Odluka Ustavnog suda o ustavnosti Zakona o utvrđivanju nadležnosti Vojvodine

Kratak pregled

Ustavni sud je odlučio o ustavnosti Zakona o nadležnostima AP Vojvodine, utvrdivši da su brojne odredbe neustavne. Neustavnim su proglašene norme o predstavništvima u inostranstvu, nazivu Novog Sada kao „glavnog“ centra i prenosu celih oblasti u nadležnost Pokrajine.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša B. Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 10. jula 2012. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da nisu u saglasnosti sa Ustavom sledeće odredbe Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni glasnik RS“, broj 99/09):

- odredbe člana 2. st. 2. i 3,

- odredba člana 3. stav 3. u delu koji glasi: „kao regija u kojoj se tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti“ i u delu koji glasi: „i u okviru svoje nadležnosti može osnovati predstavništva u regionima Evrope, odnosno u Briselu“,

- odredba člana 4. stav 1. u delu koji glasi: „u njenim geografskim oblastima (Bačka, Banat i Srem)“,

- odredba člana 4. stav 5. u delu koji glasi: „glavni,“,

- odredba člana 5. stav 3,

- odredba člana 9. stav 1. u delu koji glasi: „i zakonom“ i u delu koji glasi: „odnosno koje su zakonom određene kao pitanja od pokrajinskog značaja“,

- odredbe člana 9. st. 3. i 4,

- odredba člana 10. tačka 15) u delu koji glasi: „i lokalne samouprave“,

- odredba člana 13. tačka 1),

- odredba člana 16. tačka 1),

- odredba člana 18. tačka 1),

- odredba člana 19,

- odredba člana 21,

- odredba člana 25. tačka 1),

- odredbe člana 27,

- odredba člana 53. tačka 1), u delu koji glasi: „druga prava u oblasti socijalne zaštite, veći obim prava od prava utvrđenih zakonom i“, u delu koji glasi: „njihovo“ i u delu koji glasi: „kao i druge oblike“,

- odredba člana 58. u delu koji glasi: „dodatna i dopunska prava i zaštitu, odnosno“,

- odredbe člana 64,

- odredbe člana 68. stav 1. tač. 1) do 4),

- odredbe člana 73. stav 1. tač. 1) i 2),

- odredbe člana 74. tač. 3), 4) i 5) i

- odredba člana 76. stav 1. Zakona.

2. Odbija se predlog za utvrđivanje neustavnosti sledećih odredaba Zakona iz tačke 1:

- odredbe člana 2. stav 1,

- odredbe člana 3. stav 1,

- odredbe člana 3. stav 2, pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI tačka 2. podtačka 2.2. obrazloženja ove odluke,

- odredbe člana 4. stav 4, pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI tačka 3. podtačka 3.2. obrazloženja ove odluke,

- odredbe člana 5. stav 2, uz tumačenje dato u delu V obrazloženja ove odluke i pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI tačka 4. podtačka 4.1. obrazloženja ove odluke,

- odredbe člana 6,

- odredbe člana 7. stav 2,

- odredaba člana 10. tač. 2), 3), 6), 11), 12) i 13),

- odredbe člana 25. tačka 5), pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI tačka 11. podtačka 11.2. obrazloženja ove odluke,

- odredbe člana 38, pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI tačka 13. obrazloženja ove odluke,

- odredbe člana 74. tačka 2),

- odredaba člana 75,

- odredbe člana 82. i

- odredbe člana 86. Zakona.

O b r a z l o ž e nj e

I

Uvodne napomene

Predlogom ovlašćenog predlagača pred Ustavnim sudom je pokrenut postupak za ocenu ustavnosti odredaba čl. 2. i 3, člana 4. st. 1, 4. i 5, člana 5. st. 2. i 3, člana 6, člana 7. stav 2, člana 9. st. 1, 3. i 4, člana 10, člana 13. tačka 1), člana 16. tačka 1), člana 18. tačka 1), čl. 19. i 21, člana 25. tač. 1) i 5), čl. 27. i 38, člana 53. tačka 1), čl. 58. i 64, člana 68. tač. 1) do 4), člana 73. stav 1. tač. 1) i 2), člana 74. tač. 2) do 5), člana 75, člana 76. stav 1. i čl. 82. i 86. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni glasnik RS“, broj 99/09). Polazeći od brojnosti i sadržine osporenih odredaba, predlagač je predložio da Ustavni sud utvrdi da Zakon o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine nije u saglasnosti sa Ustavom.

Ustavni sud je u prethodnom postupku, na osnovu Zaključka IUz-353/2009 od 18. februara 2010. godine, dostavio Narodnoj skupštini predlog za ocenu ustavnosti navedenih odredaba Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine na odgovor. Narodna skupština je dostavila odgovor Ustavnom sudu 20. januara 2011. godine.

Zakon o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni glasnik RS“, broj 99/09) Narodna skupština je donela na Četvrtoj sednici Drugog redovnog zasedanja u 2009. godini, 30. novembra 2009. godine. Zakon je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“ broj 99 od 1. decembra 2009. godine, stupio je na snagu 9. decembra 2009. godine, a primenjuje se od 1. januara 2010. godine, osim odredaba člana 8, člana 10. tačka 14) i čl. 26, 88. i 89. koje se primenjuju od 9. decembra 2009. godine. Ustavni osnov za donošenje osporenog Zakona sadržan je u sledećim odredbama Ustava Republike Srbije: u odredbi člana 177. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da se zakonom određuje koja su pitanja od pokrajinskog značaja, u odredbi člana 178. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da Republika Srbija može zakonom poveriti autonomnim pokrajinama pojedina pitanja iz svoje nadležnosti i u odredbi člana 97. tačka 17. Ustava, kojom je utvrđeno da Republika Srbija uređuje druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu sa Ustavom.

II

Relevantne odredbe Ustava Republike Srbije

Odredbama Ustava Republike Srbije u odnosu na koje se osporavaju pojedine zakonske odredbe i koje su od značaja za ocenu njihove ustavnosti utvrđeno je:

- da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive. zasnovana, između ostalog, na pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.);

- da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.);

- da je teritorija Republike Srbije jedinstvena i nedeljiva (član 8. stav 1.);

- da se službena upotreba drugih jezika i pisama uređuje zakonom, na osnovu Ustava (član 10. stav 2.);

- da je državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu i da pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti (član 12.);

- da Republika Srbija štiti prava nacionalnih manjina i da država jemči posebnu zaštitu nacionalnim manjinama radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti i očuvanja njihovog identiteta (član 14.);

- da država jemči ravnopravnost žena i muškaraca i razvija politiku jednakih mogućnosti (član 15.);

- da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.);

- da se udruženja osnivaju bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar koji vodi državni organ, u skadu sa zakonom (član 55. stav 2.);

- da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom (član 66. stav 1.);

- da pripadnicima nacionalnih manjina, pored prava koja su Ustavom zajemčena svim građanima, jemče se dodatna, individualna ili kolektivna prava i da se individualna prava ostvaruju pojedinačno, a kolektivna u zajednici sa drugima, u skladu sa Ustavom, zakonom i međunarodnim ugovorima (član 75. stav 1.);

- da pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo: na izražavanje, čuvanje, negovanje, razvijanje i javno izražavanje nacionalne, etničke, kulturne i verske posebnosti; na upotrebu svojih simbola na javnim mestima; na korišćenje svog jezika i pisma; da u sredinama gde čine značajnu populaciju, državni organi, organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja, organi autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave vode postupak i na njihovom jeziku; na školovanje na svom jeziku u državnim ustanovama i ustanovama autonomnih pokrajina; na osnivanje privatnih obrazovnih ustanova; da na svome jeziku koriste svoje ime i prezime; da u sredinama gde čine značajnu populaciju, tradicionalni lokalni nazivi, imena ulica, naselja i topografske oznake budu ispisane i na njihovom jeziku; na potpuno, blagovremeno i nepristrasno obaveštavanje na svom jeziku, uključujući i pravo na izražavanje, primanje, slanje i razmenu obaveštenja i ideja; na osnivanje sopstvenih sredstava javnog obaveštavanja, u skladu sa zakonom, (član 79. stav 1.) i da se u skladu sa Ustavom, na osnovu zakona, pokrajinskim propisima mogu ustanoviti dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina (član 79. stav 2.);

- da su prirodna bogatstva, dobra za koje je zakonom određeno da su od opšteg interesa i imovina koju koriste organi Republike Srbije u državnoj imovini, da se prirodna bogatstva koriste pod uslovima i na način predviđen zakonom i da se imovina autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, način njenog korišćenja i raspolaganja, uređuje zakonom (član 87. st. 1. 3. i 4.);

- da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, suverenost, nezavisnost, teritorijalnu celovitost i bezbednost Republike Srbije, njen međunarodni položaj i odnose sa drugim državama i međunarodnim organizacijama, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, ustavnost i zakonitost, teritorijalnu organizaciju Republike Srbije, sistem lokalne samouprave, sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, održivi razvoj, sistem zaštite i unapređenja životne sredine, sistem u oblasti socijalne zaštite, boračke i invalidske zaštite, prava dece i obrazovanja, razvoj Republike Srbije, politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike Srbije, uključujući i razvoj nedovoljno razvijenih područja, organizaciju i korišćenje prostora i naučno-tehnološki razvoj (član 97. tač. 1, 2, 3, 8, 9, 10. i 12.);

- da je Narodna skupština najviše predstavničko telo i nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji (član 98.);

- da narodni poslanik uživa imunitet i da ne može biti pozvan na krivičnu ili drugu odgovornost za izraženo mišljenje ili glasanje u vršenju svoje poslaničke funkcije (član 103. st. 1. i 2.);

- da pravo predlaganja zakona, drugih propisa i opštih akata imaju svaki narodni poslanik, Vlada, skupština autonomne pokrajine ili najmanje 30.000 birača, kao i da Zaštitnik građana i Narodna banka Srbije imaju pravo predlaganja zakona iz svoje nadležnosti (član 107.);

- da je Vlada nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji (član 122.);

- da Vlada utvrđuje i vodi politiku, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona, predlaže Narodnoj skupštini zakone i druge opšte akte i daje o njima mišljenje kad ih podnese drugi predlagač, usmerava i usklađuje rad organa državne uprave i vrši nadzor nad njihovim radom i vrši i druge poslove određene Ustavom i zakonom (član 123.);

- da predsednik Vlade i član Vlade ne odgovaraju za mišljenje izneto na sednici Vlade ili Narodne skupštine, ili za glasanje na sednici Vlade, da predsednik i član Vlade uživaju imunitet kao narodni poslanik i da o njihovom imunitetu odlučuje Vlada (član 134.);

- da se u interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, zakonom može poveriti obavljanje određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave i da se javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima (član 137. st. 1. i 3.);

- da je sudska vlast jedinstvena na teritoriji Republike Srbije (član 142. stav 1.);

- da se osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudova uređuju se zakonom (član 143. stav 2.);

- da građani imaju pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, koje ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika i da autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju status pravnih lica (član 176.);

- da su jedinice lokalne samouprave nadležne u pitanjima koja se, na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar jedinice lokalne samouprave, a autonomne pokrajine u pitanjima koja se, na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar autonomne pokrajine, u kojima nije nadležna Republika Srbija i da se zakonom određuje koja su pitanja od republičkog, pokrajinskog i lokalnog značaja (član 177.);

- da Republika Srbija može zakonom poveriti autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave pojedina pitanja iz svoje nadležnosti, da autonomna pokrajina može odlukom poveriti jedinicama lokalne samouprave pojedina pitanja iz svoje nadležnosti, da sredstva za vršenje poverenih nadležnosti obezbeđuje Republika Srbija ili autonomna pokrajina, zavisno od toga ko je poverio nadležnosti i da se prava i obaveze autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave i ovlašćenja Republike Srbije i autonomnih pokrajina u nadzoru nad vršenjem poverenih nadležnosti uređuju zakonom (član 178.);

- da autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i statutom autonomne pokrajine, a jedinice lokalne samouprave, u skladu sa Ustavom i zakonom, samostalno propisuju uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi (član 179.);

- da je skupština najviši organ autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, da skupštinu autonomne pokrajine čine poslanici, a skupštinu jedinice lokalne samouprave odbornici, da se poslanici i odbornici biraju na period od četiri godine, na neposrednim izborima tajnim glasanjem, i to poslanici u skladu sa odlukom skupštine autonomne pokrajine, a odbornici, u skladu sa zakonom i da se u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava, omogućuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama, u skladu sa zakonom (član 180.);

- da autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave sarađuju sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama i jedinicama lokalne samouprave drugih država, u okviru spoljne politike Republike Srbije, uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije (član 181.);

- da su autonomne pokrajine autonomne teritorijalne zajednice osnovane Ustavom, u kojima građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju, da Republika Srbija ima Autonomnu pokrajinu Vojvodinu i Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohija, da se nove autonomne pokrajine mogu osnivati, a već osnovane ukidati ili spajati po postupku predviđenom za promenu Ustava, da predlog za osnivanje novih ili ukidanje, odnosno spajanje postojećih autonomnih pokrajina utvrđuju građani na referendumu, u skladu sa zakonom, da se teritorija autonomnih pokrajina i uslovi pod kojima se može promeniti granica između autonomnih pokrajina određuje zakonom, kao i da se teritorija autonomnih pokrajina ne može menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, u skladu sa zakonom ( član 182.);

- da autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i svojim statutom, uređuju nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osnivaju, da autonomne pokrajine, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti prostornog planiranja i razvoja, poljoprivrede, vodoprivrede, šumarstva, lova, ribolova, turizma, ugostiteljstva, banja i lečilišta, zaštite životne sredine, industrije i zanatstva, drumskog, rečnog i železničkog saobraćaja i uređivanja puteva, priređivanja sajmova i drugih privrednih manifestacija, prosvete, sporta, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite i javnog informisanja na pokrajinskom nivou, da se autonomne pokrajine staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, u skladu sa zakonom, da autonomne pokrajine utvrđuju simbole pokrajine i način njihovog korišćenja, da autonomne pokrajine upravljaju pokrajinskom imovinom na način predviđen zakonom i da autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i zakonom, imaju izvorne prihode, obezbeđuju sredstva jedinicama lokalne samouprave za obavljanje poverenih poslova, donose svoj budžet i završni račun (član 183.);

- da autonomna pokrajina ima izvorne prihode kojima finansira svoje nadležnosti, da se vrste i visina izvornih prihoda autonomnih pokrajina određuju zakonom, da se zakonom određuje učešće autonomnih pokrajina u delu prihoda Republike Srbije (član 184. st. 1. do 3.);

- da je najviši pravni akt autonomne pokrajine statut, da statut autonomne pokrajine donosi njena skupština, uz prethodnu saglasnost Narodne skupštine, da o pitanjima iz svoje nadležnosti autonomna pokrajina donosi odluke i druga opšta akta (član 185.);

- da Vlada može pred Ustavnim sudom pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti odluke autonomne pokrajine, pre njenog stupanja na snagu i da u tom slučaju, Ustavni sud može, do donošenja svoje odluke, odložiti stupanje na snagu osporene odluke autonomne pokrajine (član 186.);

- da organ određen statutom autonomne pokrajine ima pravo žalbe Ustavnom sudu ako se pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili organa jedinice lokalne samouprave onemogućava vršenje nadležnost autonomne pokrajine, kao i da može pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti zakona i drugog opšteg akta Republike Srbije ili opšteg akta jedinice lokalne samouprave kojim se povređuje pravo na pokrajinsku autonomiju (član 187.);

- da se teritorija i sedište jedinice lokalne samouprave određuje zakonom (član 188. stav 2.);

- da se opštine osnivaju i ukidaju zakonom, a da se grad osniva zakonom, u skladu sa kriterijumima predviđenim zakonom kojim se uređuje lokalna samouprava (član 189. st. 1. i 2.);

- da statuti, odluke i svi drugi opšti akti autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti saglasni sa zakonom (član 195. stav 2.).

III

Sadržina osporenih odredaba, razlozi osporavanja, odgovor donosioca i sporna ustavnopravna pitanja

Polazeći od sadržine osporenih odredaba Zakona, razloga osporavanja njihove saglasnosti sa Ustavom koje je izneo predlagač i odgovora Narodne skupštine, Ustavni sud je utvrdio ustavnopravna pitanja koja se kao sporna mogu postaviti u ovom postupku. U daljem tekstu biće navedena sadržina svake od osporenih odredaba Zakona, razlozi kojima predlagač obrazlaže njihovu nesaglasnost sa Ustavom, argumenti koje je u odgovoru iznela Narodna skupština i pitanja koja se, po oceni Ustavnog suda, mogu postaviti kao sporna.

• 1. Osporeni član 2. Zakona glasi:

„Član 2.

AP Vojvodina, u skladu sa Ustavom Republike Srbije (u daljem tekstu: Ustav) i Statutom AP Vojvodine (u daljem tekstu: Statut), uređuje nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osniva.

U postupku donošenja zakona vodiće se računa o dostignutom nivou prava građana na pokrajinsku autonomiju.

U postupku donošenja zakona kojima se uređuju pitanja od pokrajinskog značaja, predlagač je dužan da zatraži mišljenje nadležnog organa AP Vojvodine.“

Razlozi osporavanja:

Ovlašćeni predlagač smatra da odredba člana 2. stav 1. Zakona nije u skladu sa odredbom člana 180. stav 4. Ustava, s obzirom na to da AP Vojvodina nesumnjivo spada u autonomnu pokrajinu u kojoj živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava, pa se stoga u njenoj skupštini mora zakonskim rešenjem obezbediti srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina, a ne Zakonom predvideti da izbor svojih organa AP Vojvodina samostalno uređuje, i to samo u skladu sa Ustavom i Statutom. Odredba stava 2. istog člana Zakona, po navodima predlagača, nije u saglasnosti sa odredbama člana 178. Ustava, jer se sadržaj prava građana na pokrajinsku autonomiju ne može proširivati poverenim nadležnostima, s obzirom na to da su ove nadležnosti privremeno poverene na obavljanje autonomnoj pokrajini i budući da pripadaju Republici, mogu da budu oduzete pokrajini i vraćene Republici. Takođe je, po mišljenju predlagača, neustavno zakonom uređivati postupak donošenja drugih zakona, jer je to materija koja se uređuje Ustavom i Poslovnikom Narodne skupštine. U vezi sa ovom osporenom odredbom Zakona, predlagač takođe ističe da je pravo građana na pokrajinsku autonomiju zajemčeno članom 12. stav 1. Ustava i da se odnosi na sve građane Republike Srbije, a ne samo na građane koji to pravo uživaju u AP Vojvodini, tako da se sadržaj tog prava ne može poistovećivati sa rešenjima Zakona kojima se uređuju nadležnosti samo jedne autonomne pokrajine u Republici Srbiji. Odredba stava 3. ovog člana, po mišljenju predlagača, nije u skladu sa odredbama člana 107. Ustava, jer Ustavom zajemčeno pravo predlaganja zakona nije ničim uslovljeno, za razliku od osporenog zakonskog rešenja, kojim je predviđeno da je predlagač zakona dužan da zatraži mišljenje nadležnog organa AP Vojvodine, što predstavlja ograničenje ustavnog prava zakonodavne inicijative. Ova odredba, navodi se u predlogu, nije u skladu ni sa odredbom člana 183. Ustava, jer autonomna pokrajina, prema citiranoj odredbi Ustava, nema nadležnost da daje mišljenje u postupku donošenja zakona.

Odgovor Narodne skupštine:

U odgovoru Narodne skupštine se navodi da odredba člana 2. stav 1. Zakona nije nesaglasna sa Ustavom, s obzirom na to da je njom propisano isto ono što je utvrđeno odredbama člana 179. i člana 183. stav 1. Ustava, dok za navode predlagača da osporena odredba Zakona nije u saglasnosti sa odredbom člana 180. stav 4. Ustava, donosilac osporenog Zakona smatra da Ustavom utvrđen princip srazmerne zastupljenosti nacionalnih manjina u predstavničkim telima AP i lokalne samouprave predstavlja materiju koja se uređuje posebnim zakonom i ne može se dovesti u vezu sa osporenim članom 2. stav 1. Zakona. U pogledu odredbe člana 2. stav 2. Zakona navodi se da je, polazeći od člana 12. stav 1, člana 20. stav 2. i člana 183. stav 3. Ustava, kao i člana 97. tačka 2. Ustava, kojim je utvrđena nadležnost Republike da uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, ustavnost i zakonitost i postupak pred sudovima i drugim državnim organima, u skladu i nadležnost zakonodavnog organa Republike da uređuje pitanja koja su i uređena osporenom odredbom, a što se ogleda i u položaju ovog Zakona u ustavnopravnom sistemu Republike Srbije – kao sistemskog zakona kojim se, polazeći od Ustava, utvrđuje nadležnost Autonomne pokrajine Vojvodine. U odgovoru se dalje navodi da odredba člana 2. stav 3. nije u suprotnosti sa članom 107. Ustava, jer zakonsko propisivanje dužnosti pribavljanja mišljenja nadležnog organa AP Vojvodine u postupku donošenja zakona kojima se uređuju pitanja od pokrajinskog značaja, po mišljenju donosioca Zakona, ne uslovljava i ne ograničava zakonodavnu nadležnost Republike, odnosno nadležnost zakonodavnog organa Republike, jer to mišljenje, prema osporenom Zakonu, nema snagu saglasnosti u zakonodavnom postupku, a time ni obaveznu snagu, nego je samo savetodavnog karaktera.

Sporna ustavnopravna pitanja:

1. Polazeći od toga da su predmet uređivanja ovog zakona kako poslovi koji saglasno odredbama člana 183. Ustava spadaju u tzv. izvornu nadležnost autonomne pokrajine, tako i poslovi koje je Republika iz okvira svoje nadležnosti, u skladu sa odredbom člana 178. stav 1. Ustava, poverila autonomnoj pokrajini, kao sporno se postavlja pitanje da li odredba stava 2. člana 2. ovog zakona predstavlja svojevrsno ograničenje Narodne skupštine koja je prema članu 98. Ustava nosilac zakonodavne vlasti u Republici Srbiji, i to kako u pogledu eventualnih budućih izmena ovog zakona, tako i u pogledu donošenja ili izmena drugih zakona kojima se uređuju pojedine oblasti društvenog života;

2. Pošto osporena odredba člana 2. stav 2. Zakona postupak donošenja zakona u Republici vezuje za pojam „dostignutog nivoa“ prava građana na pokrajinsku autonomiju koji Ustav ne poznaje, postavlja se pitanje da li se ustavne odredbe o zabrani smanjivanja dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava (član 20. stav 2. Ustava) i o pravu autonomne pokrajine da se, u skladu sa zakonom, stara o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava (član 183. stav 3. Ustava), na koje se poziva donosilac Zakona, mogu dovesti u ustavnopravnu vezu sa sadržinom osporene zakonske odredbe, odnosno da li postoji ustavnopravna veza između ustavnih načela ljudskih i manjinskih prava koja se odnose na dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava sa „dostignutim nivoom prava građana na pokrajinsku autonomiju“ o kome govori osporena odredba;

3. Da li se propisivanjem da je svaki predlagač zakona (a to su prema odredbama člana 107. Ustava ne samo Vlada, već i svaki narodni poslanik, skupština autonomne pokrajine i najmanje 30.000 birača, kao i Zaštitnik građana i Narodna banka kada se radi o zakonima iz njihove nadležnosti) dužan da zatraži mišljenje nadležnog organa AP Vojvodine, ograničava Ustavom utvrđeno pravo zakonodavne inicijative iz člana 107. Ustava, nezavisno od toga da li traženo mišljenje ima ili nema obavezujuću snagu, u smislu da Ustavom ovlašćeni predlagač ne može podneti predlog zakona ako prethodno nije zatražio mišljenje nadležnog organa AP Vojvodine;

4. Konačno, posmatrajući celinu osporenih odredaba, kao sporno se postavlja pitanje da li se uslovima i dužnostima propisanim odredbama člana 2. st. 2. i 3. Zakona institucionalizuje učešće autonomne pokrajine u vršenju zakonodavne vlasti u Republici Srbiji.

• 2. Osporeni član 3. Zakona glasi:

„Međuregionalna saradnja

Član 3.

AP Vojvodina sarađuje sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država, u okviru spoljne politike Republike Srbije, uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije.

AP Vojvodina zaključuje međuregionalne sporazume u okviru svoje nadležnosti.

AP Vojvodina, kao regija u kojoj se tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti, može biti član evropskih i svetskih udruženja regiona i u okviru svoje nadležnosti može osnovati predstavništva u regionima Evrope, odnosno u Briselu, u skladu sa zakonom i Statutom.“

Razlozi osporavanja:

Imajući u vidu da Zakonom nije uređeno pitanje šta se smatra odgovarajućom teritorijalnom zajednicom druge države sa kojom AP Vojvodina može da ostvaruje međuregionalnu saradnju i kako će se obezbediti da se ta saradnja odvija u okviru spoljne politike Republike Srbije i uz poštovanje njenog teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka, predlagač smatra da odredba člana 3. stav 1. Zakona nije u saglasnosti sa odredbama člana 97. tač. 1. i 2. i člana 123. stav 1. Ustava. Odredba stava 2. ovog člana, po mišljenju predlagača, nije u skladu sa odredbom člana 194. Ustava koja u hijerarhiji međunarodnih opštih pravnih akata ne poznaje međuregionalne sporazume sa elementom inostranosti, dok zaključivanje međuregionalnih sporazuma sa domaćim subjektima, kao zakonsko rešenje, nije u skladu sa odredbama člana 195. Ustava, koji u hijerarhiji domaćih opštih pravnih akata ne poznaje takve sporazume. Predlagač dalje navodi da odredba stava 3. ovog člana, prema kojoj AP Vojvodina ima pravo da osniva predstavništva u regionima Evrope i u Briselu samo kao regija u kojoj se tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti, odnosno zbog toga što se u njoj tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti, nije u skladu sa jednakim pravnim položajem autonomnih pokrajina koji proističe iz Ustava. Pored navedenog, predlagač smatra da ova odredba nije u skladu ni sa odredbama člana 181. Ustava, jer saradnja koju autonomne pokrajine prema Ustavu mogu da ostvaruju ne podrazumeva i otvaranje predstavništava, pa se zakonom ne može urediti takva mogućnost. Tim pre što ni jedinice lokalne samouprave, na osnovu navedenog člana Ustava, ne mogu da osnivaju predstavništva, pa stoga ni autonomne pokrajine to ne mogu da čine. Predlagač, takođe, ističe da je Ustavom predviđeno da autonomne pokrajine mogu sarađivati sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država, dakle svih država, a ne samo sa regionima Evrope, te smatra da je u ovom delu umanjen nivo prava koji Ustav garantuje autonomnim pokrajinama. Ova odredba je osporena i u odnosu na odredbu člana 97. tačka 1. Ustava kojom je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje odnose sa međunarodnim organizacijama, iz čega sledi da se svi odnosi sa međunarodnim organizacijama, bez obzira na njihov karakter, odvijaju preko Republike Srbije, zbog čega predlagač smatra da je saradnja sa regionima Evrope i Evropskom unijom, prema navedenoj odredbi Ustava, u isključivoj nadležnosti Republike Srbije.

Odgovor Narodne skupštine:

Povodom osporenog člana 3. Zakona navodi se da je članom 181. Ustava utvrđeno da autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave sarađuju sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama i jedinicama lokalne samouprave drugih država, u okviru spoljne politike Republike Srbije, uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije, što je u pogledu AP Vojvodine na istovetan način propisano i osporenom odredbom Zakona. Takođe su, u skladu sa navedenim članom 181. Ustava, ovom odredbom Zakona propisane i granice (dimenzije) do kojih se može odvijati navedena saradnja AP Vojvodine u okviru spoljne politike Republike Srbije uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka, čime je, po mišljenju predlagača, navedena odredba Zakona u skladu i sa članom 97. tačka 1. Ustava. U pogledu zakonskog uređivanja da AP Vojvodina zaključuje međuregionalne sporazume u okviru svoje nadležnosti iz člana 3. stav 2. Zakona, Narodna skupština je mišljenja da mogućnost zaključivanja međuregionalnih – dakle ne i međudržavnih, odnosno međunarodnih sporazuma (međunarodnih ugovora), proizlazi iz Ustavom utvrđenog prava autonomnih pokrajina u navedenoj odredbi člana 181. Ustava, jer pojam ''saradnje'' iz ovog člana Ustava uključuje i mogućnost zaključivanja međuregionalnih sporazuma, ali ne i međunarodnih ugovora sa državama i međunarodnim organizacijama kao subjektima međunarodnog prava, pa je saglasno tome ova odredba Zakona saglasna i sa odredbom člana 97. tačka 1. Ustava, prema kojoj isključivo Republika uređuje i obezbeđuje međunarodni položaj i odnose sa drugim državama i međunarodnim organizacijama. U odgovoru se dalje navodi da je nesporna obaveza da međuregionalni sporazumi koje, prema Zakonu, zaključuje AP Vojvodina moraju biti saglasni s Ustavom i zakonom, kao i da u smislu člana 195. stav 5, a u vezi sa stavom 4. istog člana Ustava, međuregionalni sporazumi ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, koji su, prema Ustavu, deo pravnog poretka Republike Srbije. U odgovoru se takođe ističe da se iz sadržine same osporene odredbe vidi da međuregionalni sporazumi koje AP Vojvodina zaključuje predstavljaju međuregionalne sporazume sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država, a ne sa nekim domaćim subjektima. Donosilac osporenog Zakona smatra da osporenom odredbom člana 3. stav 3. Zakona, kojom je propisana mogućnost da AP Vojvodina osniva svoja predstavništva, putem kojih može da ostvaruje saradnju sa teritorijalnim zajednicama drugih država, nije prekoračena Ustavom utvrđena granica saradnje autonomne pokrajine sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država iz člana 181. Ustava, jer iz osporene odredbe Zakona jasno proizlazi da Zakonom uspostavljena pokrajinska predstavništva mogu da ostvaruju saradnju samo u granicama nadležnosti AP Vojvodine, u skladu s Ustavom i zakonom, odnosno samo u granicama utvrđenim članom 181. Ustava – u okviru spoljne politike Republike Srbije i uz poštovanje njenog teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka. S tim u vezi, ističe se da pokrajinska predstavništva nisu element državnosti, odnosno suverenosti na međunarodnom planu, niti element međunarodnopravnog subjektiviteta, koje autonomne pokrajine, pa ni AP Vojvodina, prema Ustavu i Zakonu, nemaju i ne mogu imati, a što ima isključivo Republika Srbija kao država, saglasno članu 97. tačka 1. Ustava. Dalje se navodi da se osporenom odredbom člana 3. stav 3. Zakona ne ograničava pravo AP Vojvodine da ostvaruje saradnju sa teritorijalnim zajednicama (svih) drugih država u smislu člana 181. Ustava, uključujući i države van evropskog kontinenta, odnosno izvan prostora evropskih integracija, dok se mogućnost AP Vojvodine da može osnivati predstavništva u regionima Evrope, odnosno u Briselu – u svojstvu regije u kojoj se tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti zasniva i na ustavnom određenju Republike Srbije iz člana 1. Ustava, kao države zasnovane na evropskim principima i vrednostima. Saglasno navedenom, donosilac osporenog Zakona smatra da se spornim odredbama člana 3. Zakona AP Vojvodini omogućava da ostvaruje saradnju, saglasno Ustavu, isključivo sa regionima, kao različitim komparativno-ustavnim oblicima jedinica političko-teritorijalne autonomije unutar drugih država, odnosno sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država u smislu člana 181. Ustava, a ne i sa državama u čijem su one sastavu, niti sa međunarodnim organizacijama, kao subjektima međunarodnog prava, što je u skladu i sa isključivom nadležnošću Republike na planu suverenosti i međunarodnih odnosa iz člana 97. tačka 1. Ustava.

Sporna ustavnopravna pitanja:

1. Osporenim odredbama člana 3. Zakona uvodi se novi pojam „regije“ (i „međuregionalnog“ sporazuma), koji Ustav ne poznaje. Kako između pojma regije i pojma autonomne pokrajine, kao jednog od oblika teritorijalne organizacije države, postoji suštinska razlika, to se, kao prvo, postavlja pitanje da li se odredbama člana 3. st. 2. i 3. Zakona na novi način određuje suština Autonomne pokrajine Vojvodine, te da li se time dovodi u pitanje ostvarivanje jednog od osnovnih načela ustavnog poretka Republike Srbije iz člana 12. Ustava i Ustavom utvrđenog pojma autonomne pokrajine iz člana 182. st. 1. i 2. Ustava;

2. Polazeći od sadržine odredaba člana 3. st. 2. i 3. Zakona, kao sledeće načelno ustavnopravno pitanje, po oceni Ustavnog suda, postavlja se pitanje da li Ustavom utvrđeno pravo autonomne pokrajine da sarađuje sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država, iz člana 181. Ustava, predstavlja ustavni osnov i za zaključivanje međuregionalnih sporazuma, članstvo u odgovarajućim udruženjima i osnivanje predstavništava AP Vojvodine. Takođe, pošto spoljna politika, uspostavljanje i održavanje međunarodnih odnosa predstavljaju jednu od osnovnih funkcija države, a saglasno odredbi člana 123. tačka 1. Ustava, Vlada kao nosilac izvršne vlasti u Republici utvrđuje i vodi politiku, dakle i spoljnu politiku Republike Srbije, u vezi sa prethodnim se postavlja pitanje ko, u kom postupku i na koji način utvrđuje i obezbeđuje da se propisani oblici saradnje AP Vojvodine ostvaruju u skladu sa odredbom člana 181. Ustava, odnosno stava 1. člana 3. ovog zakona – u okviru spoljne politike Republike Srbije i uz poštovanje njenog teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka, te da li propuštanje da se označena pitanja urede Zakonom, čini osporene odredbe nesaglasne sa Ustavom;

3. Povodom odredbe stava 2. člana 3. Zakona posebno se postavlja pitanje kakva je pravna priroda međuregionalnih sporazuma, a zatim, ukoliko se radi o opštim pravnim aktima, na šta upućuje zakonska formulacija, postavlja se i pitanje da li međuregionalni sporazumi podležu nadzoru ustavnosti i zakonitosti. Konačno, pošto ovim, a ni drugim zakonima nije uređen postupak zaključivanja međuregionalnih sporazuma, postavlja se i pitanje ko je nadležan za njihovo zaključivanje, šta može biti predmet međuregionalnog sporazuma, kao i da li se njime mogu stvarati obaveze kako neposredno za autonomnu pokrajinu i njene građane, tako, posredno, i za Republiku Srbiju;

4. Vezano za stav 3. člana 3. Zakona, pored već istaknutih načelnih spornih pitanja, sa ustavnopravnog stanovišta se postavljaju i određena pitanja u vezi prava AP Vojvodine da „u okviru svojih nadležnosti može osnovati predstavništva u regionima Evrope, odnosno u Briselu, u skladu sa zakonom i Statutom“. Prvo od njih je da li je zastupanje države, njenih građana i pravnih lica u inostranstvu isključivo funkcija Republike Srbije, koja, u skladu sa članom 97. tačka 1. Ustava, uređuje i obezbeđuje, između ostalog, međunarodni položaj Republike i odnose sa drugim državama i međunarodnim organizacijama ili Ustavom utvrđeno pravo autonomne pokrajine da sarađuje sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama van granica Republike Srbije - drugih država, odnosno u pojedinim delovima tih država, može da obuhvati i samostalno predstavljanje i zastupanje interesa autonomne pokrajine u drugim državama. Drugo, ako je odredbom stava 3. člana 3. Zakona na opšti način dato pravo AP Vojvodini da može osnivati predstavništva „u regionima Evrope“, da li posebno izdvajanje i pominjanje osnivanja predstavništva „u Briselu“ upućuje na tumačenje da se u tom slučaju ne radi o predstavništvu „u regionu Evrope“, već o predstavništvu u sedištu Evropske Unije i drugih međunarodnih organizacija, čime se dovodi u pitanje saglasnost ove odredbe sa odredbom člana 97. tačka 1. Ustava. Konačno, kao sporno se može postaviti i pitanje da se isticanjem „tradicionalnog negovanja evropskih principa i vrednosti“ u AP Vojvodini, kao „kriterijumu“ za utvrđivanje prava na pristupanje udruženjima i na osnivanje predstavništava u inostranstvu, dovodi u pitanje ustavni koncept Republike Srbije utvrđen članom 1. Ustava, po kome su svi građani koji žive u Republici Srbiji, a ne samo građani koji žive na pojedinim delovima njene teritorije, opredeljeni ka evropskim principima i vrednostima.

