sud najpre ukazuje na to da pravo na penziju, u sistemu penzijskog osiguranja zasnovanom na solidarnosti, po svojoj pravnoj prirodi ne odgovara privatnopravnom institutu prava svojine. Naime, kao što je napred rečeno, sistem obaveznog penzijskog osiguranja u Republici Srbiji je sistem tekućeg finansiranja u kome aktuelno zaposlena generacija (osiguranici) plaća doprinose kojima se finansiraju penzije trenutnih korisnika, a zauzvrat ima pravo da u budućnosti, kada za to ispuni uslove, po istom principu ostvari pravo na penziju. U takvom sistemu, uplate se ne prikupljaju na individualni račun uplatioca sa ciljem njegove kapitalizovane štednje (ulaganjem u npr. različite investicione fondove), čime bi se stvorilo pravo svojine na uplaćenim sredstvima i obezbedilo pravo čija visina zavisi isključivo od visine uloženih sredstava. Naprotiv, sistem utemeljen na solidarnosti i tekućem finansiranju počiva na načelima javnog prava: on je javan jer njime upravlja država preko fondova koje osniva, obavezan je a država propisuje stope doprinosa, iznos penzije određuje na osnovu propisane formule a ne na osnovu stvarno uplaćenih doprinosa, pa ne postoji ekvivalentan odnos između uplaćenih iznosa i iznosa penzije. Saglasno navedenom, s obzirom na svoju javnopravnu prirodu, iako pripada korpusu imovinskih prava, pravo na penziju ne može se podvesti pod pravo svojine u smislu privatnog prava, pa se otuda i ne može dovoditi u ustavnopravnu vezu sa odredbom člana 58. stav 2. Ustava.

Pored toga što smatraju da je osporenim Zakonom povređen član 58. stav 2. Ustava i predlagači i inicijatori pozivaju se i na povredu prava na imovinu garantovanog članom 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, osporavajući ispunjenost zahteva u pogledu dopuštenosti mešanja u imovinu pojedinca, a koje je, prema stanovištu Evropskog suda za ljudska prava, opravdano pod uslovom da je zakonito, da je učinjeno radi postizanja legitimnog cilja i da je proporcionalno. S tim u vezi, Ustavni sud podseća da je u napred navedenom Rešenju, polazeći od stava Evropskog suda za ljudska prava da su ostvarivanjem prava na penziju prema nacionalnom zakonodavstvu stvoreni imovinski interesi korisnika penzije i da takvi interesi u slučaju da penzija bude umanjena mogu da predstavljaju mešanje u imovinu pojedinca koje potpada pod zaštitu prava na imovinu garantovanog Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, posebno obrazložio šta podrazumeva svaki od tri zahteva za ocenu opravdanosti mešanja u imovinu, a potom ispitao da li osporeni Zakon ispunjava svaki od navedenih zahteva i na kraju ocenio da su ispunjena sva tri zahteva, ukazujući i na konkretne odluke Evropskog suda donete u sličnim situacijama. Stoga je Ustavni sud, razmatrajući navode iz predloga i podnetih novih inicijativa, utvrdio da oni ne predstavljaju nove ustavnopravne razloge osporavanja saglasnosti Zakona sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u odnosu na razloge koje je Sud već razmatrao u predmetu IUz-531/2014), iz kojih bi eventualno proizlazilo da ima osnova za ponovno odlučivanje Suda, već se njima zapravo kritikuju argumentacija i shvatanja Ustavnog suda izloženi u obrazloženju Rešenja u navedenom predmetu i izražava neslaganje sa izvršenim ocenama. Pri tome, znatan deo navoda u predlogu i inicijativama i u ovom delu je zasnovan na pogrešnom shvatanju prava na penziju kao prava svojine, kao i na shvatanju da je visina penzije stečeno pravo čiji se dostignuti nivo saglasno članu 20. stav 2. Ustava ne može smanjivati, iako je Ustavni sud i u Rešenju IUz-531/2014 ponovio svoje shvatanje, izraženo u većem broju odluka u dosadašnjoj praksi, o tome šta je suština i cilj ustavne garancije zaštite dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. stav 2. Ustava.

Što se tiče navoda iz predloga i podnetih inicijativa da su osporenim Zakonom povređena ustavna načela vladavine prava i jedinstva pravnog poretka, te da sadržina osporenog Zakona ne odgovara njegovom nazivu jer Zakonom nije predviđen rok do kada će važiti, da je smanjenje penzija u suprotnosti sa članom 20. stav 2. Ustava, da su penzioneri različito tretirani jedni u odnosu na druge zbog različitih procenata umanjenja penzija, kao i u odnosu na zaposlene u javnom sektoru i druge građane, čime je narušeno načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, da je odredba člana 4. Zakona, prema kojoj se isplate penzija izvršene u skladu sa ovim zakonom smatraju konačnim i koja ne predviđa pravo na žalbu niti drugo pravno sredstvo protiv ovako utvrđenih penzija u suprotnosti sa odredbama člana 36. Ustava i člana 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, te da je osporeni Zakon nesaglasan i sa odredbama člana 194. st. 3. i 5. i člana 197. stav 1. Ustava, kao i sa odredbama člana 14. Evropske konvencije i člana 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju, Ustavni sud je utvrdio da su razlozi osporavanja istovetni razlozima iznetim u inicijativama povodom kojih je Ustavni sud u predmetu IUz-531/2014 doneo Rešenje od 23. septembra 2015. godine. Budući da se radi o ustavnopravnim pitanjima koja je Ustavni sud već razmatrao i o kojima je svoje stavove detaljno obrazložio u navedenom Rešenju, Sud je ocenio da su, iz razloga iznetih u tom rešenju, predlog i ovde podnete inicijative u tom delu očigledno neosnovani.

U odnosu na navode predloga da donošenje osporenog Zakona i Rešenja Ustavnog suda od 23. septembra 2015. godine predstavljaju zloupotrebu prava od strane državnih organa zabranjenu članom 17. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, prema kome se ništa u ovoj konvenciji ne može tumačiti tako da podrazumeva pravo bilo koje države, grupe ili lica da se upuste u neku delatnost ili izvrše neki čin usmeren na poništavanje bilo kog od navedenih prava i sloboda ili na njihovo ograničavanje u većoj meri od one koja je predviđena ovom konvencijom, Ustavni sud najpre ukazuje na to da se navedenim članom Evropske konvencije ne utemeljuje neko pravo, već se predviđa pravilo tumačenja iste konvencije, radi zaštite njenih ciljeva. Ustavni sud dalje nalazi da pozivanje predlagača na član 20. stav 1. Ustava i s njim u vezi na član 58. stav 2. Ustava i mogućnost ograničenja prava svojine samo uz naknadu, nije ni u kakvoj vezi sa sadržinom člana 17. Evropske konvencije, kao ni mišljenje predlagača o razlozima zbog kojih je zakonodavac doneo osporeni Zakon, a Ustavni sud Rešenje u predmetu IUz-531/2014. Ustavni sud dodatno ukazuje na to da su i Narodna skupština pri donošenju osporenog Zakona i Ustavni sud prilikom razmatranja njegove ustavnosti, postupali u skladu sa svojim ustavnim nadležnostima, a Sud i saglasno odredbama Zakona o Ustavnom sudu i sudskoj praksi Evropskog suda za ljudska prava.

Ustavni sud je posebno razmotrio navode inicijative kojom je zatraženo da zbog izjava u javnosti o rezultatima trogodišnje primene osporenog Zakona pokrene postupak za ocenu ustavnosti Zakona, kako bi utvrdio da li je ostvaren cilj njegovog donošenja, odnosno da li je ova zakonska mera usled ostvarivanja svoje svrhe u sukobu sa odredbama člana 20. Ustava, te da nakon sprovedenog postupka donese odluku kojom će utvrditi da osporeni Zakon nije u skladu sa Ustavom i odredi način otklanjanja posledica nastalih njegovom primenom. Budući da je nakon podnošenja navedene inicijative osporeni Zakon prestao da važi, Ustavni sud je konstatovao da su prestankom njegovog važenja prestali i razlozi osporavanja koji se odnose na razmatranje ispunjenosti cilja zbog koga je donet. Pored toga, Ustavni sud ukazuje na to da, prema članu 123. Ustava, Vlada utvrđuje i vodi politiku, te u tom smislu i predlaže Narodnoj skupštini donošenje odgovarajućih zakona, njihove izmene i prestanak važenja. Osporeni Zakon predložen je i donet kao deo paketa mera usmerenih na konsolidaciju javnih finansija. Pitanje konsolidacije javnih finansija je prevashodno ekonomsko pitanje, jednako kao i ocena da li je sveukupno preduzetim merama ona ostvarena ili nije. Razmatranje javno-finansijskih i ekonomskih kretanja i predviđanja spada u delokrug izvršne vlasti, a ne Ustavnog suda, koji takva razmatranja ne može da ispituje i da ocenjuje da li su ona potkrepljena ili ne, jer to ne spada u njegovu nadležnost.

Polazeći od prethodno detaljno analiziranih razloga osporavanja ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija, a imajući i vidu da je osporeni Zakon prestao da važi, Ustavni sud je ispitivao da li su ispunjene procesne pretpostavke za dalje vođenje postupka. U tom smislu, Ustavni sud konstatuje da je odredbom člana 64. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik PC“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15) predviđeno da kada je u toku postupka pred Ustavnim sudom opšti akt prestao da važi, Ustavni sud može odlukom utvrditi da opšti akt nije bio u saglasnosti sa Ustavom, odnosno sa potvrđenim međunarodnim ugovorom, ako nisu otklonjene posledice neustavnosti. Budući da je Ustavni sud ocenio da navodi predlagača i inicijatora o neustavnosti osporenog Zakona, odnosno o njegovoj nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom nisu osnovani, a s obzirom na odredbu člana 64. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je utvrdio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za dalje vođenje postupka. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, obustavio postupak, rešavajući kao u tački 1.

Kako je Sud na ovaj način konačno odlučio o podnetom predlogu i inicijativama, zahteve za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporenog Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u tački 3. izreke.

Ispitujući postojanje procesnih pretpostavki za postupanje po podnetim inicijativama za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 27e stav 29. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-ispravka, 108/13, 142/14, 68/15-dr. zakon, 103/15 i 99/16), kojom je propisano da se plate i penzije mogu povećati samo u godini u kojoj se na osnovu odgovarajućih planskih dokumenata nadležnih organa očekuje, odnosno procenjuje da će učešće plata opšteg nivoa države u BDP da bude do 7%, odnosno učešće penzija u BDP do 11%, i to najviše dva puta godišnje, ali tako da očekivano učešće plata opšteg nivoa države, odnosno penzija u BDP nakon usklađivanja ne bude iznad navedenih procenata, Ustavni sud je našao da inicijative ne sadrže ustavnopravne razloge osporavanja, niti se navodi inicijatora mogu dovesti u vezu sa sadržinom odredaba člana 3. stav 1, člana 20. stav 3, člana 23, člana 58. st. 1. 2. i 3. i člana 70. Ustava u odnosu na koje je navedena zakonska odredba osporena. Ovo stoga što kao razloge osporavanja svi inicijatori navode samo da se osporenom odredbom sprečava usklađivanje penzija sa inflacijom i ugrožava egzistencija velikog broja penzionera.