• 3. Član 4. Zakona, u kome predlagač osporava odredbe st. 1, 4. i 5, glasi:

„Teritorija i simboli AP Vojvodine

Član 4.

Teritoriju AP Vojvodine čine teritorije jedinica lokalnih samouprava u njenim geografskim oblastima (Bačka, Banat i Srem), utvrđene zakonom.

Teritorija AP Vojvodine ne može se menjati bez saglasnosti njenih građana, izražene na referendumu, u skladu sa zakonom.

Referendum je punovažan ako je na njemu glasala većina građana koji imaju izborno pravo i prebivalište na teritoriji AP Vojvodine.

Odluka na referendumu iz stava 2. ovog člana jeste doneta ako je za nju glasala većina utvrđena zakonom, odnosno Statutom u skladu sa zakonom.

Grad Novi Sad je glavni, administrativni centar i sedište organa AP Vojvodine.

AP Vojvodina utvrđuje simbole AP Vojvodine i način njihovog korišćenja, u skladu sa Ustavom i Statutom.“

Razlozi osporavanja:

Odredba člana 4. stav 1. Zakona, po navodima predlagača, nije u skladu sa odredbom člana 182. stav 4. Ustava, jer ograničava mogućnost određivanja teritorije AP Vojvodine posebnim zakonom, s obzirom na to da su u osporenoj odredbi Zakona sadržana „veoma čudna“ rešenja o geografskim oblastima od kojih se sastoji AP Vojvodina, a što uopšte ne bi trebalo da bude predmet osporenog Zakona. Iz istih razloga ova odredba nije u skladu ni sa odredbom člana 188. stav 2. Ustava, prema kojoj je utvrđeno da se teritorija jedinica lokalne samouprave uređuje zakonom. Odredba stava 4. ovog člana nije u saglasnosti sa odredbom člana 182. stav 4. Ustava, i iz razloga što je, po mišljenju predlagača, intencija ustavotvorca bila da se svi uslovi referendumskog izjašnjavanja građana o promeni teritorije autonomne pokrajine uređuju zakonom, a ne pokrajinskim statutom, kako predviđa ova osporena odredba Zakona. Predlagač smatra da odredba stava 5. istog člana Zakona nije u skladu sa Ustavom, jer na teritoriji Republike Srbije, koja je na osnovu Ustava jedinstvena i nedeljiva ne mogu postojati dva administrativna centra, naročito stoga što je odredbama člana 189. st. 2. i 5. Ustava utvrđeno da se o gradu Beogradu donosi poseban zakon, a da se svi ostali gradovi osnivaju zakonom, što je i učinjeno Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, u skladu sa kriterijumima predviđenim zakonom kojim se uređuje lokalna samouprava.

Odgovor Narodne skupštine:

Povodom osporene odredbe člana 4. stav 1. ističe se da teritoriju AP Vojvodine čine samo one teritorije jedinica lokalne samouprave u geografskim oblastima Srema, Banata i Bačke koje pripadaju Republici Srbiji, odnosno AP Vojvodini, kao autonomnoj pokrajini u sastavu Republike Srbije, a koje su kao deo AP Vojvodine „utvrđene zakonom“, odnosno zakonom kojim se uređuje teritorijalna organizacija Republike Srbije, pa stoga navedena odredba ne može biti u suprotnosti sa Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, jer ona baš upućuje na taj zakon. Donosilac osporenog Zakona dalje ističe da kako se osporenom odredbom člana 4. stav 4. Zakona samo dalje razrađuje odredba člana 182. stav 4. Ustava, kojom je utvrđeno da se teritorija autonomnih pokrajina ne može menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, u skladu sa zakonom, tako što se uređuje pitanje kada se odluka na referendumu smatra donetom i to upućujućom odredbom, jer propisana većina mora biti u skladu sa zakonom, to ova odredba Zakona nije u suprotnosti sa navedenom odredbom člana 182. stav 4. Ustava. Iz odredbe člana 4. stav 5. Zakona, prema navodima donosioca Zakona, ne sledi da na teritoriji Republike Srbije postoje dva glavna administrativna centra – glavna grada istog nivoa vlasti, niti bi oni mogli postojati, jer iz osporene odredbe Zakona proizlazi da je grad Novi Sad centar pokrajinskog nivoa vlasti – na teritoriji AP Vojvodine (glavni administrativni centar Pokrajine), za razliku od grada Beograda, koji je, prema članu 9. Ustava – glavni grad Republike, a time i centar republičkog nivoa vlasti, odnosno glavno sedište republičkih organa, odnosno republičkog nivoa vlasti.

Sporna ustavnopravna pitanja:

1. U odnosu na osporeni stav 1. člana 4. Zakona, kao sporno se postavlja da li je pitanje određivanja teritorije AP Vojvodine može biti predmet uređivanja ovog zakona, imajući u vidu da je teritorija AP Vojvodine već određena članom 27. Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije (''Službeni glasnik RS'', broj 129/07) i da li je osporena odredba saglasna načelu jedinstva pravnog poretka u Republici Srbiji, utvrđenog članom 4. stav 1, odnosno članom 194. stav 1. Ustava, imajući u vidu da se ovim zakonom teritorija AP Vojvodine ne određuje samo u odnosu na jedinice lokalne samouprave utvrđene zakonom (Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije), već i u odnosu na novi pojam „geografskih oblasti (Bačka, Banat i Srem)“, koji ne poznaju ni Ustav, ni Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije.

2. U vezi osporene odredbe stava 4. člana 4. Zakona koja se odnosi na donošenje odluke o promeni teritorije AP Vojvodine, postavljaju se sledeća sporna ustavnopravna pitanja. Kao prvo, da li se odredba člana 182. stav 4. Ustava odnosi i na promenu teritorije autonomne pokrajine koja je posledica promene teritorije jedinica lokalne samouprave, te da li se može posmatrati nezavisno od odredbe člana 188. st. 2. i 3. Ustava, kojima je utvrđeno da se teritorija i sedište jedinice lokalne samouprave određuju zakonom i da osnivanju, ukidanju i promeni teritorije jedinice lokalne samouprave prethodi referendum na teritoriji te jedinice lokalne samouprave. Ovo iz razloga što se Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije teritorija AP Vojvodine određuje kao skup teritorija jedinica lokalne samouprave koje ulaze u njen sastav. Drugo, kako je Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije uređen postupak promene teritorija jedinica lokalne samouprave, a koji, između ostalog, takođe podrazumeva prethodno održani referendum na teritoriji onih jedinica lokalne samouprave na koje se promena odnosi, i kako do promene teritorije autonomne pokrajine, ukoliko se ne radi o promeni granica između autonomnih pokrajina, može doći samo promenom teritorije jedinica lokalne samouprave, sporno je da li pitanje promene granica autonomne pokrajine u takvom slučaju može biti predmet uređivanja ovog zakona ili se primenjuju odredbe Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije. Pored toga, kako promena teritorije autonomne pokrajine, po prirodi stvari, ima za posledicu promenu teritorija jedinica lokalne samouprave (kako onih koje su u njenom sastavu, tako i onih koje nisu), to se postavlja i pitanje da li je odredba Zakona prema kojoj se na referendumu o promeni teritorije AP Vojvodina izjašnjavaju svi građani AP Vojvodine koji imaju izborno pravo i prebivalište na njenoj teritoriji i odredba prema kojoj je odluka na referendumu doneta ako je za nju glasala propisana većina, saglasna sa Ustavom utvrđenim pravom građana na lokalnu samoupravu iz člana 176. stav 1. Ustava i načelom jedinstva pravnog poretka u Republici Srbiji, budući da se referendumska odluka može odnositi i na promenu teritorije jedinice lokalne samouprave koja nije u sastavu AP Vojvodine, a čiji građani se o toj promeni nisu izjašnjavali, što je suprotno postupku izjašnjavanja građana koji je propisan Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije. Konačno, polazeći od odredaba člana 182. Ustava, postavlja se i pitanje da li većina potrebna za donošenje odluke na referendumu o promeni teritorije AP Vojvodine može biti utvrđena Statutom kao aktom niže pravne snage od zakona.

3. U odnosu na odredbu stava 5. člana 4. Zakona, postavlja se pitanje da li određenje da je grad Novi Sad ne samo administrativni, već „glavni, administrativni centar“, ima značenje određenja grada Novog Sada kao glavnog grada AP Vojvodine, što bi otvorilo pitanje saglasnosti osporene odredbe sa odredbom člana 8. stav 1. Ustava prema kojoj je teritorija Republike Srbije jedinstvena i nedeljiva, iz čega proizlazi da u Republici može postojati samo jedan grad koji ima karakter glavnog grada, pošto je pojam glavnog grada element i izraz državnosti koju autonomna pokrajina nema. Ukoliko osporena odredba ima značenje da je grad Novi Sad jedan od administrativnih centara AP Vojvodine, i to glavni, postavlja se pitanje da li jedna teritorijalna zajednica može imati više administrativnih centara.

• 4. Član 5. Zakona, u kome predlagač osporava odredbe st. 2. i 3, glasi:

„Međusobni odnos republičkih i pokrajinskih organa

Član 5.

U ostvarivanju nadležnosti utvrđenih ovim i drugim zakonom, organi AP Vojvodine ostvaruju saradnju sa republičkim organima i organima jedinice lokalne samouprave.

Pri izvršavanju zakona i drugih propisa Republike Srbije međusobni odnosi organa Republike Srbije i organa AP Vojvodine zasnivaju se na Ustavom i zakonom utvrđenim pravima i obavezama republičkih organa, odnosno na Ustavom, zakonom i Statutom utvrđenim pravima i obavezama organa AP Vojvodine.

Radi zakonitog, uspešnog i nesmetanog obavljanja poslova iz nadležnosti AP Vojvodine, Vlada, na inicijativu izvršnog organa AP Vojvodine, može osnovati Stalnu mešovitu komisiju sastavljenu od predstavnika Vlade i izvršnog organa AP Vojvodine.“

Razlozi osporavanja:

Za odredbu stava 2. člana 5. Zakona predlagač smatra da menja smisao izvršavanja zakona i drugih propisa Republike Srbije kao jednog od osnovnih poslova državne uprave i da nije u skladu sa odredbom člana 123. tačka 5. Ustava. Što se tiče Stalne mešovite komisije, čija mogućnost osnivanja je predviđena stavom 3. ovog člana, predlagač je mišljenja da se postojanjem ove komisije „razvalašćuju“ organi državne uprave i Vlada u pogledu nadzora nad radom pokrajinskih organa, a što je u suprotnosti sa odredbama člana 136. i člana 123. tačka 5. Ustava, jer se na osnovu osporene odredbe ne može zaključiti kako se ostvaruje kontrola nad zakonitošću obavljanja poslova iz nadležnosti AP Vojvodine. Iz istih razloga navedena odredba Zakona, po mišljenju predlagača, nije u skladu ni sa odredbama člana 97. tačka 2. i člana 12. stav 1. Ustava.

Odgovor Narodne skupštine:

Povodom osporene odredbe člana 5. stav 2. Zakona u odgovoru se ističe da osporeno zakonsko opredeljenje međusobnih odnosa republičkih i pokrajinskih organa pri izvršavanju zakona i drugih propisa Republike Srbije ne dovodi u pitanje, u smislu Ustava, kako samostalnost svakog nivoa vlasti (republičkog i pokrajinskog) u granicama njegovih nadležnosti, tako ni hijararhijske odnose između republičkog i pokrajinskog nivoa vlasti, koji prema Ustavu, podleže nadzoru ustavnosti i zakonitosti, pa stoga nije u suprotnosti sa Ustavom. U pogledu stava 3. istog člana navodi se da je ovom osporenom odredbom Zakona propisano da se Stalna mešovita komisija može osnovati – „radi zakonitog, uspešnog i nesmetanog obavljanja poslova iz nadležnosti AP Vojvodine“, što po svojoj prirodi predstavlja vid savetodavnog, koordiniranog rada „u čijem je opisu“ staranje o obavljanju poslova iz nadležnosti Pokrajine, čime se ne dovodi u pitanje ustavno načelo nadzora ustavnosti i zakonitosti nad pravom na pokrajinsku autonomiju iz člana 12. stav 2. Ustava, kao ni Ustavom utvrđena nadležnost Republike da uređuje i obezbeđuje zakonitost iz člana 97. tačka 2. Ustava, niti ustavne nadležnosti republičkih organa, odnosno Vlade u izvršavanju zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine iz člana 123. Ustava, a posebno imajući u vidu da je osporenom odredbom Zakona dozvoljeno samo Vladi, kao republičkom organu vlasti, da može osnovati navedenu Komisiju na inicijativu izvršnog organa AP Vojvodine.

Sporna ustavnopravna pitanja:

Sa stanovišta Ustavom utvrđenog položaja izvršne vlasti u Republici Srbiji, kao sporno se postavlja pitanje da li odredba stava 3. člana 5. Zakona koja predviđa osnivanje Stalne mešovite komisije sastavljene od predstavnika Vlade i predstavnika izvršnog organa AP Vojvodine, predstavlja institucionalizovano učešće autonomne pokrajine u vršenju izvršne vlasti kao funkcije države. Ovo iz razloga što su prava i obaveze republičkih i pokrajinskih organa (kao i organa jedinica lokalne samouprave) u zakonitom i delotvornom („uspešnom i nesmetanom“) izvršavanju poverenih poslova detaljno uređeni zakonom. Sa druge strane, osporena odredba otvara i pitanje njene saglasnosti sa Ustavom utvrđenim pravom na pokrajinsku autonomiju koje isključuje bilo kakvo mešanje republičkih organa u obavljanje poslova koji spadaju u izvornu nadležnost autonomne pokrajine.

• 5. Osporeni član 6. Zakona glasi:

„Zaštita pokrajinskih poslanika i drugih funkcionera

Član 6.

Poslanik Skupštine AP Vojvodine ne može biti pozvan na krivičnu odgovornost, pritvoren ili kažnjen zbog iznetog mišljenja ili davanja glasa na sednici Skupštine AP Vojvodine ili njenih radnih tela.

Predsednik i član izvršnog organa AP Vojvodine ne odgovaraju za mišljenje izneto na sednici tog organa ili Skupštine AP Vojvodine ili za glasanje na sednici izvršnog organa AP Vojvodine.“

Razlozi osporavanja:

Odredbe člana 6. Zakona, po navodima predlagača, nisu u skladu sa odredbama čl. 103, 119, 134, 151, 162. i 173. Ustava, jer imunitet ili krivična neodgovornost i/ili nepovredivost nije materija koja se može regulisati zakonom, već je ustavna materija i kao takva mora biti regulisana Ustavom. Takođe, predlagač smatra da je bitno istaći da se Ustavom reguliše i pitanje ko odlučuje o imunitetu lica koja ga uživaju, a s obzirom na to da osporeni Zakon nije uredio ovo pitanje za pokrajinske funkcionere, može se postaviti pitanje da li oni uživaju bezuslovni i neograničeni imunitet, čime bi ovakvo rešenje bilo u suprotnosti i sa Ustavom zagarantovanom jednakošću građana.

Odgovor Narodne skupštine:

U pogledu osporenih odredaba člana 6. Zakona donosilac Zakona smatra da, iako imunitet republičkih funkcionera predstavlja ustavnu kategoriju, mogućnost zakonskog uređivanja imuniteta pokrajinskih funkcionera takođe proizlazi iz same ustavnopravne prirode i suštine političkog predstavljanja građana, koje zahteva obezbeđivanje nesmetanog obavljanja predstavničke funkcije – putem javnopravne ustanove imuniteta u vršenju javne funkcije. Naime, kako i pokrajinski funkcioneri (poslanici skupštine i članovi izvršnog organa pokrajine) takođe obavljaju, po svojoj prirodi, predstavničku funkciju, zakonodavac smatra da mogućnost zakonskog uređivanja njihovog imuniteta, proizlazi i iz ustavnog principa suverenosti građana, utvrđenog članom 2. stav 1. Ustava, u vezi sa čl. 12. i 176. Ustava, kojima je utvrđeno pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, koje ostvaruju neposredno ili preko izabranih predstavnika. Mogućnost zakonskog uređivanja imuniteta pokrajinskih funkcionera, takođe, po mišljenju zakonodavca, proizlazi iz ustavnog prava autonomnih pokrajina da, saglasno odredbama člana 179. i člana 183. stav 1. Ustava, samostalno propisuju uređenje i nadležnost svojih organa i službi koje osnivaju. Po navodima donosioca osporenog Zakona i imunitet odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave je uređen zakonom, tj. članom 37. Zakona o lokalnoj samoupravi.

Sporna ustavnopravna pitanja:

1. Kako zaštita pokrajinskih poslanika i drugih funkcionera, uređena osporenim odredbama člana 6. Zakona, predstavlja zapravo uređivanje pitanja imuniteta pojedinih nosilaca javnih funkcija, načelno se postavlja pitanje da li je pitanje imuniteta materia constitutionis ili može biti predmet zakonskog uređivanja.

2. Ukoliko pitanje imuniteta može biti predmet zakonskog uređivanja, postavlja se pitanje da li u tom slučaju institut imuniteta mora biti na celovit način uređen zakonom, ali se takođe postavlja i pitanje da li sve vrste imuniteta zahtevaju jednak obim uređivanja.

• 6. Član 7. Zakona, u kome predlagač osporava odredbu stava 2., glasi:

„Imovina AP Vojvodine

Član 7.

Imovina AP Vojvodine, način njenog korišćenja i raspolaganja uređuju se zakonom.

U svojini AP Vojvodine, kao obliku javne svojine, jesu stvari koje na osnovu zakona koriste organi AP Vojvodine, javna preduzeća i ustanove čiji je ona osnivač i druge pokretne i nepokretne stvari, u skladu sa zakonom kojim se uređuje javna svojina.“

Razlozi osporavanja:

Zakonsko rešenje predviđeno u odredbi člana 7. stav 2, po mišljenju predlagača, predstavlja stvaranje osnova za protivustavnu „nesmetanu otimačinu imovine Republike“ koju koriste pokrajinski organi i ustanove čiji je osnivač pokrajina i njeno prevođenje u pokrajinsku imovinu bez donošenja posebnog zakona kojim treba da se uredi imovina autonomnih pokrajina, način njenog korišćenja i raspolaganja, što ovu odredbu Zakona čini nesaglasnom sa odredbom člana 87. stav 4. Ustava.

Odgovor Narodne skupštine:

U vezi sa odredbom člana 7. stav 2. Zakona, kojom je propisano da su u svojini AP Vojvodine, kao obliku javne svojine, stvari koje na osnovu zakona koriste organi AP Vojvodine, javna preduzeća i ustanove čiji je ona osnivač i druge pokretne i nepokretne stvari u skladu sa zakonom kojim se uređuje javna svojina, zakonodavac ističe da ova odredba Zakona nije nesaglasna sa Ustavom, jer je odredbama člana 87. st. 3. i 4. Ustava utvrđeno da se prirodna bogatstva koriste pod uslovima i na način predviđen zakonom i da se imovina autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, način njenog korišćenja i raspolaganja uređuju zakonom, dok je članom 183. stav 5. Ustava utvrđeno da autonomna pokrajina upravlja pokrajinskom imovinom na način predviđen zakonom. Iz istih razloga, donosilac osporenog Zakona smatra da ni odredba člana 27. Zakona nije nesaglasna s Ustavom.

Sporna ustavnopravna pitanja:

Pošto osporena odredba samo na opšti način definiše svojinu autonomne pokrajine i to upućivanjem na zakon kojim se uređuje javna svojina, postavlja se pitanje da li ima mesta osporavanju navedene zakonske odredbe nakon donošenja i stupanja na snagu Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, broj 72/11).

• 7. Član 9. Zakona, u kome predlagač osporava odredbe st. 1, 3. i 4. , glasi:

„Pitanja od pokrajinskog značaja i kontrola ustavnosti i zakonitosti

Član 9.

Pitanja od pokrajinskog značaja AP Vojvodina uređuje svojim aktima, u oblastima koje su u skladu sa Ustavom i zakonom u nadležnosti AP Vojvodine, odnosno koje su zakonom određene kao pitanja od pokrajinskog značaja.

Akti iz stava 1. ovog člana donose se u skladu sa Ustavom, potvrđenim međunarodnim ugovorima, zakonom i Statutom AP Vojvodine.

Ukoliko nadležni organ Republike Srbije ne donese propis za izvršavanje zakona u roku utvrđenom tim zakonom, AP Vojvodina može, u oblastima iz stava 1. ovog člana, svojim aktom, u okviru zakonskog ovlašćenja za donošenje izvršnog propisa, privremeno urediti izvršavanje zakona na teritoriji AP Vojvodine.

Akt organa AP Vojvodine iz stava 3. ovog člana prestaje da važi danom stupanja na snagu odgovarajućeg propisa nadležnog organa Republike Srbije.

Vlada može, u skladu sa Ustavom i zakonom, pred Ustavnim sudom pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti odluke AP Vojvodine, pre njenog stupanja na snagu. U tom slučaju, Ustavni sud može, do donošenja svoje odluke, odložiti stupanje na snagu osporene odluke AP Vojvodine, u skladu sa Ustavom i zakonom.

Vlada, odnosno drugi ovlašćeni predlagač može pokrenuti postupak za ocenjivanje ustavnosti ili zakonitosti opšteg akta AP Vojvodine, u skladu sa Ustavom i zakonom.

Izvršenje pojedinačnog akta ili radnje organa AP Vojvodine koja je preduzeta na osnovu opšteg akta organa AP Vojvodine čija se ustavnost ili zakonitost ocenjuje - može biti obustavljeno, u skladu sa Ustavom i zakonom. “

Razlozi osporavanja:

U pogledu odredaba člana 9. osporenog Zakona predlagač smatra da odredba stava 1. ovog člana nije u saglasnosti sa odredbama člana 183. stav 2. i člana 178. stav 1. Ustava, jer je izvršeno kvalifikovanje svih nadležnosti AP Vojvodine, kako izvornih, tako i poverenih kao pitanja od pokrajinskog značaja, što inače može biti kvalifikacija samo kod izvornih nadležnosti, a ne i kod poverenih nadležnosti, s obzirom na to da se kod ovih nadležnosti radi samo o pojedinim pitanjima koja je Republika iz svoje nadležnosti zakonom poverila na obavljanje autonomnim pokrajinama. Odredbe st. 3. i 4. člana 9. Zakona, kojima je predviđeno da AP Vojvodina može privremeno urediti izvršavanje zakona na svojoj teritoriji, po navodima predlagača, nisu u saglasnosti sa odredbama Ustava kojima je utvrđena nadležnost autonomne pokrajine, jer se nijednom odredbom Ustava autonomnoj pokrajini ne daje nadležnost za izvršavanje zakona, kao ni sa odredbama člana 123. tač. 2. i 3. Ustava, jer je Vlada ta koja je nadležna za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i za donošenje uredbi i drugih opštih akata radi izvršavanja zakona. Predlagač takođe smatra da nije moguće dati generalno ovlašćenje autonomnoj pokrajini da donosi propise za izvršavanje zakona ni umesto organa državne uprave, u slučaju da oni propuste da donesu odgovarajući propis, jer su organi državne uprave za donošenje takvih propisa ovlašćeni u svakom konkretnom slučaju. Ovakvim zakonskim rešenjem može se narušiti načelo pravne sigurnosti, jer izvršavanje zakona ne bi bilo jednoobrazno na čitavoj teritoriji Republike Srbije što može da utiče na jednoobrazno ostvarivanje prava i sloboda i jednakost građana.

Odgovor Narodne skupštine:

Povodom odredaba člana 9. st. 1, 3. i 4. Zakona u odgovoru se navodi da Ustav nije utvrdio koja su pitanja od pokrajinskog značaja u oblastima iz nadležnosti autonomnih pokrajina, već, prema Ustavu, određivanje pitanja koja se na svrsishodan način mogu ostvarivati unutar autonomne pokrajine, u kojima nije nadležna Republika Srbija, kao „pitanja od pokrajinskog značaja“ u oblastima koje prema Ustavu spadaju u izvornu nadležnost autonomnih pokrajina – spada u domen zakonodavnog uređivanja. Dalje se navodi da se Ustav ne upušta u pitanje kojim se zakonom utvrđuju izvorne nadležnosti, a kojim se vrši poveravanje nadležnosti, pa stoga donosilac osporenog Zakona smatra da sa ustavnopravnog stanovišta proizlazi jedino to da i jedna i druga kategorija nadležnosti autonomnih pokrajina predstavljaju predmet zakonskog uređivanja. Saglasno navedenom, odredbom člana 9. stav 1. Zakona uređeno je načelno zakonsko definisanje nadležnosti AP Vojvodine, odnosno pitanja pokrajinskog značaja koja su u nadležnosti AP Vojvodine u skladu sa Ustavom i Zakonom, saglasno odredbama člana 177. i člana 183. stav 2. Ustava, pa stoga ova odredba Zakona nije nesaglasna sa Ustavom. U pogledu odredbe člana 9. stav 3. Zakona, donosilac osporenog Zakona smatra da je zakonsko propisivanje instituta privremenog uređivanja izvršavanja zakona na teritoriji AP Vojvodine u skladu sa pravom građana na pokrajinsku autonomiju, prema članu 12. Ustava, kao i sa odredbama člana 177. Ustava, o razgraničenju nadležnosti između Republike i pokrajina, i člana 183. stav 2. Ustava, kojima su utvrđene oblasti u kojima su autonomne pokrajine nadležne da, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja. Ovo naročito zbog toga što se navedeni institut odnosi samo na izuzetne situacije u kojima nadležni republički organ eventualno ne donese propis za izvršavanje zakona u roku utvrđenom tim zakonom, a pri tome, navedeno uređivanje spada u oblast u kojima su autonomne pokrajine i inače nadležne da, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja, saglasno članu 183. stav 2. Ustava. Stoga, zakonsko propisivanje instituta privremenog uređivanja izvršavanja zakona na teritoriji AP Vojvodine – pokrajinskim aktom, po mišljenju zakonodavca, ne zadire u Ustavom utvrđene nadležnosti izvršne vlasti Republike, odnosno u nadležnosti Vlade da, prema članu 123. tač. 2. i 3. Ustava, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, odnosno donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona. Iz istih razloga ni odredba člana 9. stav 4. osporenog Zakona nije nesaglasna s Ustavom.

Sporna ustavnopravna pitanja:

1. Prvo sporno ustavnopravno pitanje koje se postavlja vezano za osporenu odredbu stava 1. člana 9. Zakona je da li, polazeći od odredaba čl. 177. i 183. stav 2. Ustava, „pitanja od pokrajinskog značaja“ obuhvataju samo pitanja koja su u Ustavom utvrđenim oblastima društvenog života (oblasti iz člana 183. stav 2. Ustava) stavljene u (izvornu) nadležnost AP Vojvodine ili obuhvataju i poslove koje je, saglasno odredbi člana 178. stav 1. Ustava, Republika iz svoje nadležnosti poverila autonomnim pokrajinama. To dalje otvara pitanje da li AP Vojvodina može, kao što je propisano osporenom odredbom, svojim aktima da uređuje samo ona pitanja koja su joj, saglasno Ustavu, zakonom data kao njena izvorna nadležnost ili može da uređuje i pitanja koja se odnose na vršenje poverenih poslova.

2. Sledeće sporno pitanje vezano za navedenu zakonsku odredbu je da li su oblasti društvenog života u kojima su pojedina pitanja, kao pitanja od pokrajinskog značaja, u nadležnosti autonomne pokrajine, utvrđene članom 183. stav 2. Ustava ili ove oblasti mogu biti utvrđene i zakonom i da li se, prema odredbama člana 177. i 183. stav 2. Ustava, kao izvorna nadležnost autonomnoj pokrajini može preneti uređivanje čitavih oblasti ili samo pojedinih pitanja u tim oblastima koja su od pokrajinskog značaja.

3. U odnosu na osporene odredbe st. 3. i 4. člana 9. Zakona, sa stanovišta ustavnog položaja izvršne vlasti u Republici, postavlja se pitanje da li ima ustavnog osnova za uvođenje instituta privremenog uređivanja izvršavanja zakona, donošenjem akta autonomne pokrajine umesto propisa za izvršavanje zakona za čije donošenje je zakonom ovlašćena Vlada ili nadležni organ državne uprave.

• 8. U okviru Glave II. NADLEŽNOSTI AP VOJVODINE, predlagač osporava odredbe člana 10. tač. 2), 3), 6), 11), 12), 13) i 15), člana 13. tačka 1), člana 16. stav 1. tačka 1), člana 18. stav 1. tačka 1), člana 19, člana 21, člana 25. tač. 1) i 5), člana 27, člana 38, člana 53. tačka 1), člana 58, člana 64, člana 68. stav 1. tač. 1) do 4), člana 73. stav 1. tač. 1) i 2), člana 74. tač. 2) do 5), člana 75, člana 76, člana 82. i člana 86.

U daljem tekstu će biti dat tekst osporenih odredaba, razlozi njihovog osporavanja i odgovor Narodne skupštine, a potom pitanja koja se, po oceni Ustavnog suda, mogu postaviti kao sporna u vezi svih ovih odredaba.

8.1. Član 10. Zakona, u kome su osporne odredbe tač. 2), 3), 6), 11) do13) i 15), glasi:

„1. Prostorno planiranje, regionalni razvoj i izgradnja objekata

Član 10.

AP Vojvodina, preko svojih organa, u oblasti prostornog planiranja i regionalnog razvoja, u skladu sa zakonom:

1) uređuje razvojno planiranje, u skladu sa ekonomskom politikom i strategijom regionalnog razvoja Republike Srbije;

2) donosi odluku o izradi regionalnih prostornih planova i prostornih planova posebne namene za područja na teritoriji AP Vojvodine;

3) donosi regionalne prostorne planove i prostorne planove posebne namene za područja na teritoriji AP Vojvodine;

4) obrazuje komisiju koja vrši stručnu kontrolu regionalnih prostornih planova i prostornih planova posebne namene za područja na teritoriji AP Vojvodine;

5) predlaže jednu trećinu članova komisije koja vrši stručnu kontrolu prostornih i urbanističkih planova u jedinici lokalne samouprave sa teritorije AP Vojvodine;

6) daje saglasnost na prostorne i urbanističke planove jedinica lokalne samouprave sa teritorije AP Vojvodine;

7) predlaže mere i aktivnosti za Program implementacije Prostornog plana Republike Srbije za teritoriju AP Vojvodine;

8) prati sprovođenje Programa implementacije Prostornog plana Republike Srbije za teritoriju AP Vojvodine;

9) donosi program mera i aktivnosti za sprovođenje regionalnog prostornog plana AP Vojvodine;

10) prati sprovođenje programa mera i aktivnosti za sprovođenje regionalnog prostornog plana AP Vojvodine;

11) donosi program mera i aktivnosti za sprovođenje prostornog plana posebne namene za područja na teritoriji AP Vojvodine;

12) prati sprovođenje programa mera i aktivnosti za sprovođenje prostornog plana posebne namene za područja na teritoriji AP Vojvodine;

13) prati sprovođenje programa mera i aktivnosti za ravnomerni regionalni razvoj;

14) osniva razvojnu banku AP Vojvodine, u skladu sa zakonom kojim se uređuje osnivanje, poslovanje i organizacija banaka;

15) razvija administrativne kapacitete pokrajinske uprave i lokalne samouprave s ciljem uspešnog korišćenja strukturnih i kohezionih fondova Evropske unije.“

Razlozi osporavanja:

Što se tiče osporenih odredba člana 10. Zakona, predlagač smatra da kao izvorne poslove pokrajina ne bi mogla da obavlja poslove regionalnog razvoja i izgradnje objekata, a što se posebno odnosi na poslove iz tač. 2) i 3) ovog člana, prema kojima je određeno da AP Vojvodina donosi odluku o izradi regionalnih prostornih planova i prostornih planova posebne namene za područja na teritoriji AP Vojvodine i da donosi regionalne prostorne planove i prostorne planove posebne namene za područja na teritoriji AP Vojvodine, jer je prema Ustavu Republika Srbija nadležna da uređuje i obezbeđuje razvoj Republike Srbije i organizaciju i korišćenje prostora. Ista primedba odnosi se i na tač. 11), 12) i 13) ovog člana. Navodi se da tačka 6) ovog člana nije u saglasnosti sa odredbom člana 190. stav 1. tačka 2. Ustava, jer se ovom odredbom narušava samouprava opština koje uređenje i obezbeđenje korišćenja građevinskog zemljišta i poslovnog prostora, kao izvorni posao, vrše posredstvom prostornih i urbanističkih planova. Odredbu tačke 15) ovog člana predlagač osporava, jer smatra da razvoj administrativnih kapaciteta lokalne samouprave ne može da bude nadležnost autonomne pokrajine, a naročito ne u slučaju da taj razvoj za cilj ima uspešno korišćenje strukturnih i kohezionih fondova Evropske Unije, jer se, po mišljenju predlagača, takvi fondovi mogu koristiti samo preko organa Republike Srbije.

Odgovor Narodne skupštine:

U odnosu na poslove koje AP Vojvodina obavlja u oblasti prostornog planiranja, predviđene odredbom člana 10. tač. 2), 3), 6), 11) i 12) Zakona, donosilac osporenog Zakona ističe da su navedeni poslovi propisani u okviru oblasti iz izvorne nadležnosti autonomnih pokrajina da, prema članu 183. stav 2. tačka 1. Ustava, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti prostornog planiranja, odnosno da iz navedene odredbe u vezi sa članom 97. tačka 12. Ustava, kojim je utvrđeno da Republika uređuje i obezbeđuje organizaciju i korišćenje prostora, proizlazi kao nadležnost Republike da uređuje ovu oblast, ali i nadležnost Pokrajine da u oblasti prostornog planiranja uređuje pitanja od pokrajinskog značaja, u skladu sa zakonom, koja su i uređena u članu 10. tač. 2), 3), 6), 11) i 12) osporenog Zakona. Povodom osporavanja nadležnosti AP Vojvodine da, preko svojih organa, u oblasti regionalnog razvoja, u skladu sa zakonom, prati sprovođenje programa mera i aktivnosti za ravnomerni regionalni razvoj, što je propisano tačkom 13) istog člana Zakona, u odgovoru se ističe da je i ova zakonska nadležnost u skladu s Ustavom, polazeći od odredaba člana 97. tačka 12. i člana 183. stav 2. tačka 1. Ustava, kojima je utvrđena nadležnost Republike da uređuje i obezbeđuje razvoj Republike Srbije, politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike Srbije, kao i (izvorna) nadležnost autonomnih pokrajina da, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti razvoja. Sa ovim pitanjem je u vezi i tačka 15) istog člana Zakona, kojom je predviđeno razvijanje administrativnih kapaciteta pokrajinske uprave i lokalne samouprave s ciljem uspešnog korišćenja strukturnih i kohezionih fondova Evropske unije, koje se može odvijati samo posredstvom Republike, saglasno članu 97. tačka 1. Ustava, pa stoga ni ova odredba Zakona nije nesaglasna s Ustavom.

8.2. Član 13. Zakona, u kome je osporena odredba tačke 1), glasi:

„2. Poljoprivreda

Član 13.

AP Vojvodina, preko svojih organa, u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja, u skladu sa zakonom:

1) donosi, sprovodi i nadzire mere agrarne politike i mere ruralnog razvoja;

2) ostvaruje sredstva od korišćenja poljoprivrednog zemljišta na teritoriji AP Vojvodine u skladu sa zakonom i propisuje uslove i način raspodele i korišćenja tih sredstava;

3) obrazuje poseban budžet, fondove ili druge oblike organizovanja u koje se usmeravaju sredstva iz tačke 2) ovog člana;

4) utvrđuje stručne poslove na unapređenju poljoprivredne proizvodnje i osniva poljoprivredne službe za obavljanje tih poslova;

5) preuzima osnivačka prava nad poljoprivrednim službama osnovanim na teritoriji AP Vojvodine;

6) osniva prognozno-izveštajnu službu;

7) predlaže nadležnom ministarstvu uslove izvoza i uvoza određenih poljoprivrednih proizvoda.“

Razlozi osporavanja:

Predlagač smatra da odredba člana 13. tačka 1) Zakona nije u saglasnosti sa odredbama člana 123. Ustava, jer je utvrđivanje i vođenje bilo koje politike republička nadležnost u okviru izvršne vlasti, čije se vršenje ne može poveriti nižim političko-teritorijalnim jedinicama, pa ni AP Vojvodini.

Odgovor Narodne skupštine:

Povodom osporene odredbe člana 13. tačka 1) Zakona u odgovoru se navodi da se ovom odredbom Zakona AP Vojvodini poveravaju, u vezi sa donošenjem i sprovođenjem, i poslovi nadziranja, odnosno nadzora nad merama agrarne politike i merama ruralnog razvoja, pa stoga po mišljenju zakonodavca, navedena osporena odredba Zakona je u saglasnosti sa ustavnim pravom na pokrajinsku autonomiju, koje je utvrđeno članom 12. Ustava, jer utvrđivanje nadležnosti AP Vojvodine u nadziranju mera agrarne politike i mera ruralnog razvoja ne zalazi u ustavno polje nadležnosti Republike i republičkih organa, odnosno ne dovodi u pitanje nadležnost Vlade, odnosno državne uprave u vršenju nadzora.

8.3. Član 16. Zakona, u kome je osporena odredba tačke 1), glasi:

„3. Vodoprivreda

Član 16.

AP Vojvodina, preko svojih organa, u oblasti vodoprivrede, u skladu sa zakonom:

1) uređuje vodoprivrednu delatnost za teritoriju AP Vojvodine, osim u delu zaštite voda od zagađenja radi zaštite zdravlja ljudi, životinjskog i biljnog sveta i zaštite životne sredine;

2) donosi, sprovodi i nadzire redovne i vanredne mere odbrane od spoljnih i unutrašnjih voda u skladu sa usvojenim planovima AP Vojvodine i Republike Srbije;

3) upravlja vodnim resursima i veštačkim i prirodnim vodotocima na teritoriji AP Vojvodine;

4) donosi vodoprivrednu osnovu za teritoriju AP Vojvodine, u skladu sa vodoprivrednom osnovom Republike Srbije;

5) osniva javno preduzeće za gazdovanje vodama na teritoriji AP Vojvodine;

6) vrši inspekcijski nadzor u oblasti vodoprivrede na teritoriji AP Vojvodine.

Poslovi iz stava 1. tačka 6) ovog člana vrše se kao povereni.“

Razlozi osporavanja:

Povodom odredbe člana 16. tačka 1) Zakona predlagač navodi da nije u saglasnosti sa odredbom člana 183. stav 2. tačka 2. Ustava, jer autonomna pokrajina u sferi vodoprivrede može da uredi samo pitanja od pokrajinskog značaja koja će biti određena zakonom, a ne da uredi čitavu oblast vodoprivrede za teritoriju AP Vojvodine, kako je propisano ovom osporenom odredbom Zakona.

Isti razlog osporavanja predlagač navodi i za odredbe člana 18. tačka 1) – oblast šumarstva, člana 19. – oblast lova, člana 21. – oblast ribolova i člana 25. tač. 1) i 5) Zakona – oblast zaštite životne sredine.

Odgovor Narodne skupštine:

U vezi sa osporenim odredbama člana 16. tačka 1), člana 18. tačka 1), člana 19, člana 21. i člana 25. tač. 1) i 5) osporenog Zakona u odgovoru se navodi da je članom 183. stav 2. tačka 2. Ustava utvrđena nadležnost autonomnih pokrajina da, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u oblastima vodoprivrede, šumarstva, lova, ribolova i zaštite životne sredine, koje su obuhvaćene navedenim odredbama zakona, čime su, saglasno Ustavu, uređena pitanja od pokrajinskog značaja u navedenim oblastima iz (izvorne) nadležnosti autonomnih pokrajina i to u skladu sa sistemskim zakonima kojima su uređene ove oblasti na nivou Republike. Iz tih razloga, osporene odredbe su u saglasnosti sa odredbama člana 97, člana 177. i člana 183. stav 2. tačka 2. Ustava.

8.4. Član 18. Zakona, u kome je osporena odredba tačke 1), glasi:

„4. Šumarstvo

Član 18.

AP Vojvodina, preko svojih organa, u oblasti šumarstva, u skladu sa zakonom:

1) uređuje šumarstvo na teritoriji AP Vojvodine i obezbeđuje ostvarivanje javnog interesa u ovoj oblasti;

2) osniva javno preduzeće za gazdovanje šumama na teritoriji AP Vojvodine;

3) vrši poslove inspekcijskog nadzora u ovoj oblasti, izuzev inspekcijskog nadzora na graničnom prelazu.

Poslovi iz stava 1. tačka 3) ovog člana vrše se kao povereni.“

8.5. Osporeni član 19. Zakona glasi:

„5. Lovstvo i ribarstvo

Član 19.

AP Vojvodina, preko svojih organa, uređuje lov na teritoriji AP Vojvodine, u skladu sa zakonom.“

8.6. Osporeni član 21. Zakona glasi:

„Član 21.

AP Vojvodina, preko svojih organa, uređuje ribolov na teritoriji AP Vojvodine, u skladu sa zakonom.“

8.7. Član 25. Zakona, u kome su osporene odredbe tač. 1) i 5), glasi:

„7. Zaštita životne sredine

Član 25.

AP Vojvodina, preko svojih organa, u oblasti zaštite životne sredine, u skladu sa zakonom:

1) uređuje, unapređuje i obezbeđuje zaštitu životne sredine za teritoriju AP Vojvodine;

2) donosi akt o stavljanju prirodnog dobra pod zaštitu, u skladu sa zakonom kojim se uređuje zaštita prirode;

3) donosi program zaštite životne sredine na svojoj teritoriji u skladu sa Nacionalnim programom, akcionim i sanacionim planom i svojim interesima i specifičnostima;

4) donosi planove i programe upravljanja prirodnim resursima i dobrima u skladu sa strateškim dokumentima;

5) vrši kontrolu korišćenja i zaštitu prirodnih resursa i dobara na teritoriji AP Vojvodine;

6) obezbeđuje kontinualnu kontrolu i praćenje stanja životne sredine (monitoring) i donosi program monitoringa na svojoj teritoriji koji mora biti u skladu sa programom monitoringa koji donosi Vlada za period od dve godine;

7) daje uslove za obezbeđenje mera i uslova zaštite životne sredine, na zahtev organa nadležnog za pripremu i donošenje prostornih i urbanističkih planova, a na osnovu uslova i mišljenja nadležnih stručnih organizacija;

8) učestvuje u postupku pripreme i donošenja prostornih i urbanističkih planova i drugih planova;

9) donosi eksterni plan zaštite od udesa, koji je sastavni deo plana za reagovanje u vanrednim situacijama na osnovu nadležnosti iz propisa kojim se uređuje materija zaštite i spasavanja;

10) u slučaju udesa, proglašava stanje ugroženosti životne sredine na teritoriji AP Vojvodine, u skladu sa zakonom kojim se uređuje zaštita životne sredine;

11) osniva budžetski fond u skladu sa propisom kojim se uređuje budžetski sistem, koji će se finansirati iz prihoda ostvarenih na teritoriji AP Vojvodine.“

Razlozi osporavanja koje predlagač dodatno ističe:

Pored istog stava iznetog u vezi nesaglasnosti sa Ustavom odredbe člana 16. tačka 1) Zakona, predlagač smatra da odredba člana 25. tačka 1) Zakona nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 97. tačka 9. Ustava, jer AP Vojvodina ne može da uređuje i obezbeđuje zaštitu životne sredine i to kao izvorni posao, imajući u vidu da je navedenom odredbom Ustava utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem zaštite i unapređenja životne sredine.

Predlagač zatim navodi da odredba člana 25. tačka 5) Zakona nije u skladu sa odredbom člana 87. stav 1. Ustava, jer su prirodna bogatstva u državnoj svojini, pa stoga samo Republika može da odlučuje o korišćenju prirodnih bogatstava, iz čega proizlazi da autonomna pokrajina ne može vršiti kontrolu korišćenja imovine koja se nalazi u državnoj svojini, tim pre što je odredbom člana 87. stav 3. Ustava izričito utvrđeno da se prirodna bogatstva koriste pod uslovima i na način predviđen zakonom.

8.8. Osporeni član 27. Zakona glasi:

„Nacionalni park Fruška gora

Član 27.

AP Vojvodina, preko svojih organa, osniva javno preduzeće za upravljanje Nacionalnim parkom Fruška gora.

Danom početka rada javno preduzeće za upravljanje Nacionalnim parkom Fruška gora preuzima prava, obaveze, zaposlene i sredstva Javnog preduzeća 'Nacionalni park Fruška gora' sa sedištem u Sremskoj Kamenici.“

Razlozi osporavanja:

Po navodima predlagača i odredbe člana 27. Zakona nisu u saglasnosti sa odredbom člana 87. stav 1. Ustava, jer se ovom odredbom Zakona oduzima vlasništvo Republike Srbije nad Nacionalnim parkom Fruška gora, budući da javno preduzeće za upravljanje Nacionalnim parkom osniva pokrajina.

U odgovoru Narodne skupštine nema stava povodom razloga osporavanja odredbe člana 27. Zakona.

8.9. Osporeni član 38. Zakona glasi:

„Obrazovanje nacionalnih manjina

Član 38.

AP Vojvodina, preko svojih organa, bliže uređuje i obezbeđuje ostvarivanje prava nacionalnih manjina na teritoriji AP Vojvodine na obrazovanje na maternjem jeziku, na svim nivoima obrazovanja, u skladu sa zakonom.“

Razlozi osporavanja:

Predlagač smatra da odredba člana 38. Zakona nije u saglasnosti sa odredbama člana 79. Ustava, jer Ustav jemči pravo pripadnika nacionalnih manjina na školovanje na svom jeziku, a ne i na obrazovanje na svim nivoima obrazovanja, kako je predviđeno navedenom odredbom Zakona. Pored toga, ova odredba Zakona nije u skladu ni sa odredbom člana 183. stav 3. Ustava, kojom je utvrđeno da se autonomne pokrajine staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, u skladu sa zakonom, jer ova ustavna odredba, po mišljenju predlagača, ne može da ima značenje ovlašćenja autonomnoj pokrajini da obezbeđuje ostvarivanje pojedinih manjinskih prava.

Odgovor Narodne skupštine:

Povodom navoda predlagača da prema Ustavu pripadnici nacionalnih manjina mogu imati „(samo) pravo na školovanje na svom jeziku, a ne i pravo na obrazovanje na svim nivoima obrazovanja“, kako je propisano članom 38. osporenog Zakona, zakonodavac ističe da nije nesaglasno sa Ustavom zakonsko propisivanje da, u skladu sa pokrajinskim propisima pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo na obrazovanje na svom jeziku na svim nivoima obrazovanja, jer je članom 79. stav 2. Ustava utvrđeno da se u skladu sa Ustavom, na osnovu zakona, pokrajinskim propisima mogu ustanoviti dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina, pa je osporena nadležnost AP Vojvodine da bliže uređuje i obezbeđuje ostvarivanje prava nacionalnih manjina na teritoriji Pokrajine na obrazovanje na maternjem jeziku na svim nivoima obrazovanja, u skladu sa zakonom, uređena upravo u skladu sa članom 79. stav 2. Ustava.

8.10. Član 53. Zakona, u kome je osporena odredba tačke 1), glasi:

„Socijalna zaštita

Član 53.

AP Vojvodina, preko svojih organa, u oblasti socijalne zaštite, u skladu sa zakonom:

1) uređuje, u skladu sa materijalnim mogućnostima, druga prava u oblasti socijalne zaštite, veći obim prava od prava utvrđenih zakonom i povoljnije uslove za njihovo ostvarenje, kao i druge oblike socijalne zaštite ako je prethodno u svom budžetu za to obezbedila sredstva;

2) osniva ustanove socijalne zaštite za smeštaj korisnika na teritoriji AP Vojvodine osim ustanova koje osniva lokalna samouprava u skladu sa mrežom ustanova socijalne zaštite za smeštaj korisnika koju utvrđuje Republika Srbija;

3) daje saglasnost na promenu delatnosti i na statusne promene ustanova socijalne zaštite za smeštaj korisnika čiji je osnivač AP Vojvodina;

4) imenuje upravne i nadzorne odbore, kao i direktore ustanova socijalne zaštite za smeštaj korisnika čiji je osnivač AP Vojvodina;

5) osniva Pokrajinski zavod za socijalnu zaštitu;

6) donosi program unapređenja socijalne zaštite u AP Vojvodini.“

Razlozi osporavanja:

Što se tiče odredbe člana 53. tačka 1) Zakona, predlagač smatra da se ovom zakonskom odredbom narušava ustavno načelo jednakosti građana pred zakonom, utvrđeno u odredbi člana 21. stav 1. Ustava, s obzirom na to da je njome predviđeno da će određene kategorije lica moći da uživaju različita prava, kao i da će AP Vojvodina urediti povoljnije uslove za ostvarivanje takvih prava. Ova odredba, po mišljenju predlagača, nije u skladu ni sa odredbama člana 69. st. 2, 3. i 4. Ustava, pošto je njima izričito utvrđeno da se vidovi socijalne zaštite i prava po osnovu ove zaštite uređuju isključivo zakonom, a budući da autonomna pokrajina, saglasno odredbi člana 185. Ustava ne može da donosi zakone, to AP Vojvodina ne može da uređuje „druga prava, veći obim prava od prava utvrđenih zakonom i povoljnije uslove za njihovo ostvarivanje“. Po mišljenju predlagača, takođe je sporno i pitanje kako bi u tom slučaju pokrajinski opšti akti bili saglasni sa zakonom, ako se njima uređuju druga prava, veći obim prava i povoljniji uslovi za njihovo ostvarivanje od prava i uslova koji su utvrđeni zakonom, čime bi bio povređen i ustavni princip hijararhije pravnih akata iz člana 195. stav 2. Ustava. Pored navedenog, predlagač smatra da ova odredba nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 97. tačka 2. Ustava, jer je Republika ta koja uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana. Iz istih razloga predlagač osporava i odredbu člana 58. Zakona.

Odgovor Narodne skupštine:

Što se tiče odredbe člana 53. tačka 1) Zakona u odgovoru se navodi da oblast socijalne zaštite spada u ustavnu, odnosno izvornu nadležnost autonomnih pokrajina, saglasno članu 183. stav 2. tačka 2. Ustava i da polazeći od ustavnih odredaba člana 69. st. 1. i 2. i člana 21. stav 4. Ustava navedena odredba Zakona nije nesaglasna sa članom 97. tač. 2. i 8. Ustava, jer je njome uređena nadležnost Pokrajine u pitanjima od pokrajinskog značaja u oblasti socijalne zaštite, na način koji ne zadire u Ustavom utvrđenu nadležnost Republike da uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana i sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti.

8.11. Osporeni član 58. Zakona glasi:

„Posebna zaštita majke i deteta

Član 58.

AP Vojvodina, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, utvrđuje i obezbeđuje dodatna i dopunska prava i zaštitu, odnosno viši stepen zaštite porodice, prava dece, trudnica, majki tokom porodiljskog odsustva i samohranih roditelja sa decom, u skladu sa Programom demografskog razvoja AP Vojvodine sa merama za njegovo sprovođenje.“

Razlozi osporavanja:

Odredba člana 58. Zakona osporava se istim razlozima kao i odredba člana 53. tačka 1) Zakona, s tim što predlagač smatra da odredba člana 58. nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 66. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji posebnu zaštitu uživaju u skladu sa zakonom.

Odgovor Narodne skupštine:

Zakonodavac smatra da odredba člana 58. Zakona nije u nesaglasnosti sa Ustavom iz istih razloga koje je naveo u odgovoru na navode predlagača povodom osporavanja člana 53. tačka 1) Zakona, naročito, kako se iznosi, imajući u vidu i odredbu člana 66. Ustava, kojom je zajemčena posebna zaštita porodice, majke, samohranog roditelja i deteta.

8.12. Osporeni član 64. Zakona glasi:

„16. Nauka i tehnološki razvoj

Član 64.

AP Vojvodina, preko svojih organa, u oblasti nauke i tehnološkog razvoja, u skladu sa zakonom:

1) donosi Strategiju tehnološkog razvoja za AP Vojvodinu u skladu sa Strategijom tehnološkog razvoja Republike Srbije;

2) osniva fondove ili učestvuje u osnivanju fondova za sufinansiranje pogona visokih tehnologija, rešavanje stambenih pitanja mladih nastavnih i naučnih radnika i za podsticaj međunarodne saradnje;

3) obezbeđuje sredstva za sufinansiranje naučnoistraživačke delatnosti;

4) utvrđuje i finansira programe u oblasti nauke i tehnološkog razvoja od pokrajinskog značaja;

5) vrši projektno finansiranje;

6) finansira materijalne troškove i održavanje naučnoistraživačke infrastrukture instituta čiji je osnivač AP Vojvodina;

7) može osnovati fond za inovacionu delatnost koji će se finansirati iz prihoda ostvarenih na teritoriji AP Vojvodine;

8) osniva ili učestvuje u osnivanju istraživačko-razvojnih centara i podstiče popularizaciju naučnog i tehnološkog stvaralaštva na teritoriji AP Vojvodine;

9) u budžetu AP Vojvodine obezbeđuje finansijska sredstva za rad Vojvođanske akademije nauka i umetnosti.“

Razlozi osporavanja:

Povodom odredaba člana 64. Zakona, u predlogu je navedeno da je osporeni član Zakona u celini nesaglasan sa Ustavom, jer na osnovu odredbe člana 183. stav 2. Ustava, nauka i tehnološki razvoj ne spadaju u oblasti društvenog života u kojima autonomna pokrajina može da uređuje pitanja od pokrajinskog značaja, a Zakonom nije propisano da poslovi iz člana 64. Zakona predstavljaju vršenje poverenih poslova iz nadležnosti Republike. Predlagač smatra da u oblasti nauke i tehnološkog razvoja AP Vojvodina ne može da ima izvorne nadležnosti, što izričito proističe iz odredaba člana 97. tačka 12. i člana 73. stav 3. Ustava, dok su pitanja međunarodne naučne saradnje u nadležnosti Republike, jer se ova saradnja odvija na nivou drugih država i međunarodnih organizacija, što je prema odredbi člana 97. tačka 1. Ustava utvrđeno kao izričita nadležnost Republike.

Odgovor Narodne skupštine:

U pogledu odredaba člana 64. tač. 1), 2) i 4) osporenog Zakona u odgovoru se ističe da nadležnost AP Vojvodine propisana ovim odredbama Zakona ne dovodi u pitanje Ustavom utvrđenu nadležnost Republike, koja prema članu 97. tačka 12. Ustava, uređuje naučno-tehnološki razvoj, jer AP Vojvodina pitanja iz ove oblasti uređuje, donosi akte, osniva fondove i utvrđuje i finansira programe iz ove oblasti samo u skladu sa sistemskim zakonima u oblasti nauke i tehnološkog razvoja za čije donošenje je nadležna Republika. Takođe se ističe da zakonom propisana međunarodna saradnja Pokrajine u oblasti nauke i tehnološkog razvoja ne spada u domen međunarodnih odnosa države za koje je, prema članu 97. tačka 2. nadležna Republika.

8.13. Član 68. Zakona, u kome su osporene odredbe stava 1. tač. 1) do 4), glasi:

„19. Rudarstvo i energetika

Energetika

Član 68.

AP Vojvodina, preko svojih organa, u oblasti energetike, u skladu sa zakonom:

1) predlaže deo Programa za ostvarivanje razvoja energetike na svojoj teritoriji u skladu sa planom razvoja AP Vojvodine, koji čini sastavni deo Programa ostvarivanja Strategije razvoja energetike Republike Srbije;

2) donosi planove razvoja energetike kojima se utvrđuju potrebe za energijom na svom području, kao i uslovi i način obezbeđivanja neophodnih energetskih kapaciteta u skladu sa strategijom i programom Republike Srbije;

3) predlaže deo Energetskog bilansa Republike koji se odnosi na AP Vojvodinu;

4) prati realizaciju energetskog bilansa i po potrebi predlaže mere Vladi kojima se obezbeđuje njegovo izvršavanje;

5) organizuje polaganje stručnog ispita za proveru stručne osposobljenosti radi obavljanja poslova na održavanju objekata za transport i distribuciju prirodnog gasa, kao i poslova rukovalaca u tim objektima;

6) obrazuje komisiju za polaganje stručnog ispita iz tačke 5) ovog stava za lica koja su zaposlena kod energetskog subjekta koji ima sedište na teritoriji AP Vojvodine.

Poslovi iz stava 1. tač. 5) i 6) ovog člana vrše se kao povereni.“

Razlozi osporavanja:

Predlagač osporava odredbe člana 68. tač. 1) do 4), jer smatra da autonomna pokrajina, saglasno odredbi člana 183. stav 2. Ustava, ne može da ima izvorne nadležnosti u oblasti energetike, a u osporenim odredbama su poslovi iz ove oblasti određeni kao izvorni poslovi.

Odgovor Narodne skupštine:

Povodom odredaba člana 68. tač. 1) do 4) osporenog Zakona, Narodna skupština ukazuje da osporene odredbe nisu nesaglasne s Ustavom, jer su njima uređena pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti energetike, saglasno odredbama člana 183. stav 2. tačka 2. Ustava, kao i da je osporenim odredbama Zakona propisano da će se pitanja iz ove oblasti urediti u skladu sa zakonom, dakle u skladu sa sistemskim zakonima u oblasti energetike za čije je donošenje nadležna Republika.

8.14. Član 73. Zakona, u kome se osporavaju odredbe stava 1. tač. 1) i 2), glasi:

„20. Lokalna samouprava

Član 73.

AP Vojvodina, preko svojih organa, u oblasti lokalne samouprave, u skladu sa zakonom:

1) daje mišljenje na predloge za osnivanje novih jedinica lokalne samouprave, ukidanje ili spajanje postojećih, promenu granica i sedišta jedinica lokalne samouprave na teritoriji AP Vojvodine;

2) vrši nadzor nad zakonitošću rada i akata organa jedinica lokalne samouprave na teritoriji AP Vojvodine;

3) daje prethodnu saglasnost skupštini jedinice lokalne samouprave na teritoriji AP Vojvodine, prilikom utvrđivanja praznika i odlučivanja o nazivima ulica, trgova, gradskih četvrti, zaselaka i drugih delova naseljenih mesta na teritoriji jedinice lokalne samouprave.

Poslovi iz stava 1. tačka 3) ovog člana vrše se kao povereni.“

Razlozi osporavanja:

Iz istih razloga koje je naveo za član 68. tač. 1) do 4) Zakona, predlagač smatra da autonomna pokrajina ne može da vrši poslove iz oblasti lokalne samouprave koji su navedeni u osporenim odredbama člana 73. tač. 1) i 2) Zakona. Pored toga, predlagač osporava pravo pokrajine da daje mišljenje na predloge za osnivanje novih jedinica lokalne samouprave, ukidanje ili spajanje postojećih, promenu granica i sedišta jedinica lokalne samouprave na svojoj teritoriji, osporava i sa stanovišta odredbe člana 97. tačka 3. Ustava, smatrajući da su ova pitanja u isključivoj nadležnosti Republike. U predlogu je istaknuto i da osporene zakonske odredbe nisu u saglasnosti ni sa odredbom člana 97. tačka 2. Ustava prema kojoj Republika uređuje i obezbeđuje zakonitost, kao ni sa odredbama člana 192. Ustava kojima je uređen nadzor nad radom jedinica lokalne samouprave koji vrši Vlada, jer se zakonom ne može dati AP Vojvodini „blanko“ ovlašćenje da vrši nadzor nad zakonitošću rada i svih akata jedinica lokalne samouprave.

Odgovor Narodne skupštine:

U odgovoru se navodi da Zakonom propisana nadležnost AP Vojvodine da daje mišljenje na predloge za osnivanje novih jedinica lokalne samouprave, ukidanje ili spajanje postojećih, promenu granica i sedišta jedinica lokalne samouprave na teritoriji AP Vojvodine iz člana 73. stav 1. tačka 1) Zakona nije nesaglasna sa Ustavom, jer propisivanjem da pokrajina daje mišljenje u vezi sa navedenim pitanjima lokalne samouprave Zakon ne menja Ustavom utvrđen način osnivanja, ukidanja i promene teritorije jedinice lokalne samouprave, budući da mišljenje Pokrajine, prema Zakonu, nema snagu saglasnosti, a time ni obaveznu snagu, nego je samo savetodavnog karaktera, što je u domenu saradnje AP Vojvodine i jedinica lokalne samouprave na njenoj teritoriji, a „ne zalazi“ u nadležnost Republike da uređuje i obezbeđuje sistem lokalne samouprave iz člana 97. tačka 3. Ustava. Iz istih razloga, po mišljenju zakonodavca, ni odredba tačke 2) stava 1. člana 73. osporenog Zakona nije nesaglasna sa Ustavom.

8.15. Član 74. Zakona, u kome su osporene odredbe tač. 2) do 5), glasi:

„21. Nadležnosti u drugim oblastima

Član 74.

AP Vojvodina, preko svojih organa, u skladu sa zakonom:

1) stara se o ostvarivanju ljudskih prava i prava nacionalnih manjina, te utvrđuje dodatna prava u ovoj oblasti;

2) ostvaruje saradnju s crkvama i verskim zajednicama na teritoriji AP Vojvodine i pomaže njihove delatnosti koje vrše u javnom interesu;

3) uređuje i stara se o ostvarivanju i unapređivanju politike u oblasti ravnopravnosti polova u AP Vojvodini;

4) predlaže mrežu sudova na teritoriji AP Vojvodine;

5) u oblasti kulture, prosvete i javnog informisanja može poveriti poslove iz svoje nadležnosti nacionalnim savetima nacionalnih manjina;

6) stara se o obezbeđivanju informacija od javnog značaja;

7) obezbeđuje javnost rada pokrajinskih organa uprave i organizacija čiji je osnivač AP Vojvodina.“

Razlozi osporavanja:

Odredbe člana 74. Zakona predlagač osporava iz više razloga. Naime, predlagač smatra da odredba tačke 2) ovog člana nije u saglasnosti sa odredbom člana 44. stav 2. Ustava, jer AP Vojvodina ne može da pomaže delatnosti koje crkve i verske zajednice vrše u javnom interesu, jer ne može samostalno, bez zakonskog regulisanja, da procenjuje šta se smatra javnim interesom u ovoj oblasti. Tačka 3) ovog člana Zakona, po mišljenju predlagača, nije u saglasnosti sa odredbama člana 123. Ustava, jer svaku politiku, pa i politiku rodne ravnopravnosti, utvrđuje i vodi Vlada, kao ni sa odredbom člana 15. Ustava kojom je utvrđeno da država jemči ravnopravnost žena i muškaraca i razvija politiku jednakih mogućnosti. Ovo iz razloga što autonomna pokrajina nema nadležnost da uređuje politike u ovoj oblasti, da ih unapređuje i stara se o njenim ostvarivanjima. Što se tiče tačke 4) člana 74. Zakona, predlagač osporava pravo da AP Vojvodina, preko svojih organa predlaže mrežu sudova na svojoj teritoriji, jer smatra da na taj način AP Vojvodina učestvuje u uređenju organizacije sudske vlasti, što bi bilo u suprotnosti sa odredbom člana 143. stav 2. Ustava, jer se osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudova uređuje zakonom, kao i sa ustavnim principom utvrđenim članom 182. stav 1. Ustava, prema kome u okviru autonomne pokrajine građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju, jer ovo pravo građana ne podrazumeva i sudsku autonomiju i postojanje sudova autonomne pokrajine, tako da teritorija autonomne pokrajine, po mišljenju predlagača, ne može i ne sme na bilo koji način da bude relevantna za organizaciju sudske vlasti. Predlagač zatim osporava ovlašćenje predviđeno tačkom 5) člana 74. da AP Vojvodina preko svojih organa, u skladu sa zakonom, u oblasti kulture, prosvete i javnog informisanja može poveriti poslove iz svoje nadležnosti nacionalnim savetima nacionalnih manjina, smatrajući da ovakvo rešenje nije u skladu sa odredbama člana 137. st. 1, 2. i 3. i člana 178. stav 2. Ustava, s obzirom na to da Ustav samo poznaje poveravanje pojedinih pitanja iz nadležnosti autonomne pokrajine jedinicama lokalne samouprave na osnovu odluke AP, kao i zbog činjenice da se poveravanje javnih ovlašćenja može vršiti samo na osnovu zakona, a ne i podzakonskih akata.

Odgovor Narodne skupštine:

U pogledu nadležnosti AP Vojvodine da, preko svojih organa, ostvaruje saradnju sa crkvama i verskim zajednicama na svojoj teritoriji, koja je predviđena članom 74. tačka 2) Zakona, donosilac osporenog Zakona smatra da je s aspekta Ustava kojim je utvrđeno da uređivanje položaja i delatnosti crkava i verskih zajednica spada u predmet zakonskog uređivanja, bitno da se zakonskim uređivanjem saradnje sa crkvama i verskim zajednicama poštuju ustavni principi odvojenosti crkve i države, slobode veroispovesti i ravnopravnosti svih crkava i verskih zajednica, koji su utvrđeni odredbama čl. 10, 43. i 44. Ustava, a što je ispoštovano osporenom odredbom Zakona, te nalazi da ona nije u suprotnosti sa Ustavom. Povodom tačke 2) istog člana Zakona navodi se da kako je, saglasno Zakonu o ravnopravnosti polova, kojim su na sistemski način uređena pitanja iz oblasti ravnopravnosti polova, utvrđena nadležnost Pokrajine da uređuje i stara se o osnivanju i unapređivanju politike u oblasti ravnopravnosti polova u AP Vojvodini, pri čemu i ovu nadležnost AP Vojvodina, saglasno osporenoj odredbi Zakona, može ostvarivati samo u skladu sa Zakonom o ravnopravnosti polova koji je donela Republika, to i ova odredba člana 74. Zakona nije nesaglasna sa Ustavom. U pogledu nadležnosti AP Vojvodine da predlaže mrežu sudova na njenoj teritoriji, kako je to predviđeno članom 74. tačka 4) osporenog Zakona, ističe se da ova nadležnost ne predstavlja sudsku autonomiju Pokrajine, koja Ustavom i nije predviđena, već podrazumeva samo nadležnost Pokrajine u fazi predlaganja mreže sudova na njenoj teritoriji, što, po mišljenju zakonodavca, ne dovodi u pitanje ustavni princip jedinstva sudske vlasti na celoj teritoriji Republike, utvrđen članom 142. stav 1. Ustava, kao ni ustavne odredbe o sudovima iz čl. 142. do 152. Ustava, koje predstavljaju ustavni temelj sudske vlasti u Republici Srbiji. Donosilac osporenog Zakona dalje ističe da se kod odredbe člana 74. tačka 5) Zakona ne radi o poveravanju pojedinih pitanja iz nadležnosti autonomne pokrajine u smislu člana 178. stav 2. Ustava, niti o poveravanju pojedinih pitanja iz nadležnosti Republike Srbije autonomnim pokrajinama iz člana 137. stav 1. i člana 178. stav 1. Ustava, već se ovom odredbom Zakona uređuje nadležnost AP Vojvodine da u pitanjima od pokrajinskog značaja u oblastima koje, u skladu sa članom 183. stav 2. tačka 3. Ustava, spadaju u izvornu nadležnost autonomnih pokrajina, može poveriti poslove u navedenim oblastima iz svoje nadležnosti nacionalnim savetima nacionalnih manjina – u funkciji ostvarivanja Ustavom zajemčenih dodatnih individualnih i kolektivnih prava pripadnika nacionalnih manjina u oblasti kulture, obrazovanja, obaveštavanja i službene upotrebe jezika i pisma iz člana 75. Ustava, a na osnovu člana 79. stav 2. Ustava, kojim je utvrđeno da se, u skladu sa Ustavom, na osnovu zakona, pokrajinskim propisima mogu ustanoviti dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina. Stoga, osporena odredba Zakona ne samo da nije nesaglasna sa Ustavom, već se njome, po mišljenju zakonodavca, omogućava ostvarivanje Ustavom zajemčenih dodatnih prava pripadnika nacionalnih manjina u skladu sa odredbom člana 75. Ustava, i to prava koje u navedenim oblastima pripadnici nacionalnih manjina ostvaruju preko svojih nacionalnih saveta, u skladu sa Ustavom i zakonom kojim se uređuje nadležnost nacionalnih saveta nacionalnih manjina.