Razmatrajući navode inicijatora kojima se osporava ustavnost odredbe člana 2. Zakona o izmenama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, broj 142/14) u odnosu na odredbe člana 3, člana 23. stav 1. i člana 58. Ustava, Ustavni sud je takođe našao da inicijative ne sadrže ustavnopravne razloge osporavanja, što je osnovna pretpostavka za postupanje Suda, već samo tvrdnju inicijatora o tome da su povređene navedene odredbe.

U odnosu na navode inicijatora da odredbe člana 27e stav 29. Zakona o budžetskom sistemu i člana 2. Zakona o izmenama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju nisu u saglasnosti sa odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, Ustavni sud ukazuje na to da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ceni međusobnu usaglašenost zakona, kao ni međusobnu usaglašenost pojedinih odredaba istog zakona.

Saglasno navedenom, Ustavni sud je, primenom odredbe člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio podnete inicijative, rešavajući kao u tački 2. izreke.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1, člana 46. tačka 7) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“ broj 103/13), Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

SAGLASNO IZDVOJENO MIŠLjENjE SUDIJE DR TAMAŠA KORHECA (Dr. KORHECZ TAMÁS)

u vezi sa Rešenjem Ustavnog suda broj IUz – 351/2015 od 25. aprila 2019. godine.

Ustavni sud, na sednici održanoj 25. aprila 2019. godine, u predmetu IUz – 351/2015, većinom glasova doneo je rešenje sa kojom je pod 1) Obustavio postupak za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija („Službeni glasnik RS“, br. 116/14 i 99/16), pod 2) Odbacio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 27e stav 29. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-ispravka, 108/13, 142/14, 68/15-dr. zakon, 103/15 i 99/16) i člana 2. Zakona o izmenama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, broj 142/14) i pod 3) Odbacio zahteve za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji donetih, odnosno preduzetih na osnovu Zakona iz tačke 1.

Izrekom Rešenja Ustavnog suda se slažem, ali ne i sa obrazloženjem rešenja, odnosno smatram da je potrebno da u ovom saglasnom izdvojenom mišljenju ukažem na neke proceduralne propuste Ustavnog suda prilikom rešavanja ovog predmeta.

Prema relevantnim normama Zakona o Ustavnom sudu (član 64.) i Poslovnika o radu Ustavnog suda (član 72.) kontrola ustavnosti zakona se obustavlja ukoliko je osporena norma ili ceo zakon prestao da važi nakon podnošenja inicijative ili predloga ovlašćenog predlagača. Ovo pravilo trpi jedan izuzetak koji je vezan za postojanje dva povezana uslova, prvi, da Ustavni sud smatra da je norma koja je prestala da važi neustavna i drugi, da je potrebno otkloniti posledice ovakve neustavnosti. Osporeni Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija je prestao da važi 30. septembra 2018. godine, dakle više od pola godine pre odlučivanja Ustavnog suda. Pošto iz spisa ovog predmeta, različitih inicijativa, predloga ovlašćenog predlagača, predloga koji je pripremio sudija izvestilac nisam mogao, mirne savesti, sa sigurnošću zaključiti da su neke odredbe Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija, ili zakon u celini neustavni, a naročito da postoji potreba da se otklone posledice neustavnosti podržao sam donošenje rešenja o obustavljanju postupka u ovom predmetu, kao i odbacivanje inicijativa koje su se odnosile na neke odredbe Zakona o budžetskom sistemu i Zakona o izmenama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Prema tome, 25. aprila 2019. godine, više od šest meseci nakon što je osporeni Zakon prestao da važi nisam bio u mogućnosti da glasam protiv predloženog rešenja. Istovremeno, kao što sam na to i ranije ukazao u ovom izdvojenom mišljenju, ne slažem se sa razlozima za ovakvu odluku koji su detaljno izloženi u obrazloženju rešenje, a ujedno ukazujem i na proceduralne propuste u radu Ustavnog suda u ovom predmetu.

II.

Postupak, Ustavni sud godinama nije odlučio u ovom predmetu i sačekao je da osporeni zakon prestane da važi

Nema vladavine prava bez efikasne kontrole i zaštite ustavnosti. Ovo se odnosi i na ocenu ustavnosti zakona. Ukoliko prolaze godine između podnošenja inicijative ili od pokretanja postupka za ocenu ustavnosti i odlučivanja Ustavnog suda teško možemo govoriti o efikasnosti ustavnosudske zaštite Ustava i pravne države uopšte. Ustavni sud je tokom svog delovanja utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u više stotina, možda i više hiljada postupaka koji su vodili sudovi opšte i posebne nadležnosti u Srbiji što nas dodatno obavezuje da posebno vodimo računa o sopstvenoj efikasnosti. Na neopravdano sporo odlučivanje Ustavnog suda u nekim predmetima kontrole ustavnosti zakona sam ukazao i u svom izdvojenom mišljenju na odluku Ustavnog suda IUz – 418/2014. Činim to ponovo i u ovom predmetu.

O ustavnosti Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija koji je stupio na snagu krajem oktobra 2014. godine Ustavni sud se prvi put izjasnio na sednici 23. septembra 2015. godine kada je doneo Rešenje IUz-531/2014 sa kojim je odbacio inicijative kojima se tražilo utvrđivanje neustavnosti Zakona. Tadašnje rešenje Ustavnog suda, oko kojeg su se sudije u značajnoj meri podelile (čak četiri sudija je napisalo nesaglasno izdvojeno mišljenje) doneto je u primerenom roku, moglo bi se reći bez neopravdanog odugovlačenja, efikasno. Nedugo nakon ove odluke Ustavnog suda usledile su nove inicijative sa ponovljenom, ali i sa znatno promenjenom argumentacijom, naročito imajući u vidu izmene i dopune odredaba ovog Zakona koje su usledile 2016. godine. Inicijative su se ređale, a u međuvremenu stigao je i predlog ovlašćenog predlagača (najmanje 25 narodnih poslanika). Tek nakon što je Zakon prestao da važi, tek nakon više od tri i po godine Ustavni sud je u aprilu 2019 prvi put raspravljao o novim inicijativama i o predlogu. Iako sam svestan da je sudija izvestilac gospodar predmeta i da sam procenjuje kada će predložiti da se neka odluka nađe na sednici Ustavnog suda, isto tako je neupitno da je predsednik Ustavnog suda jedini ovlašćen da predloži dnevni red sednice Ustavnog suda, ali ne mogu a da ne konstatujem da ne postoje prihvatljivo opravdanje za višegodišnje neodlučivanje u ovom predmetu. Opravdanje se ne može potražiti ni u opterećenosti Ustavnog suda sa velikim brojem osporenih zakona. Iako je primarna i sui generis funkcija Ustavnog suda kontrola ustavnosti zakona broj inicijativa a naročito predloga ovlašćenih predlagača relativno je mali (sa tendencijom opadanja u poslednjim godinama) za razliku od ustavnih žalbi koji znatno opterećuju kapacitete Ustavnog suda. Da zaključimo, Ustavni sud je bez opravdanog razloga dugi niz godina „rešavao“ ovaj predmet bez zakazivanja sednice suda.

III.

Opravdanost pokretanja postupka u vezi nekih inicijativa nakon donošenja Rešenja IUz-531/2014 iz 2015. godine a pre prestanka važenja Zakona

U Obrazloženju Rešenja IUz – 351/2015 Ustavni sud (sudija izvestilac) detaljno iznosi razloge zašto su inicijative neosnovane a osporeni Zakon saglasan sa Ustavom. Iz obrazloženja rešenja nedvosmisleno proizilazi da bi čak i u slučaju da je osporeni Zakon danas na snazi, Ustavni sud trebao da rešenjem odbaci inicijative i predlog koji su stigli u Ustavni sud nakon septembra 2015. godine. Obrazloženje se u najvećoj meri oslanja na stavove, tumačenje i rezone koje je Ustavni sud izneo u obrazloženju Rešenja IUz-531/2014 iz 2015. godine uz poneku, izrazito kolokvijalnu konstataciju u vezi rezona u inicijativama koji su vezani za promenjene ekonomsko-finansijske okolnosti i izmene zakona 2016. godine. Ovim delovima obrazloženja nikako se ne mogu složiti, te smatram da je Ustavni sud trebao da pokrene postupak za ocenu ustavnosti Zakona pre prestanka njegovog važenja.

Za mene je ostalo otvoreno ustavnopravno sporno pitanje, da li je zakonom propisano umanjenje penzija u javnom interesu predstavlja ustavnopravno opravdano ograničenje nakon dve ili tri godine od početka njene primene? Da li je ograničenje opravdano i proporcionalno u okolnostima kada je značajno smanjen budžetski deficit, kada je učešće penzija u BDP-u u okviru 11%, i kada je zakonom nekim kategorijama penzionera uvećavana penzija još 2016. godine? Da li su zakonom propisane restriktivne mere, u novim okolnostima i dalje nužne, opravdane i proporcionalne ciljevima zbog kojih su uvedene? Prema tome opravdanost i proporcionalnost ograničenja imovinskih prava penzionera je trebalo nanovo proceniti prema načelima iz člana 18. i 20. Ustava Srbije. Da bi se o svemu tome Ustavni sud mogao izjasniti trebalo je pokrenuti postupak ocene ustavnosti, u okviru toga trebalo je organizovati javnu raspravu, saslušati eksperte iz oblasti javnih finansija, prikupiti relevantne statističke podatke itd. Za razliku od navedenog, u delu obrazloženja rešenja u kome se Ustavni sud bavi pitanjem promenjenim ekonomsko-finansijskim okolnostima, odnosno ostvarivanjem ciljeva restriktivnih mera kaže se da Osporeni Zakon predložen je i donet kao deo paketa mera usmerenih na konsolidaciju javnih finansija. Pitanje konsolidacije javnih finansija je prevashodno ekonomsko pitanje, jednako kao i ocena da li je sveukupno preduzetim merama ona ostvarena ili nije. Razmatranje javno-finansijskih i ekonomskih kretanja i predviđanja spada u delokrug izvršne vlasti, a ne Ustavnog suda, koji takva razmatranja ne može da ispituje i da ocenjuje da li su ona potkrepljena ili ne, jer to ne spada u njegovu nadležnost.