8.16. Osporeni član 75. Zakona glasi:

„Član 75.

AP Vojvodina, preko svojih organa, u oblasti planiranja i sprovođenja projekata Nacionalnog investicionog plana (u daljem tekstu: NIP) za teritoriju AP Vojvodine:

1) inicira, koordinira i sprovodi projekte NIP-a za teritoriju AP Vojvodine;

2) sarađuje se nadležnim ministarstvom u razmatranju i ocenjivanju prijava projekata za teritoriju AP Vojvodine;

3) sačinjava predlog liste projekata za teritoriju AP Vojvodine;

4) osniva i vodi elektronsku i dokumentacionu bazu podataka u koju se unose podaci o projektima za teritoriju AP Vojvodine;

5) prati dinamiku trošenja po pojedinačnim projektima i o tome jednom u tri meseca izveštava Vladu.“

Razlozi osporavanja:

Povodom člana 75. Zakona predlagač navodi da, imajući u vidu da Nacionalni investicioni plan predstavlja republički plan investiranja, AP Vojvodina ne može da ima izvorne nadležnosti za planiranje i sprovođenje projekata koji se u okviru njega odobravaju, baš kao što ni teritorija AP Vojvodine ne mora da bude relevantna za planiranje i sprovođenje projekata. Naime, poslovi u oblasti Nacionalnog investicionog plana predviđeni kao poslovi koji se, iz nadležnosti Republike, poveravaju pokrajini na osnovu odredbe člana 183. stav 2. Ustava ne mogu se smatrati izvornim poslovima autonomne pokrajine, pa stoga osporena odredba Zakona nije u saglasnosti sa Ustavom.

Odgovor Narodne skupštine:

Pitanja u vezi sa Nacionalnim investicionim planom koja su osporenom odredbom člana 75. Zakona određena kao nadležnost AP Vojvodine, po mišljenju zakonodavca, spadaju u pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti razvoja u smislu člana 183. stav 2. tačka 1. Ustava, jer su u pitanju poslovi AP Vojvodine koji se odnose na iniciranje, koordiniranje i sprovođenje projekata NIP-a za teritoriju AP Vojvodine, pa stoga ova odredba Zakona nije nesaglasna s Ustavom.

8.17. Član 76. Zakona, u kome je osporen stav 1, glasi:

„Službena upotreba jezika i pisama

Član 76.

AP Vojvodina, preko svojih organa, bliže uređuje službenu upotrebu jezika i pisama nacionalnih manjina na teritoriji AP Vojvodine, u skladu sa zakonom.

AP Vojvodina, preko svojih organa, u skladu sa zakonom kojim se uređuje službena upotreba jezika i pisama, vrši inspekcijski nadzor.

Posao iz stava 2. ovog člana vrši se kao poveren.“

Razlozi osporavanja:

Pravo AP Vojvodine, da preko svojih organa bliže uređuje službenu upotrebu jezika i pisma nacionalnih manjina na teritoriji AP Vojvodine, u skladu sa zakonom, po mišljenju predlagača, nije u saglasnosti sa odredbom člana 10. stav 2. Ustava kojom je utvrđeno da se službena upotreba drugih jezika i pisama koji nisu srpski jezik i ćiriličko pismo uređuje zakonom, na osnovu Ustava, što znači da službenu upotrebu jezika i pisma nacionalnih manjina nije moguće urediti podzakonskim aktima, kao ni sa odredbom člana 183. stav 2. Ustava, jer je iz navođenja oblasti u kojima autonomna pokrajina uređuje pitanja od pokrajinskog značaja, izostavljeno navođenje službene upotrebe jezika i pisma nacionalnih manjina.

Odgovor Narodne skupštine:

Povodom osporene odredbe člana 76. stav 1. Zakona navodi se da je ovom odredbom Zakona utvrđen zakonski osnov za bliže uređivanje službene upotrebe jezika i pisma nacionalnih manjina na teritoriji AP Vojvodine pokrajinskim propisima, na osnovu člana 79. stav 2. Ustava, pa stoga ova odredba nije nesaglasna sa Ustavom.

8.18. Osporeni član 82. Zakona glasi:

„Upotreba naziva AP Vojvodine

Član 82.

AP Vojvodina, u skladu sa zakonom, uređuje upotrebu naziva AP Vojvodine u nazivu udruženja.“

Razlozi osporavanja:

Predlagač smatra da nadležnost AP Vojvodine da, u skladu sa zakonom, uređuje upotrebu naziva AP Vojvodina u nazivu udruženja, nije u saglasnosti sa odredbom člana 55. stav 2. Ustava, jer se podzakonskim aktom koji autonomna pokrajina donosi ne može regulisati materija upotrebe naziva udruženja, pošto se radi o zakonskoj materiji.

Odgovor Narodne skupštine:

U vezi osporenog člana 82. Zakona ističe se da se na ovaj, specijalan, način – posebnim zakonom u materiji udruženja u odnosu na Zakon o udruženjima, a sistemskim zakonom u pogledu nadležnosti AP Vojvodine – utvrđuje nadležnost AP Vojvodine da uređuje (samo) upotrebu naziva AP Vojvodine u nazivu udruženja, pri čemu je osporenom odredbom propisano da AP Vojvodina navedeno pitanje uređuje u skladu sa zakonom. Kako, sa stanovišta Ustava, oblast udruženja predstavlja zakonsku materiju, to, po mišljenju zakonodavca, osporena odredba nije nesaglasna sa Ustavom.

8.19. Osporeni član 86. Zakona glasi:

„Član 86.

Kad AP Vojvodina poveri jedinicama lokalne samouprave pojedine poslove iz svoje nadležnosti, nadzor nad obavljanjem poverenih poslova organi AP Vojvodine vrše shodnom primenom odredaba Zakona o državnoj upravi o ovlašćenjima nadzornog organa.“

Razlozi osporavanja:

Predlagač ističe da je u osporenoj zakonskoj odredbi izostalo uređivanje nadzora nad poslovima koje AP Vojvodina može na osnovu Zakona poveriti nacionalnim savetima nacionalnih manjina.

Odgovor Narodne skupštine:

U pogledu razloga za osporavanje člana 86. Zakona, navodi se da pitanje izostavljanja, odnosno propuštanja da se Zakonom urede pojedina pitanja u vezi sa nadzorom nad vršenjem poverenih poslova ne spada u pitanje ustavnopravne ocene saglasnosti zakona sa Ustavom. Pored toga, zakonodavac smatra da propisivanje shodne primene sistemskih rešenja iz Zakona o državnoj upravi u pogledu nadzora nad obavljanjem poverenih poslova AP Vojvodine samo može da obezbedi delotvorno vršenje ovog nadzora.

                        Sporna ustavnopravna pitanja koja se odnose na odredbe Zakona kojima je uređena nadležnost AP Vojvodine u pojedinim oblastima:

1. Polazeći od odredaba člana 177. i člana 183. stav 2. Ustava, Ustavni sud nalazi da se vezano za zakonsko uređivanje nadležnosti AP Vojvodine, kao prvo, postavlja pitanje da li se zakonom može utvrditi nadležnost pokrajine u oblasti koja nije utvrđena članom 183. stav 2. Ustava;

2. Drugo, s obzirom na to da je odredbama člana 97. Ustava utvrđena nadležnost Republike tako što obezbeđuje i uređuje društvene odnose na teritoriji čitave Republike i da su odredbom člana 183. stav 2. Ustava utvrđene pojedine oblasti društvenog života u kojima autonomne pokrajine uređuju pitanja od pokrajinskog značaja, kao i s obzirom na to da je članom 21. stav 1. Ustava utvrđeno da su građani pred Ustavom i zakonom jednaki, postavlja se pitanje da li se zakonom može prepustiti autonomnoj pokrajini da u celini uređuje bilo koju oblast iz člana 183. stav 2. Ustava;

3. Imajući u vidu da je, saglasno članu 123. tačka 1. Ustava, Vlada nadležna da utvrđuje i vodi politiku, kao sporno se postavlja da li se pod pitanjem koje je u određenoj oblasti određeno kao pitanje od pokrajinskog značaja može podrazumevati i uređivanje (i/ili unapređivanje) politike, odnosno donošenje mera politike u toj oblasti;

4. Da li se odredbama Zakona kojima se u pojedinim oblastima ustanovljava nadležnost autonomne pokrajine u odnosu na obavljanje izvornih poslova jedinica lokalne samouprave zadire u Ustavom utvrđeno pravo građana na lokalnu samoupravu i dovodi u pitanje jednak položaj jedinica lokalne samouprave u Republici u zavisnosti od toga da li se nalaze na teritoriji autonomne pokrajine ili ne;

5. Da li su odredbe Zakona kojima se uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti socijalne zaštite i posebne zaštite majke i deteta, u delu kojim se predviđa da AP Vojvodina uređuje i „druga prava u oblasti socijalne zaštite, veći obim prava od prava utvrđenih zakonom i povoljnije uslove za njihovo ostvarivanje, kao i druge oblike socijalne zaštite“ (član 53. tačka 1.), odnosno da „utvrđuje i obezbeđuje dodatna i dopunska prava i zaštitu“ (član 58.), saglasne sa Ustavom zajemčenim pravima na posebnu zaštitu porodice, majke, samohranog roditelja i deteta iz člana 66. Ustava i na socijalnu zaštitu iz člana 69. Ustava, kojima se utvrđuje sa se sva prava iz navedenih oblasti uređuju zakonom, kao i sa Ustavom utvrđenim načelom jednakosti građana i zabrane diskriminacije. Takođe, s obzirom na to da je Zakonom o socijalnoj zaštiti propisano da organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave nadležan za socijalnu zaštitu može propisati primenu viših standarda i povoljnije uslove za ostvarivanje usluga koje obezbeđuje autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave, postavlja se i pitanje da li su osporene zakonske odredbe u saglasnosti sa načelom jedinstva pravnog poretka u Republici;

6. Da li ima ustavnog osnova za ustanovljavanje nadležnosti autonomne pokrajine da predlaže mrežu sudova na teritoriji AP Vojvodine, da li se na ovaj način autonomnoj pokrajini daje pravo da učestvuje u uređivanju i organizaciji sudske vlasti u Republici, da li je takvo pravo saglasno odredbi člana 143. stav 3, Ustava kojom je utvrđeno da se osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudova uređuju zakonom i da li se, sa stanovišta načela jedinstva sudske vlasti na teritoriji Republike Srbije, utvrđenog članom 142. stav 1. Ustava, organizacija sudske vlasti u Republici (osnivanje sudova) može dovesti u ustavnopravnu vezu sa pravom građana na pokrajinsku autonomiju;

7. Da li se uređivanjem prava na obrazovanje na maternjem jeziku (član 38. Zakona) dovodi u pitanje ostvarivanje Ustavom zajemčenog prava na obrazovanje iz člana 71. Ustava ili je propisivanje ove nadležnosti autonomne pokrajine u oblasti prosvete u skladu sa odredbom člana 79. stav 2. Ustava, prema kojoj se pokrajinskim propisima, u skladu sa Ustavom, na osnovu zakona, mogu ustanoviti dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina;

8. Da li je Zakonom propisano pravo AP Vojvodine da, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, bliže uređuje službenu upotrebu jezika i pisma nacionalnih manjina na teritoriji AP Vojvodine (član 82. stav 2. Zakona), u saglasnosti sa članom 10. stav 2. Ustava, kojim je utvrđeno da se službena upotreba drugih jezika i pisama uređuje zakonom, na osnovu Ustava, i da li je ova odredba saglasna zakonom utvrđenom pravu jedinica lokalne samouprave da na svojoj teritoriji odrede koji su jezici i pisma u službenoj upotrebi;

9. Konačno, vezano za nadležnost AP Vojvodine da osnuje javno preduzeće za upravljanje Nacionalnim parkom Fruška gora, postavlja se pitanje da li se na ovaj način zadire u pitanje vlasništva Republike nad Nacionalnim parkom Fruška Gora ili propisana nadležnost autonomne pokrajine ima utemeljenje u Zakonu o javnoj svojini, kao sistemskom zakonu kojim se, saglasno Ustavu, uređuju svi oblici javne svojine.

IV

Postupak pred Ustavnim sudom povodom podnetog predloga za ocenu ustavnosti

Polazeći od značaja pitanja koja se uređuju zakonom čija je ustavnost osporena pred Ustavnim sudom i složenosti ustavnopravnih pitanja koja se postavljaju povodom osporenih odredaba Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, Sud je odlučio da, saglasno odredbi člana 37. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), u postupku ocenjivanja ustavnosti osporenog opšteg akta održi javnu raspravu i da na nju, pored učesnika u postupku, pozove sve naučne i javne radnike koji su se u svom dosadašnjem profesionalnom radu u oblasti javnog prava, posebno ustavnog i upravnog, bavili pitanjima koja se, kao sporna, mogu postaviti vezano za saglasnost osporenih zakonskih odredaba sa Ustavom. Javna rasprava pred Ustavnim sudom održana je 23. novembra 2011. godine i 1. februara 2012. godine. Pored učesnika u postupku, predstavnika predlagača i predstavnika Narodne skupštine, pozivu Ustavnog suda za učešće u javnoj raspravi su se odazvali akademik prof. dr Kosta Čavoški, akademik prof. dr Tibor Varadi, prof. dr Stevan Lilić, prof. dr Bogoljub Milosavljević, prof. dr Tamaš Korhec, doc. dr Zoran Lončar i doc. dr Svetozar Čiplić. Pravna analiza i tumačenje osporenih odredaba Zakona i stavovi koje su učesnici u javnoj raspravi izneli povodom spornih ustavnopravnih pitanja bili su predmet detaljnog razmatranja Ustavnog suda prilikom odlučivanja o podnetom predlogu.

V

Stanovište Ustavnog suda o ustavnopravnom položaju, sadržini i granicama pokrajinske autonomije prema Ustavu Republike Srbije od 2006. godine

Ustavni sud nalazi da se, u konkretnom slučaju, ne može pristupiti ustavnopravno utemeljenoj oceni saglasnosti osporenih odredaba Zakona sa Ustavom, a da se prethodno ne sagleda ustavni koncept pokrajinske autonomije kako ga je opredelio ustavotvorac Ustavom od 2006. godine, a što zapravo znači sagledavanje sadržine i granica pokrajinske autonomije prema važećem Ustavu. Pri tome je nužno poći od teorijskih stavova o suštini samog pojma autonomije i autonomnih jedinica.

Naime, autonomija, odnosno autonomne jedinice kao njen pravno uobličeni izraz, predstavljaju oblik teritorijalne organizacije jedne, po pravilu, unitarne države i stoga su deo unutrašnjeg državnog uređenja. Razlozi obrazovanja ovog oblika teritorijalne organizacije, po pravilu, leže u određenim istorijskim, nacionalnim, kulturnim ili drugim osobenostima određenog dela državne teritorije, te stoga autonomne jedinice predstavljaju i oblik političko-teritorijalne organizacije. Istovremeno, kroz teritorijalnu autonomiju, i lokalnu samoupravu kao drugi oblik teritorijalne organizacije države, izražava se i funkcionalna organizacija države kao vid teritorijalne decentralizacije državne (centralne) vlasti.

Ako se autonomija i autonomne jedinice, kao njen pojavni oblik, posmatraju sa stanovišta teritorijalne organizacije države, može se konstatovati da u pravnoj i pravno-političkoj teoriji postoji nepodeljeno shvatanje o razlikama koje postoje između ovog oblika unutrašnjeg državnog uređenja i federalnih jedinica u složenoj, federalnoj državi. Osnovna karakteristika i smisao teritorijalne autonomije je da određena teritorija (oblast) i građani koji na njoj žive i rade uživaju relativno visok stepen autonomnosti u odnosu na centralnu vlast. Stepen autonomnosti je, kako uporedna praksa pokazuje, različit, a čak ne mora biti ni isti za sve autonomne jedinice u okviru iste države. Međutim, ono što je nesporno je da je stepen autonomnosti autonomne jedinice veći od stepena autonomnosti koji ima lokalna samouprava, a manji i kvalitativno različit od stepena autonomnosti federalnih jedinica, kod kojih je stepen autonomnosti toliki da su u ograničenom smislu države, ali bez državne suverenosti. Sledeće pravilo oko koga je teorija saglasna, a koje je potvrđeno i u uporednopravnoj praksi je da centralna vlast, svojim ustavom i zakonima, određuje stepen autonomije autonomnih jedinica, a što znači, pre svega, vrstu i obim njihove nadležnosti, odnos sa organima centralne vlasti, kao i samu organizaciju autonomnih jedinica ili bar osnovne, ključne elemente te organizacije, a što sve upravo potvrđuje da autonomne jedinice ne raspolažu originernom vlašću koja bi imala obeležja državnosti. U tom smislu, autonomne jedinice ne bi mogle da imaju ustavotvornu vlast, da uživaju sudsku autonomiju, a neprimerena im je i ustavnosudka funkcija, kao i bilo koji drugi organ koji je izraz državnosti i, sa retkim izuzecima kao što su nekadašnji SSSR, SFRJ i donekle Španija, ne učestvuju u radu centralnih organa države.

Sa druge strane, kao što je na početku rečeno, teritorijalna autonomija, kao i lokalna samouprava, u funkcionalnom smislu predstavlja vid decentralizacije državne vlasti. Naime, za razliku od federalne države u kojoj je državna vlast podeljena između savezne (federalne) države i federalnih jedinica, u unitarnoj državi državna vlast pripada isključivo centralnim (državnim) organima. Međutim, u skladu sa prihvaćenim konceptom države kao „servisa građana“ decentralizacija državne, pre svega izvršne, vlasti je nužan preduslov ne samo za ostvarivanje prava i zadovoljavanje potreba građana, već i za efikasno funkcionisanje same države. Dekoncentracija i decentralizacija su dva načina, dva modela kojima se državna vlast „približava“ građanima.

Model dekoncentracije vlasti podrazumeva da vlast ostaje „u rukama“ centralnih organa, ali je njeno vršenje približeno građanima time što se ostvaruje preko delova („ogranka“) državnog organa (po pravilu organa državne uprave), koji je dislociran iz sedišta tog organa – poslove iz nadležnosti centralnog organa obavljaju delovi tog organa van njegovog sedišta. Tako je dekoncentrisana vlast i dalje samo deo centralne vlasti, kako po pitanju funkcionisanja, tako i po pitanju rukovođenja, finansiranja, odgovornosti i kontrole nad njenim radom.

Nasuprot tome, princip decentralizacije vlasti podrazumeva svojevrsnu „raspodelu“ poslova državne vlasti između centralnog i sub-centralnih nivoa vlasti. O tome kako će i u kom obimu ova „raspodela“ biti izvršena suvereno odlučuje država, dakle centralna vlast. Primena principa decentralizacije ima za posledicu da deo državnih poslova vrše i nedržavni organi – organi teritorijalne autonomije i lokalne samouprave. Princip decentralizacije može biti izražen na dva načina. Jedan je devolucija, prenošenje dela državnih poslova, kao najpotpuniji vid decentralizacije, kojim država deo nadležnosti centralnih, državnih organa, prenosi u isključivu nadležnost organa nižih nivoa vlasti – organa autonomnih jedinica i organa lokalne samouprave. Time preneta nadležnost postaje izvorna nadležnost onog nižeg nivoa vlasti na koji je preneta, čime njegovi organi dolaze u poziciju ne samo da poslove iz prenete nadležnosti vrše potpuno samostalno, bez uticaja centralne vlasti, već i da, vršeći normativnu funkciju, samostalno uređuju odnose u oblastima u kojima im je nadležnost preneta i da po osnovu vršenja tih poslova ostvaruju sopstvene prihode. Međutim, i obavljanje prenetih nadležnosti podleže kontroli ustavnosti i zakonitosti od strane centralnih (državnih) organa. Istovremeno, kako jedino država ima „opštu nadležnost“, to je devolucija vlasti uvek ograničena samo na određene poslove koje je država svojom voljom prenela nedržavnim organima. Drugi vid decentralizacije je delegacija, poveravanje pojedinih poslova državne vlasti nedržavnim organima, među kojima su i organi sub-centralnih nivoa vlasti. Poveravanje poslova državne vlasti predstavlja svojevrsno „prelazno rešenje“ ili kompromis između modela decentralizacije i dekoncentracije državne vlasti, jer znači da država poverava nedržavnim organima da samostalno obavljaju pojedine poslove iz nadležnosti centralnog, državnog organa, s tim što centralna vlast i dalje ostaje odgovorna za njihovo obavljanje, iz čega proizlazi i pravo centralne vlasti da zadrži visok stepen kontrole i nadzora nad obavljanjem poverenih poslova, ali i obaveza da iz centralnog budžeta obezbedi sredstva za njihovo obavljanje. U tom smislu, poveravanje poslova predstavlja, sa jedne strane, „potencijalnu“ nadležnost onoga kome posao može biti poveren, a, sa druge strane, kod poverenog posla postoji podeljena nadležnost centralnog i sub-centralnog organa.

Kada se prethodno izneta teorijska razmatranja dovedu u kontekst sa odredbom člana 12. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da je državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, i odredbama Sedmog dela Ustava koji je označen kao „Teritorijalno uređenje“, te u okviru njega sa odredbama čl. 177. i 178. kojima je utvrđeno razgraničenje nadležnosti Republike, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave i mogućnost poveravanja pojedinih pitanja iz nadležnosti Republike autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, te posebno sa odredbom člana 182. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da su autonomne pokrajine teritorijalne zajednice osnovane Ustavom, u kojima građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju, kao nesporan se nameće zaključak da autonomna pokrajina, pored lokalne samouprave, prema Ustavu, predstavlja oblik teritorijalne decentralizacije Republike Srbije kao unitarne države. Pri tome, Ustavni sud konstatuje da se, sa stanovišta teritorijalne organizacije države, za razliku od lokalne samouprave, autonomne pokrajine, kao izraz pokrajinske autonomije, obrazuju samo na pojedinim delovima, a ne na čitavoj teritoriji Republike, što državno uređenje Republike Srbije čini „asimetričnim“, uz Ustavom utvrđenu mogućnost osnivanja i novih autonomnih pokrajina (član 182. stav 3. Ustava). Pored toga asimetričnost postoji i između dve postojeće autonomne pokrajine – Autonomne pokrajine Vojvodina i Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, jer se sadržina i položaj autonomije kada je reč o Autonomnoj pokrajini Vojvodina utvrđuje Ustavom, dok je odredbom člana 182. stav 2. Ustava utvrđeno da će se suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija urediti posebnim zakonom koji se donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava. Ustavni sud napominje da ovakva ustavna rešenja ne odstupaju bitno od uporednopravnih rešenja. Naime, sa jedne strane, među „čisto“ unitarnim državama samo u Italiji i Španiji je cela državna teritorija „podeljena“ na autonomne jedinice. Sa druge strane, postoje brojni primeri država u kojima stepen autonomije nije isti u svim autonomnim jedinicama (npr. Italija), a takođe u uporednoj praksi nisu nepoznati ni slučajevi da se stepen autonomije, njena sadržina, određuje zakonom a ne Ustavom. Štaviše, u pojedinim zemljama (npr. Danska i Velika Britanija) određene autonomne jedinice su i konstituisane zakonom, a ne Ustavom.

Ako se pokrajinska autonomija posmatra sa stanovišta funkcionalne organizacije države, Ustavni sud nalazi da je odgovor na pitanje šta predstavlja sadržinu pokrajinske autonomije, kada je reč o Autonomnoj pokrajini Vojvodini, i gde su njene granice u odnosu na centralnu vlast, sadržan u odredbama čl. 177, 178. i 183. Ustava.

Nadležnost Republike Srbije da uređuje i obezbeđuje odnose u svim oblastima društvenog života proizlazi iz određenja Republike Srbije kao unitarne države i utvrđena je odredbama člana 97. Ustava. Pošto se jedino u federalnim državama utvrđuje isključiva nadležnost federacije, odnosno isključiva nadležnost federalnih jedinica, a potom i njihova mešovita nadležnost, ovakav princip raspodele nadležnosti ne može da važi za unitarnu državu koja u svom unutrašnjem državnom uređenju ima autonomne jedinice kao izraz subdržavne vlasti. Međutim, Ustav decentralizaciju državne vlasti ustanovljava kao jedno od osnovnih načela ustavnopravnog poretka u Republici Srbiji utvrđujući u članu 12. da je državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu (stav 1.) i da ovo pravo građana podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti (stav 2.). Time je Ustavom, kao osnovnim pravno-političkim aktom postavljen temelj izgradnje Republike Srbije kao države koja je „servis“ svojih građana, a koja to može postati samo u uslovima decentralizacije centralne (državne) vlasti. To zapravo znači da se država Ustavom obavezala da će se „odreći“ dela svojih nadležnosti tako što će ih preneti u nadležnost nižih nivoa – na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, čime će prenete nadležnosti, u interesu građana koji žive, rade, zadovoljavaju svoje potrebe i ostvaruju svoja prava na teritoriji koja čini autonomnu pokrajinu ili jedinicu lokalne samouprave, postati njihove izvorne nadležnosti. Stoga odredbe člana 12. Ustava mogu biti shvaćene i tumačene samo u smislu decentralizacije kao ustavnopravnog koncepta unutrašnjeg uređenja Republike Srbije, te se kao takve i nalaze među načelima Ustava, a ne kao jedno od Ustavom zajemčenih ljudskih prava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je stanovišta da se pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu mora tumačiti kao negativna kompetenciona norma, doduše ne u njenom apsolutnom značenju. U tom smislu, ovo pravo se može smatrati institucionalnom garancijom decentralizacije kao modela organizacije vlasti, a ne kao individualno ili kolektivno ljudsko ili manjinsko pravo. U skladu sa prethodno iznetim, Sud smatra da su ustavnopravno prihvatljiva ona stanovišta koja pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu tumače u svetlu načela iz člana 2. stav 1. Ustava, kao izraz građanske suverenosti koju građani vrše na isti, demokratski, način na svim nivoima organizovanja vlasti, što je utvrđeno odredbom člana 176. stav 1. Ustava.

Ustavotvorac se opredelio da ustavni kriterijum za prenošenje (devoluciju) dela nadležnosti centralne vlasti na autonomnu pokrajinu kao sub-centralnu vlast, dakle za utvrđivanje tzv. izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, bude „svrsishodan način“ ostvarivanja pojedinih pitanja unutar autonomne pokrajine i to onih pitanja „u kojima nije nadležna Republika Srbija“ (član 177. stav 1. Ustava). Isti kriterijum, samo u odnosu na svrsishodnost ostvarivanja pojedinih pitanja unutar jedinice lokalne samouprave, navedenom ustavnom odredbom utvrđen je i kada je reč o izvornoj nadležnosti lokalne samouprave. Tako ustavotvorac uvodi pojmove „pitanja od republičkog, pokrajinskog i lokalnog značaja“ kao kriterijum za decentralizaciju, a time i za razgraničenje nadležnosti Republike od izvornih nadležnosti pokrajinske autonomije i lokalne samouprave, sa jedne strane, i za međusobno razgraničenje izvorne nadležnosti autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, sa druge strane. Odredbom stava 2. člana 177. Ustava zakonu je prepušteno da odredi koja su pitanja od republičkog, pokrajinskog i lokalnog značaja, iz čega sledi da se zakonom konačno opredeljuje konkretna sadržina izvornih nadležnosti autonomne pokrajine.

Ukoliko bi se sadržina pokrajinske autonomije tumačila samo u svetlu odredaba člana 177. Ustava, moglo bi se zaključiti da njihova uopštenost ili, tačnije rečeno, nedovoljno eksplicitno postavljen kriterijum za razgraničenje nadležnosti, u potpunosti ostavlja na volju zakonodavcu da odredi sadržinu pokrajinske autonomije (i lokalne samouprave), a što može dovesti do dve, podjednako neprihvatljive, posledice: sa jedne strane, da se zakonom samo simbolično odredi koja su pitanja od pokrajinskog (odnosno lokalnog) značaja, čime bi formalno bio ispoštovan nalog ustavotvorca, ali suštinski ne bi bila izvršena decentralizacija vlasti, čime bi se izgubila smisao postojanja pokrajinske autonomije (i lokalne samouprave) i država bi suštinski ostala centralizovana ili, sa druge strane, da zakonodavac na autonomnu pokrajinu (ili jedinicu lokalne samouprave) prenese i one nadležnosti Republike koje su, po svojoj prirodi, izraz suverenosti države, smatrajući ih pitanjima od pokrajinskog (lokalnog) značaja, čime bi se, postupajući u okviru naloga ustavotvorca, faktički izmenio Ustavom utvrđeni položaj ovog teritorijalnog oblika unutrašnjeg državnog uređenja u Republici Srbiji kao unitarnoj državi. Međutim, Ustavni sud nalazi da se sadržina i granice pokrajinske autonomije, u smislu korpusa njenih izvornih nadležnosti, moraju tumačiti kroz međusobnu povezanost odredaba čl. 177. i 183. Ustava. Naime, za razliku od načelnog kriterijuma za razgraničenje nadležnosti iz člana 177. stav 1. Ustava, odredbama člana 183. Ustava su izričito utvrđene izvorne nadležnosti autonomne pokrajine i to: autonomija u uređivanju, u skladu sa Ustavom i zakonom, nadležnosti, izbora, organizacije i rada organa i službi koje osniva (stav 1.); autonomija da, u skladu sa zakonom, uređuje pitanja od pokrajinskog značaja u Ustavom utvrđenim oblastima društvenog života (stav 2.); staranje o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, u skladu sa zakonom (stav 3.); autonomija u utvrđivanju simbola pokrajine i načina njihovog korišćenja (stav 4.); upravljanje pokrajinskom imovinom na način predviđen zakonom (stav 5.); finansijska autonomija, u skladu sa Ustavom i zakonom, koja uključuje i pravo na samostalno donošenje budžeta i završnog računa, ali i obavezu obezbeđivanja sredstava jedinicama lokalne samouprave za obavljanje poverenih poslova iz nadležnosti autonomne pokrajine (stav 6.). Dakle, koji je to deo nadležnosti Republike iz člana 97. Ustava kojih se država „odriče“, prenoseći ih na autonomnu pokrajinu, kada je reč o oblastima društvenog života u kojima pokrajina izvorno uređuje odnose, utvrđeno je članom 183. stav 2. Ustava. Navedenom ustavnom odredbom lista oblasti u kojima autonomna pokrajina može imati izvorne nadležnosti je zaključena, pošto su oblasti navedene po principu numerus clausus, bez ustavnopravnog dopuštenja (rezerve) da mogu biti proširene zakonom (za razliku od rešenja koje je bilo sadržano u članu 109. stav 1. tačka 6. Ustava Republike Srbije od 1990. godine). Međutim, iz navedenog ustavnog rešenja proizlazi i to da u nabrojanim oblastima autonomna pokrajina ima normativnu nadležnost, ali joj se Ustavom ne prenosi deo zakonodavne vlasti, jer je u uređivanju pitanja od pokrajinskog značaja u tim oblastima ograničena zakonom, pošto ih može uređivati samo „u skladu sa zakonom“, što znači u skladu sa tzv. „sektorskim“ zakonom kojim je zakonodavac, na sistemski način, jedinstveno za teritoriju čitave Republike i jednako za sve građane, bez obzira na kom delu teritorije žive i rade, uredio odgovarajuću oblast. Osim toga, ne samo jezičko, već i sistemsko tumačenje odredbe člana 177. stav 2. i uvodne rečenice odredbe stava 2. člana 183. Ustava upućuje, po oceni Ustavnog suda, na zaključak da se Ustavom autonomnoj pokrajini ne prenosi u celini uređivanje oblasti navedenih u tač. 1. do 3. već pojedinih pitanja iz ovih oblasti, a koja su to pitanja odrediće se, saglasno stavu 2. člana 177. Ustava, zakonom, polazeći od toga da li se, u skladu sa kriterijumom iz stava 1. člana 177. Ustava, radi o pitanjima od pokrajinskog značaja. Ustavni sud nalazi da se samo ovakvim tumačenjem Ustavom utvrđene sadržine i granica izvorne nadležnosti autonomne pokrajine u pogledu uređivanja pojedinih odnosa obezbeđuje očuvanje načela jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava i načela jednakosti svih građana pred Ustavom i zakonom iz člana 21. stav 1. Ustava, bez obzira na to na kom delu teritorije Republike Srbije žive. Takođe, Ustavni sud ukazuje da bi svako drugo tumačenje dovelo u pitanje ostvarivanje principa decentralizacije u odnosu na lokalni nivo vlasti, kada je reč o lokalnoj samoupravi na teritoriji autonomne pokrajine, a time i Ustavom utvrđeni položaj jedinica lokalne samouprave na teritoriji autonomne pokrajine, kojima je, kao i svim drugim jedinicama lokalne samouprave, saglasno odredbama člana 177. i člana 190. stav 1. Ustava garantovana izvorna nadležnost u uređivanju pitanja od lokalnog značaja i to u oblastima koje su u pretežnom delu istovetne oblastima iz člana 183. stav 2. Ustava.

Kao što je prethodno rečeno, odredbe čl. 177. i 183. Ustava odnose se na onaj oblik decentralizacije kojim se vrši prenošenje (devolucija) dela nadležnosti centralne vlasti, čime se uspostavlja tzv. izvorna nadležnost autonomne pokrajine kao sub-centralnog nivoa vlasti. Pored toga, Ustav, odredbama člana 178, ustanovljava i drugi oblik decentralizacije, a to je poveravanje (delegacija) pojedinih pitanja iz nadležnosti Republike autonomnim pokrajinama (i jedinicama lokalne samouprave). Ustavni sud najpre ukazuje da, iako je navedena ustavna norma označena kao „poveravanje nadležnosti“, upoređivanje sadržine odredbe člana 178. stav 1. sa sadržinom odredbe člana 137. stav 1. Ustava, kojom se u okviru obavljanja poslova državne uprave uređuje poveravanje javnih ovlašćenja, upućuje na zaključak da među njima zapravo nema razlike. Naime, u oba slučaja je utvrđeno da se zakonom, dakle od strane Republike, autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave, iz nadležnosti Republike Srbije, mogu poveriti, u članu 178. stav 1. Ustava – „određena pitanja“, a u članu 137. stav 1. Ustava – „obavljanje određenih poslova“. Takođe, kao ratio poveravanja javnih ovlašćenja Ustav u članu 137. stav 1. navodi upravo efikasnije i racionalnije ostvarivanje prava i obaveza građana i zadovoljavanje njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, a što je generalno osnovni cilj i smisao i decentralizacije koja se vrši po osnovu teritorijalnog principa. Pri tome treba pomenuti da se ovaj oblik decentralizacije državne vlasti, utvrđen odredbama člana 137. Ustava, ne ograničava i ne iscrpljuje samo u poveravanju pojedinih „državnih poslova“ – poslova iz nadležnosti organa državne uprave, autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave, već se kao imaoci javnih ovlašćenja mogu pojaviti i drugi subjekti (preduzeća, ustanove, organizacije, pojedinci i organi preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima – st. 2. i 3. člana 137.). Stoga, u smislu prethodno navedenog, Ustavni sud nalazi da postoji samo jezička nedoslednost, a ne i suštinska razlika između poveravanja „nadležnosti“ i poveravanja „javnih ovlašćenja“, kako autonomnoj pokrajini, tako i jedinici lokalne samouprave, te da poveravanje „pojedinih pitanja iz nadležnosti Republike“ iz člana 178. stav 1. Ustava ima značenje poveravanja (delegacije) obavljanja određenih poslova – javnih ovlašćenja iz nadležnosti organa državne uprave kao dela izvršne vlasti u Republici Srbiji, autonomnoj pokrajini ili jedinici lokalne samouprave, a u funkciji decentralizacije državne (centralne) vlasti.

Sa druge strane, kada je reč o poveravanju pojedinih poslova, postavljaju se pitanja koje to poslove iz svoje nadležnosti Republika zakonom može poveriti autonomnoj pokrajini, da li je prilikom poveravanja poslova ograničena oblastima utvrđenim u članu 183. stav 2. Ustava, da li poslovi čije je obavljanje povereno autonomnoj pokrajini predstavljaju i postaju „pitanja od pokrajinskog značaja“ u smislu odredaba člana 177. Ustava i kakav je odnos između centralnih organa i organa autonomne pokrajine u odnosu na poverene poslove, ili, kako Ustav kaže, „poverene nadležnosti“. Ustavni sud smatra da se odgovori na ova pitanja nalaze u samom, opšteprihvaćenom, konceptu poveravanja (delegacije) kao oblika decentralizacije vlasti. Poveravanje podrazumeva delegaciju pojedinih upravnih poslova, dakle poslova iz okvira izvršne vlasti, što znači da se, uslovno rečeno, vrste poslova koji mogu biti povereni određuju zakonom kojim se uređuje oblast državne uprave. Dalje, kako se poveravanjem, za razliku od prenošenja, država „ne odriče“ dela svoje nadležnosti, već obavljanje pojedinih poslova iz svoje nadležnosti prepušta drugom, nedržavnom subjektu, to znači da je država vlasna da bez ograničenja odredi u kojim oblastima će izvršavanje pojedinih poslova prepustiti autonomnoj pokrajini, rukovođena samo principom njihovog svrsishodnog i racionalnog obavljanja u interesu ostvarivanja prava i obaveza građana. Iz navedenog sledi ocena Ustavnog suda da se autonomnoj pokrajini zakonom može poveriti obavljanje pojedinih poslova i u oblastima koje nisu utvrđene članom 183. stav 2. Ustava, jer se ove oblasti odnose samo na prenošenje republičke nadležnosti čime se postavljaju granice izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, ali se isto tako povereni poslovi ne mogu smatrati „pitanjima od pokrajinskog značaja“, jer Ustav pojam „pitanja od pokrajinskog značaja“ vezuje isključivo za izvornu nadležnost autonomne pokrajine. Konačno, odnos između dva nivoa vlasti (centralnog i pokrajinskog) u pogledu obavljanja poverenih poslova obrazložen je prethodno kroz prikaz različitih oblika decentralizacije, a u našem pravnom poretku detaljno je uređen Zakonom o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05 i 101/07), u delu kojim se uređuje poveravanje javnih ovlašćenja.

Polazeći od prethodno izloženog, Ustavni sud je na stanovištu da prema odredbama Ustava Republike Srbije od 2006. godine Autonomna pokrajina Vojvodina, kao deo unutrašnjeg državnog uređenja Republike Srbije, predstavlja oblik teritorijalne decentralizacije Republike i da u skladu sa tim, ograničenje državne vlasti pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu iz člana 12. stav 1. Ustava ima značenje temeljnog i načelnog, Ustavom utvrđenog opredeljenja ka stvaranju i jačanju decentralizovane države koja je „servis svojih građana“ i jednog od načina izražavanja građanske suverenosti, a ne zajemčenog ljudskog ili manjinskog prava. Ustavni sud nalazi da su sadržina i granice pokrajinske autonomije određene odredbama čl. 177, 178. i 183. Ustava i to tako što se ustavotvorac opredelio da decentralizaciju državne vlasti izvrši na dva načina: 1) prenošenjem (devolucijom) dela nadležnosti Republike na autonomnu pokrajinu tako što je najpre, kao kriterijum za razgraničenje nadležnosti između Republike i autonomne pokrajine, odnosno između autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, utvrdio svrsishodnost ostvarivanja pojedinih pitanja unutar autonomne pokrajine, označavajući ova pitanja kao „pitanja od pokrajinskog značaja“, a zatim utvrdio oblasti u kojima se pojedina pitanja koja su, po oceni zakonodavca, a polazeći od Ustavom utvrđenog kriterijuma, pitanja od pokrajinskog značaja, zakonom prenose u nadležnost autonomne pokrajine (izvorna nadležnost autonomne pokrajine), uz ograničenje da u ovim oblastima autonomna pokrajina nema zakonodavnu vlast, već odnose uređuje „u skladu sa zakonom“ i da te oblasti nisu u celini prenete u nadležnost autonomne pokrajine, već izvorna nadležnost obuhvata uređivanje samo onih pitanja koja su, u konkretnoj oblasti, određena kao pitanja od pokrajinskog značaja, s tim da normativna nadležnost u određenoj oblasti (uređivanje pojedinih odnosa), po prirodi stvari, podrazumeva da se u toj oblasti, kao izvorna nadležnost, mogu odrediti i pojedina pitanja vezana za izvršavanje zakona; 2) poveravanjem (delegacijom) pojedinih poslova („pitanja“) iz nadležnosti Republike autonomnoj pokrajini, tako što se poveravanje vrši zakonom, pri čemu zakonodavac prilikom odlučivanja iz koje oblasti će pojedine poslove poveriti autonomnoj pokrajini nije ograničen Ustavom utvrđenim oblastima u kojima pokrajina ima izvorne nadležnosti, već može poveriti obavljanje svakog posla koji se, kao javno ovlašćenje, u cilju efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba, može poveriti imaocu javnog ovlašćenja u skladu sa zakonom kojim se uređuje državna uprava. U vezi sa poveravanjem pojedinih poslova iz nadležnosti Republike autonomnoj pokrajini, Ustavni sud je na stanovištu da se povereni poslovi ustavnopravno ne mogu izjednačiti sa „pitanjima od pokrajinskog značaja“, jer Ustav ovaj pojam vezuje isključivo za razgraničenje nadležnosti autonomne pokrajine od nadležnosti Republike, dakle za izvornu nadležnost autonomne pokrajine. Kako poveravanjem određenih pitanja iz svoje nadležnosti Republika vrši delegaciju, a ne prenošenje (devoluciju) dela državne vlasti, to ni delegirana pitanja ne ulaze u korpus izvornih nadležnosti autonomne pokrajine, pa se zato, prema stanovištu Ustavnog suda, ne mogu smatrati „pitanjima od pokrajinskog značaja“. Konačno, za razliku od izvornih nadležnosti čije vršenje, kada je reč o opštim aktima, podleže samo kontroli ustavnosti i zakonitosti, a kada je reč o pojedinačnim aktima kontroli zakonitosti u upravnom i sudskom postupku, kontroli u postupku po ustavnoj žalbi i kontroli u postupku zaštite prava autonomne pokrajine na način utvrđen odredbama člana 187. Ustava, obavljanje poverenih poslova podleže kontroli državnog organa - organa centralne vlasti iz čije nadležnosti je posao poveren.

VI

Ustavnopravna ocena osporenih odredaba Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine

Pre prelaska na ustavnopravnu ocenu pojedinih odredaba osporenog Zakona, Ustavni sud iznosi sledeća načelna zapažanja vezana za Zakon o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine:

Prvo, iako prema nazivu, predmet ovog zakona treba da bude određivanje (što je u nomotehničkom smislu adekvatniji pojam od „utvrđivanja“) nadležnosti AP Vojvodine u pojedinim oblastima, što znači „realizacija“ ovlašćenja zakonodavca iz člana 177. stav 2. Ustava, zakonske odredbe obuhvataju i pitanja iz nadležnosti Republike čije se obavljanje, sistematizovano po oblastima, saglasno odredbi člana 178. stav 1. Ustava, poverava AP Vojvodini. Ustavni sud ukazuje da odredba člana 177. stav 2, a još manje člana 178. stav 1. Ustava ne podrazumeva nužno donošenje posebnog zakona u kome bi bile sadržane sve izvorne nadležnosti AP Vojvodine i svi poslovi (sva pitanja) iz nadležnosti Republike čije se obavljanje poverava autonomnoj pokrajini. Sasvim dovoljno i ustavnopravno korektno bi bilo u zakonima kojima se uređuje pojedine oblasti života iz člana 183. stav 2. Ustava (u praksi najčešće nazivani „sektorski“ zakoni) odrediti za koja pitanja je nadležna autonomna pokrajina, čime bi bila određena, kako Ustav kaže, pitanja od pokrajinskog značaja, a time i izvorna nadležnost AP Vojvodine u svakoj od tih oblasti. Isto tako, svakim od ovih, kao i zakonom kojim Republika uređuje neku drugu oblast života, AP Vojvodini se može poveriti obavljanje svakog posla iz nadležnosti Republike, za koji Republika smatra da je efikasnije i racionalnije da ga obavljaju pokrajinski organi. Svakako da ovakvo pravnotehničko opredeljenje zakonodavca, samo po sebi, zakonske odredbe ne čini nesaglasnim sa Ustavom. Ustavni sud, međutim, posebno naglašava da opredeljenje i pokušaj da se jednim zakonom objedine sve izvorne nadležnosti AP Vojvodine i svi poslovi koje organi AP Vojvodine obavljaju kao poverene, ne znači, niti sa ustavnopravnog stanovišta može da znači „samoograničenje“ zakonodavca da, i bez izmena ovog zakona, nekim od sektorskih zakona (kojima uređuje pojedine od oblasti iz člana 183. stav 2. Ustava) ubuduće ne može da odredi da će se i neko drugo pitanje na svrsishodniji način ostvarivati unutar AP Vojvodine, te da ga stoga, kao pitanje od pokrajinskog značaja, prenese u izvornu nadležnost AP Vojvodine, niti može da znači da se drugim zakonom ne može poveriti AP Vojvodini, odnosno njenim organima, obavljanje i drugih poslova iz nadležnosti Republike.

Drugo, predmet ovog zakona proširen je i na uređivanje „drugih pitanja od značaja za položaj AP Vojvodine“ (član 1. Zakona in fine), što, takođe, samo po sebi, ne mora da bude ustavnopravno sporno, ukoliko se radi o pitanjima koja su po svojoj prirodi materia legis i ukoliko su uređena na način saglasan Ustavu, mada pojedina od ovih pitanja, po svojoj prirodi, evidentno treba da budu predmet uređivanja drugih zakona. Međutim, Ustavni sud ukazuje da je objedinjeno uređivanje izvornih i, kako ih Ustav označava, „poverenih“ nadležnosti AP Vojvodine imalo za posledicu da zakonodavac nije u svim odredbama ovog zakona napravio razliku među njima, već je, u pojedinim slučajevima, u odnosu na sve primenio isti pravni režim.

• 1. Ocena odredaba člana 2. Zakona

1.1. U odnosu na osporeni stav 1. člana 2. Zakona Ustavni sud konstatuje da se radi o odredbi kojom je, gotovo in texto, preuzeta odredba člana 183. stav 1. Ustava. Mada, načelno, nije poželjno ustavne norme preuzimati u pravni akt niže pravne snage da se ne bi doveo u pitanje njihov ustavnopravni karakter i snaga, Ustavni sud ocenjuje da se iz ovog razloga ne može postaviti pitanje nesaglasnosti osporene odredbe sa Ustavom, jer njeno značenje ne može da ide dalje od izvornog ustavnog značenja. U odnosu na razloge kojima se u predlogu osporava saglasnost navedene zakonske norme sa Ustavom, Ustavni sud naglašava da ustavna obaveza zakonodavca nesporno postoji i da je utvrđena odredbom člana 180. stav 4. Ustava kojom je izričito predviđeno da će se srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava omogućiti u skladu sa zakonom, iz čega sledi da se zakonom propisuje način (mehanizam ili kriterijum) koji će osigurati srazmernu zastupljenost nacionalnih manjina. Sud ne spori da je zakonom čija je ustavnost predmet ocene u ovom postupku bilo moguće urediti i navedeno pitanje, tim pre što su njime uređena, kako je već rečeno, „i druga pitanja od značaja za položaj AP Vojvodine“. Međutim, time što način obezbeđivanja srazmerne zastupljenosti nacionalnih manjina u skupštini autonomne pokrajine nije uređen ovim zakonom ne znači, sa jedne strane da je osporena odredba Zakona koja je preuzeta iz Ustava sa njim nesaglasna, niti znači da zakonodavac nema obavezu da drugim zakonom uredi ovo pitanje. U tom smislu, po oceni Ustavnog suda, osporena odredba stava 1. člana 2. Zakona može biti tumačena isključivo kao jedna od izvornih nadležnosti AP Vojvodine – pravo na samoorganizovanje, koje se ispoljava kroz pravo da se sopstvenim aktima uređuje nadležnost organa AP Vojvodine, postupak njihovog izbora, njihova unutrašnja organizacija i rad, što se, dakako, odnosi i na službe koje AP Vojvodina osniva, pri čemu obezbeđivanje srazmerne zastupljenosti nacionalnih manjina u Skupštini AP Vojvodine – sastav Skupštine, Statutom kao najvišim pravnim aktom autonomne pokrajine, mora biti uređen na način koji je propisan zakonom.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 2. stav 1. Zakona.

1.2. Osporenim odredbama st. 2. i 3. člana 2. Zakona propisano je da će se u postupku donošenja zakona voditi računa o dostignutom nivou prava građana na pokrajinsku autonomiju (stav 2.) i da je u postupku donošenja zakona kojima se uređuju pitanja od pokrajinskog značaja predlagač dužan da zatraži mišljenje nadležnog organa AP Vojvodine (stav 3.). Ukoliko se osporene odredbe posmatraju nezavisno jedna od druge i samo sa stanovišta njihovog jezičkog tumačenja, moglo bi se zaključiti da one imaju određenu pravnu vrednost, ali je pitanje da li i u kojoj meri imaju i normativnu vrednost. Naime, pravna konstrukcija odredbe stava 2. nesumnjivo je inspirisana jednim od osnovnih načela ostvarivanja Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava i sloboda iz člana 20. stav 2. Ustava, kojim je utvrđeno da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati. Ovakvom pravnom formulacijom koja počiva na krajnje neodređenoj i, u normativnom smislu, nedefinisanoj konstrukciji – „vodiće se računa“, osporena odredba dobija karakter načela kome nedostaje normativna vrednost. Istovremeno, takva pravna formulacija upućuje da zakonodavac jedno od načela ustavnopravnog poretka Republike, ustanovljeno članom 12. stav 1. Ustava, shvata kao zajemčeno ljudsko pravo koje podleže ograničenjima utvrđenim u članu 20. Ustava. Što se tiče odredbe stava 3. člana 2. Zakona njena pravna formulacija je, nasuprot prethodnoj, jasna i, gotovo u potpunosti, određena: svako ko se, korišćenjem prava zakonodavne inicijative ustanovljenog odredbama člana 107. Ustava, pojavi kao predlagač bilo kog zakona kojim se uređuju pitanja od pokrajinskog značaja, dužan je da u postupku donošenja zakona zatraži mišljenje nadležnog organa AP Vojvodine. Neodređeno je ostalo samo šta se smatra „nadležnim organom AP Vojvodine“, odnosno kojim aktom (AP Vojvodina) određuje nadležni organ, u kom roku je taj organ dužan da dâ mišljenje, pri čemu bi, po stanovištu Ustavnog suda, „nadležni organ“ mogla biti samo Skupština AP Vojvodine, a akt kojim joj se određuje ova nadležnost – Statut AP Vojvodine. Istovremeno, kako i ovoj osporenoj odredbi nedostaje sankcija za nepostupanje u skladu sa propisanom obavezom, moglo bi se, na prvi pogled, zaključiti da ni ova odredba nema u punom smislu normativnu vrednost, već je reč, kako Narodna skupština u odgovoru navodi, samo o mišljenju savetodavnog karaktera koje nema obavezujuću snagu.

Međutim, Ustavni sud nalazi da postoji organska povezanost između osporenih odredaba st. 2. i 3. člana 2. Zakona i da se prilikom ocene njihove saglasnosti sa Ustavom ne može zadržati samo na njihovom jezičkom tumačenju i prethodno iznetim zaključcima. Naime, obe odredbe se odnose na postupak donošenja zakona i predstavljaju svojevrstan vid „samoobavezivanja“ ili „samoograničenja“ Narodne skupštine u vršenju zakonodavne vlasti i to, u materijalnopravnom smislu kada je reč o odredbi stava 2. člana 2. Zakona – da je zakonodavac, prilikom donošenja bilo kog zakona, kada uređuje neku oblast društvenog života, ograničen prethodno važećim zakonskim rešenjima u toj oblasti uvek kada se predmet zakonskog uređivanja može dovesti u vezu sa pravom građana na pokrajinsku autonomiju, na isti način na koji ovom ograničenju podleže kada uređuje ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom i, sa druge strane, u formalnopravnom smislu – da neće moći da donese zakon za koji predlagač prethodno nije zatražio mišljenje nadležnog organa AP Vojvodine, što, a contrario, proizlazi iz odredbe stava 3. istog člana Zakona.

Ocenjujući ustavnost odredbe stava 2. člana 2. Zakona, Ustavni sud je pošao od stavova iznetih u delu V ovog obrazloženja da pravo na pokrajinsku autonomiju ne predstavlja ljudsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i da iz Ustava sledi da se zakonom određuju kako izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, tako i poslovi iz nadležnosti Republike čije se obavljanje poverava autonomnoj pokrajini. Ustavni sud naglašava da ustavno načelo iz člana 12. stav 1. Ustava na najopštiji način obavezuje zakonodavca da zakonima koje donosi jača i razvija decentralizaciju kao model vršenja državne vlasti, ali Sud ocenjuje da nema ustavnopravnog osnova da se ostvarivanje ovog načela podvrgne ustavnim ograničenjima ostvarivanja ljudskih i manjinskih prava, kako je to učinjeno osporenom zakonskom odredbom, i to iz sledećih razloga. Kao prvo, osporena odredba Zakona ne pravi razliku između zakonskog prenošenja (devolucije) pojedinih nadležnosti Republike na autonomnu pokrajinu i zakonskog poveravanja (delegacije) pojedinih poslova (pitanja) iz nadležnosti Republike autonomnoj pokrajini. Polazeći od prethodno iznete analize pravne prirode poveravanja poslova, kao jednog vida decentralizacije, Ustavni sud ukazuje da je ustavnopravno neprihvatljivo zakonom obavezivati, tačnije rečeno, ograničavati svakog budućeg zakonodavca da, vodeći računa o dostignutom nivou prava građana na pokrajinsku autonomiju, jednom povereni posao iz nadležnosti centralnog organa nikada više ne može „vratiti“ u nadležnost centralnog organa. Sa druge strane, u pogledu prenetih (izvornih) nadležnosti autonomne pokrajine pravno je neodrživo shvatanje po kome se decentralizacija državne vlasti i garancije pokrajinske autonomije obezbeđuju time da se pitanja koje je zakonodavac u jednom vremenu i okolnostima trenutnog stanja društvenih odnosa u jednoj oblasti, opredelio kao pitanja od pokrajinskog značaja, protekom vremena i u uslovima promenjenih okolnosti ne mogu izmeniti da se ne bi povredio „dostignuti nivo“ prava. Naprotiv, Ustavni sud smatra je proces decentralizacije, kako u odnosu na nivo pokrajinske, tako i u odnosu na nivo lokalne vlasti, „živa stvar“ i da nije, niti može biti završen donošenjem ovog zakona, te da pitanja koja u jednom trenutku zakonodavac određuje kao pitanja od pokrajinskog značaja, ukupnim razvojem društva u budućnosti mogu postati pitanja koja se na svrsishodan način mogu ostvariti (urediti) unutar jedinice lokalne samouprave, zbog čega bi zakonom trebalo da budu određena kao pitanja od lokalnog značaja, kao što vremenom i neka druga pitanja koja su sada od republičkog značaja mogu i treba da postanu pitanja od pokrajinskog značaja. Konačno, kako Ustavni sud nalazi da, sa stanovišta samih građana, njihovo pravo na pokrajinsku autonomiju, predstavlja izraz načela građanske suverenosti koju oni, saglasno odredbi člana 176. stav 1. Ustava, ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika (u organima autonomne pokrajine), to se, po oceni Suda, ne može uspostaviti ustavnopravna veza između ovog prava i ustavnog ovlašćenja zakonodavca da, u granicama i na način utvrđen Ustavom, zakonom, odnosno zakonima, opredeli konkretnu sadržinu pokrajinske nadležnosti.

Kada je reč o osporenoj odredbi stava 3. člana 2. Zakona koja eksplicitno ustanovljava konkretnu obavezu za bilo kog pred­lagača za­ko­na (prema članu 107. Ustava ovlašćeni predlagač zakona može biti: svaki narodni poslanik, Vlada, skupština autonomne pokrajine ili najmanje 30.000 birača, a pored njih i zaštitnik građana i Narodna banka Srbije kada se radi o zakonima iz njihove nadležnosti) da u postupku donošenja onih zakona kojima se određuju pita­nja od pokrajinskog zna­čaja, dakle kojima se uređuju izvorne nadležnosti AP Vojvodine, uvek zatraži mišljenje nadležnog organa autonomne pokrajine Vojvodine, Ustavni sud ocenjuje da ovakvo zakonsko reše­nje nije saglasno sa Ustavom konstituisanim pravom pred­laganja zakona (tzv. pravom zakonodavne inicijative) iz člana 107. Ustava, kao ni Ustavom utvrđenim položajem Narodne skupštine, kao najvišeg predstavničkog tela i nosioca ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji iz člana 98. Ustava, iz kog položaja proizlazi i auto­nom­no pravo Narodne skupštine da uređuje vlastiti postupak donošenja zakona i drugih normativnih aka­ta iz svoje nadležnosti. Činjenica da osporena, kao ni druge odredbe Zakona ne propisuju da je pozitivno mišljenje nadležnog organa AP Vojvodine uslov donošenja takvog zakona, iz čega doista sledi da traženo mišljenje ima savetodavni karakter, a ne karakter saglasnosti na predloženi zakon, za Ustavni sud nije dovoljna pravna argu­mentacija za tvrdnju o usklađenosti navedene zakonske norme sa Ustavom. Ovo iz razloga što se, po oceni Ustavnog suda, značenje odredbe člana 2. stav 3. Zakona ne iscrpljuje samo u pravnoj prirodi mišljenja čije se pribavljanje nalaže predlagaču zakona. Štaviše, iz osporene odredbe se o pravnoj prirodi mišljenja može izvesti samo posredan zaključak, dok je, sa druge strane, eksplicitno predviđeno da se na ovaj način uređuje postupak donošenja zakona kojima se određuje izvorna nadležnost AP Vojvodine. U tom smislu, pravo predlaganja zakona ili zako­no­dav­ni postupak mogu bi­ti povređeni ne samo uvođenjem zakono­davnog veta, nego i na dru­gi način koji podrazumeva njihovo uslovljavanje ili ograničavanje. Ustavni sud je imao u vidu i ar­gu­mente da i skupština opštine ima istovrsno ovlašćenje, odnosno da ima mogućnost da daje svo­je mišljenje o zakonima ko­­jima se uređuju pi­tanja od inte­re­sa za lokalnu samopravu. Tačno je da je odredbom člana 32. tačka 18) Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/07) predviđeno ovo ovlašćenje skupštine opštine (skupštine jedinice lokalne samouprave), ali niti Zakonom o lokalnoj samoupravi, niti bilo kojim drugim zakonom, kao ni Poslovnikom Narodne skupštine, kojim je bliže uređen postupak donošenja zakona, nije propisano da je ovlašćeni predlagač dužan da u postupku donošenja zakona kojim se uređuju pitanja od interesa za lokalnu samoupravu, što obuhvata i zakone kojima se uređuje izvorna nadležnost jedinica lokalne samouprave u pojedinim oblastima, zatraži mišljenje skupština jedinice lokalne samouprave. Prema tome, Ustavni sud ukazuje da, sa ustavnopranog stanovišta, postoji kvalitativna razlika iz­među ove dve pravne si­tua­ci­je: na jednoj strani je obaveza Ustavom ovlašćenog predlagača zakona da zatraži mišljenje organa teritorijalne autonomije, a na dru­goj, mogućnost za skup­štinu jedinice lokalne sa­mo­uprave da dostavi Narodnoj skup­š­ti­ni mišljenje o predlogu zakona. Ustavni sud dodatno napominje da se navedena zakonska mogućnost, kada je reč o lokalnoj samoupravi, zasniva na principu koji je samo na najnačelniji način ustanovljen ratifikovanom Evropskom konvencijom o lokalnoj samoupravi, prema kojoj će „lokalni organi vlasti biti konsultovani, u meri u kojoj je to moguće, i u pravo vreme i na odgovarajući način, prilikom odlučivanja o pitanjima koja ih se direktno tiču“.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je zaključio da se propisivanjem obaveze za ovlašćenog predlagača zakona, bezuslovno Ustavom utvrđeno pravo zakonodavne inicijative zakonski uslovljava. Stoga, po oceni Ustavnog suda, odredba stava 3. člana 2. Zakona nije saglasna odredbama člana 107. Ustava. Istovremeno, na ovaj način se ne samo faktički odlaže zakonodavna procedura do isteka roka za davanje mišljenja, a koji nije određen zakonom (i to čak i slučaju ako je ovlašćeni predlagač sama Skupština AP Vojvodine), već se samo za jednu kategoriju zakona utvrđuje dodatni element zakonodavne pro­ce­dure, što bi značilo da pored opšteg postoji i poseban postupak za donošenje pojedinih za­kona. S obzirom na to da dužnost propisana za predlagača postaje u isto vreme ograničenje za Na­rod­nu skupštinu da ne može pristupiti odlučivanju o predlogu zakona kojim se uređuju pitanja od pokrajinskog značaja ako ovlašćeni predlagač nije zatražio mišljenje od nadležnog organa AP Vojvodine, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba Zakona nije saglasna Ustavom utvrđenom položaju Narodne skupštine. Konačno, ako se zakon ne može doneti bez prethodno za­traženog mišljenja organa auto­nom­ne pokrajine, onda se osnovano može zaključiti da se jedan tip zakona (zakoni kojima se uređuju pitanja od pokrajinskog značaja) donosi po posebnom po­stupku koji u suštini obeležava svojevrsni partnerski od­nos između Narodne skup­š­ti­­ne i organa auto­nomne pokrajine, pri čemu je sa ustavnopravnog aspekta bez značaja to što se taj odnos manifestuje u najslabijoj pravnoj formi, imajući u vidu da mišljenje po­krajinskog organa ne­­ma oba­ve­zu­ju­ću snagu.

Polazeći od prethodno iznetog, a sagledavajući osporene odredbe člana 2. st. 2. i 3. Zakona kao celinu, Ustavni sud je ocenio da se njima Narodna skupština bez ustavnopravnog utemeljenja ograničava u vršenju zakonodavne vlasti i da se institucionalizuje učešće AP Vojvodine u vršenju zakonodavne vlasti u Republici Srbiji. S obzirom na to da prema Ustavu Republike Srbije autonomna pokrajina nema zakonodavnu vlast, to je Ustavni sud ocenio da navedene odredbe Zakona nisu u skladu sa odredbom člana 98. Ustava, saglasno kojoj je Narodna skupština nosilac zakonodavne vlasti u Republici Srbiji.

• 2. Ocena odredaba člana 3. Zakona

2.1. Ustavni sud nalazi da nisu osnovani navodi predlagača da odredba stava 1. člana 3. Zakona nije u saglasnosti sa Ustavom zato što je zakonodavac propustio da od­redi koje su to „odgovarajuće teritorijalne zajednice drugih država“ sa kojima Auto­nomna pokrajina Vojvodina sarađuje, odnosno zato što je propustio da utvrdi dovoljne garan­cije da će se ta saradnja odvijati u okviru spoljne politike Republike Sr­bi­je, uz poštovanje njenog teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka. Ustavni sud konstatuje da je osporena odredba sadržinski u svemu identična odredbi člana 181. Ustava. Takođe, Ustavni sud zaključuje da je ustavotvorac smatrao da je pitanje saradnje autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave sa teritorijalnim zajednicama i jedinicama lokalne samouprave drugih država potpuno i u dovoljnoj meri utvrđeno odredbom člana 181. Ustava, pošto nije predviđena obaveza zakonodavca da ova pitanja dodatno uredi zakonom. Sa druge strane, iz ustavnog položaja autonomne pokrajine, po oceni Ustavnog suda, sledi da se pod saradnjom sa „odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država“ može podrazumevati jedino saradnja AP Vojvodine sa subdržavnim teri­to­ri­jal­nim za­jed­ni­cama koje imaju status blizak ili suštinski is­to­ve­tan statusu auto­nomne po­kra­jine, dok je, a contrario, saradnja AP Vojvodine isk­­­lj­učena ne samo sa dr­ža­vama, bilo unitarnim ili složenim, nego i sa supranacio­nalnim zajed­ni­ca­ma, savezima država i međunarodnim orga­ni­za­ci­jama. Osim toga, Ustavni sud smatra da pored Ustavom izričito utvrđenih granica ostvarivanja te saradnje - isključivo u okviru spoljne politike države, i utvrđivanje uslova pod kojima se ona može ostvariti – uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog po­retka Republike Sr­bije, iz ustavnog položaja autonomne pokrajine proizlazi da saradnja AP Vojvodine sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država nikako ne može da ide da­lje od onih pitanja koja su određena kao izvorna nadležnost autonomne pokrajine. Konačno, kako je saradnja sa teritorijalnim jedinicama drugih država sastavni deo pokrajinske autonomije, po oceni Ustavnog suda, manifestacioni oblici i instrumenti te saradnje podležu nadzoru ustavnosti i zakonitosti, u smislu člana 12. stav 2. Ustava.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 3. stav 1. Zakona.

2.2. Osporenom odredbom stava 2. člana 3. Zakona propisano je da AP Vojvodina zaključuje međuregionalne sporazume u okviru svoje nadležnosti.

Prilikom ispitivanja saglasnosti osporene odredbe sa Ustavom i granica njenog pravnog domašaja, Ustavni sud je pošao od toga da se ova odredba, kao i odredba potonjeg stava 3. člana 3. Zakona može shvatiti isključivo u kontekstu odredbe stava 1. istog člana, dakle u sklopu Ustavom utvrđenog prava AP Vojvodine da sarađuje sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država, u okviru spoljne politike Republike Srbije, uz poštovanje njenog teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka, a Ustavni sud još jednom naglašava – i u okviru svoje izvorne nadležnosti, što znači u pitanjima koja su od pokrajinskog značaja. Naime, saradnja autonomne pokrajine sa te­ri­to­ri­jalnim jedinicama drugih država i njeno ostvarivanje u konkretnim životnim od­nosima uvek pretpostavlja postojanje saglasnosti volja subjekata o ustav­no­prav­no dopustivom predmetu saradnje, koja je manifestovana u određenoj for­mi kojom se definišu kako opšti okviri, ciljevi i ob­lici saradnje, tako i kon­kret­ne oblasti i pitanja povodom kojih će se međusobna sa­rad­nja uspostavljati. Posmatrano iz ovog ugla, ustavnopravno nije neprihvatljivo da AP Vojvodina saradnju sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država realizuje i kroz zaključivanje sporazuma sa tim zajednicama o uspostavljanju i ostvarivanju saradnje i to u pojedinim pitanjima iz svoje izvorne nadležnosti, a pod uslovima i u granicama utvrđenim odredbom člana 181. Ustava.