Ne sporim da je utvrđivanje postojanja javnog interesa za zakonsko ograničenje imovinskih prava građana stvar politike a ne stvar sudske procene. Isto tako smatram da postoji široka sloboda i ovlašćenje političke vlasti da izabere mere finansijske konsolidacije. Međutim sve to nikako ne znači, niti sme da znači da ova sloboda i ovo ovlašćenje ne podleže kontroli ustavnosti. Ustavni sud je ovlašćen i obavezan da ceni opravdanost i proporcionalnost ograničenja. Prema članu 20, stav 3 Ustava Pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni su da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava. Ako se ustavnost ograničenja ocenjuje tako da se razmatra važnost, svrha i obim ograničenja kao i odnos ograničenja sa svrhom ograničenja onda Ustavni sud ne može a da ne razmotri ova pitanja svaki put kada odlučuje o zakonitosti ograničenja. 2015. godine Ustavni sud je prihvatio razloge za donošenje spornog Zakona koja su se zasnivala na proceni Vlade u vezi stanja u javnim finansijama. Značajne i nesporne promene stanja u oblasti javnih finansija predstavljale su novu činjenicu već tokom 2016. i 2017. godine čiju ustavnupravnu relevanciju trebao je razmotriti Ustavni sud. Sud je trebao sprovesti test opravdanosti, obima i proporcionalnosti ograničenja imovinskih prava građana u promenjenim okolnostima. Ustavni sud je to mogao uraditi samo na način da se bavi i relevantnim činjenicama a ne isključivo tumačenjem pravnih normi. Pravilno tumačenje i primena ustavnih normi pretpostavlja i zahteva potpuno utvrđivanje relevantnih činjenica od kojih zavisi ishod spora o pravu, tako i apstraktnog ustavnopravnog spora.

Protok vremena, promenjene okolnosti mogu dovesti do toga da zakonska norma koja je bila ustavna u vreme donošenja protekom vremena postane protivustavna. Primere za ovakve slučajeve možemo da nađemo i u uporednom ustavnom pravu. Na ovom mestu želim ukazati na jedan izuzetno značajan ustavnosudski spor koji je vođen pred Vrhovnim sudom Sjedinjenih Američkih Država. Vrhovni sud je 2013. godine u predmetu Županija Šelbi protiv Holdera (Shelby County vs. Holder, 570 U.S. 529 (2013)) proglasio neustavnim član 4. saveznog Zakona o izbornim pravima prema kome su savezni organi bili ovlašćeni da nadziru i ukinu izborne zakone (pre svega južnih država SAD) država koji su pre 1965. godine vršili diskriminaciju birača na rasnoj osnovi. Zakon je imao privremeni karakter i zahtevao je periodično produžavanje važenja od strane Kongresa SAD. Vrhovni sud je zaključio da produženje ovakvih restriktivnih zakonskih ograničenja ustavnih prava država članica SAD ne mogu se opravdavati stanjem od pre više decenija i na njima izgrađenim formulama nego se njihova ustavnost mora sagledati u svetlu promenjenih okolnosti i činjenica, na osnovu sadašnje formule. Ograničenje koje je bilo ustavnopravno opravdano ranijom praksom na terenu ne može poslužiti za produženje ograničenja danas.

Smatram da je Ustavni Sud trebao da izvrši novi test opravdanosti i proporcionalnosti nakon 2015. godine i da nanovo oceni opravdanost ograničenja ustavnih prava. To nije učinjeno u vreme kada je trebalo biti učinjeno, sada nakon prestanka važenja zakona to se više ne može uraditi.

sudija Ustavnog suda

dr Tamaš Korhec

(Dr. Korhecz Tamás)

USTAVNI SUD SRBIJE

sudija dr Milan Škulić

Izdvojeno mišljenje na rešenje Ustavnog suda broj IUz-351/2015

Ustavni sud je svojim rešenjem IUz-351/2015, na sednici održanoj 25. aprila 2019. godine 1) obustavio postupak za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija („Službeni glasnik RS“, br. 116/14 i 99/16), te 2 ) odbacio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 27e stav 29. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-ispravka, 108/13, 142/14, 68/15-dr. zakon, 103/15 i 99/16) i člana 2. Zakona o izmenama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, broj 142/14), kao i zahteve za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji donetih, odnosno preduzetih na osnovu Zakona čija je ustavnost i saglasnost sa potvrđenim međunarodnim ugovorom osporena podnesenim inicijativama.

Uvažavajući i poštujući pravo svakog uvaženog sudije Ustavnog suda na sopstveni stav, izražavam svoje neslaganje sa sadržajem rešenja Ustavnog suda broj IUz-351/2015, donetim većinom glasova sudija Ustavnog suda, što činim iz nekoliko razloga, koji se svode na:

1) načelan stav da pokretanje postupka ocene ustavnosti konkretnog zakona svakako ne znači da će Ustavni sud „apriorno“ ustanoviti neustavnost zakona čije je donošenje inače, sa stanovišta elementarne zaštite vitalnih ekonomsko-finansijskih interesa države, ali i građana uopšte, sasvim legitimno i ustavnopravno prihvatljivo, kao i načelan stav o značaju javne rasprave u određenim postupcima pred Ustavnim sudom;

2) načelan stav da je Ustavni sud u konkretnom slučaju morao, ali i realno mogao da postupa znatno brže, te da je, što inače, ima posebnu važnost u ovom slučaju, znatno ranije bio u prilici da donese kako rešenje o pokretanju/nepokretanju postupka, odnosno druge odgovarajuće odluke/rešenja (u vreme važenja osporenog Zakona), za utvrđivanje njegove neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom ili za obustavu takvog postupka, onda kada je Zakon već prestao da važi, a taj momenat je nastupio još pre skoro sedam meseci;

3) propuštanje Ustavnog suda da u svom rešenju jasno odgovori na nekoliko važnih pitanja koja se odnose suštinski sadržaj ustavno-pravno osporenog zakona, što se pre svega, tiče pravne suštine prava na penziju, te mogućnosti/nemogućnosti države da na odgovarajući način menja utvrđene iznose penzija ili ne vrši njihovo usklađivanje;

4) problematičan sadržaj rešenja Ustavnog suda, a naročito njegov previše „ekonomsko-finansijski karakter“, koji je pri tom, prilično jednostran, bez obzira što su ekonomsko-finansijski razlozi osnovni i praktično ključni argumenti za usvajanje konkretnog zakona, te limitirani period njegovog važenja i što oni svakako predstavljaju element za ocenu (ne)postojanja odgovarajućeg javnog interesa, a što je skopčano i sa nepotrebnim i preteranim zalaženjem Ustavnog suda u problematiku ratio legis-a ustavnopravno osporenog Zakona;

5) izbegavanje Ustavnog suda da sa stanovišta ustavnopravnih rezona pažljivije i suštinski analizira mogući diskriminatorski i neselektivni karakter osporenog Zakona, uzimajući pri tom, u obzir i relevantnu praksu Evropskog suda za ljudska prava.

Pokretanje postupka ocene ustavnosti konkretnog zakona nije „prejudiciranje“ neustavnosti, a javna rasprava u postupku pred Ustavnim sudom je načelno od ogromnog značaja

Načelno smatram da samo po sebi, pokretanje postupka za ocenu ustavnosti bilo kojeg konkretnog zakona, pa i Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija („Službeni glasnik RS“, br. 116/14 i 99/16), nema „aprioran i prejudicirajući karakter“, te da to svakako ne znači da se taj postupak „obavezno“ mora okončati odlukom o neustavnosti zakona koji je bio predmet ocene ustavnosti pred Ustavnim sudom. To važi kako onda kada postupak svojom odlukom pokreće sam Ustavni sud na osnovu inicijativa za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom, tako i kada se radi o postupku ove vrste koji su pokrenuli određeni ovlašćeni predlagači, kao što je to i bio slučaj u konkretnom predmetu broj IUz-351/2015.

Međutim, jedan „kompletan“ i meritoran postupak normativne kontrole Ustavnog suda, a naročito kada je on skopčan i sa procesnim mogućnostima (koje u ovom slučaju Ustavni sud nije koristio), za javnu raspravu u skladu sa članom 37. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, je uvek poželjan u uređenoj pravnoj državi i on samo može suštinski doprineti ukupno boljem kvalitetu pravnog sistema, što načelno važi i u pogledu zakona koji više nisu na snazi, odnosno ne primenjuju se, ali su naravno, u periodu svog važenja, ostvarili određeni pravni, a u slučaju Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija („Službeni glasnik RS“, br. 116/14 i 99/16), svakako i odgovarajući ekonomsko-finansijski efekat.

Uveren sam da bi u ovom konkretnom slučaju održavanje javne rasprave pred Ustavnim sudom bilo veoma korisno, te da je ono bilo čak i neophodno, ne samo zbog složenosti ustavnopravnog pitanja o kojem se radilo, kao i iz jedne racionalne potrebe da se kroz odgovarajuće „sučeljavanje“ pravnih argumenata, omogući kvalitetnije odlučivanje Ustavnog suda, već i zato što se u konkretnom slučaju radi o mnogobrojnim inicijativama i predlogu narodnih poslanika, koji se odnose na Zakon koji se tiče jednog zaista velikog broja građana, tj. radi se o stotinama hiljada građana na koje se odnose normativna rešenja tog Zakona, iz čega proizlazi da bi javna rasprava u takvom predmetu, doprinela i višem stepenu legitimnosti odluke/rešenja Ustavnog suda.

Iz ovoga proizlazi i da bi javna rasprava u postupku pred Ustavnim sudom na jedan način, koji je ne samo u skladu sa Zakonom o Ustavnom sudu (član 37.), te potpuno legitiman u državi koja se odlikuje vladavinom prava, već i veoma poželjan u demokratskoj pravnoj državi, omogućila da se svi ti građani (penzioneri), kojih je više stotina hiljada, a kojih se primarno tiče ustavnopravno osporeni Zakon, na jedan dostojanstven način i potpuno nevezano za to kakva će odluka Ustavnog suda biti donesena u konkretnom slučaju, jasno uvere u nastojanje Ustavnog suda da s punom pažnjom odlučuje o relevantnim ustavnopravnim argumentima u smislu pro et contra u odnosu na osporeni Zakon.

Ovde treba imati u vidu da je prema članu 37. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu održavanje javne rasprave u postupku ocenjivanja ustavnosti ili zakonitosti pravilo, a da samo po izuzetku (član 37. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu), Ustavni sud može odlučiti da se ne održi javna rasprava ako oceni da je u toku postupka stvar dovoljno razjašnjena i da na osnovu pribavljenih dokaza može odlučiti i bez održavanja javne rasprave. Smatram da ovaj razlog za neodržavanje javne rasprave nije postojao u konkretnom slučaju.

Naravno, može se primetiti i da je javna rasprava i inače, u dosadašnjoj praksi Ustavnog suda bila očigledan izuzetak, a ne pravilo, kao što bi njeno održavanje moralo biti u skladu sa članom 37. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.