Međutim, pitanje koje se, sa stanovišta Ustava, može postaviti kao sporno je kakva je pravna priroda sporazuma koje AP Vojvodina, kao oblik teritorijalne decentralizacije Republike Srbije, zaključuje sa teritorijalnim zajednicama drugih država, a koje Zakon označava kao „međuregionalne sporazume“. Ustavni sud ističe da se domašaj, predmet i pravni kvalitet ovog instrumenta saradnje autonomne pokrajine, s obzirom na njen Ustavom utvrđeni položaj, uvek mora posmatrati i procenjivati u svetlu potpune podređenosti autonomije državi (centralnoj vlasti) u oblasti spoljne politike i ekskluzivne moći države da samostalno i isključivo učestvuje u međunarodnim odnosima i da vodi spoljnu politiku. Drugim rečima, za učešće u međunarodnim odnosima neophodna pretpostavka je posedovanje međunarodnopravnog subjektiviteta, koji pokrajinska autonomija u Republici Srbiji nema. Dalje, međunarodnopravni subjektivitet obuhvata, pored ostalog, sposobnost zaključivanja međunarodnih ugovora (ius contrahendi ili ius tractum), predstavljanje u inostranstvu (ius representationis ili ius legationis), stvaranje međunarodnih obaveza i međunarodnu odgovornost. Iz navedenog, po oceni Ustavnog suda, nesporno sledi da međuregionalni sporazumi čije zaključivanje predviđa osporena odredba člana 3. stav 2. Zakona nemaju i ne mogu imati karakter međunarodnih ugovora, jer ih zaključuje subjekt koji nema međunarodni ugovorni kapacitet. Takođe, Ustavni sud nalazi da nedostatak međunarodnopravnog subjektiviteta na strani AP Vojvodine isključuje mogućnost da se zaključenim međuregionalnim sporazumom stvore međunarodne obaveze za AP Vojvodinu – neposredno ili za Republiku Srbiju – posredno, prema organima javne vlasti druge države, niti obaveze koje za sobom povlače odgovornost države prema drugim državama ili teritorijalnim zajednicama tih država. Konačno, kako autonomna pokrajina, ostvarujući saradnju sa teritorijalnim zajednicama drugih država u pitanjima koja su u njenoj izvornoj nadležnosti, međuregionalni sporazum može zaključiti samo u okviru spoljne politike Republike Srbije i uz poštovanje njenog teritorijalnog jedinstva, Ustavni sud ocenjuje da to znači da država, preko organa centralne vlasti, uvek zadržava za sebe pravo da procenjuje valjanost ovog instrumenta saradnje autonomne pokrajine i to ne samo sa stanovišta njegove pravne valjanosti, već i sa stanovišta političkog oportuniteta. S obzirom na to da izvorište prava AP Vojvodine na zaključenje međuregionalnog sporazuma zakonodavac nalazi zapravo u odredbi člana 181. Ustava, kojom se, pod istim uslovima, i jedinicama lokalne samouprave utvrđuje pravo na saradnju sa jedinicama lokalne samouprave drugih država, Ustavni sud, povodom prethodno iznetog, ukazuje da je odredbama člana 13. Zakona o lokalnoj samoupravi uređeno ovo ustavno pravo jedinica lokalne samouprave, ali tako da je odredbom stava 3. ovog člana propisano da odluku o uspostavljanju saradnje, odnosno zaključenju sporazuma o saradnji sa jedinicom lokalne samouprave druge države, skupština jedinice lokalne samouprave donosi uz saglasnost Vlade. U tom smislu, Ustavni sud nalazi da nije postojao nijedan pravni argumnet da se i za sporazume koje u okviru saradnje sa odgovarajućim zajednicama drugih država zaključuje autonomna pokrajina ne propiše isti mehanizam. Međutim, kako zakonodavac to nije učinio, Ustavni sud je stao na stanovište da je osporena odredba stava 2. člana 3. Zakona ustavnopravno prihvatljiva samo pod uslovom da međuregionalni sporazum zaključuje Skupština AP Vojvodine, pošto se radi o pravnom instrumentu putem koga se ostvaruje saradnja sa odgovarajućom teritorijalnom zajednicom druge države, dakle o uređivanju pitanja koje je, u skladu sa članom 181. Ustava, u nadležnosti autonomne pokrajine, pri čemu ovaj sporazum ima karakter opšteg pravnog akta koji, kao i ostale odluke AP Vojvodine podleže ustavnosudskoj kontroli na način propisan odredbama člana 9. ovog zakona.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, pod prethodno iznetim uslovima i ograničenjima, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 3. stav 2. Zakona.

2.3. Vezano za osporenu odredbu stava 3. člana 3. Zakona kojom je predviđeno pravo AP Vojvodine da, kao „regija u kojoj se tradicionalno neguju evropski principi i standardi“, može biti član evropskih i svetskih udruženja regiona i da, u skladu sa zakonom i Statutom, u okviru svoje nadležnosti, može osnovati predstavništva „u regionima Evrope, odnosno u Briselu“, pred Ustavni sud se postavilo više spornih ustavnopravnih pitanja.

Prvo od njih odnosi se na uvođenje pojma „regije“ koji, u terminološkom smislu, odstupa od ustavnopravnog određenja AP Vojvodine, a što posebno može biti sporno zbog toga što je u pravnoj teoriji i uporednopravnoj praksi pojam „regije“ širi od pojma „autonomne pokrajine“ i može imati različito (šire) značenje. Ustavni sud naglašava da su položaj AP Vojvodine i sadržina pokrajinske autonomije utvrđeni Ustavom, te stoga pojam „regija“ iz člana 3. stav 3. osporenog Zakona može imati samo ono i nijedno drugo značenje i sadržinu osim Ustavom utvrđenog značenja i sadržine autonomne pokrajine. U tom smislu posmatran sporni termin, po oceni Ustavnog suda, ne može da ima nikakvu posebnu ili drugačiju pravnu vrednost od pojma autonomne pokrajine, već može biti shvaćen samo kao izvesna terminološka nedoslednost zakonodavca, upotrebljen kao standardni zajednički imenitelj za različite oblike i nazive teritorijalnih zajednica (evropskih) država, kao što su, na primer, autonomne zajednice, pokrajine, regioni, oblasti i sl, koje suštinski imaju karakter subdržavnih teritorijalnih vlasti, a nisu federalne jedinice, niti predstavljaju oblik lokalne samouprave.

Međutim, drugačiji je slučaj, po oceni Suda, sa onim delom osporene odredbe kojim se AP Vojvodina određuje „kao regija u kojoj se tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti“ i koja, kao takva, može biti član evropskih i svetskih udruženja regiona i osnivati svoja predstavništva van granica Republike Srbije. Na prvi pogled bi se moglo reći da i ova odrednica zakonodavca predstavlja samo još jednu proklamaciju koja nema normativnu vrednost i sa tog stanovišta joj nije mesto u zakonskoj odredbi, ali je bez uticaja na njenu ustavnost. Međutim, ne može se zanemariti činjenica da Zakon pravo AP Vojvodine na članstvo u udruženjima i na osnivanje predstavništava vezuje upravo i jedino za ovu odrednicu – tradicionalno negovanje evropskih principa i vrednosti. A contrario to znači da AP Vojvodina ne bi imala ovo pravo da se u njoj ne neguju, i to tradicionalno, evropski principi i vrednosti. Imajući u vidu da prema Ustavu, pored Autonomne pokrajine Vojvodine, postoji i Autonomna pokrajina Kosovo i Metohija, a posebno da se, prema odredbi člana 182. stav 3. Ustava, u Republici Srbiji mogu osnivati i nove autonomne pokrajine, prethodno izloženo ima za dalju pravnu posledicu da bi pravo na članstvo u udruženjima i na osnivanje predstavništava imale samo one teritorijalne zajednice na čijoj se teritoriji tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti. Pošto Ustavom ili bilo kojim zakonom nije predviđeno da se za bilo koji drugi deo teritorije Republike Srbije vezuje ovakav kvalifikativ, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba, u ovom delu, nije u saglasnosti sa suštinom člana 1. Ustava u kome je Republika Srbija određena kao država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana, između ostalog, na evropskim principima i vrednostima, nezavisno od toga da li se oni neguju tradicionalno ili ne. Iz navedenog, po oceni Ustavnog suda, sledi da je, u označenom delu, osporena odredba, u širem smislu, nesaglasna i sa ustavnim načelom o jednakosti svih građana pred Ustavom, iz člana 21. stav 1. Ustava.

S obzirom na izneto, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 3. stav 3. Zakona nije u saglasnosti sa Ustavom u delu koji glasi: „kao regija u kojoj se tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti“.

Konačno, kada je reč o pravu AP Vojvodine da, u okviru svoje nadležnosti, može osnivati predstavništva u regionima Evrope, odnosno u Briselu, postavlja se pitanje da li ovo pravo proizlazi iz Ustavom utvrđenog prava autonomne pokrajine da sarađuje sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država iz člana 181. Ustava ili se njime zalazi u korpus isključive nadležnosti države, odnosno da li se radi o pravu koje je bitan prerogativ svake suverene države. Ovo iz razloga što, kao što je rečeno u prethodnoj tački 2.2. ovog Obrazloženja, pravo predstavljanja u inostranstvu (ius representationis ili ius legationis) je element međunarodnopravnog subjektiviteta koji ima samo država. Saglasno svom položaju međunarodnopravnog subjekta, Republika Srbija, prema članu 97. stav 1. Ustava, uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, svoj međunarodni položaj i odnose sa drugim državama i međunarodnim organizacijama.

Ispitujući saglasnost osporene odredbe stava 3. člana 3. Zakona, u ovom delu, sa Ustavom, Ustavni sud je imao u vidu i sledeće okolnosti: prvo, da je Zakonom predviđeno da AP Vojvodina može u okviru svoje nadležnosti osnovati predstavništvo, drugo, da se predstavništvo može osnovati u regionima Evrope, odnosno u Briselu, treće, da se predstavništvo može osnovati u skladu sa zakonom i Statutom, četvrto, da osim ovog, u pravnom poretku Republike Srbije ne postoji nijedan zakon koji uređuje bilo koje pitanje vezano za osnivanje predstavništava AP Vojvodine, peto, da zakon kojim je uređena lokalna samouprava ne sadrži pravo jedinica lokalne samouprave da, u okviru saradnje sa jedinicama lokalne samouprave drugih država, osnivaju svoja predstavništva u tim jedinicama lokalne samouprave i, šesto, da je članom 16. stav 3. Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine predviđeno da AP Vojvodina može osnivati predstavništva u regionima Evrope i u Briselu, uz saglasnost Vlade Republike Srbije, radi promocije, unapređenja svojih privrednih, naučnih, obrazovnih i turističkih kapaciteta, u skladu sa Ustavom i zakonom. Iz navedenog, Ustavni sud najpre konstatuje da funkcija i oblasti delovanja predstavništva koje AP Vojvodina može da osnuje, de lege lata, nisu uređeni zakonom, kako je to predviđeno osporenom odredbom, već Statutom AP Vojvodine (ne ulazeći ovom prilikom u to da se među oblastima koje su „u okviru nadležnosti AP Vojvodine“ nalazi i nauka, pošto se govori i o promociji i unapređenju njenih naučnih kapaciteta). Sledeće što se može zaključiti je da je funkcija predstavništva da promoviše i unapređuje privredne, naučne, obrazovne i turističke kapacitete AP Vojvodine. U tom smislu, Ustavni sud ukazuje da se, saglasno važećim zakonima, privredne komore, među kojima su i regionalne privredne komore (jedna od njih je Privredna komora Vojvodine), prema Zakonu o privrednim komorama („Službeni glasnik RS“, br. 65/01, 36/09 i 99/11 ), osnivaju, pored ostalog, upravo radi promocije i unapređenja privrednih delatnosti (među kojima je i turizam), dok je, na primer, Konferencija univerziteta obrazovana Zakonom o visokom obrazovanju („Službeni glasnik RS“, br. 76/05, 100/07, 97/08 i 44/10) organ čija je funkcija, između ostalog, da kroz saradnju sa univerzitetima drugih država vrši promociju i pospešuje unapređenje rada visokoškolskih ustanova sa čitave teritorije Republike. Osim toga, prema Zakonu o privrednim društvima („Službeni glasnik RS“, br. 36/11 i 99/11), privredno društvo može, radi obavljanja, a time i promocije i unapređenja, sopstvene delatnosti i sopstvenih kapaciteta, osnovati predstavništvo (ogranak) u inostranstvu. Nasuprot ovim oblicima „predstavljanja“ koji su u potpunosti nedržavni, predstavljanje države u inostranstvu se obezbeđuje osnivanjem diplomatskog predstavništva u glavnom gradu druge države i sedištu međunarodne organizacije i konzularnog predstavništva u glavnom i drugim gradovima druge države. Pri tome se ne može izgubiti iz vida bitna činjenica, a to je da je jedna od funkcija diplomatskog predstavništva i da, u okviru međunarodnih odnosa – saradnje između dve države ili između države i međunarodne organizacije, zastupa, promoviše i deluje u cilju razvoja i unapređenja privrednih (što znači i turističkih) kapaciteta zastupane države, njene nauke, kulture i obrazovanja.

Pošto je nesporno da organi i institucije autonomne pokrajine ne mogu da preuzimaju funkcije i nadležnosti privrednih subjekata, njihovih asocijacija, niti javnih ustanova i njihovih asocijacija, očito je da se predstavništvo AP Vojvodine ne može ni osnovati sa ovim ciljem. Prema tome, jedini zaključak koji se nameće, po oceni Ustavnog suda, je taj da osnivanjem svog predstavništva u drugoj državi, AP Vojvodina od diplomatskog predstavništva Republike Srbije preuzima deo funkcije predstavljanja i zastupanja. Na osnovanost ovakvog zaključka upućuje i eksplicitno predviđena mogućnost osnivanja predstavništva u Briselu, čije pominjanje a priori asocira na sedište nekih od najznačajnijih međunarodnih organizacija, a ne na jednu od belgijskih regija, kako to u odgovoru obrazlaže donosilac osporenog Zakona, pri čemu neodrživost navoda iz odgovora potkrepljuje i činjenica da ako bi se navođenje Brisela odnosilo na jednu od regija u Belgiji ne bi se moglo objasniti zašto je to jedina regija koju Zakon izričito navodi kada je već prethodno, na opšti način, data mogućnost AP Vojvodini da predstavništva osniva „u regionima Evrope“. Dakle, s obzirom na to da je predstavljanje i zastupanje u inostranstvu (u međunarodnim odnosima) ekskluzivna državna funkcija, Ustavni sud ukazuje da ona ne može biti ni delimično decentralizovana, te je stoga bez ustavnopravnog značaja to što se delovanje predstavništva AP Vojvodine vezuje samo za deo teritorije strane države, određenu teritorijalnu zajednicu unutar te države, kao i to što deluje „u okviru nadležnosti“ AP Vojvodine, tj. u pitanjima koja su određena kao pitanja od pokrajinskog značaja. Potvrdu za ovakvo tumačenje suštinske prirode predstavništva iz člana 3. stav 3. Zakona Ustavni sud nalazi i u tome da prema Statutu AP Vojvodine Vlada, kao nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji, u čijoj nadležnosti je inače osnivanje diplomatsko-konzularnih predstavništava, daje saglasnost na osnivanje predstavništva AP Vojvodine, čemu svakako ne bi bilo mesta da u funkciji ovog predstavništva nema elemenata ius representationis, jer se ovakva saglasnost ne traži za zaključenje međuregionalnog sporazuma, što dodatno potvrđuje da se takav sporazum ne može dovesti u vezu sa ius contrahendi. Na kraju, Ustavni sud nalazi da je potrebno ukazati i na uporednopravnu praksu u kojoj se samo izuzetno i veoma retko nailazi na primere da teritorijalne zajednice koje imaju obeležja pokrajinske autonomije, imaju tzv. biroe za kontakte sa regionalnim vlastima drugih država, ali ne postoji nijedan slučaj da ovaj vid institucionalno formalizovane komunikacije između teritorijalnih zajednica dve države svojim nazivom i funkcijom asocira na diplomatsko predstavništvo države.

Na osnovu svega prethodno izloženog, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba stava 3. člana 3. Zakona nije u saglasnosti sa odredbama člana 97. tačka 1) i člana 181. Ustava ni u delu koji glasi: „i u okviru svojih nadležnosti može osnovati predstavništva u regionima Evrope, odnosno u Briselu“.

• 3. Ocena odredaba člana 4. st. 1, 4. i 5. Zakona

3.1. Osporena odredba stava 1. člana 4. Zakona odnosi se na određenje teritorije AP Vojvodine i svoje ustavnopravno izvorište nalazi u odredbi člana 182. stav 4. (prva rečenica) Ustava, kojom je, pored ostalog utvrđeno da se teritorija autonomnih pokrajina određuje zakonom. S obzirom na to da je teritorijalna organizacija Republike Srbije na sistemski način uređena Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), koji se, saglasno odredbi člana 105. stav 3. tačka 5. Ustava donosi kvalifikovanom većinom – većinom glasova svih narodnih poslanika, te da je tim zakonom određeno i šta čini teritoriju autonomne pokrajine, načelno se postavlja pitanje da li je teritorija AP Vojvodine mogla biti predmet uređenja ovog zakona. Ustavni sud nalazi da je potvrdan odgovor na ovo pitanje moguć pod dva uslova: prvo, da je i ovaj zakon Narodna skupština donela većinom glasova svih narodnih poslanika i, drugo, da se, sa stanovišta načela jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava, određenje teritorije AP Vojvodine ne razlikuje od načina na koji je teritorija autonomne pokrajine određena Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike, kao tzv. sistemskim zakonom.

Kako predlagač ne dovodi u pitanje postupak donošenja osporenog Zakona, Ustavni sud je ocenu ustavnosti vršio samo u odnosu na saglasnost osporene odredbe sa članom 4. stav 1. Ustava.

U tom smislu, Sud je pošao od toga da se Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije određuje teritorija teritorijalnih jedinica i druga pitanja od značaja za teritorijalnu organizaciju Republike Srbije (član 1.), da prema ovom zakonu: teritorijalnu organizaciju Republike Srbije čine opštine, gradovi i grad Beograd kao teritorijalne jedinice i autonomne pokrajine kao oblik teritorijalne autonomije (član 2.); da teritoriju opštine, grada i grada Beograda čine naseljena mesta, odnosno područja katastarskih opština koja ulaze u sastav ovih jedinica lokalne samouprave (član 3. stav 1.); da su članom 16. Zakona određene opštine u Republici Srbiji, po azbučnom redu, od rednog broja 1. do rednog broja 150. i to u tabeli koja sadrži: naziv i sedište opštine (kolona 1), naseljena mesta koja ulaze u sastav opštine (kolona 2) i područja katastarskih opština (kolona 3); da su na isti način članom 20. Zakona, od rednog broja 1. do rednog broja 23. određeni gradovi u Republici Srbiji; da je na istom principu članom 24. određeno šta čini teritoriju grada Beograda; da je članom 27. Zakona određeno da teritoriju Autonomne pokrajine Vojvodine čine teritorije sledećih opština (sledi nabrajanje opština po azbučnom redu) i gradova (sledi nabrajanje gradova po azbučnom redu).

Osporenom odredbom člana 4. stav 1. Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine predviđeno je da teritoriju AP Vojvodine čine teritorije jedinica lokalnih samouprava u njenim geografskim oblastima (Bačka, Banat i Srem), utvrđene zakonom. Kako iz napred navedenih odredaba Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije proizlazi da geografske oblasti ni na koji način nisu zakonski kriterijum za uspostavljanje teritorijalne organizacije Republike Srbije, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba, u delu koji glasi: „u njenim geografskim oblastima (Bačka, Banat i Srem)“, narušava načelo jedinstva pravnog poretka u Republici Srbiji, te da stoga nije saglasna sa Ustavom.

3.2. Osporenom odredbom člana 4. stav 4. Zakona je propisano da je odluka na referendumu iz stava 2. ovog člana (referendum o promeni teritorije AP Vojvodine) doneta ako je za nju glasala većina utvrđena zakonom, odnosno Statutom u skladu sa zakonom. Prethodno je, odredbama st. 2. i 3. istog člana Zakona, predviđeno da se teritorija AP Vojvodine ne može menjati bez saglasnosti njenih građana, izražene na referendumu, u skladu sa zakonom (stav 2.) i da je referendum punovažan ako je na njemu glasala većina građana koji imaju izborno pravo i prebivalište na teritoriji AP Vojvodine (stav 3.).

Polazeći od pitanja koja su se, vezano za navedenu zakonsku odredbu, pred Ustavni sud postavila kao sporna, a koja su izložena u delu III tačka 3. ovog Obrazloženja, Ustavni sud je najpre konstatovao da je odredbama člana 182. stav 4. Ustava utvrđeno, sa jedne strane, ne samo da se teritorija autonomnih pokrajina ne može menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, i to u skladu sa zakonom, već i da se uslovi za promenu granica između autonomnih pokrajina određuju zakonom. Istovremeno, među Osnovnim odredbama Ustava o lokalnoj samoupravi je i odredba člana 188. stav 3, kojom je utvrđeno da osnivanju, ukidanju, kao i promeni teritorije jedinice lokalne samouprave prethodi referendum na teritoriji te jedinice lokalne samouprave. Odredbama čl. 12. do 14. Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije detaljno je uređen postupak osnivanja, ukidanja i promene teritorije opštine, koji uključuje i referendumsko izjašnjavanje građana, na referendumu koji raspisuje Narodna skupština, i to građana koji imaju biračko pravo i prebivalište na teritoriji onih opština na koje se promena odnosi. Odredbom člana 18, odnosno odredbom člana 22. istog zakona propisano je da se promena teritorije grada, odnosno grada Beograda, vrši na način predviđen za promene teritorije opština. Prema članu 27. istog zakona, teritorija AP Vojvodine je samo skup teritorija jedinica lokalne samouprave koje ulaze u njen sastav.

Ako se navedene zakonske odredbe sagledaju u svetlu odredbe člana 27. istog zakona, zaključuje se da do promene teritorije AP Vojvodine, ako nije došlo do osnivanja novih pokrajina pa je reč o promeni međupokrajinskih granica, može doći samo osnivanjem novih, ukidanjem postojećih ili promenom teritorije postojećih opština i gradova ili promenom teritorije grada Beograda. Stoga se, po oceni Ustavnog suda, ustavna norma kojom je utvrđeno da se teritorija autonomne pokrajine ne može menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, u skladu sa zakonom (član 182. stav 4. Ustava), može odnositi samo na promenu međupokrajinskih granica, kada, prema istoj ustavnoj odredbi, zakonom moraju biti određeni uslovi pod kojima se može promeniti granica između pokrajina. Na osnovanost ovakvog tumačenja upućuje i sistemsko tumačenje odredaba člana 182. Ustava, jer je prethodnim stavom 3. istog člana Ustava utvrđena mogućnost osnivanja novih autonomnih pokrajina i ukidanje ili spajanje postojećih, što, po prirodi stvari, može imati za posledicu promenu teritorije AP Vojvodine. Kada to nije slučaj, promena teritorije AP Vojvodine se može sagledavati samo u kontekstu promena teritorije jedinica lokalne samouprave, te je za ovakvu pravnu situaciju relevantna odredba člana 188. stav 3. Ustava, prema kojoj osnivanju, ukidanju i promeni teritorije jedinice lokalne samouprave prethodi referendum na teritoriji te jedinice lokalne samouprave. Iz toga dalje sledi da su propisivanjem uslova i postupka za osnivanje, ukidanje i promenu teritorije jedinica lokalne samouprave, kako je to učinjeno Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, a koji uključuje i referendumsko izjašnjavanje građana koji žive na teritoriji svih jedinica lokalne samouprave na koje se ovakva promena odnosi, zapravo zakonski uređeni i uslovi pod kojima se može promeniti granica autonomne pokrajine i referendumsko izjašnjavanje građana o toj promeni. Iz navedenih razloga, Ustavni sud nalazi da se odredbe člana 182. stav 4. Ustava ne odnose na slučaj kada nema promene granica između autonomnih pokrajina i da se ne mogu tumačiti tako da se o promenama teritorije AP Vojvodine, kada je ona posledica promene samo teritorije određenih jedinica lokalne samouprave, na referendumu izjašnjavaju svi njeni građani, dakle i oni koji žive u jedinicama lokalne samouprave čija teritorija se ne menja, te time ni odluka na referendumu ne može zavisiti od volje građana koji ne žive u, uslovno rečeno, „graničnim“ jedinicama lokalne samouprave čija teritorija bi bila promenjena. Sa druge strane, kako i obrnuto, promena teritorije autonomne pokrajine, po prirodi stvari, ima za posledicu promenu teritorija jedinica lokalne samouprave (ne samo onih koje su u njenom sastavu, već i onih koje nisu), Ustavni sud ocenjuje da ako bi se odredba kojom se predviđa da se na referendumu o promeni teritorije AP Vojvodine izjašnjavaju samo građani AP Vojvodine koji imaju izborno pravo i prebivalište na njenoj teritoriji, i to svi, ali ne i građani jedinice lokalne samouprave koja nije u sastavu AP Vojvodine, a na koju se promena takođe odnosi, kao i odredba prema kojoj je odluka na referendumu doneta ako je za nju glasala propisana većina, odnosila i na slučajeve koji su van Ustavom postavljenih granica, dakle i na slučaj kada se ne radi o promeni granica između autonomnih pokrajina, tada ove odredbe ne bi bile saglasne sa Ustavom utvrđenim pravom građana na lokalnu samoupravu iz člana 176. stav 1. Ustava i načelom jedinstva pravnog poretka u Republici Srbiji, budući da bi se tada referendumska odluka odnosila i na promenu teritorije jedinice lokalne samouprave čiji građani se o toj promeni nisu izjašnjavali, što bi bilo suprotno postupku izjašnjavanja građana koji je propisan Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije.

Na osnovu prethodno izloženog, Ustavni sud je stao na stanovište da se osporena odredba stava 4. člana 4. Zakona i odredbe st. 2. i 3. istog člana koje su sa njom u neposrednoj pravnoj vezi, mogu odnositi samo na onu pravnu situaciju kada, saglasno odredbama člana 182. stav 4. Ustava dolazi do promena granica između autonomnih pokrajina, dakle na neku eventualnu buduću situaciju kada bi se teritorija AP Vojvodine graničila sa teritorijom neke novoosnovane autonomne pokrajine. U svim drugim slučajevima, kada je promena teritorije AP Vojvodine posledica bilo koje promene teritorije jedinica lokalne samouprave, promena se vrši pod uslovima i na način propisan odredbama Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije. Sa druge strane, Ustavni sud još jednom ukazuje da se promena teritorijalne organizacije Republike Srbije vrši zakonom, i to zakonom koji se, saglasno Ustavu, donosi kvalifikovanom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika, da referendum o promeni granica jedinica lokalne samouprave raspisuje Narodna skupština, da je izjašnjavanje građana koji žive na teritorijama jedinica lokalne samouprave čije bi se granice promenile samo savetodavnog karaktera i da, s obzirom na Ustavom ustanovljene autonomne pokrajine kao oblik teritorijalne decentralizacije Republike i u vezi sa tim pravo građana ne samo na lokalnu samoupravu, već i na pokrajinsku autonomiju, izmene teritorija pojedinih jedinica lokalne samouprave ne mogu dovesti do „nestanka“ autonomne pokrajine.

Ispitujući ustavnost osporene odredbe stava 4. člana 4. Zakona sa stanovišta razloga iznetih u predlogu, Ustavni sud ocenjuje da iz odredbe člana 182. stav 4. Ustava sledi da se referendum, kao način izražavanja volje građana, a što podrazumeva ne samo postupak njegovog sprovođenja, već i većinu potrebnu za donošenje odluke, uređuje zakonom. Ovakvo ustavno rešenje proizlazi iz suštine referenduma koji, saglasno načelu iz člana 2. stav 1. Ustava, predstavlja jedan od oblika izražavanja građanske suverenosti. Osporenom odredbom je propisano da je odluka na referendumu doneta ako je za nju glasala većina utvrđena zakonom, odnosno Statutom u skladu sa zakonom. Dakle, i sam zakonodavac je uspešnost referendumskog izjašnjavanja izričito vezao za većinu utvrđenu zakonom. Sa ustavnopravnog aspekta problem može da stvori „dodatak“, jer formulacija osporene odredbe in fine – „odnosno Statutom u skladu sa zakonom“, upućuje na mogućnost dodatnog uređivanja referenduma i većine potrebne za donošenje odluke Statutom AP Vojvodine, kao aktom čija je pravna snaga niža od zakona. U vezi sa ovim, Ustavni sud najpre ukazuje da je navedena formulacija izvan svih pravila dobre nomotehnike, jer u svom doslovnom jezičkom značenju odredbu čini nejasnom i dvosmislenom i može da vodi tumačenju da mogu postojati dve većine za donošenje odluke na referendumu: jedna utvrđena zakonom, druga utvrđena Statutom, što bi odredbu automatski činilo nesaglasnom sa Ustavom. Međutim, kako i većina za donošenje referendumske odluke koja bi bila utvrđena Statutom, prema toj istoj odredbi mora da bude „u skladu sa zakonom“, to Ustavni sud ukazuje da osporena zakonska odredba u ovom delu zapravo nema nikakvo značenje ovlašćenja AP Vojvodine da svojim Statutom uredi pitanje referendumske većine. Ovo stoga što Statutom ne može biti utvrđena većina ako to nije prethodno učinjeno zakonom, niti može biti utvrđena većina koja je na bilo koji način drugačija od većine utvrđene zakonom, jer bi u oba slučaja statutarna odredba bila nezakonita. U tom smislu Statutom AP Vojvodine je moguće jedino doslovno preuzeti zakonsku odredbu kojom se utvrđuje većina koja je potrebna da bi bila doneta odluka na referendumu, što, načelno gledano, nikako nije poželjno činiti u pravnom sistemu, ali po stavu Ustavnog suda ne dovodi, samo po sebi, u pitanje ustavnost ili zakonitost preuzete norme. Kako se referendum u celini, saglasno Ustavu, uređuje zakonom, to Ustavni sud posebno naglašava da osporena odredba ne može biti shvaćena ni kao indirektna mogućnost zakonodavca da zakonom prepusti statutu autonomne pokrajine uređivanje pitanja vezanih za referendum. Stoga bi, prema stavu Ustavnog suda, bilo nesaglasno sa Ustavom ako bi zakonodavac, zakonom kojim uređuje referendum, propisivanje većine koja je potrebna za donošenje odluke na referendumu ili uređivanje bilo kog drugog pitanja koje se tiče referenduma, prepustio aktima niže pravne snage.

Konstatujući još jednom da odredba stava 4. člana 4. Zakona u osporenom delu stvara prostor za različita tumačenja koja ne bi bila ustavnopravno prihvatljiva, Ustavni sud je ocenio da, pod prethodno iznetim uslovima i ograničenjima, navedena odredba nije nesaglasna sa Ustavom. Uslovi i ograničenja Ustavnog suda izneti u podtački 3.2. Obrazloženja odnose se ne samo na osporavanje odredbe člana 4. stav 4. Zakona iz razloga navedenih u predlogu, već i u celini na značenje odredaba st. 2, 3. i 4. člana 4. Zakona.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 4. stav 4. Zakona.

3.3. U odnosu na osporenu odredbu stava 5. člana 4. Zakona, kojom je propisano da je grad Novi Sad glavni, administrativni centar i sedište organa AP Vojvodine, Ustavni sud nalazi da, nezavisno od jezičke dvosmislenosti ove odredbe, njeno pravo jezičko značenje jeste da Novi Sad ima položaj ne samo administrativnog centra autonomne pokrajine u kome je sedište pokrajinskih organa, nego i položaj glavnog grada AP Vojvodine. Istorija ove norme, potekle iz Predloga statuta AP Vojvodine, i naziv (rubrum) iznad člana 10. Statuta dodatno potvrđuju tačnost navedenog jezičkog značenja. Posmatrano sa stanovišta ovog značenja osporene odredbe, Ustavni sud ističe da je glavni grad izraz državnosti i da iz načela člana 8. stav 1. Ustava kojim je utvrđeno da je teritorija Republike Srbije jedinstvena i nedeljiva, proizlazi da u Republici može postojati samo jedan grad koji ima karakter glavnog grada, a da druge teritorijalne zajednice unutar države koje nemaju elemente državnosti, kakva je autonomna pokrajina, ne mogu imati glavni grad. Stoga je, po oceni Ustavnog suda, ovakvo značenje osporene odredbe nesaglasno sa Ustavom.

Sa druge strane, ako bi se pošlo od toga da osporena odredba označava Novi Sad ne kao glavni grad pokrajine (što bi značilo da se zarezu iza reči „glavni“ ne pridaje značenje koje nalažu pravila pravopisa, a prema kojima se zarezom označava nabrajanje, u ovom slučaju: glavni (grad), administrativni centar i sedište organa), onda bi iz osporene odredbe proizlazilo da u AP Vojvodini ima više administrativnih centara, od kojih je Novi Sad glavni. Međutim, Ustavni sud ukazuje da svaki teritorijalni oblik unutrašnjeg uređenja države može imati samo jedan administrativni centar, koji, s obzirom na svoj geografski položaj, istorijsku tradiciju, privrednu i infrastrukturnu razvijenost, razvijenost u pogledu obrazovnih, kulturnih i drugih institucija, razvijenost u pružanju usluga u oblasti zdravstva i dr, predstavlja gravitacioni centar određenog područja i sedište svih ili najvećeg dela organa te teritorijalne zajednice. U tom smislu Ustavni sud ukazuje i na određenje sedišta opštine i grada prema odredbama člana 11. stav 4. i člana 17. stav 3. Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije. Iz navedenog, po oceni Ustavnog suda, sledi da odrednica „glavni“ nije u skladu ni sa položajem grada Novog Sada kao administrativnog centra AP Vojvodine.

Polazeći od iznetih ocena, Ustavni sud je utvrdio da odredba stava 5. člana 4. Zakona, u delu koji glasi: „glavni,“, nije u saglasnosti sa Ustavom.

• 4. Ocena odredaba člana 5. st. 2. i 3. Zakona

4.1. U odnosu na osporenu odredbu člana 5. stav 2. Zakona za koju predlagač smatra da menja smisao izvršavanja zakona i drugih propisa Republike Srbije kao jedne od ustavnih nadležnosti Vlade i jednog od osnovnih poslova državne uprave, Ustavni sud konstatuje da navod iznet u predlogu proizlazi iz činjenice da ni odredbama člana 5. Zakona nije učinjena razlika između izvornih nadležnosti AP Vojvodine i pojedinih poslova (pitanja) iz nadležnosti Republike čije obavljanje je ovim ili drugim zakonom povereno AP Vojvodini. Izneta konstatacija Ustavnog suda zasniva se na formulaciji odredbe stava 1. člana 5. koja očigledno izjednačava sve poslove koje AP Vojvodina obavlja – i prenete i poverene, iako njihova različita pravna priroda ima za posledicu bitno različit međusobni odnos republičkih i pokrajinskih organa u njihovom izvršavanju.