Takođe se javna rasprava ne mora održati ni ako je u istoj stvari već odlučivano, a nisu dati novi razlozi za drugačije odlučivanje (član 37. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu), ali se ni taj razlog ne može primeniti kada je u pitanju konkretan slučaj, jer prethodno odlučivanje Ustavnog suda „o penzijama“ (IUz-531/2014), nema karakter „iste stvari“, ni po stavu samog Ustavnog suda u njegovom rešenju IUz-351/2015, iako se naravno, po logici stvari, radi o izrazito povezanim pitanjima.

Kada se radi o konkretnom slučaju, treba imati u vidu i da se u skladu sa članom 37. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, javna rasprava ne mora održavati ni onda kada postoje uslovi za obustavu postupka, ali su ti uslovi u konkretnom slučaju nastupili tek 30. septembra 2018. godine, kada je Ustavni sud i stekao procesnu mogućnost da postupi u skladu sa članom 57. stav 2, a u vezi sa članom 64. Zakona o Ustavnom sudu.

Nije sporan teorijski stav koji polazeći od toga da „ustavno sudstvo znači kontrolu nad najvažnijom zakonodavnom državnom funkcijom“, ustanovljava pravilo da „protivustavnost treba da bude očigledna, a u sumnji treba uzeti da je zakon saglasan sa ustavom“ (Ratko Marković, Ustavno pravo, 24. izdanje, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2019. str. 539), ali to ne znači da je očiglednost protivutavnosti uslov za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti. Obrnuto, smisao ovog pravila je da se postupak za ocenu ustavnosti konkretnog zakona pokrene uvek kada postoji odgovarajuća mogućnost zasnovana na relevantnom stepenu sumnje da se radi o neustavnim zakonskim normama, a onda bi Ustavni sud u takvom (pokrenutom) postupku, tek kada to nesumnjivo zaključi, mogao odlučiti da se radi o neustavnim normama. Obrnuto ako kao ishod takvog postupka, (pre)ostane samo sumnja, Ustavni sud bi zaključio da su zakonske norme saglasne sa Ustavom.

Kada se radi o konkretnom slučaju, ovde je postupak kao što je prethodno objašnjeno, formalno pokrenut u skladu sa članom 168. stav 1. Ustava Srbije predlogom određenog broja narodnih poslanika, a postojao je i veći broj inicijativa za ocenu ustavnosti u skladu sa članom 168. stav 2. Ustava Srbije, koje same po sebi, ne dovode „automatski“ do pokretanja postupka. Međutim, kao što je prethodno već objašnjeno, iako je postupak formalno pokrenut u skladu sa članom 168. stav 1. Ustava Srbije, Ustavni sud nije sproveo „kompletan“ i meritoran postupak normativne kontrole Ustavnog suda, koji bi podrazumevao i korišćenje zakonske mogućnosti održavanja javne rasprave propisane odredbama člana 37. Zakona o Ustavnom sudu. Iz ovoga po mom mišljenju proizlazi da je Ustavni sud praktično na izvestan način „prevremeno“ (paradoksalno u odnosu na prilično dugo ukupno trajanje postupka), što u stvari, znači bez meritornog postupka uz održavanje javne rasprave, zaključio da ne postoji očigledna neustavnost, a pri tom je svoje rešenje, kojim je obustavio postupak doneo čitavih skoro sedam meseci od trenutka kada se za to ispunio uslov u smislu odredaba člana 57. tačka 2. Zakona o Ustavnom sudu.

Brzina odlučivanja Ustavnog suda

Ni Ustavom Republike Srbije, niti Zakonom o Ustavnom sudu, kao ni bilo kojim drugim formalnim izvorom prava koje se primenjuje u postupku pred Ustavnim sudom, nisu propisani neki posebni rokovi postupanja Ustavnog suda kada se radi o odlučivanju o podnesenim inicijativama/predlozima za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom određenog zakona. To što nema takvih rokova, a i kada bi oni postojali, oni bi po logici stvari, bili samo instruktivnog karaktera, ipak ne znači da Ustavni sud nema dužnost brzog postupanja. Sam Ustavni sud se često bavi pravom na suđenje u razumnom roku, odnosno brzinom postupka kao elementom prava na pravično suđenje, pa i iz toga proizlazi da i on sam ima dužnost brzog postupanja, odnosno obavezu donošenja odluka u razumnom roku.

Naravno, brzina bilo kog postupka, pa i postupka pred Ustavnom sudom ipak nije osnovni procesni cilj, a svakako ne treba ni grubo poistovećivati brzinu i efikasnost postupka. Davno je rečeno da je najbrži sud - „preki sud“. Takav „sud“ je naravno, nedopustiv u pravnoj državi, odnosno državi koja se odlikuje vladavinom prava. Svaki postupak, pa i postupak pred Ustavnim sudom, mora biti kako brz, tako i pravičan, te sproveden u skladu sa Ustavom i relevantnim zakonskim propisima. Iz ovog proizlazi da je i brzina postupanja Ustavnog suda ipak relativna kategorija, a od same brzine u vođenju postupka daleko je važniji kvalitet postupka pred Ustavnim sudom i naravno, kvalitet same odluke/rešenja Ustavnog suda koja/koje iz takvog postupa konačno proiziđe.

Kada se radi o konkretnom ustavnopravnom predmetu broj IUz-351/2015, čini se da je Ustavni sud mogao daleko brže da odluči o predmetu postupka pred njim, što se posebno odnosi na rešenje koje je konačno i doneseno, a to je rešenje o obustavi postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija („Službeni glasnik RS“, br. 116/14 i 99/16), jer je taj konkretan Zakon prestao da važi još 30. septembra 2018. godine, a Ustavni sud je svoje rešenje o obustavi postupka doneo krajem aprila 2019. godine.

III

Propuštanje Ustavnog suda da odgovori na nekoliko važnih pitanja

Iako je rešenje Ustavnog suda u predmetu broj IUz-351/2015, prilično obimno i mada se ne može osporiti napor Ustavnog suda da objasni niz relevantnih pitanja, od kojih se neka dominantno tiču ratio legis-a osporenog Zakona, te se odnose kako na izvesne druge pravne probleme, tako i na određene ekonomsko-finansijske aspekte, a neka od tih pitanja imaju i odgovarajući ustavnopravni značaj, smatram da je Ustavni sud ipak propustio da precizno i u potpunosti odgovori na sve relevantne aspekte koji proizlaze iz nekoliko osnovnih važnih pitanja:

Kakva je pravna suština prava na penziju ?
Da li je penzija imovinsko pravo, te da li penzija predstavlja svojinu, odnosno pravo svojine ?
Da li je penzija isključivo/pretežno/delimično socijalna kategorija ?
Da li država ima pravo da potpuno slobodno menja iznos penzija, te posebno, na osnovu kojih kriterijuma, kada i zašto (poput reagovanja na određene ekonomsko-finansijske okolnosti), može da ih umanjuje, te kako utvrditi koji je „nivo mešanja“ države legitiman ?

III

(a)

Pravna suština prava na penziju

Penzija predstavlja određeni redovan prihod ljudi, odnosno građana koji ostvaruju pravo na penziju. Taj prihod predstavlja odredivu veličinu, ali on nije definitivan u nekom svom „konačnom obliku“. Nije sporno da je u ostvarivanju (ukupnih/konačnih) prihoda, primanjem penzije zastupljen i izvestan elemenat „aleatornosti“, jer zavisno od dužine života nakon ispunjavanja uslova za primanje/sticanje penzije, neposredno zavisi i koji će ukupan iznos novca tokom određenog vremenskog perioda primiti konkretan penzioner. Takva „aleatornost“ i jedna vrsta „neodređenosti“ se dakle, podrazumeva po logici stvari, ali ona ni u kom slučaju ne sme zavisiti samo od bilo čije volje, odnosno ne sme biti arbitrerna.

Takođe, ima naravno, ljudi koji penziju „ni ne dočekaju“, isto kao što postoje i situacije da su neki zaposleni jedan broj godina radili i izdvajali deo svojih plata/prihoda u penzijski fond, ali kako nikada nisu ostvarili potreban broj godina minimalnog staža, nikada nisu ni stekli pravo na penziju, iako su navršili određene godine života (minimalno 65) i bez obzira što su čak možda (ako su u periodu izdvajanja doprinosa koji je trajao manje od minimalnih 15 godina, imali velike prihode), realno uplatili u penzijski fond, više sredstava nego drugi ljudi koji su znatno duže radili i izdvajali doprinose, ali su imali mnogo manja primanja.

Konačno, iako je to veoma retko u praksi, moguće je i da neko ko ostvari pravo na penziju, svojom voljom, iz bilo kojeg, kako racionalnog, tako i sasvim iracionalnog razloga, nikada zaista ne postane penzioner, jer se tu radi samo o pravu, a ne i o dužnosti.

Iz svega prethodno navedenog proizlazi da je pravo na penziju specifično i složeno pravo, koje u nekim svojim elementima ima i sui generis karakter, što sve po mom mišljenju ipak nije dovoljno kvalitetno i jasno objašnjeno u rešenju Ustavnog suda u odnosu na koje sam izdvojio mišljenje, a što je pri tom, od relevantnog značaja i u odnosu na ocenu o ustavnosti/neustavnosti osporenog Zakona.

III

(b)

Imovinski karakter penzije

Ne može biti sporno po logici stvari, da penzija ima i odgovarajući imovinski karakter, jer prihodi koje konkretna lica kao penzioneri redovno ostvaruju primanjem penzije, postaju deo njihove imovinske aktive, odnosno uvećavaju njihovu imovinu. Po definiciji penzija ima odgovarajuću imovinsku komponentu.

S druge strane, iako je nesporno da penzija ima (i) imovinski karakter, pitanje je da li se sama penzija po sebi, može smatrati svojinom, jer iako se ona izražava u novčanom obliku, kao odgovarajuća suma koja se redovno prima, a čija se visina usklađuje u skladu sa zakonom itd., kao što je prethodno već objašnjeno, konačan iznos onoga što će se primiti u obliku penzije je relativnog karaktera, isto kao što se pravo na penziju ne mora i svakako ostvariti, jer na primer, ima ljudi koji su decenijama izdvajali deo prihoda radi uplata u penzijski fond, ali sticanje prava na penziju nikada nisu dočekali, tj. pravo na penziju nisu ostvarili. Iz ovoga proizlazi da se penzija, bez obzira što ima odgovarajući imovinski karakter, ne može kao takva, sama po sebi, smatrati svojinom lica koje penziju prima, iako ona na odgovarajući način utiče na sticanje svojine, jer jednom stečena penzija nesporno vremenom, odnosno periodično prema odgovarajućoj dinamici primanja penzije, doprinosi uvećanju imovinske aktive lica koje je prima. To praktično znači da iznos novca koji se dobija predstavlja svojinu primaoca penzije. Stoga je Ustavni sud morao da se pozabavi i analizom ustavno-pravno osporenog Zakona u odnosu na član 58. stav 1. Ustava Srbije kojim se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona.