Imajući u vidu stavove Ustavnog suda iznete u delu V Obrazloženja i detaljno obrazložene razloge na kojima se ti stavovi zasnivaju, Ustavni sud još jednom ističe da su odnosi republičkih i pokrajinskih organa u obavljanju poverenih poslova, a što upravo obuhvata obavljanje određenih poslova u izvršavanju zakona i drugih republičkih propisa, u skladu sa odredbom člana 178. stav 4. Ustava, uređeni Zakonom o državnoj upravi, te su i prava i obaveze, kako organa iz čije nadležnosti je posao poveren, tako i organa kome je izvršeno poveravanje, uređeni tim zakonom. Stoga u odnosu na ove poslove AP Vojvodina Statutom, uređujući nadležnost, prava i obaveze sopstvenih organa, dakle i upravnih organa koji neposredno obavljaju poverene poslove, ne može ići ni ispod, ni iznad odnosa uređenog Zakonom, niti svojim aktom može predvideti bilo koje obaveze republičkog organa. Nasuprot tome, kada je reč o prenetim, izvornim nadležnostima AP Vojvodine, dakle o pitanjima koja su u pojedinim oblastima određena kao pitanja od pokrajinskog značaja, prava republičkih organa se iscrpljuju i ograničavaju na pravo nadzora u pogledu ustavnosti i zakonitosti pokrajinskih akata, te je i u ovoj oblasti svakako moguća i poželjna međusobna saradnja centralnih i pokrajinskih organa, ali bez mogućnosti ustanovljavanja bilo kojih drugih međusobnih prava i obaveza.

Na osnovu navedenog, Ustavni sud ocenjuje da, pod ovde iznetim uslovima i ograničenjima i saglasno stavovima Ustavnog suda izraženim u delu V Obrazloženja, nema osnova za utvrđivanje neustavnosti osporene odredbe člana 5. stav 2. Zakona, te je stoga, u skladu sa odredbom člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog u ovom delu.

4.2. U kontekstu prethodno iznetih stavova o položaju republičkih i pokrajinskih organa u obavljanju poverenih poslova Republike i vršenju sopstvenih izvornih nadležnosti AP Vojvodine, Ustavni sud je sagledavao i osporenu odredbu stava 3. člana 5. Zakona kojom je predviđena mogućnost da Vlada, na inicijativu izvršnog organa AP Vojvodine, osnuje Stalnu mešovitu komisiju sastavljenu od predstavnika Vlade i izvršnog organa AP Vojvodine. Zakonodavac kao cilj osnivanja ovog zajedničkog organa ili tela (pravna priroda Stalne mešovite komisije nije Zakonom određena) navodi „zakonito, uspešno i nesmetano obavljanje poslova iz nadležnosti AP Vojvodine“. Ako je zakonodavac pod „poslovima iz nadležnosti AP Vojvodine“ podrazumevao samo one poslove koji, saglasno odredbi člana 177. Ustava, jedino predstavljaju nadležnost autonomne pokrajine u punom i pravom značenju tog pojma, Ustavni sud ocenjuje da osporena odredba nije saglasna sa Ustavom utvrđenim položajem autonomne pokrajine i načelom iz člana 12. Ustava, jer pravo na pokrajinsku autonomiju u odnosu na njene izvorne nadležnosti isključuje bilo kakvo mešanje republičkih organa (organa centralne vlasti) u vršenje nadležnosti koje su prenete autonomnoj pokrajini (organima subcentralne vlasti), osim nadzora ustavnosti i zakonitosti.

Nasuprot tome, ako je cilj osnivanja Stalne mešovite komisije vezan za obavljanje poslova koji su iz nadležnosti Republike povereni AP Vojvodini, a koji se ni u teorijskom, ni u ustavnopravnom smislu ne mogu smatrati njenim nadležnostima, onda, po oceni Ustavnog suda, osnivanje ove komisije predstavlja vid ustavno nedopuštenog institucionalizovanog učešća autonomne pokrajine u vršenju izvršne vlasti u Republici Srbiji, čiji je isključivi nosilac Vlada, saglasno odredbi člana 122. Ustava. Ovo stoga što su, kao što je već rečeno, prava i obaveze republičkih i pokrajinskih (kao i organa jedinica lokalne samouprave) u zakonitom i delotvornom, ili kako u osporenoj odredbi zakonodavac kaže „uspešnom i nesmetanom“ izvršavanju poverenih poslova detaljno uređeni zakonom, saglasno odredbi člana 178. stav 4. Ustava. Na to da se radi o svojevrsnom paritetnom organu (telu) koji se u uporednopravnoj praksi pojavljuje u složenoj, federalnoj državi, i sastavljen je od predstavnika federalnih vlasti i predstavnika federalnih jedinica, asocira i Zakonom predviđen naziv i sastav ove Stalne mešovite komisije, te činjenica da se, prema osporenoj odredbi, Komisija obrazuje upravo i jedino na predlog autonomne pokrajine. S obzirom na to da, kao što je na početku detaljno obrazloženo, postoji kvalitativna razlika između federalne jedinice i bilo kog oblika teritorijalne decentralizacije unitarne države, to Ustavom ustanovljena organizacija vlasti isključuje mogućnost obrazovanja zajedničkih (mešovitih) institucija putem kojih pokrajinske vlasti učestvuju u vršenju funkcije izvršne vlasti, kao funkcije države, nezavisno od toga kakva je njihova prava priroda (organ, radno telo, savetodavno telo, političko telo, međuvladina komisija ili što drugo) i nezavisno od toga da li, na koji način i kakve odluke (savetodavne, instruktivne ili obavezujuće) donosi.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 5. stav 3. Zakona nije u saglasnosti sa odredbama člana 122. i člana 178. stav 4. Ustava.

• 5. Ocena odredaba člana 6. Zakona

Osporenim odredbama člana 6. Zakona uređena je imunitetska zaštita mandata pokrajinskih po­sla­nika i predsednika i članova izvršnog organa AP Vojvodine. Imu­nitetskom zaštitom isključena je samo krivična odgovornost, pritvaranje ili kaž­njavanje zbog iznetog mišljenja ili davanja glasa poslanika na sednici Skup­š­tine AP Vojvodine ili njenih radnih tela, a za predsednika i članove izvršnog organa AP Vojvodine za mišljenje izneto na sednici izvršnog organa ili Skup­štine AP Voj­vo­dine i za glasanje na sednici izvršnog or­gana AP Vojvodine.

Ispitujući saglasnost osporenih odredaba sa Ustavom, Ustavni sud je utvrdio da je u pitanju klasični imunitet neodgovornosti ili tzv. profesionalni imunitet kojim je obuhvaćena sloboda iznošenja mišljenja ili davanje glasa na sednici predstavničkog ili izv­ršnog or­gana. Sa druge strane, procesni imunitet ili imu­ni­tet nepo­vre­di­vo­s­ti nije ga­ran­tovan ni poslanicima Skupštine AP Vojvodine, ni članovima njenog izvršnog or­ga­na.

Ustavni sud je mišljenja da zakonsko ustanovljavanje funkcionalnog ili profesionalnog imuniteta označenom krugu lica ustavnopravno nije sporno, jer smisao ove vrste imuniteta nije da se on ustanovljava u ličnom interesu poslanika ili drugog nosioca javne funkcije, već u cilju očuvanja slobode raspravljanja i odlučivanja, što znači funk­cionalne samostalnosti predstavničkog ili izvršnog organa. Pred­stav­nič­ku privilegiju, pre svega, slobode govora i glasanja i ovde treba smatrati do­pu­s­ti­vim slučajem odstupanja od načela jednakosti gra­đa­na. Okolnost da Ustav izričito ne predviđa imunitetsku zaštitu za poslanike pokrajinske skupštine ili članove predstavničkih tela jedinice lokal­ne samouprave nije, po oceni Ustavnog suda, nepremostiva smetnja njegovom zakonskom regulisanju, imajući u vidu da je imanentna svakom predstavničkom mandatu, slobodnom i nezavisnom obavljanju javne funkcije u kolegijalnom organu koji se konstituiše na osnovu principa ne­po­sredne reprezentacije građana. Ovo iz razloga što je privilegija imunitetske zaštite za izraženo mišljenje i dati glas pretpostavka ostvarivanja suverenosti građana, odnosno njihovog učešća u odlučivanju o javnim poslovima preko slobodno izabranih predstavnika.

U odnosu na navode predlagača da osporenim odredbama Zakona nije uređeno ko odlučuje o imunitetu lica koja ga uživaju, Ustavni sud ističe da i kada je predmet zakonskog uređivanja, institut imuniteta u celini mora biti uređen zakonom, što znači da nijedno pitanje vezano za imunitetsku zaštitu ne može biti predmet uređivanja opšteg akta niže pravne snage od zakona. Međutim, Ustavni sud ukazuje da je ova vrsta imunitetske zaštite – imunitet neodgovornosti, uvek apsolutna i trajna, vezana je za neposredno obavljanje određene javne funkcije, tako da je isklju­če­no pozivanje na krivičnu odgovornost i po prestanku javne funkcije. Stoga se kod imuniteta neodgovornosti i ne može postaviti pitanje ko o njemu odlučuje i u kom postupku. Ka­ko se, eo ipso, stiče stupanjem na javnu funkciju povodom koje je ustanovljen i kako ne može biti oduzet, ovaj vid imunitetske zaš­­tite, po oceni Ustavnog suda, ne zah­teva posebno uređivanje, osim određivanja kruga lica na koja se odnosi, kao što je to slučaj sa procesnim ili van­pro­­fe­sio­nalnim imunitetom. Konačno, kako načelo jednakosti građana pred Ustavom i zakonom iz člana 21. Ustava ne podrazumeva apsolutnu jednakost, već jednakost u istim činjeničnim i pravnim situacijama, Ustavni sud nalazi da nema osnova za tvrdnje da je osporenim zakonskim odredbama dovedena u pitanje Ustavom zajemčena jednakost građana.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti člana 6. Zakona.

• 6. Ocena odredaba člana 7. stav 2. Zakona

Osporenom odredbom se na opšti način definiše šta sve čini svojinu AP Vojvodine, kao oblik javne svojine, uz upućivanje na zakon kojim se uređuje javna svojina. Imajući u vidu sadržinu osporene odredbe, te da je u međuvremenu donet i da je stupio na snagu Zakon o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, broj 72/11), čijim odredbama je uređena i svojina autonomne pokrajine, Ustavni sud ocenjuje da se povodom osporene odredbe ne postavljaju sporna ustavnopravna pitanja. Pri tome Ustavni sud naglašava da se podrazumeva da se svojina AP Vojvodine po osnovu osnivanja javnih preduzeća može steći samo na onim stvarima i dobrima koja nisu, saglasno članu 87. Ustava, u državnoj svojini. Stoga je Sud, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti člana 7. stav 2. Zakona.

• 7. Ocena odredaba člana 9. st. 1, 3. i 4. Zakona

7.1. Odredbe člana 9. Zakona odnose se, kako sam zakonodavac navodi, na pitanja od pokrajinskog značaja i na kontrolu ustavnosti i zakonitosti, iz čega sledi da je reč o odredbama kojima se uređuju pojedina pitanja vezana za ostvarivanje izvornih nadležnosti koje AP Vojvodina ima u skladu sa odredbama člana 177. stav 2. i člana 183. stav 2. Ustava i nadzor nad njihovim obavljanjem, saglasno članu 12. stav 2. Ustava.

Osporenim stavom 1. člana 9. Zakona propisano je da AP Vojvodina svojim aktima uređuje pitanja od pokrajinskog značaja, u oblastima koja su u njenoj nadležnosti u skladu sa Ustavom i zakonom, odnosno koje su zakonom određene kao pitanja od pokrajinskog značaja. Nesporno je da izvorna nadležnost upravo podrazumeva samostalno uređivanje pitanja iz izvorne nadležnosti, ali, sa ustavnopravnog stanovišta, problem stvara to što zakonodavac očito polazi od toga da se, sa jedne strane, oblasti u kojima AP Vojvodina može imati izvorne nadležnosti ne ograničavaju samo na oblasti utvrđene članom 183. stav 2. Ustava, već da mogu biti određene i zakonom („u oblastima koje su u skladu sa Ustavom i zakonom u nadležnosti AP Vojvodine“) i da, sa druge strane, čitave oblasti, a ne samo pojedina pitanja iz tih oblasti smatra pitanjima od pokrajinskog značaja („koje (oblasti) su zakonom određene kao pitanja od pokrajinskog značaja“).

Imajući u vidu navedeno, a polazeći od stavova iznetih u delu V ovog Obrazloženja, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba stava 1. člana 9. Zakona nije u saglasnosti sa odredbama člana 177. i člana 183. stav 2. Ustava u delu kojim se utvrđivanje oblasti u kojima autonomna pokrajina ima izvorne nadležnosti proširuje i na njihovo utvrđivanje zakonom. Takođe, u skladu sa zauzetim stavom da se u Ustavom utvrđenim oblastima samo pojedina pitanja, a ne cele oblasti, zakonom mogu odrediti kao pitanja od pokrajinskog značaja, Ustavni sud ocenjuje da osporena zakonska odredba nije u saglasnosti sa odredbama člana 177. Ustava ni u delu kojim se oblasti u kojima AP Vojvodina ima izvornu nadležnost u celini smatraju pitanjima od pokrajinskog značaja.

Stoga je Ustavni sud utvrdio da odredba člana 9. stav 1. Zakona nije u saglasnosti sa Ustavom u delu koji glasi: „i zakonom“ i u delu koji glasi: „odnosno koje su zakonom određene kao pitanja od pokrajinskog značaja“.

7.2. Osporenim odredbama st. 3. i 4. člana 9. Zakona predviđeno je da, ukoliko nadležni organ Republike Srbije ne donese propis za izvršavanje zakona u roku utvrđenom tim zakonom, AP Vojvodina može, u oblastima u kojima ima izvornu nadležnost, svojim aktom, u okviru zakonskog ovlašćenja za donošenje izvršnog propisa, privremeno urediti izvršavanje zakona na teritoriji AP Vojvodine (stav 3.), te da akt iz stav 3. ovog člana prestaje da važi danom stupanja na snagu odgovarajućeg propisa nadležnog organa Republike Srbije.

Iz navedenog proizlazi da je osporenim odrebama autonomnoj pokrajini dato generalno ovlašćenje da „stupi na mesto“ izvršnih organa centralne vlasti (Vlade i organa državne uprave) u svakom slučaju kada oni, u vršenju izvršne funkcije vlasti, nisu u predviđenom roku doneli propis za izvršavanje zakona kojim se uređuje oblast u kojoj autonomna pokrajina ima izvorne nadležnosti. Prilikom ocene ustavnosti osporenih odredaba mora se poći od toga da je izvršna vlast jedan od temeljnih prerogativa državne vlasti i da je nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji Vlada (član 122. Ustava), koja u okviru svojih ustavnih nadležnosti donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tačka 3. Ustava). Ovlašćenja državne uprave, kao dela izvršne vlasti, uređeni su Zakonom o državnoj upravi, saglasno njenom Ustavom utvrđenom položaju prema kome je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad je odgovorna Vladi (član 136. stav 1. Ustava). Tako prema odredbama navedenog zakona organi državne uprave učestvuju u oblikovanju politike Vlade na taj način što, pored ostalog, pripremaju nacrte zakona, druge propise i opšte akte za Vladu, pri čemu organ uprave u sastavu ministarstva učestvuje u oblikovanju politike Vlade preko ministarstva (član 12. Zakona), dok, kada je reč o izvršavanju zakona, drugih propisa i opštih akata, u izvršne poslove organa državne uprave spada i donošenje propisa (član 14. stav 1. Zakona), ali uz tri ograničenja – prvo, da organ uprave u sastavu ministarstva ne može donositi propise (član 14. stav 2. Zakona), drugo, da ministarstva i posebne organizacije mogu donositi propise samo kada su na to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade (član 16. stav 1. Zakona) i, treće, da ne mogu propisom određivati svoje ili tuđe nadležnosti, niti fizičkim i pravnim licima ustanovljavati prava i obaveze koje već nisu ustanovljene zakonom (član 16. stav 2. Zakona). Sa druge strane, iz odredaba Zakona o državnoj upravi kojima se uređuje poveravanje poslova imaocima javnih ovlašćenja, a u koje spadaju i organi autonomne pokrajine, opštine, grada i grada Beograda, sledi da se imaocima javnih ovlašćenja može (određenim) zakonom poveriti donošenje (određenog) propisa (član 53. Zakona), s tim što tada važe opšti uslovi pod kojima se vrši poveravanje pojedinih poslova iz nadležnosti Republike, a to su: prvo, da pri vršenju poverenih poslova državne uprave imaoci javnih ovlašćenja imaju ista prava i dužnosti kao organi državne uprave i drugo, da Vlada i organi državne uprave zadržavaju i posle poveravanja poslova odgovornost za njihovo izvršavanje (član 51. Zakona). Konačno, u članu 54. stav 1. Zakon je izričit da poslovi državne uprave vezani za oblikovanje politike Vlade ne mogu biti nikome povereni.

Ustavni sud konstatuje da iz navedenih odredaba Ustava i Zakona o državnoj upravi proizlazi sledeće:

Prvo, da saglasno svom ustavnom položaju, jedino Vlada kao nosilac izvršne vlasti ima generalno ovlašćenje za donošenje uredbi i drugih opštih akata radi izvršavanja zakona.

Drugo, da je donošenje propisa radi izvršavanja zakona u nadležnosti organa državne uprave samo kada je organ za njegovo donošenje izričito ovlašćen zakonom kojim se uređuje određena oblast društvenog života.

Treće, da ni svi organi državne uprave ne mogu donositi propise.

Četvrto, da zakonom kojim se uređuje pojedina oblast društvenog života donošenje propisa radi izvršavanja zakona, za koji bi inače bio nadležan organ državne uprave, može biti povereno autonomnoj pokrajini, kao imaocu javnog ovlašćenja, pri čemu u tom slučaju autonomna pokrajina prilikom donošenja propisa ima ista prava, ali podleže i istim ograničenjima (dužnostima) kao i organ državne uprave umesto koga donosi propis.

Peto, da se priprema propisa i drugih opštih akata za Vladu ne može poveriti nijednom imaocu javnog ovlašćenja.

Dakle, Ustavni sud ukazuje da donošenje propisa radi izvršavanja zakona ni u kom slučaju ne može da bude izvorni posao autonomne pokrajine, nezavisno od toga da li se radi o zakonu koji je donet u oblasti u kojoj su određena pitanja, kao pitanja od pokrajinskog značaja, preneta u nadležnost autonomnoj pokrajini. Donošenje propisa radi izvršavanja zakona se može, kao povereni posao iz nadležnosti organa državne uprave, delegirati autonomnoj pokrajini. To dalje znači da zakonom kojim se uređuje određena oblast autonomna pokrajina mora biti izričito ovlašćena da, umesto nadležnog organa državne uprave, donese propis za izvršavanje tog zakona. Iz ovoga sledi da u svakom zakonu kojim se određena oblast uređuje jasno i izričito mora biti propisano ko je ovlašćen za donošenje određenog propisa za izvršavanje tog zakona, ako je donošenje propisa u nadležnosti organa državne uprave, odnosno ako se autonomnoj pokrajini ili drugom imaocu javnog ovlašćenja poverava da ga donese umesto nadležnog organa državne uprave, zatim, da ni u zakonu kojim se uređuje jedna oblast ovlašćenje za donošenje propisa ne može biti povereno „alternativno“, niti poveravanje može biti vezano za nedonošenje propisa od strane organa koji je za to zakonom ovlašćen i, dosledno tome, da donošenje propisa radi izvršavanja zakona umesto organa državne uprave ne može biti na opšti način, jednim sistemskim zakonom kao što je ovaj, „blanko“ povereno bilo kom imaocu javnog ovlašćenja Konačno, iz prethodno iznetih konstatacija sledi da ni organ državne uprave, a još manje autonomna pokrajina kao imalac javnog ovlašćenja, nikada i ni pod kakvim uslovima ne mogu umesto Vlade doneti uredbu ili drugi propis radi izvršavanja zakona. Štaviše, autonomnoj pokrajini ne može biti poverena ni priprema propisa i opštih akata koje donosi Vlada.

Takođe, privremenost uređivanja izvršavanja zakona na teritoriji AP Vojvodine, kako je to predviđeno osporenim odredbama, ne samo da nije od značaja za ustavnopravnu utemeljenost predviđenog ovlašćenja, već, po oceni Ustavnog suda, dodatno ukazuje na njegovu nesaglasnost sa Ustavom. Ovo iz razloga što bi se donošenjem propisa kojim bi se uredilo izvršavanje određenog zakona samo na teritoriji AP Vojvodine, dok bi njegovo izvršavanje u odnosu na građane i pravna lica van teritorije AP Vojvodine ostalo neuređeno, građani doveli u nejednak položaj u zavisnosti od toga na kom delu teritorije Republike Srbije žive, a što bi bilo suprotno načelu zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 9. st. 3. i 4. Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom.

• 8. Ocena odredaba člana 10. tač. 2), 3), 3), 6), 11) do 13) i 15)

8.1. Odredbama člana 10. Zakona određena su pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti prostornog planiranja i regionalnog razvoja. Saglasno članu 183. stav 2. tačka 1. Ustava ovo je oblast u kojoj autonomna pokrajina, u skladu sa zakonom, uređuje pitanja od pokrajinskog značaja. Ustavni sud napominje da naslov (rubrum) iznad člana 10. Zakona obuhvata i izgradnju objekata, ali da se sadržina odredaba člana 10. Zakona odnosi samo na oblasti utvrđene Ustavom.

Osporenim odredbama tač. 2) i 3) člana 10. Zakona određeno je da AP Vojvodina, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, donosi odluku o izradi regionalnih prostornih planova i prostornih planova posebne namene za područja na teritoriji AP Vojvodine i da donosi te planove. Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11) je propisano: da se uređenje prostora zasniva na horizontalnoj i vertikalnoj koordinaciji, da horizontalna koordinacija podrazumeva povezivanje sa susednim teritorijama u toku planiranja radi rešavanja zajedničkih funkcija i interesa, kao i povezivanje i participaciju svih učesnika u prostornom razvoju javnog i civilnog sektora i građana, a da vertikalna koordinacija podrazumeva uspostavljanje veza svih nivoa prostornog i urbanističkog planiranja i uređenja prostora, od nacionalnog ka regionalnom i dalje ka lokalnom nivou (član 3. st. 2, 3. i 4.); da su planski dokumenti prostorni i urbanistički planovi, a da su prostorni planovi: Prostorni plan Republike Srbije, regionalni prostorni plan, prostorni plan jedinice lokalne samouprave i prostorni plan posebne namene (član 11. st. 1. i 2.); da se Prostorni plan Republike Srbije donosi za teritoriju Republike Srbije i osnovni je planski dokument prostornog planiranja i razvoja u Republici, da ostali planski dokumenti moraju biti u skladu sa Prostornim planom Republike Srbije i da on ima strateško-razvojnu i regulatornu funkciju (član 14. st. 1, 2. i 3.); da se regionalni prostorni plan izrađuje za veće prostorne celine administrativnog, funkcionalnog, geografskog ili statističkog karaktera, usmerene ka zajedničkim ciljevima i projektima regionalnog razvoja i da je to planski dokument koji, uz uvažavanje specifičnih potreba koje proizlaze iz regionalnih posebnosti, razrađuje ciljeve prostornog uređenja i određuje racionalno korišćenje prostora, u skladu sa susednim regionima i opštinama (član 17.); da se prostorni plan područja posebne namene donosi za područje koje zbog prirodnih, kulturno-istorijskih ili ambijentalnih vrednosti, eksploatacije mineralnih sirovina, iskorišćenja turističkih potencijala i iskorišćenja hidropotencijala ili izgradnje objekata za koje dozvolu izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva ili nadležni organ autonomne pokrajine, zahteva poseban režim organizacije, uređenja, korišćenja i zaštite prostora ili koje je kao takvo određeno Prostornim planom Republike Srbije (član 21.). U pogledu nadležnosti za donošenje planskih dokumenata Zakonom je predviđeno da prostorni plan posebne namene donosi Vlada, na predlog ministarstva nadležnog za poslove prostornog planiranja, a za područja koja se u celini nalaze na teritoriji autonomne pokrajine skupština autonomne pokrajine (član 35. stav 2.). Prema odredbama istog zakona, Vlada donosi regionalni prostorni plan, osim regionalnog prostornog plana za područje autonomne pokrajine i regionalnog prostornog plana za područje grada Beograda, koje donosi skupština autonomne pokrajine, odnosno skupština grada Beograda (član 35. st. 3, 4. i 5.). Odredbama člana 33. Zakona propisana su pravila kojima se obezbeđuje međusobna usklađenost planskih dokumenata, a koji se zasnivaju na pravilu da dokument prostornog i urbanističkog planiranja užeg područja mora biti u skladu sa dokumentom šireg područja, te da svi planski dokumenti moraju biti u skladu sa Prostornim planom Republike Srbije. Prema tim pravilima, u toku postupka donošenja, pribavlja se saglasnost nadležnog ministra na regionalni prostorni plan za područje autonomne pokrajine, regionalni prostorni plan za područje grada Beograda i planske dokumente jedinica lokalne samouprave (član 33. stav 3. Zakona). Na prostorne planove i druge planske dokumente jedinica lokalne samouprave na teritoriji autonomne pokrajine, prema članu 33. stav 4. Zakona, pribavlja se saglasnost nadležnog organa autonomne pokrajine.

Prilikom ocene ustavnosti osporenih, kao i drugih odredaba kojima se određuju pitanja od pokrajinskog značaja Ustavni sud polazi od odredaba zakona kojim je uređena oblast u kojoj se autonomnoj pokrajini prenose nadležnosti, ali nije vezan, niti ograničen tim odredbama. Naime, po oceni Ustavnog suda, zakonodavac je bio ovlašćen da u Ustavom utvrđenim oblastima, ovim zakonom, prenese u nadležnost AP Vojvodini i neko pitanje za koje ona do tada nije bila nadležna prema tzv. sektorskom zakonu, ako to pitanje ispunjava Ustavom utvrđene uslove da bude određeno kao pitanje od pokrajinskog značaja, kao što, nasuprot tome, preuzimanje iz sektorskih zakona pitanja koja spadaju u izvornu nadležnost jedinice lokalne samouprave, samo po sebi, ne znači da su takve odredbe saglasne sa Ustavom.

Polazeći od iznetog, a imajući u vidu Zakonom o planiranju i izgradnji utvrđenu sadržinu regionalnog prostornog plana i prostornog plana posebne namene i zakonska pravila o međusobnoj usklađenosti planskih dokumenata, Ustavni sud nalazi da su odredbe člana 10. tač. 2) i 3) Zakona, kojima se određuje izvorna nadležnost AP Vojvodine u pitanjima izrade i donošenja regionalnog prostornog plana i prostornog plana posebne namene saglasne sa odredbama člana 177. Ustava, jer uređenje prostora za područje AP Vojvodine nesporno predstavlja pitanje čije se uređivanje na svrsishodan način može ostvariti unutar autonomne pokrajine.

Iz istih razloga, Ustavni sud ocenjuje da nisu nesaglasne sa Ustavom ni odredbe tač. 11), 12) i 13) člana 10. Zakona koje se odnose na donošenje i praćenje sprovođenja programa mera i aktivnosti za sprovođenje prostornog plana posebne namene i za ravnomerni regionalni razvoj.

Kada je reč o osporenoj odredbi tačke 6) člana 10. Zakona, kojom se određuje da AP Vojvodina, u skladu sa zakonom, daje saglasnost na prostorne i urbanističke planove jedinica lokalne samouprave na teritoriji AP Vojvodine, Ustavni sud je pošao od toga da uređenje prostora, prema odredbama člana 190. Ustava, spada u oblasti u kojima i jedinice lokalne samouprave imaju izvorne nadležnosti, te je upravo stoga Zakonom o planiranju i izgradnji propisano da planske i urbanističke dokumente na nivou lokalne samouprave donose organi jedinice lokalne samouprave. Međutim, saglasnost nadležnog organa autonomne pokrajine na planske dokumente jedinica lokalne samouprave na teritoriji autonomne pokrajine, odnosno nadležnog republičkog organa u odnosu na sve ostale jedinice lokalne samouprave, kao uostalom i saglasnost republičkog organa na regionalni prostorni plan autonomne pokrajine, ne može, po oceni Ustavnog suda, biti shvaćena kao Ustavom nedopušteno mešanje u vršenje izvornih poslova pojedinih subcentralnih nivoa vlasti. Ovo stoga što se saglasnost pribavlja isključivo u pogledu usklađenosti planskih dokumenata nižeg nivoa sa planskim dokumentima šireg nivoa, a što je nužno kako bi se i u uslovima decentralizovanih poslova prostornog planiranja obezbedila njihova međusobna usklađenost i usklađenost sa Prostornim planom Republike Srbije kojim se, kao strateško-razvojnim i regulatornim dokumentom, uređuju pitanja koja su od interesa za sve građane Republike Srbije. Stoga je Ustavni sud ocenio da ni odredba tačke 6) člana 10. Zakona nije nesaglasna sa Ustavom.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti člana 10. tač. 2), 3), 6), 11), 12) i 13) Zakona.

8.2. Osporenom odredbom tačke 15) člana 10. Zakona, kao pitanje od pokrajinskog značaja je određeno i razvijanje administrativnih kapaciteta pokrajinske uprave i lokalne samouprave s ciljem uspešnog korišćenja strukturnih i kohezionih fondova Evropske Unije.

Polazeći od Ustavom utvrđenog prava jedinice lokalne samouprave, a ne samo autonomne pokrajine, na samoorganizovanje, što podrazumeva i staranje o razvijanju kapaciteta (organizacionih, stručnih i dr.) sopstvenih organa, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba u delu koji se odnosi na organe lokalne samouprave, nije u skladu sa odredbom člana 179. Ustava, jer je, po svojoj prirodi, razvijanje administrativnih kapaciteta organa jedinice lokalne samouprave, bez obzira s kojim ciljem, pitanje od lokalnog, a ne od pokrajinskog značaja.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 10. tačka 15) Zakona, u delu koji glasi: „i lokalne samouprave“, nije u saglasnosti sa Ustavom.

• 9. Ocena odredbe člana 13. tačka 1) Zakona

Odredbama člana 13. Zakona određena su pitanja koja su u izvornoj nadležnosti AP Vojvodine u oblasti poljoprivrede. Ustavni sud konstatuje da i poljoprivreda spada u Ustavom utvrđene oblasti u kojima autonomna pokrajina može imati izvorne nadležnosti (član 183. stav 2. tačka 2. Ustava).

Osporenom odredbom tačke 1) člana 13. Zakona predviđeno je da AP Vojvodina donosi, sprovodi i nadzire mere agrarne politike i mere ruralnog razvoja, iz čega sledi da donošenjem mera agrarne politike i ruralnog razvoja autonomna pokrajina svojim aktima utvrđuje i vodi politiku u oblasti poljoprivrede (agrara) i razvoja sela, te da tu politiku sprovodi i nadzire njeno sprovođenje.

Za ocenu ustavnosti osporene odredbe od značaja su odredbe Ustava kojima je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, razvoj Republike Srbije, politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike Srbije, uključujući i razvoj nedovoljno razvijenih područja (član 97. tačka 12.), kao i sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti (član 97. tačka 6.), te da Vlada utvrđuje i vodi politiku (član 123. tačka 1.). Iz navedenih odredaba Ustava proizlazi da je Vlada, kao nosilac izvršne vlasti u Republici, isključivo nadležna da utvrđuje i vodi unutrašnju (u pojedinim oblastima društvenog života) i spoljnu politiku Republike Srbije. Vođenjem unutrašnje politike Vlada, predlaganjem zakona, donošenjem odgovarajućih mera i na druge načine, kreira odnose u određenoj oblasti društvenog života u skladu sa svojim Programom za koji je dobila podršku Narodne skupštine, koju čine narodni poslanici kao slobodno izabrani predstavnici preko kojih građani ostvaruju svoju suverenost. Stoga, po oceni Ustavnog suda, utvrđivanje i vođenje ne samo spoljne, već i unutrašnje politike, dakle politike u svim oblastima, predstavlja onaj deo vlasti koji je imanentan samo centralnom (državnom) organu i ne može biti prenet, niti poveren na vršenje nedržavnim (subcentralnim) organima. Utvrđivanje i vođenje politike u pojedinim oblastima podjednako je od značaja za sve građane Republike Srbije i zato su ova pitanja od republičkog, a ne od pokrajinskog ili lokalnog značaja. Kao što je rečeno, utvrđivanje i vođenje politike ne može biti ni povereno autonomnoj pokrajini ili jedinici lokalne samouprave. Ovo iz razloga što ni organi državne uprave, iako deo izvršne vlasti, nemaju ovlašćenja vezana za utvrđivanje i vođenje politike Vlade. Ustavni sud podseća da je Zakonom o državnoj upravi propisano da organi državne uprave samo učestvuju u oblikovanju politike Vlade, pri čemu ovi poslovi, kao ekskluzivno državni, prema izričitoj odredbi tog zakona, ne mogu biti poveravani nijednom imaocu javnog ovlašćenja.

Kada je, kao u konkretnom slučaju, reč o donošenju mera agrarne politike, Ustavni sud nalazi da je potrebno ukazati na sledeće:

Mere agrarne politike (i sa njom povezanog ruralnog razvoja), po svojoj prirodi, predstavljaju vid državne intervencije u oblasti proizvodnje hrane. Osnovni razlozi za ovu intervenciju su: prehrambena „sigurnost“, zaštita položaja (prihoda) poljoprivrednih proizvođača, povećanje efikasnosti poljoprivredne proizvodnje, prehrambena „bezbednost“ i prevencija, odnosno sanacija ekoloških problema. Prehrambena „sigurnost“ podrazumeva dovoljnu količinu hrane domaće proizvodnje i punu snabdevenost tržišta prehrambenim proizvodima po „fer“ cenama. Takođe, s obzirom na to da je hrana strateški proizvod, intervencije u oblasti proizvodnje hrane u neposrednoj su vezi i sa obezbeđivanjem političko-bezbednosne stabilnosti države. Merama državne intervencije u ovoj oblasti smanjuje se pritisak na pad cena prehrambenih proizvoda, čime se štiti položaj poljoprivrednih proizvođača i pomaže proces tehničko-tehnološkog investiranja u agrar. Kako je poljoprivredna proizvodnja jedan od bitnih faktora ukupnog privrednog rasta, ove mere treba da obezbede i porast bruto društvenog proizvoda zemlje i učešće poljoprivrede u njemu. Propisivanje (donošenjem) mera i kontrolom obezbeđuje se standardizacija proizvodnje i garancija bezbednosti (ispravnosti) prehrambenih proizvoda. Na kraju, razvoj poljoprivrede se mora zasnivati na konceptu održivog razvoja, te mere koje se u ovoj oblasti donose imaju za cilj da obezbede zaštitu predela, biodiverzititet i dr. Polazeći od navedenog, agrarna politika se može definisati kao program usmeravanja razvoja agrarnog sektora u celini i sastoji se u skupu mera koje se preduzimaju u okviru ukupne ekonomske politike države radi razvoja agrarnog sektora kao dela nacionalne ekonomije. U tom smislu mere agrarne politike obuhvataju sistem korišćenja zemljišta („zemljišnu politiku“), ekonomske mere (poresku politiku i državne podsticaje kroz premije, regrese, subvencije i kreditnu politiku), tehničko-tehnološke mere kojima se podstiče korišćenje mehanizacije, primena biotehničkih i zootehničkih mera zaštite, korišćenje biotehnologija i alternativnih tehnologija, kao i mere koje se odnose na razvoj stručno-savetodavne pomoći poljoprivrednim proizvođačima. Kako se u velikom delu mere agrarne politike zapravo svode na izdvajanje finansijskih sredstava za postizanje opredeljenih ciljeva, sastavni deo Zakona o budžetu Republike Srbije je tzv. „agrarni budžet“ kojim su ova sredstva opredeljena za realizaciju pojedinih mera agrarne politike. Same mere, uredbama, određuje Vlada i one se, po pravilu, donose za određenu godinu. U ovom trenutku, na osnovu odgovarajućih zakona kojima se uređuje oblast poljoprivrede i Nacionalnog programa za razvoj poljoprivrede od 2010. do 2013. godine i Nacionalnog programa ruralnog razvoja od 2011. do 2013. godine, na snazi je više desetina uredaba Vlade kojima su uređeni uslovi i način korišćenja: podsticajnih sredstava za podršku ruralnom razvoju kroz investicije za proizvodnju i plasman voća, grožđa, povrća, pečuraka i cveća; sredstava za regresiranje osiguranja životinja, useva, plodova, rasadnika i mladih višegodišnjih zasada; premija za proizvodnju krmnog bilja, industrijskog bilja, žitarica i krompira; programa kreditne podrške za razvoj ratarstva, voćarstva, vinogradarstva i povrtarstva, kao i za investiciono ulaganje u poljoprivrednu mehanizaciju i opremu, kroz subvencionisanje dela kamate; podsticajnih sredstava u oblasti stočarstva (za nabavku osnovnog stada, priplodnih grla, tov junadi, svinja, i dr.), sredstava za regresirano gorivo, premija za mleko, proizvodnju duvana i dr.

Kako iz navedenog, po oceni Ustavnog suda, sledi da su mere agrarne politike i ruralnog razvoja samo deo ekonomske politike Republike Srbije, njihovim donošenjem Republika Srbija, preko Vlade vodi politiku u oblasti agrara, jedinstveno za celu teritoriju Republike, te stoga donošenje ovih mera ne može biti određeno kao pitanje od pokrajinskog značaja, te time ni preneto u izvornu nadležnost AP Vojvodine.

Drugo sporno ustavnopravno pitanje koje se postavlja vezano za odredbu člana 13. tačka 1) Zakona je da li autonomna pokrajina, ukoliko ne može biti izvorno nadležna da donošenjem mera agrarne politike i ruralnog razvoja, vodi politiku u oblasti poljoprivrede, može, kao svoju izvornu nadležnost vršiti nadzor nad sprovođenjem ovih mera. Odgovor Ustavnog suda na ovo pitanje je negativan. Ustavni sud ukazuje da se u odgovoru Narodne skupštine datom povodom predloga za ocenu ustavnosti sporne odredbe navodi da se ovom odredbom AP Vojvodini poveravaju poslovi nadzora nad merama agrarne politike i merama ruralnog razvoja. Ustavni sud je saglasan da se nadzor nad sprovođenjem mera politike Vlade u određenoj oblasti može poveriti, kako autonomnoj pokrajini, tako i jedinicama lokalne samouprave, jer je vršenje nadzora inače posao organa državne uprave. Međutim, član 13. Zakona ne sadrži odredbu da se poslovi nadzora iz tačke 1) ovog člana obavljaju kao povereni poslovi (za razliku od drugih odredaba Zakona u kojima je izričito navedeno koji poslovi iz određene oblasti se obavljaju kao povereni), već naprotiv, zakonodavac sva pitanja u oblasti poljoprivrede određuje kao pitanja od pokrajinskog značaja, koja, dakle, spadaju u izvornu nadležnost AP Vojvodine.

Imajući u vidu sve izloženo, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 13. tačka 1) Zakona nije u saglasnosti sa Ustavom.

• 10. Ocena odredaba člana 16. tačka 1), člana 18. tačka 1), čl. 19. i 21. Zakona

Osporenim odredbama člana 16. tačka 1), člana 18. tačka 1), čl. 19. i 21. Zakona oblast vodoprivredne delatnosti, šumarstva, lova i ribolova su u celini određene kao pitanja od pokrajinskog značaja koje AP Vojvodina, u okviru svoje izvorne nadležnosti, samostalno uređuje u skladu sa zakonom. Izuzetak koji je učinjen u odredbi člana 16. tačka 1) Zakona, kada je reč o vodoprivrednoj delatnosti, u suštini se ne odnosi na oblast vodoprivrede, već na oblast zaštite životne sredine, jer je propisano da AP Vojvodina uređuje vodoprivrednu delatnost, osim u delu zaštite voda od zagađenja radi zaštite zdravlja ljudi, životinjskog i biljnog sveta i zaštite životne sredine.

Ustavni sud i u ovom slučaju konstatuje da su oblasti na koje se odnose osporene zakonske odredbe utvrđene u članu 183. stav 2. tačka 2. Ustava. Međutim, polazeći od stavova iznetih u delu V ovog Obrazloženja da iz odredbe člana 177. stav 2. Ustava i uvodne rečenice odredbe člana 183. stav 2. Ustava proizlazi da se Ustavom autonomnoj pokrajini ne prenosi nadležnost da u celini uređuje oblasti utvrđene članom 183. stav 2. tač. 1. do 3. Ustava, već da se zakonom određuje koja su to pitanja u ovim oblastima od pokrajinskog značaja, zbog čega se njihovo uređivanje prepušta autonomnoj pokrajini, Ustavni sud ocenjuje da odredbe člana 16. tačka 1), člana 18. tačka 1), čl. 19. i 21. Zakona nisu u saglasnosti sa odredbama člana 177. Ustava.

• 11. Ocena odredaba člana 25. tač. 1) i 5) Zakona

11.1. Osporenom odredbom člana 25. tačka 1) Zakona određeno je da AP Vojvodina uređuje, unapređuje i obezbeđuje zaštitu životne sredine za teritoriju AP Vojvodine, čime je cela oblast zaštite životne sredine iz člana 183. stav 2. tačka 2. Ustava preneta u izvornu nadležnost autonomne pokrajine.

Polazeći od prethodno iznetih ocena, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 25. tačka 1) Zakona nije u saglasnosti sa Ustavom.

11.2. Odredbu člana 25. tačka 5) Zakona, kojom je kao jedan od izvornih poslova AP Vojvodine predviđeno da vrši kontrolu i zaštitu korišćenja prirodnih resursa i dobara na teritoriji AP Vojvodine, predlagač osporava navodeći da ova odredba nije u saglasnosti sa članom 87. stav 1. Ustava prema kome su prirodna bogatstva u državnoj svojini, te stoga samo Republika može da odlučuje o njihovom korišćenju, iz čega sledi da autonomna pokrajina ne može vršiti kontrolu nad korišćenjem imovine koja je u državnoj svojini, tim pre što je odredbom člana 87. stav 3. Ustava izričito utvrđeno da se prirodna bogatstva koriste pod uslovima i na način predviđen zakonom.

Povodom iznetih navoda predlagača Ustavni sud ističe da oni nesporno stoje kada se radi o svojinskim pravima Republike kao nosioca prava nad dobrima koja su u državnoj svojini. Međutim, Ustavni sud polazi od toga da se odredbama člana 25. Zakona uređuju pitanja u kojima je AP Vojvodina izvorno nadležna u oblasti zaštite životne sredine, pa se u tom smislu ni kontrola korišćenja i zaštite prirodnih resursa i dobara iz tačke 5) ovog člana ne može odnositi, niti vezivati za vršenje svojinskog ovlašćenja, već samo na to da li se „prirodni resursi i dobra“ koriste u skladu sa propisanim merama i procedurama zaštite životne sredine.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, pod prethodno iznetim uslovima i ograničenjima, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 25. tačka 5) Zakona.

• 12. Ocena odredaba člana 27. Zakona

Odredbama osporenog člana 27. Zakona predviđeno je da AP Vojvodina, preko svojih organa, osniva javno preduzeće za upravljanje Nacionalnim parkom Fruška Gora.

Nacionalni park Fruška Gora, kao zaštićeno prirodno dobro, saglasno odredbi člana 10. stav 1. Zakona o javnoj svojini predstavlja dobro od opšteg interesa u javnoj svojini. U skladu sa članom 87. stav 1. Ustava dobra za koje je zakonom određeno da su od opšteg interesa su u državnoj svojini. Titular državne svojine je Republika Srbija.

Ustavni sud ističe da pitanje osnivanja javnog preduzeća u ovom slučaju nije vezano za prenošenje nadležnosti autonomnoj pokrajini u određenoj oblasti, jer prirodna bogatstva i dobra od opšteg interesa nisu ni obuhvaćena oblastima iz člana 183. stav 2. Ustava, već je reč o indirektnom uspostavljanju prava svojine autonomne pokrajine nad zaštićenim prirodnim dobrom koje, saglasno zakonu, predstavlja dobro od opšteg interesa. Ovo stoga, što prema odredbama Zakona o javnoj svojini nad dobrima koja koriste javna preduzeća čiji je osnivač AP Vojvodina uspostavlja pravo svojine autonomne pokrajine, što znači da po osnovu odredbe člana 72. ovog zakona AP Vojvodina postaje vlasnik Nacionalnog parka Fruška Gora. Ustavni sud ukazuje da se u vreme kada je, prema ranije važećem Ustavu, državna svojina bila jedini oblik javne svojine, nije ni moglo postaviti pitanje da li ovlašćenje za osnivanje javnog preduzeća u određenoj oblasti ima posledice na svojinske odnose. Međutim, kako je prema Ustavu od 2006. godine javna svojina: državna svojina – svojina Republike Srbije, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave, to Zakon o javnoj svojini, kao zakon sedes materiae, u delu kojim uređuje uspostavljanje javne svojine Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, propisuje: prvo, da se na sredstvima koja koristi autonomna pokrajina uspostavlja pravo javne svojine autonomne pokrajine (član 72. stav 3.) i, drugo, da se pod sredstvima iz stava 3. ovog člana, između ostalog, smatraju i dobra koja koriste javna preduzeća čiji je osnivač Autonomna pokrajina Vojvodina saglasno Zakonu o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine, a koja im nisu uložena, niti po ovom zakonu mogu biti uložena u kapital, osim dobara koja po zakonu mogu biti isključivo u svojini Republike Srbije.

Kako odredbe člana 87. Ustava ne ostavljaju nikakvog prostora da se na prirodnim dobrima i dobrima za koje je zakonom određeno da su od opšteg interesa, zakonom ili bilo kojim drugim pravnim aktom, direktno ili indirektno, može uspostaviti bilo koji drugi oblik svojine osim državne – svojine Republike Srbije, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 27. Zakona nisu u skladu sa Ustavom.

• 13. Ocena odredbe člana 38. Zakona

Odredbom člana 38. Zakona predviđeno je da AP Vojvodina, preko svojih organa, bliže uređuje i obezbeđuje ostvarivanje prava nacionalnih manjina na teritoriji AP Vojvodine na obrazovanje na maternjem jeziku, na svim nivoima obrazovanja, u skladu sa zakonom.

I u odnosu na ovu osporenu odredbu Ustavni sud je najpre ispitao da li je oblast obrazovanja jedna od oblasti u kojoj autonomna pokrajina može imati izvornih nadležnosti i utvrdio da, saglasno odredbi člana 183. stav 2. tačka 3. Ustava, prosveta, dakle obrazovanje, spada u oblasti u kojima se autonomnoj pokrajini može preneti nadležnost da, u skladu sa zakonom, uređuje pitanja od pokrajinskog značaja. Takođe, Ustavni sud ističe da je odredbom člana 79. stav 1. Ustava pripadnicima nacionalnih manjina, kao jedno od prava na očuvanje posebnosti, zajemčeno pravo na školovanje na svom jeziku u državnim ustanovama i ustanovama autonomnih pokrajina, a da je stavom 2. člana 79. Ustava utvrđeno da se, u skladu sa Ustavom, a na osnovu zakona, pokrajinskim propisima mogu ustanoviti dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina. Polazeći od navedenih ustavnih odredaba, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba nije nesaglasna sa Ustavom, bez obzira što, kako predlagač ukazuje, pravo pripadnika nacionalnih manjina vezuje za „obrazovanje na svim nivoima obrazovanja“, dok ustavna norma koristi pojam „školovanje“. Naime, iako Ustav govori o „školovanju“, pod čime se podrazumeva osnovno i srednje obrazovanje (koje se stiče u osnovnim i srednjim školama), Ustav, kao što je rečeno, dopušta autonomnoj pokrajini da svojim propisima, u skladu sa Ustavom, a na osnovu zakona, ustanovi dodatna prava nacionalnih manjina, što bi u ovom slučaju bilo pravo i na visokoškolsko obrazovanje na svom (maternjem) jeziku. Međutim, Ustavni sud naglašava da se odredbom člana 38. Zakona određuje jedna od izvornih nadležnosti AP Vojvodine, što podrazumeva, sa jedne strane, da bliže uređivanje ovog prava mora biti u skladu sa zakonima kojima se uređuju pojedini nivoi obrazovanja u Republici Srbiji i, sa druge strane, da ostvarivanje svakog od dodatnih prava koja se u ovoj oblasti pokrajinskim propisima obezbedi pripadnicima nacionalnih manjina na bilo kom nivou obrazovanja (na primer formiranje odeljenja u osnovnim ili srednjim školama sa manjim brojem učenika od propisanog, obezbeđivanje visokoškolskog obrazovanja na osnovnim, master ili doktorskim studijama i dr.) znači da autonomna pokrajina ostvarivanje dodatnih prava, kao izvorni posao koji je uredila svojim propisima u celini finansira sredstvima sopstvenih izvornih prihoda, saglasno odredbi člana 184. stav 1. Ustava.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, pod prethodno iznetim uslovima i ograničenjima, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 38. Zakona.

• 14. Ocena odredaba člana 53. tačka 1) i člana 58. Zakona

Odredbama čl. 53. i 58. Zakona određena su pitanja od pokrajinskog značaja koja spadaju u izvornu nadležnost AP Vojvodine u oblasti socijalne zaštite i, u okviru nje, posebne zaštite majke i deteta. Inače, oblast socijalne zaštite je obuhvaćena odredbom člana 183. stav 2. tačka 3. Ustava.

Osporenom odredbom člana 53. tačka 1) Zakona propisano je da AP Vojvodina, preko svojih organa, u oblasti socijalne zaštite, u skladu sa zakonom, uređuje, u skladu sa svojim materijalnim mogućnostima, druga prava u oblasti socijalne zaštite, veći obim prava od prava utvrđenih zakonom i povoljnije uslove za njihovo ostvarivanje, kao i druge oblike socijalne zaštite, ako je prethodno u svom budžetu za to obezbedila sredstva.

Osporenom odredbom člana 58. Zakona je predviđeno da AP Vojvodina, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, utvrđuje i obezbeđuje dodatna i dopunska prava i zaštitu, odnosno viši stepen zaštite porodice, prava dece, trudnica, majki tokom porodiljskog odsustva i samohranih roditelja sa decom, u skladu sa Programom demografskog razvoja AP Vojvodine, sa merama za njegovo sprovođenje.

Kako je predmet uređivanja osporenih zakonskih odredaba u neposrednoj vezi sa ostvarivanjem Ustavom zajemčenih prava građana na socijalnu zaštitu i Ustavom zajemčene posebne zaštite porodice, majke, samohranog roditelja i deteta, Ustavni sud je prilikom ispitivanja saglasnosti ovih odredaba sa Ustavom pošao od Ustavom utvrđene sadržine navedenih zajemčenih prava. Odredbama člana 69. Ustava zajemčeno je pravo na socijalnu zaštitu tako što je utvrđeno: da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva (stav 1.); da se prava zaposlenih i njihovih porodica na socijalno obezbeđenje i osiguranje uređuju zakonom (stav 2.); da zaposleni ima pravo na naknadu zarade u slučaju privremene sprečenosti za rad, kao i pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, u skladu sa zakonom (stav 3.); da se invalidima, ratnim veteranima i žrtvama rata pruža posebna zaštita, u skladu sa zakonom (stav 4.); da se fondovi socijalnog osiguranja osnivaju u skladu sa zakonom (stav 5.). Odredbom člana 66. stav 1. Ustava je utvrđeno da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom. Iz navedenih odredaba Ustava proizlazi da se sva prava iz oblasti socijalne zaštite i sa njima povezana prava iz člana 66. Ustava ostvaruju u skladu sa zakonom, što znači da ova prava mogu biti propisana samo zakonom. Saglasno tome, Republika Srbija je, prema članu 97. tač. 2. i 8. Ustava, nadležna da uredi i obezbedi (zakonom) ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, kao i sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti.

Na osnovu izloženog, Ustavni sud ukazuje da se prava iz oblasti socijalne zaštite, kao i posebna prava porodice, majki, samohranih roditelja i dece, mogu urediti samo zakonom, čime se, između ostalog obezbeđuje i jednakost svih građana u ostvarivanju Ustavom zajemčenih prava iz ove oblasti, čije se pružanje, prema samoj odredbi stava 1. člana 69. Ustava zasniva na načelima socijalne pravde, koji nezaobilazno znače i jednakost svih onih kojima je neophodna društvena pomoć. U tom smislu, Ustavni sud ocenjuje da osporene odredbe nisu u skladu sa Ustavom u delovima kojima, kao izvornu nadležnost autonomne pokrajine, predviđaju da će AP Vojvodina preko svojih organa, dakle aktima niže pravne snage od zakona, urediti druga prava, veći obim prava od prava utvrđenih zakonom u oblasti socijalne zaštite ili druge oblike socijalne zaštite, kao i da će utvrditi i obezbediti dodatna i dopunska prava i zaštitu pojedinih kategorija stanovništva. U ovom delu, osporene odredbe su kontradiktorne i same sebi, jer polaze od toga da se druga, dodatna i dopunska prava i oblici zaštite uređuju i obezbeđuju u skladu sa zakonom, iako Zakon o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, broj 24/11), izričito propisuje u kojim slučajevima i na koji način je moguće odstupanje od zakonom uređenih prava i načina pružanja usluga socijalne zaštite. Kada je reč o ovlašćenjima autonomne pokrajine Zakonom je predviđeno samo jedno dozvoljeno odstupanje vezano za usluge socijalne zaštite (članom 40. Zakona su definisane grupe usluga koje se pružaju u okviru socijalne zaštite: smeštaj u dom, svratište i dr.). Naime, odredbom člana 57. Zakona u stavu 1. je dato ovlašćenje ministru nadležnom za socijalnu zaštitu da propiše bliže uslove i standarde pružanja i ostvarivanja prethodno uređenih usluga socijalne zaštite, ali je u stavu 2. istog člana predviđeno da organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave nadležan za socijalnu zaštitu može propisati primenu viših standarda i povoljnije uslove za ostvarivanje usluga koje obezbeđuje autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave. Sa druge strane, Zakon daje šira ovlašćenja jedinicama lokalne samouprave, s obzirom na to da se i radi o pitanjima koja su pre svega od lokalnog značaja, tako da jedinice lokalne samouprave svojim aktima mogu urediti pružanje jednokratne pomoći građanima i porodicama u novcu ili naturi (član 110. Zakona), odnosno mogu urediti i druge vrste materijalne pomoći na svojoj teritoriji (narodne kuhinje, subvencije i dr.) (član 111. Zakona).

Imajući u vidu prethodno navedeno, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 53. tačka 1) Zakona, u delu koji glasi: „druga prava u oblasti socijalne zaštite, veći obim prava od prava utvrđenih zakonom i“, u delu koji glasi: „njihovo“ i u delu koji glasi: „kao i druge oblike“, nije saglasna sa odredbama člana 69. Ustava, načelom jednakosti svih pred Ustavom i zakonom iz člana 21. Ustava i načelom jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava.

U odnosu na osporenu odredbu člana 58. Zakona, Ustavni sud je utvrdio da ova odredba nije u saglasnosti sa odredbom člana 66. stav 1. Ustava i načelima iz člana 4. stav 1. i člana 21. Ustava, u delu koji glasi: „dodatna i dopunska prava i zaštitu, odnosno“.

• 15. Ocena odredaba člana 64. Zakona

Osporenim odredbama člana 64. Zakona određena su pitanja koja su, kao pitanja od pokrajinskog značaja, u izvornoj nadležnosti AP Vojvodine u oblasti nauke i tehnološkog razvoja.

Ustavni sud konstatuje da oblast nauke i tehnološkog razvoja nije jedna od oblasti koja je utvrđena članom 183. stav 2. Ustava. Polazeći od zauzetog stava da je lista oblasti u kojima zakonom mogu biti određena pojedina pitanja koja su od pokrajinskog značaja, što znači oblasti u kojima može biti određena izvorna nadležnost autonomne pokrajine, zaključena odredbama Ustava, a koji je detaljno obrazložen u delu V ovog Obrazloženja, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 64. Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom.

• 16. Ocena odredaba člana 68. stav 1. tač. 1) do 4) Zakona

Osporenim odredbama su određena pitanja u kojima AP Vojvodina ima izvornu nadležnost u oblasti energetike. Kako ni energetika nije oblast koja je utvrđena odredbama člana 183. stav 2. Ustava, Ustavni sud je ocenio da u ovoj oblasti autonomnoj pokrajini može biti samo povereno, a ne i preneto vršenje pojedinih poslova iz nadležnosti Republike, te je stoga utvrdio da su i osporene odredbe člana 68. stav 1. tač. 1) do 4) nesaglasne sa Ustavom.

• 17. Ocena odredaba člana 73. stav 1. tač. 1) i 2) Zakona

Odredbama člana 73. Zakona uređena su pitanja u kojima AP Vojvodina ima nadležnost u oblasti lokalne samouprave, pri čemu su pitanja iz stava 1. tač. 1) i 2) ovog člana određena kao pitanja iz izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, dok poslove iz stava 1. tačke 3) člana 73, prema stavu 2. istog člana Zakona autonomna pokrajina obavlja kao poverene. Osporenom odredbom člana 73. stav 1. tačka 1) Zakona predviđa se da AP Vojvodina daje mišljenje na predloge za osnivanje novih jedinica lokalne samouprave, ukidanje ili spajanje postojećih, promenu granica i sedišta jedinica lokalne samouprave na teritoriji AP Vojvodine, dok se osporenom odredbom tačke 2) istog člana Zakona određuje da AP Vojvodina vrši nadzor nad zakonitošću rada i akata organa jedinica lokalne samouprave na njenoj teritoriji.

Odredbama člana 183. stav 2. Ustava oblast lokalne samouprave nije utvrđena kao jedna od oblasti u kojima autonomna pokrajina može imati izvorne nadležnosti, a što proizlazi i iz Ustavom utvrđenog položaja jedinica lokalne samouprave. Pored toga, Ustavni sud ukazuje da Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije nije predviđeno ni da nadležni organ državne uprave daje mišljenje vezano za bilo koji oblik promene teritorije jedinice lokalne samouprave ili promenu njenog sedišta, te da stoga ovo ne bi mogao biti ni posao koji se poverava autonomnoj pokrajini.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 73. stav 1. tač. 1) i 2) Zakona, nisu u saglasnosti sa Ustavom.

• 18. Ocena odredaba člana 74. tač. 2) do 5) Zakona

Odredbama člana 74. Zakona određene su nadležnosti AP Vojvodine u „drugim oblastima“ i to kao izvorne nadležnosti autonomne pokrajine koje obuhvataju: staranje o ostvarivanju ljudskih prava i prava nacionalnih manjina i utvrđivanje dodatnih prava u ovoj oblasti (tačka 1)); ostvarivanje saradnje s crkvama i verskim zajednicama na teritoriji AP Vojvodine i pomaganje njihove delatnosti koje vrše u javnom interesu (tačka 2)); uređivanje i staranje o ostvarivanju i unapređenju politike u oblasti ravnopravnosti polova u AP Vojvodini (tačka 3)); predlaganje mreže sudova na teritoriji AP Vojvodine (tačka 4)); poveravanje poslova iz svoje nadležnosti nacionalnim savetima nacionalnih manjina u oblasti kulture, prosvete i javnog informisanja (tačka 5)); staranje o obezbeđivanju informacija od javnog značaja (tačka 6)); obezbeđivanje javnosti rada pokrajinskih organa uprave i organizacija čiji je osnivač AP Vojvodina (tačka 7)).

Vezano za odredbe člana 74. Zakona u celini, Ustavni sud najpre konstatuje da samo za nadležnost predviđenu odredbom člana 74. tačka 1) Zakona postoji ustavni osnov i to u odredbi člana 183. stav 3. i člana 79. stav 2. Ustava. Sledeća načelna konstatacija Ustavnog suda odnosi se na to da se pojedina pitanja uređena članom 74. Zakona ne mogu smatrati nadležnostima (tač. 2), 6) i 7)). U skladu sa tim Ustavni sud nalazi da ostvarivanje saradnje i pomaganje crkvama i verskim zajednicama, kako je to određeno osporenom odredbom tačke 2) člana 74. Zakona, ne može predstavljati nadležnost AP Vojvodine u smislu pravnog značenja ovog pojma, ali, po oceni Ustavnog suda, osporena odredba time nije nesaglasna sa Ustavom samo nema normativnu vrednost.

Kada je reč o osporenoj odredbi tačke 3) člana 74. Zakona, njome se, u jednoj oblasti u kojoj Ustavom nije utvrđena nadležnost autonomne pokrajine, predviđa vođenje politike od strane organa AP Vojvodine, što, saglasno prethodno iznetim i obrazloženim stavovima Ustavnog suda, spornu odredbu čini po dva osnova nesaglasnom sa Ustavom.

S obzirom na to da je opšteprihvaćen stav, kao što je u delu V ovog Obrazloženja izneto, da teritorijalnim zajednicama u okviru unitarne države nije primeren bilo koji vid „upliva“ u sudsku vlast, dakle ni u organizaciju sudske vlasti i s obzirom na to da je jedno od osnovnih načela sudske vlasti prema članu 142. stav 1. Ustava, da je sudska vlast u Republici Srbiji jedinstvena, što znači da nije organizovana po principu teritorijalnih zajednica, po oceni Ustavnog suda, nema ustavnopravnog osnova da autonomna pokrajina ima bilo kakvu nadležnost u vezi organizacije sudskog sistema u Republici. Stoga je Ustavni sud ocenio da osporena odredba tačke 4) člana 74. Zakona nije saglasna sa Ustavom.

Konačno, u odnosu na osporenu odredbu člana 74. tačka 5) Zakona Ustavni sud naglašava da je poveravanje poslova vid decentralizacije državne vlasti, iz čega sledi da država pojedine poslove iz svoje nadležnosti zakonom može poveriti imaocima javnih ovlašćenja, saglasno odredbama čl. 137. i 178. Ustava, kada je reč o autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave. Sa druge strane, prema izričitoj odredbi člana 178. stav 2. Ustava, autonomna pokrajina pojedina pitanja iz svoje (izvorne) nadležnosti može poveriti samo jedinicama lokalne samouprave. U skladu sa iznetim, Ustavni sud je utvrdio da je poveravanje pojedinih poslova iz nadležnosti AP Vojvodine nacionalnim savetima nacionalnih manjina, kako to predviđa osporena odredba tačke 5) člana 74. Zakona, nesaglasno sa Ustavom.

Na osnovu svega izloženog, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe člana 74. tač. 3), 4) i 5) Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom, dok je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 74. tačka 2) Zakona.

• 19. Ocena odredaba člana 75. Zakona

Osporenim odredbama člana 75. Zakona određene su izvorne nadležnosti AP Vojvodine u oblasti planiranja i sprovođenja Nacionalnog investicionog plana za teritoriju AP Vojvodine, u okviru koga se, u različitim oblastima, realizuju razvojni projekti.

Polazeći od toga da je oblast razvoja jedna od oblasti koja je utvrđena odredbama člana 183. stav 2. Ustava, te da pitanja koja su određena kao nadležnost autonomne pokrajine osporenim zakonskim odredbama, ne izlaze iz okvira pitanja koja su od pokrajinskog značaja, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 75. Zakona.

• 20. Ocena odredbe člana 76. stav 1. Zakona

Odredbom člana 76. stav 1. Zakona, kao izvorna nadležnost AP Vojvodine, predviđeno je bliže uređivanje službene upotrebe jezika i pisama nacionalnih manjina na teritoriji AP Vojvodine, u skladu sa zakonom.

Ispitujući saglasnost osporene odredbe sa Ustavom, Ustavni sud je pošao od odredbe člana 10. stav 2. Ustava, kojom je, kao jedno od načela Ustava, utvrđeno da se službena upotreba drugih jezika i pisama (dakle jezika koji nije srpski i pisma koje nije ćiriličko) uređuje zakonom, u skladu sa Ustavom. Iz navedene ustavne norme sledi da službena upotreba jezika i pisama nacionalnih manjina ne može biti predmet uređivanja pravnog akta niže pravne snage od zakona, što naravno ne znači da pojedina pitanja ne mogu biti bliže uređena podzakonkim aktom, ukoliko za to postoji zakonski osnov.

Ustavni sud konstatuje da u našem pravnom sistemu dva zakona uređuju pitanje službene upotrebe jezika i pisama nacionalnih manjina – Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisma („Službeni glasnik RS“, br. 45/91, 53/93, 67/93, 48/94, 1001/05 i 30/10) i Zakon o zaštiti prava nacionalnih manjina („Službeni list SRJ“, br. 11/02 i 57/02 i „Službeni glasnik RS“, broj 72/09). Odredbama članova 11. oba zakona detaljno je uređena službena upotreba jezika i pisama nacionalnih manjina. U oba slučaja zakonska rešenja predviđaju nadležnost jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji tradicionalno žive pripadnici nacionalnih manjina da, pod zakonom propisanim uslovima, uvedu ravnopravnu službenu upotrebu jezika i pisma nacionalne manjine. Nijedan od ova dva zakona ne predviđa da će se bilo koje pitanje koje se odnosi na službenu upotrebu jezika i pisama nacionalnih manjina bliže urediti podzakonskim aktom. Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisma u članu 11. stav 5. sadrži odredbu da će se jezici nacionalnih manjina koji su u službenoj upotrebi u radu organa autonomne pokrajine utvrditi njenim statutom.

Konačno, Ustavni sud ukazuje i na to da se, prema odredbi člana 190. stav 3. Ustava, opština (jedinica lokalne samouprave) stara i o ostvarivanju, zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih prava.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da je službena upotreba jezika i pisama na sistemski način uređena Zakonom o službenoj upotrebi jezika i pisma, odnosno da je kao jedno od prava nacionalnih manjina, na istovetan način uređena Zakonom o zaštiti prava nacionalnih manjina, te da ovi zakoni ne sadrže osnov po kome bi AP Vojvodina, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, bliže uredila službenu upotrebu jezika i pisama nacionalnih manjina na teritoriji autonomne pokrajine. U ovoj oblasti AP Vojvodina, u skladu sa zakonom, ima samo ovlašćenje da svojim statutom utvrdi jezike nacionalnih manjina koji su u službenoj upotrebi u radu njenih organa.

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 76. stav 1. Zakona nije u saglasnosti sa načelom jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava.

• 21. Ocena odredbe člana 82. Zakona

Odredba člana 82. Zakona, kojom je propisano da AP Vojvodina, u skladu sa zakonom, uređuje upotrebu naziva AP Vojvodine u nazivu udruženja, osporena je u odnosu na odredbu člana 55. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da se udruženja osnivaju bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar koji vodi državni organ, u skladu sa zakonom.

Vezano za navode predlagača, Ustavni sud ocenjuje da se uređivanje upotrebe naziva AP Vojvodine u nazivu udruženja ne može smatrati odobrenjem za osnivanje udruženja u smislu odredbe člana 55. stav 2. Ustava, te kako uređivanje ovog pitanja AP Vojvodina vrši u skladu sa zakonom (Zakonom o udruženjima), Ustavni sud ne nalazi da je osporena zakonska odredba nesaglasna sa Ustavom.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 82. Zakona.

• 22. Ocena odredbe člana 86. Zakona

Polazeći od toga da je osporenom odredbom propisano da će AP Vojvodina kada jedinicama lokalne samouprave poveri pojedine poslove iz svoje nadležnosti, nadzor nad obavljanjem poverenih poslova vršiti shodnom primenom odredaba Zakona o državnoj upravi o ovlašćenjima nadzornog organa, Ustavni sud ne nalazi da, sa ustavnopravnog stanovišta, postoji bilo šta sporno vezano za ovu odredbu, te je stoga, saglasno odredbi člana 45. tačka 14) Zakona o Ustavnom sudu, odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 86. Zakona.

VII

S obzirom na sve prethodno navedeno, Ustavni sud je, saglasno odredbama člana 45. tač. 1) i 14) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“, prestaju da važe sledeće odredbe Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni glasnik RS“, broj 99/09): odredbe člana 2. st. 2. i 3, odredba člana 3. stav 3. u delu koji glasi: „kao regija u kojoj se tradicionalno neguju evropski principi i vrednosti“ i u delu koji glasi: „i u okviru svoje nadležnosti može osnovati predstavništva u regionima Evrope, odnosno u Briselu“, odredba člana 4. stav 1. u delu koji glasi: „u njenim geografskim oblastima (Bačka, Banat i Srem)“, odredba člana 4. stav 5. u delu koji glasi: „glavni,“, odredba člana 5. stav 3, odredba člana 9. stav 1. u delu koji glasi: „i zakonom“ i u delu koji glasi: „odnosno koje su zakonom određene kao pitanja od pokrajinskog značaja“, odredbe člana 9. st. 3. i 4, odredba člana 10. tačka 15) u delu koji glasi: „i lokalne samouprave“, odredba člana 13. tačka 1), odredba člana 16. tačka 1), odredba člana 18. tačka 1), odredba člana 19, odredba člana 21, odredba člana 25. tačka 1), odredbe člana 27, odredba člana 53. tačka 1), u delu koji glasi: „druga prava u oblasti socijalne zaštite, veći obim prava od prava utvrđenih zakonom i“, u delu koji glasi: „njihovo“ i u delu koji glasi: „kao i druge oblike“, odredba člana 58. u delu koji glasi: „dodatna i dopunska prava i zaštitu, odnosno“, odredbe člana 64, odredbe člana 68. stav 1. tač. 1) do 4), odredbe člana 73. stav 1. tač. 1) i 2), odredbe člana 74. tač. 3), 4) i 5) i odredba člana 76. stav 1. Zakona.

Slični dokumenti

• IUo 360/2009: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti brojnih odredaba Statuta AP Vojvodine