Kao što će se to detaljnije objasniti u daljem tekstu, ovo shvatanje koje se temelji na prihvatanju da penzija ima imovinski karakter, iako sama po sebi ne predstavlja svojinu, je u skladu i sa praksom Evropskog suda za ljudska prava (Aielli i drugi i Arbot protiv Italije, od 19.07.2018, predstavke br. 27166/18 i 27167/18 i neki drugi slučajevi pred ESLjP), koji zaključuje da penzija ima imovinski karakter, te prihvata i opravdava legitimnu mogućnost države da se onda kada to nalaže odgovarajući javni interes, poput potrebe odgovarajućeg reagovanja u uslovima teških ekonomskih kriza, neposredno „meša“ u modifikovanje visine penzija, tako što bi se one umanjivale ili bi se limitiralo njihovo buduće periodično usklađivanje. Međutim, ovde je od ključne važnosti što Evropski sud za ljudska prava zauzima stav da je ta legitimna mogućnost države ograničena ocenom u odnosu na nivo, odnosno obim takvog „mešanja“, koji ne sme biti „prevelik“, odnosno „neodmeren“ na adekvatan način, što po logici stvari u svakom konkretnom slučaju predstavlja odgovarajući questio facti.

Iz svega prethodno navedenog proizlazi da pravo na penziju, iako na samoj penziji kao takvoj, lice koje je prima, nema „pravo svojine“, jer sama penzija nije predmet svojinskog prava, svakako jeste (i) imovinsko pravo, stečeno kako na osnovu zakona, tako i na osnovu Ustava, a Ustavni sud nije dovoljno kvalitetno obrazložio svoj stav da je konkretno umanjivanje penzija sprovedeno na osnovu normi osporenog Zakona, u skladu i sa Ustavom, vezano za pre svega, pitanje nivoa i obima intervencije države u odnosu na visinu penzija i njihovo usklađivanje u određenom budućem vremenskom periodu.

III

(v)

Socijalni karakter penzije

Penzija, koja kao što je prethodno objašnjeno, ima imovinski karakter, bez obzira što ona inače, sama po sebi, ne predstavlja „svojinu“, ima i odgovarajući socijalni karakter, što svakako ne znači da se ona može na bilo koji način, poistovećivati sa socijalnom pomoći, ili bilo kojim drugim oblikom „čiste“ socijalne intervencije i uopšte, striktno socijalnog delovanja države. Prema članu 70. stav 1. Ustava Srbije, penzijsko osiguranje utvrđuje se zakonom, a Republika Srbija se u skladu sa članom 70. stav 2. Ustava Srbije, stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera.

Iz prethodno citiranog člana 70. stav 2. Ustava Srbije, proizlazi dužnost države, odnosno Republike Srbije da se stara o ekonomskoj bezbednosti penzionera, što se po logici stvari, primarno odnosi na dva osnovna aspekta.

Prvi aspekt ustavne obaveze države da se stara o ekonomskoj bezbednosti (sigurnosti) penzionera (član 70. stav 2. Ustava Srbije), je „čisto“ ili striktno socijalnog karaktera, i on se svodi na dužnost države da obrati posebnu pažnju na penzionere sa najnižim penzijama, te da ne dopusti njihovo osiromašenje u takvom (drastičnom) obimu, koji bi realno mogao ugroziti njihovu egzistenciju. Ovaj aspekt neposredno proizlazi iz zahteva elementarne društvene solidarnosti, mada kada je reč o penzijama, nije sasvim izvesno da je društvena solidarnost ovde od ključnog značaja, niti da ima „apsolutni karakter“, što na primer, sasvim očigledno proizlazi između ostalog i iz zakonskog limita koji se odnosi na minimalan staž, koji lice mora da ostvari, uz minimalne godine života (starost), da bi uopšte stekao pravo na penziju.

Kao što će se to još objasniti u daljem tekstu, iz prethodnog objašnjenja da socijalni aspekt penzija nije primaran, proizlaze i drugi zaključci, koji su od neposrednog značaja i kada se radi o ustavnopravno osporenom zakonu, čijim su normama od umanjenja penzija izuzeti penzioneri koji primaju najniže penzije, te se visina penzija različito uvećavala za različite kategorije penzionera, prema isključivom kriterijumu visine penzija itd., iako uopšte nije sporno da ima i penzionera koji primaju niske penzije, jer su dok su radili, formalno imali male prihode, te su malo i izdvajali u penzijski fond, ali kako im same te penzije nisu jedini prihod, te s obzirom da su pre penzionisanja ostvarivali druge često i velike prihode, oni ni u kom slučaju ne spadaju u socijalno ugrožene.

Dakle, sama visina penzije, iako po pravilu ona to najčešće zaista jeste, nije uvek i u svakom slučaju apsolutno pouzdan „indikator“ realne ekonomske moći konkretnih penzionera, a ovo će još biti detaljnije objašnjeno u daljem tekstu koji se odnosi na mogući diskriminatorski i neselektivni karakter ustavnopravno osporenog Zakona.

Drugi aspekt ustavne obaveze države da se stara o ekonomskoj bezbednosti (sigurnosti) penzionera (član 70. stav 2. Ustava Srbije), je šireg značaja i svodi se na obavezu države, odnosno njenog pravnog sistema, da propiše odgovarajuće efikasne pravno-finansijske mehanizme, koji će sprečiti vremensko obezvređivanje penzija, što znači da država mora odgovarajućim propisima predvideti periodično usklađivanje penzija, bilo sa inflacijom, bilo sa troškovima života, ili na osnovu kombinacije tih i drugih što je moguće pouzdanijih kriterijuma, tako da se realna „vrednost“ penzija u najvećoj mogućoj meri sačuva u budućem vremenskom periodu, sve dok konkretna lica primaju penzije.

Iz svega prethodno navedenog proizlazi da penzija svakako ima i određeni socijalni karakter, ali da on načelno, ovde ipak nije dominantan, već je pre svega, korektivnog karaktera, jer je osnovni kriterijum visine penzija, neposredno vezan za iznos koji je konkretno lice dok je bilo zaposleno uplaćivalo u penzijski fond, što znači da je visina penzija načelno korelativna visini plate, odnosno drugih prihoda iz kojih se izdvajalo u penzijski fond. Naravno, takva korelativnost nije ni potpuna, niti je mehanička, pa i iz toga proizlazi da penzija ima i određeni socijalni karakter, koji ipak, nije dominantan.

III

(g)

Menjanje utvrđenih iznosa penzije

Utvrđivanje („izračunavanje“) iznosa penzija ne sme biti arbitrerno. Ono se načelno zasniva na tri glavna parametra: „obračunska (akrualna) stopa – stopa po kojoj zaposleni zarađuje penziju za svaku godinu obuhvata; revalorizacija prošlih zarada – način na koji se prošle zarade koriguju u skladu sa promenama životnog standarda od vremena kada su doprinosi uplaćivani u sistem do vremena kada se penzija isplaćuje i obračunski period – dužina radnog staža koja se uzima u obzir prilikom računanja penzijskog osnova.“ (prema: Katarina Stanić, Penzijski sistem u Srbiji – dizajn, karakteristike i preporuke, str. 24, dostupno na: http://www.clds.rs/newsite/kaca-pepnzioni-sistem-srp.pdf, pristupljeno 24. juna 2019. godine, u 12.50 h).

Kada se radi o problemu naknadnih promena u visini već utvrđenih/“izračunatih“ penzija, što je i predmet ustavnopravne ocene Ustavnog suda u konkretnom slučaju, suština je da i kada se već stečene penzije umanjuju na osnovu zakona, onda kada to nameće određeni legitimni javni interes, te kada se to čini na odgovarajući proporcionalan, odnosno srazmeran način, uz uzimanje u obzir i relevantnih socijalnih kriterijuma, time se ne sme drastično odstupati od osnovnih i načelnih kriterijuma, koji su zasnovani na prethodno navedenim „glavnim parametrima“ za utvrđivanje/izračunavanje iznosa (visine) penzija.

Iz prethodno objašnjene „socijalne komponente“ penzije, koja se temelji na Ustavu (član 70. stav 1.), u kombinaciji sa činjenicom da sama konkretna visina penzije nije stečeno pravo (što se detaljnije objašnjava u daljem tekstu) proizlazi i mogućnost države da na odgovarajući način menja utvrđene iznose penzija, ali samo uz poštovanje određenih limita koji deluju onda kada se država upusti u menjanje utvrđenih iznosa penzija, ili propisivanje njihovog „zamrzavanja“ za određeni vremenski period, drugačijeg usklađivanja njihove visine i sl.

Pored toga, takvi limiti u odnosu na mogućnost ovakve državne intervencije neposredno proizlaze i iz potrebe da se poštuje načelno pravilo da visina penzije mora biti u odgovarajućoj korelaciji sa iznosom koji su konkretna lica uplaćivala u penzijski fond dok su bili zaposleni, što se po pravilu, svodi na korelativni odnos između visine nekadašnjih plata i „sadašnjih“ penzija.

Ustavni sud je u pravu kada zaključuje da je pogrešno shvatanje istaknuto u većini inicijativa kao i u predlogu, koji se odnose na ustavnopravno osporavanje Zakona, da penzija predstavlja pravo svojine (što je prethodno već objašnjeno), kao i da je „visina penzija stečeno ljudsko pravo čiji se dostignuti nivo saglasno članu 20. stav 2. Ustava Srbije, ne može smanjivati“, a što je Ustavni sud s pravom zaključio i u svom prethodnom rešenju koje se u osnovi tiče istog problema - IUz-531/2014. Međutim, smatram da Ustavni sud nije dovoljno detaljno i sadržinski kvalitetno objasnio da je u konkretnom slučaju s jedne strane, javni interes, koji se ogledao u neophodnosti stabilizovanja ekonomsko-finansijskog stanja u državi koja je bila u budžetskoj krizi, nametao da se uštede postignu baš umanjenjem penzija, ili pretežno na takav način, a ne i na druge potencijalno adekvatn(ij)e načine, te da je s druge strane, nivo državne intervencije pri tom („obim mešanja države“), a posebno sa stanovišta kriterijuma koji su potencijalno preterano „mehanički“, te se moraju ustavnopravno „testirati“ sa stanovišta moguće neselektivnosti i potencijalne diskriminacije (podela penzija prema visini na različite kategorije što se detaljnije objašnjava u daljem tekstu), bio u potpunosti odgovarajući, te zaista omogućio da se „teret“ umanjenja penzija i njihovog budućeg neusklađivanja, odnosno nejednakog usklađivanja u određenom vremenskom periodu, podeli u bitnoj meri ravnomerno, uz uzimanje u obzir i važnih socijalnih razloga da se umanjenjem penzija ne pogode penzioneri koji su najsiromašniji.

Suviše „ekonomsko-finansijski karakter“ rezonovanja Ustavnog suda i preterano fokusiranje na ratio legis-a osporenog Zakona

Ekonomsko-finansijski karakter rezonovanja Ustavnog suda, koji je čini se nepotreban u nekoj većoj meri, može se uočiti i to:

1) kako u jednom opštem smislu, kada se on svodi pre svega na objašnjavanje ustavnopravno osporenog Zakona, što ne bi trebalo da uopšte ili bar ne u bitnoj meri i bude sadržano u rešenju Ustavnog suda,

2) tako i konkretno, kada se na način koji nije u potpunosti tačan, objašnjava penzioni sistem Srbije, tako što se insistira na tome da on ne predstavlja „kapitalizovanu štednju“, već se temelji na „međugeneracijskoj solidarnosti“ i „tekućem finansiranju“.

(a)

Načelno ekonomsko-finansijsko rezonovanje Ustavnog suda i preokupiranost razmatranjem ratio legis-a

Iako nikome, ni iole realnom ne može biti sporno koliko su važna pitanja koja se odnose na javne finansije, stanje u državnom budžetu, visinu javnog duga, odnosno deficita, tj. bitno narušen odnos između prihoda i rashoda u državnom budžetu i sl., smatram da obrazloženje rešenja Ustavnog suda u predmetu IUz-351/2015, a posebno u delu koje se odnosi na navođenje prethodnog rešenja Ustavnog suda koja se odnosi na ovo pitanje (IUz-531/2014), a to se odnosi i na deo diskusije na sednici Ustavnog suda iz koje je proisteklo rešenje u predmetu IUz-351/2015, sadrži suviše „čisto finansijsko-ekonomskih argumenata“ i to u meri koja prevazilazi sadržaj kojim bi se u obrazloženju, kao i tokom diskusije na sednici Ustavnog suda, mogla/morala „pravdati“ izreka rešenja Ustavnog suda, odnosno „pravac“ njegovog odlučivanja. Ustavni sud je ovde primenio sličan rezon kao i kada je odlučivao o predmetu IUz-138/2016, koji se odnosio na tzv. solidarni porez ((Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru („Službeni glasnik RS'“, broj 108/13), u vreme važenja)).

Donekle bi se takvi ekonomsko-finansijski argumenti, nekada čak i u formi svojevrsne „žalopojke“ i „kuknjave“ (što je posebno tipično u predmetu IUz-138/2016), u odnosu na stanje javnih finansija u vreme usvajanja osporenog zakona, mogli smatrati i opravdanim, ali bi čisto ustavnopravni argumenti nesporno morali biti izrazito dominantni prilikom ustavnopravnog rezonovanja, u rešenju Ustavnog suda u IUz-351/2015.

Smatram da ekonomsko-finansijski argumenti svakako imaju ogromnu važnost, poput i analize sistema penzijskog osiguranja, koji se zasniva na tzv. međugeneracijskoj solidarnosti, ali je njima mesto daleko pre u obrazloženju konkretnog predloga zakona koji je između ostalog, i finansijsko-ekonomske prirode. Uloga takvih argumenata je pre svega, da posluže za racionalno objašnjenje narodnim poslanicima u postupku usvajanja zakona, koja je osnovna svrha konkretnih zakonskih rešenja, a takođe, u pravnoj državi oni služi i da se najširoj javnosti, odnosno građanima, valjano objasni zašto se donosi konkretan zakon. Takvi argumenti dakle, sasvim legitimno mogu biti deo suštinski opravdanog ratio legis-a tog konkretnog zakona, kao i bilo kojeg drugog sličnog zakona, jer zaista nije sporno da država ima ne samo pravo, već i dužnost da konsoliduje stanje svojih finansija, što naravno, uvek mora činiti na ustavnopravno prihvatljiv način, bilo da se radi o platama i drugim prihodima zaposlenih u javnom sektoru ili o penzijama.

Ekonomsko-finansijski razlozi mogu dakle, da budu veoma značajan i ubedljiv argument u skupštinskoj raspravi prilikom obrazlaganja predloga zakona. Oni naravno, mogu takođe da posluže za korektno objašnjenje javnosti, a naročito onim građanima čiji se prihodi umanjuju, odnosno penzionerima čije se penzije umanjuju i sl., ali takvi argumenti koji su inače, po pravilu nepravnog karaktera, načelno ne bi trebalo da budu toliko upadljivi i imaju tako dominantno mesto u obrazloženju rešenja Ustavnog suda, kao ni prilikom razmene mišljenja o konkretnom ustavnopravnom pitanju na sednici Ustavnog suda.

Konačno, svakako nije sporan ni dugoročan interes samih građana da država ima stabilnu finansijsku situaciju, što je važno i kada se radi o kvalitetu pravnog sistema, ali i sistema socijalne zaštite, uspešnosti ostvarivanja svih drugih značajnih državnih i društvenih funkcija itd. Takođe je notorno poznato da ako jedna generacija građana troši više nego što stvara, to u krajnjoj liniji, daleko skuplje plaća/vraća neka buduća generacija, odnosno neke buduće generacije, a u krajnjoj liniji, „potomci onih što troše više nego što imaju“, što naravno, ne samo da elementarno nije pravično, već se tako potencijalno ozbiljno ugrožava i budućnost države i njenih građana, kao i konkretnog društva uopšte. To posebno važi kada se radi o odnosu broja ljudi koji su u penziji i onih koji su zaposleni, a što se svodi i na često zastupljenu tezu o „zaposlenima koji izdržavaju penzionere“, a koja je u svojoj varijanti „međugeneracijske solidarnosti“ i „sistema tekućeg finansiranja“, našla mesto i u rešenju Ustavnog suda IUz-351/2015. Međutim, svi ti zaista sasvim opravdani argumenti, koji se lako mogu na racionalan način objasniti, su pre svega, sadržani u ratio legis-u konkretnog zakona i iako oni mogu da u određenoj meri budu deo i kompletne ustavnopravne analize, tada takvi argumenti, a naročito u formalnom smislu kao deo sadržaja konkretnog rešenja Ustavnog suda, ili kao deo diskusije na sednici Ustavnog suda, ipak ne smeju da odnesu prevagu u odnosu na relevantne ustavnopravne rezone, koji bi za Ustavni sud uvek morali da budu u centru pažnje i na kojima se u krajnjoj liniji, jedino i mogu u meritornom smislu, temeljiti njegove odluke.

Konačno, kada se već Ustavni sud nepotrebno upustio u prilično složene ekonomsko-finansijske analize, kojima se u stvari, može pravdati samo, tj. skoro isključivo ratio legis konkretnog zakona, ali koje same po sebi, nisu ustavnopravno relevantne, onda je to trebalo da čini na jedan znatno oprezniji, pa i daleko umereniji način, ne samo u pogledu prethodno istaknute, izrazite, suviše naglašene i objektivno prevelike prevage takvih isključivo ekonomsko-finansijskih rezona u odnosu na striktno pravne i ustavnopravne argumente, već i sa stanovišta potrebe njihovog racionalnog „suočavanja“ sa mogućim kontraargumentima te vrste.

To znači da bi uvek kada se bavi ocenom ustavnosti zakona čija rešenja proizvode određeni ekonomsko-finansijski efekat, te se tiču kako državnog budžeta, tako i standarda građana, kao što je to slučaj kada se radi o zakonu kojim se uređuje visina penzija, Ustavni sud morao da svoju „ekonomsko-finansijsku analizu“ lošeg stanja državnih finansija, ne svede samo na prilično jednostrano analiziranje konkretnih finansijsko-ekonomskih argumenata pojedinačno i to isključivo onih koji govore u prilog štednje umanjenjem penzija, već i korelativno, tj. u njihovoj međusobnoj vezi, a posebno u pogledu mogućih kontraargumenata te vrste. Dakle, takva ekonomsko-finansijska analiza, koja je inače u nekom većem obimu ipak nepotrebna u rešenju Ustavnog suda, kao i tokom diskusije na sednici Ustavnog suda, bi ako se Ustavni sud u nju već upušta, morala da bude izložena i sa stanovišta „sučeljavanja“ argumenata takve ekonomsko-finansijske prirode međusobno, pa i na izvestan način u skladu sa načelom kontradiktornosti, što znači i u jednom pro et contra smislu.

Na primer, kada se konstatuje da se umanjenjem penzija ostvaruju određene budžetske uštede u odgovarajućem iznosu, štiti stabilnost ugroženog finansijskog sistema, omogućava održivost ukupnog sistema penzijskog i socijalnog osiguranja i sl., potrebno je, sa stanovišta elementarne korektnosti, u takvu analizu uvrstiti i određene kontraefekte, poput isticanja nesporne činjenice da penzioneri kojima se umanje penzije, onda samim tim i manje troše, odnosno oni sami su onda kada su im umanjeni prihodi, primorani na mere individualne štednje, te odricanje od određene potrošnje, koju bi inače, ostvarili da im penzije nisu umanjene. Tada naravno, u izvesnoj meri opadaju i poreski prihodi države, te ukupna budžetska ušteda za koju se tvrdi da je postignuta umanjenjem penzija, u određenoj meri postaje manja. U takvu analizu se Ustavni sud nije upuštao, čime je po mom mišljenju postupio jednostrano.

Naravno, kao što je prethodno već objašnjeno, smatram da sve ovo u stvari, ni ne treba da bude u nekoj ni iole većoj meri, ni sadržano u rešenju Ustavnog suda, niti da bude deo razmatranja na sednici Ustavnog suda, jer se kako odluke/rešenja/zaključci Ustavnog suda, tako i uopšte, rezonovanje Ustavnog suda u procesu odlučivanja, načelno mora primarno temeljiti striktno na ustavnopravnim argumentima, ali kada je već Ustavni sud u određenoj meri „ekonomizirao“ svoje rezonovanje, te se čini mi se, previše bavio ekonomsko-finansijskom problematikom u odnosu na ustavnopravno analiziranje normi osporenog Zakona, onda je tada mogao/morao da se bavi i drugim pravcima takve ekonomsko-finansijske analize, tako što bi, između ostalog, ukazao i na druge moguće načine uštede, osim umanjenjem penzija, iako bi svakako, bilo znatno bolje da se Ustavni sud uopšte ni ne upušta u takve analize, koje su striktno vanpravnog karaktera.

(b)

Kontradiktorno objašnjenje sistema penzijskog osiguranja u Srbiji

U obrazloženju rešenja Ustavnog suda IUz-351/2015, postoje i određene očigledne kontradikcije prilikom objašnjenja sistema penzijskog osiguranja u Srbiji, pa se tako navodi (što je u osnovi primarno deo ratio legis-a ustavnopravno osporenog Zakona), da sistem obaveznog penzijskog osiguranja u Republici Srbiji predstavlja „sistem tekućeg finansiranja u kome aktuelno zaposlena generacija (osiguranici) plaća doprinose kojima se finansiraju penzije trenutnih korisnika, a zauzvrat ima pravo da u budućnosti, kada za to ispuni uslove, po istom principu ostvari pravo na penziju“.

Potom Ustavni sud zaključuje da se u takvom sistemu, uplate „ne prikupljaju na individualni račun uplatioca sa ciljem njegove kapitalizovane štednje (ulaganjem u npr. različite investicione fondove), čime bi se stvorilo pravo svojine na uplaćenim sredstvima i obezbedilo pravo čija visina zavisi isključivo od visine uloženih sredstava“, već je naprotiv, „sistem utemeljen na solidarnosti i tekućem finansiranju“, što znači da on „počiva na načelima javnog prava: on je javan jer njime upravlja država preko fondova koje osniva, obavezan je a država propisuje stope doprinosa, iznos penzije određuje na osnovu propisane formule a ne na osnovu stvarno uplaćenih doprinosa, pa ne postoji ekvivalentan odnos između uplaćenih iznosa i iznosa penzije“.

Čini se da je ovaj zaključak Ustavnog suda samo donekle tačan, jer iako penzija ne predstavlja „skup stvarno uplaćenih doprinosa“ konkretnog lica, propisana penzijska formula upravo omogućava postojanje određene ekvivalencije i korelacije između uplaćenih doprinosa i na osnovu toga određene visine stečene penzije. Da nije tako, onda bi svi penzioneri primali isti iznos penzije, ili bi postojali neki sasvim drugi (možda i nedopustivi arbitrerni), kriterijumi određivanja visine penzije i sl.

Neka od samih zakonskih rešenja, koja citira i Ustavni sud, dovode u pitanje ispravnost njegovog zaključka. Tako Ustavni sud u svom rešenju navodi da prihod i primanja fonda u skladu sa članom 169. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14 i 73/18), čine sledeći izvori sredstava: 1) sredstva iz doprinosa za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje, 2) sredstva za penzijsko i invalidsko osiguranje koje se u slučajevima i pod uslovima utvrđenim zakonom obezbeđuju u budžetu, 3) sredstva od imovine kojom raspolaže fond, 4) sredstva od kamata ostvarenih plasmanom sopstvenih prihoda fonda, u skladu sa zakonom, poslovnom bankarstvu, na tržištu novca ili kupovinom obveznica čiji emitent je država, 5) subvencije i donacije, 6) sredstva ostvarena prodajom društvenog kapitala, društvenih i javnih preduzeća ili njihovih delova, u skladu sa zakonom, 7) dividende na akcije po osnovu ranijih ulaganja sredstava za penzijsko i invalidsko osiguranje, u skladu sa zakonom, 7a) sredstva budžeta za obaveze Republike Srbije utvrđene zakonom, kao i 8) sredstva iz drugih izvora. Ovakvo opsežno nabrajanje izvora prihoda i primanja fonda, što je striktno uređeno samim Zakonom, čije norme citira i Ustavni sud, je direktno kontradiktorno zaključku Ustavnog suda da „aktuelno zaposlena generacija (osiguranici) plaća doprinose kojima se finansiraju penzije trenutnih korisnika“.

Iz zaključka Ustavnog suda bi proizišlo da su doprinosi za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje jedini prihod penzijskog fonda („Fond PIO“), a potpuno suprotno tome, sam Ustavni sud nabraja čitav prilično dugačak niz drugih izvora prihoda koji su uređeni samim Zakonom. Naravno, treba imati u vidu da de facto zaista nije sporno da su sredstva iz doprinosa za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje realno osnovni prihod fonda u sadašnjim okolnostima, isto kao što nije sporno da se deo sredstava za te namene, pribavlja i direktno iz budžeta države, ali to ne znači da tako uvek mora i da ostane, a posebno ne znači da je tako uvek i bilo, čime se Ustavni sud uopšte nije bavio, već je praktično penzionere apriorno definisao samo kao „trenutne korisnike“ sredstava, na bazi „tekućeg finansiranja“.

Ovakvo zaključivanje Ustavnog suda je po mom mišljenju pogrešno, a čak bi takvo rezonovanje moglo dovesti i do još goreg zaključka da su penzioneri u pogledu visine penzija, praktično kao „obični korisnici“ sredstava koja se „isključivo prikupljaju iz doprinosa „sadašnje generacije zaposlenih“, zauvek potpuno („na milost i nemilost“), prepušteni tom jedino postojećem izvoru sredstava, koji se temelji na načelu tzv. međugeneracijske solidarnosti, a što onda suštinski potpuno devalvira pravilo o svrsi postojanja penzijskog fonda koji bi načelno (ako ne sada, onda bar u nekoj budućnosti), morao/mogao da ima više održivih i iole efikasnih izvora prihoda. Time se na izvestan način dezavuiše i načelno pravilo da visina penzija (uz odgovarajuće socijalne korektive koji se odnose na institut najviše i najniže penzije (čl. 76. i 78. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju), zavisi od visine uplaćenih doprinosa obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja konkretnih lica, pre nego što su postali penzioneri, jer čemu takvo pravilo, ako su penzioneri isključivo („obični“) korisnici sredstava, do kojih se dolazi (isključivo/pretežno) „na teret“ sadašnje generacije zaposlenih, odnosno lica koja uplaćuju doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje ili čak delom na teret državnog budžeta, što onda indirektno znači, „na teret građana“, kao poreskih obveznika.

Iako to naravno, nije rečeno u rešenju Ustavnog suda, niti bi bilo ko razuman mogao izvesti takav ekstreman zaključak, ovakvo rezonovanje koje fond definiše samo kao neku vrstu „skretničara“, koji sredstva iz doprinosa obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja sadašnjih radno aktivnih građana, samo „preusmerava“ (distribuira) ka onima koji su u penziji („korisnici“), praktično stvara prostor da neko ciničan penzionere tretira i kao neku vrstu „parazita“ u odnosu na sadašnju generaciju zaposlenih, koji svojim uplatama doprinosa obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja, praktično „finansiraju“ penzionere.

Mogući diskriminatorski i neselektivni karakter osporenog Zakona uz sumarni osvrt na relevantnu praksu Evropskog suda za ljudska prava

U nekim izrazito vanrednim okolnostima bi se i neka radikalna rešenja u odnosu na iznos penzija, mogla smatrati adekvatnim i legitimnim, naročito kada ona proizlaze i iz određene elementarne društvene solidarnosti u nekim istorijski veoma „teškim vremenima“. Na primer, u uslovima rata i oružanog sukoba, poput vremena građanskog rata na teritoriji nekadašnje SFRJ i vremena agresije na Saveznu Republiku Jugoslaviju, bilo je legitimnih predloga da čak sve penzije bude jednake, da sve plate u tzv. javnom sektoru budu u srazmeri 1:2 i slično. Naravno, takva rešenja bi bila samo privremena, kao izraz jedne maksimalne društvene solidarnosti u jednom izrazito teškom vremenu, te bi ta vrsta „ekstremnih limitiranja“, mogla legitimno trajati samo dok traju i tako teške društvene okolnosti. Takva rešenja u Srbiji ipak nikada nisu primenjena, izuzimajući što je de facto, enormna inflacija u jednom periodu u SRJ praktično dovela do sličnog ekonomskog efekta, ali istovremeno i do velike i očigledne društvene nepravde, jer po logici stvari, inflacija, a naročito hiperinflacija, uvek ili bar po pravilu, najteže pogađa ekonomski najslabije.

Ovde posebno treba imati u vidu i da takva naglašeno radikalna rešenja svojevrsnog „izjednačavanja“ i „nivelisanja“ penzija u određenim izrazito vanrednim okolnostima drastičnog karaktera, kada je celo društvo njima teško pogođeno (poput doba rata, vremena ekonomskih sankcija, neke izrazito teške ekonomske krize i sl.), mogu biti sasvim legitimna, pa i u potpunosti ustavnopravno prihvatljiva. Suština je da se isto postupa prema svima koji pripadaju istoj kategoriji građana, u određenim krajnje vanrednim i izuzetno teškim društvenim okolnostima, kada se čak može smatrati i da postoje elementi neke vrste „krajnje nužde“.

I onda kada se ne radi o takvim veoma dramatičnim okolnostima, bez obzira što i teška ekonomsko-finansijska situacija, usled koje je i došlo do odgovarajućeg privremenog umanjenja penzija, svakako ne sme da se potcenjuje, te objektivno sadrži i određene elemente „vanrednih okolnosti“, moralo bi se načelno prema svima, koji su u „istoj situaciji“, odnosno nalaze se u istom pravnom položaju, postupati na isti način, ali takođe i uz primenu odgovarajućih pravnih i socijalnih mehanizama, elementarne zaštite socijalno najugroženijih.

U tom smislu, Ustavni sud je morao da se po mom mišljenju znatno više bavi ocenom ustavnopravne prihvatljivosti načina na koji su penzije normama osporenog Zakonom umanjivane, a pri tom, uz pravljenje izuzetka u odnosu na određeni (najniži) nivo penzija, pa potom povećavane, odnosno na različit način usklađivane, takođe prema određenim parametrima, tako što je pravljena relevantna razlika između penzija u određenim rasponima, što znači prema kriterijumu visine penzija.

Naime, kada se od umanjenja izuzmu određene penzije, a u konkretnom slučaju se radi o penzijama nižim od 25.000 dinara, to s jedne strane, ne predstavlja sasvim pouzdanu garanciju da će se time u svakom slučaju faktički i na efikasan način zaštititi ekonomski najslabiji penzioneri, dok se tako s druge strane, značajno odstupa od načelnog pravila da je visina penzija u osnovi korelativna (zahvaljujući tzv. penzijskoj formuli), iznosima koje su penzioneri izdvajali u penzijski fond, dok su bili zaposleni, odnosno pre sticanja prava na penzionisanje.

Naime, iako to u daleko najvećem broju slučajeva zaista jeste tako, nisu svi penzioneri koji primaju niske penzije, zaista najsiromašniji penzioneri, niti su oni uopšte, baš uvek ekonomski najslabija kategorija građana, jer neki od njih imaju druge prihode, ili se radi o ljudima koji su iz određenih razloga u vreme kada su bili zaposleni, izdvajali relativno male sume u penzijski fond, jer su samo formalno imali male prihode ili su neko relativno kratko vreme bili zaposleni, a potom ostvarivali druge prihode, a da tada nisu ni uplaćivali doprinose za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje i sl. Notorna je činjenica da kod nas decenijama postoji prilično raširena sfera tzv. sive ekonomije. Pored toga, u Srbiji već decenijama mnoge profesije, poput na primer, većine advokata ali i neke druge kategorije preduzetnika, plaćaju poreze i doprinose „paušalno“, što često realno nije ni u približnoj korelaciji sa stvarno ostvarenim prihodima tih građana, pa samim tim ni sa njihovom stvarnom ekonomskom moći, što je slučaj i onda kada oni postanu penzioneri. Takvi formalno „najsiromašniji“ penzioneri često imaju i imovinu značajne vrednosti, pa se naročito onda ni u kom slučaju ne može govoriti o legitimnosti njihove „zaštite“ prilikom umanjenja penzija u vreme ekonomske krize, tako što se oni, samo zato što primaju „male penzije“, potpuno izuzimaju od umanjenja penzija.

Kada država nastoji da zaštiti socijalno najugroženije penzionere, ali i građane uopšte, to je nesporno jedan izrazito legitiman cilj, ali on podrazumeva postojanje i odgovarajuće tzv. „socijalne karte“, a uvek kada se primenjuje samo jedan i praktično najjednostavniji kriterijum striktno formalno-tehničke prirode („šablon“) poput visine penzije, to sa sobom nosi izvestan rizik i da se u praksi naprave i ozbiljne greške, koje tada kompromituju ukupno nastojanje da se zaštite najsiromašniji. Pitanje je naravno, da li to ima i odgovarajući ustavnopravni značaj, pre svega u odnosu na neselektivnost, čime se Ustavni sud uopšte nije bavio, pa je i to jedan od razloga zbog čega sam izdvojio mišljenje u odnosu na rešenje Ustavnog suda IUz-351/2015.

Takođe, slično kao i kada se radilo o predmetu koji se odnosio na tzv. solidarni porez (IUz-138/2016) i ovde se postavlja pitanje suviše „krutog“mehanizma u odnosu na zakonski limit, shodno kojem su određene penzije s obzirom na njihovu visinu (kada prelaze „limit“) predmet umanjenja, a druge se penzije od takvog umanjenja izuzimaju (ukoliko „limit“ ne prelaze), jer kada se odredi izuzetak od umanjenja u odnosu na prihode koji nisu dostigli određenu odredbama Zakona definisanu granicu (25.000 dinara u konkretnom slučaju), a isto važi i za druge limite, shodno kojima se određuje visina procenta umanjenja penzija, a potom u narednom periodu visina povećanja/usklađivanja, to automatski i neizbežno dovodi u određenim situacijama i do izvesne disproporcije, odnosno nesrazmernosti, koja se svodi na to da se licima, čija je penzija samo neznatno veća od zakonskog „limita“, ona potom umanjuje za u Zakonu određeni procenat (prema odgovarajućem koeficijentu), dok takvog, odnosno bilo kakvog umanjenja, uopšte nema za one čija je penzija obrnuto, samo neznatno manja od utvrđenog limita, odnosno dolazi do bitno manjeg umanjenja i onda kada samo u neznatnoj meri nije dostignut „limit“ visine penzije, od kojeg se povećava procenat umanjenja.

Konačno, u nekoliko svojih odluka (Da Conceição Mateus and Santos Januário protiv Portugala od 8.10.2013, predstavke br. 62235/12 i 57725/12, Mockienė protiv Litvanije, od 27.7.2017, predstavka broj 75916/13, Fabian protiv Mađarske od 5.9.2017, predstavka broj 78117/13, kao i Aielli i drugi i Arbot protiv Italije, od 10.07.2018, predstavke br. 27166/18 i 27167/18), Evropski sud za ljudska prava se bavio problematikom penzija, a neke od tih odluka se neposredno tiču i problema umanjenja penzija i njihovog neusklađivanja sa određenim ključnim parametrima, poput visine inflacije, troškova života i sl. u određenom vremenskom periodu.

Odluka ESLjP u predmetu Aielli i drugi i Arbot protiv Italije, od 10.07.2018., predstavke br. 27166/18 i 27167/18, je posebno interesantna, jer je odlučivanju ESLjP u konkretnom predmetu prethodilo odlučivanje Ustavnog suda Italije u odnosu na reformu penzijskog sistema u toj zemlji, koji je prvi zakon (zakonodavnu uredbu – „Spasavanje Italije“ - “Salva Italia” (Save Italy) - No. 201/2011 ), te vrste proglasio neustavnim (Judgment No. 70 of 2015), jer je ocenio da nije u skladu sa ustavom automatsko „blokiranje indeksiranja“ onih penzija koje su tri puta veće od minimalne zarade propisane od strane „Nacionalnog instituta socijalne zaštite (INPS)“, za godine 2012. i 2013, da bi potom Ustavni sud Italije, za novu „popravljenu“, odnosno bitno modifikovanu Zakonodavnu uredbu koja se odnosila na ovo pitanje, (“Renzi Decree”, No. 65/2015, ratified by Law No. 109/2015), utvrdio da je znatno uravnoteženija, te pre svega zbog toga u skladu sa Ustavom Italije (Prema: Giovanni Guiglia, Legal disputes regarding social rights brought before the Italian Constitutional Court in times of economic crisis, str. 4, Internet adresa: https://rm.coe.int/168070e2ae, pristupljeno 24. juna 2019. godine, u 14.52 h).

Na osnovu analize suštinskog sadržaja ovih prethodno navedenih odluka Evropskog suda za ljudska prava, a posebno odluke u predmetu Aielli i drugi i Arbot protiv Italije, od 10.07.2018, predstavke br. 27166/18 i 27167/18, može se izvesti zaključak da ESLjP smatra da se članom 1. Protokola 1. uz Konvenciju o ljudskim pravima i osnovnim slobodama ne jemči pravo na sticanje svojine, kada se radi o penzijama, kao i da penzija koja je ostvarena u skladu sa zakonom, podrazumeva stečeno pravo penzionera, ali ne na određeni fiksni (apsolutno garantovani) iznos penzije, što znači da država nesporno ima pravo da onda kada je to u javnom interesu (posebno radi „stabilizacije“ penzijskog sistema), normativno interveniše na odgovarajući način, ali samo kada je ta „intervencija“ sprovedena pod određenim uslovima, koji je čine kako legalnom, tako i legitimnom.

Iz ovog proizlazi da ESLjP prihvata i mogućnost umanjenja stečenih penzija ili njihovog neusklađivanja u određenom vremenskom periodu, koji svakako mora biti razumne dužine, ali samo onda kada je takvo “mešanje u uživanje imovinskih prava“ penzionera zakonskog karaktera (uslov legalnosti), te opravdano odgovarajućim legitimnim javnim interesom, poput teške ekonomske situacije i ozbiljne finansijske krize u konkretnoj državi, kao i uz odgovarajuću proporcionalnost.

Prilikom ocene o postojanju povrede imovinskih prava penzionera u situaciji umanjenja stečenih penzija ili njihovog neusklađivanja u određenom vremenskom periodu, za ESLjP je, osim ocene da su takve „intervencije“ države bile zasnovane na zakonu, te opravdane očiglednim javnim interesom, ključna ocena da li je time realno prevaziđen nivo mogućeg mešanja države u uživanje legalno stečenih imovinskih prava.

Smatram da je Ustavni sud prilično dobro objasnio postojanje opravdanog javnog interesa da se preduzmu ozbiljne mere štednje radi očuvanja ekonomske stabilnosti, odnosno zbog budžetske krize i teških finansijskih problema sa kojima se država suočila, što je između ostalog, zahtevalo i odgovarajuće umanjenje penzija. Takvo rezonovanje Ustavnog suda je (uprkos prethodno objašnjenom nedovoljnom poklanjanju pažnje i suprotnim argumentima u smislu pro et contra rezonovanja), po mom mišljenju i potpuno usklađeno sa prethodno objašnjenim stavovima Evropskog suda za ljudska prava.

S druge strane, čini se da Ustavni sud u rešenju u odnosu na koje sam izdvojio mišljenje, nije dovoljno jasno i na nesporan način obrazložio opravdanost obima (nivoa) mešanja države u uživanje stečenih prava na penziju (koja je imovinskog karaktera prema stavu ESLjP), a koje zavisno od relevantnih parametara u konkretnim okolnostima, prema stavu Evropskog suda za ljudska prava može biti legitimno. Iz ovoga proizlazi da po mom mišljenju Ustavni sud nije valjano i ubedljivo objasnio da određenim normama ustavnopravno osporenog zakona, odnosno umanjenjem penzija prema određenim „parametrima“, nije prevaziđen mogući legitiman „nivo“, odnosno legitiman obim takvog „mešanja“ države u uživanje imovinskih prava.

U ovom izdvojenom mišljenju se ne tvrdi da je takav legitiman nivo zaista i prevaziđen u konkretnom slučaju ustavnopravno osporenog zakona, već smatram da se Ustavni sud tim pitanjem nije dovoljno bavio (što je i jedna od posledica neodržavanja javne rasprave u konkretnom postupku), niti je Ustavni sud jasno objasnio i obrazložio svoj stav u odnosu na tu komponentu obrazloženja svog rešenja u predmetu IUz-351/2015.

…

Iz svih prethodno detaljno navedenih razloga, izdvojio sam mišljenje u odnosu na rešenje Ustavnog suda broj IUz-351/2015 o obustavi postupka utvrđivanja neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija („Službeni glasnik RS“, br. 116/14 i 99/16), izražavajući pri tom, svoje neslaganje sa jednim bitnim delom sadržaja tog rešenja, odnosno pre svega, sa delovima njegovog obrazloženja, te sasvim nepotrebnim preteranim zalaženjem Ustavnog suda u problematiku ratio legis-a konkretnog zakona, uz izbegavanje striktnog i neposrednog fokusiranja na neke od mogućih ustavnopravnih problema. Smatram da donošenjem rešenja sa takvim sadržajem, Ustavni sud nije uspeo da u potpunosti otkloni dilemu u pogledu mogućeg diskriminatorskog i neopravdano selektivnog karaktera ustavnopravno osporenog Zakona.

Ustavni sud je pri tom, svoje rešenje o obustavi postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija, doneo čak skoro sedam meseci nakon što je osporeni Zakon prestao da važi, a kada su se u skladu sa članom 57. tačka 2. Zakona o Ustavnom sudu, ispunili formalni uslovi za takvo rešenje Ustavnog suda, onda kada on kumulativno zaključi i da nema uslova za postupanje u skladu sa članom 64. Ustava Srbije.

U svom izdvojenom mišljenju ne tvrdim, niti da je Zakon o privremenom uređivanju načina isplate penzija („Službeni glasnik RS“, br. 116/14 i 99/16), svakako neustavan, niti obrnuto, da su sva njegova normativna rešenja, bez dileme i nesporno u potpunosti ustavnopravno prihvatljiva, već smatram da je sadržaj rešenja Ustavnog suda - broj IUz-351/2015, praktično takav, da on veoma teško može delovati ubedljivo i to u oba „smera“; kako onima koji apriorno smatraju da je osporeni Zakon neustavan, tako i drugima, koji su mišljenja da baš ništa sa stanovišta ustavnosti u tom Zakonu nije sporno.

U Beogradu, 24. juna 2019. godine

sudija Ustavnog suda Srbije

dr Milan Škulić

Slični dokumenti

IUz 531/2014: Odluka Ustavnog suda o ustavnosti Zakona o privremenom umanjenju penzija