Zaključak Ustavnog suda o nenadležnosti za ocenu ustavnosti sprovedbenog Ustavnog zakona
Kratak pregled
Ustavni sud je odbacio predloge za ocenu ustavnosti člana 7. stav 2. Ustavnog zakona, oglasivši se nenadležnim. Sud se pozvao na stav iz 1995. godine, navodeći da Ustavni zakon ima karakter prelaznih ustavnih odredbi i nije podložan ustavnosudskoj kontroli.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-356/2009
07.07.2011.
Beograd
Ustavni sud je na sednici održanoj 7. jula 2011. godine, doneo
Z A K Lj U Č A K
Odbacuju se predlozi i inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima odredbe člana 7. stav 2. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 98/06).
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneti su predlozi i inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima odredbe člana 7. stav 2. Ustavnog zakona navedenog u izreci. U predlozima se navodi da „primena Zakona o sudijama i Zakona o Visokom savetu sudstva ukazuje na zaključak da se odredba člana 7. stav 2. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava RS koristi kao pravni osnov za prekid stalnosti sudijske funkcije“, te da stoga osporena odredba koja predviđa da sudijama koje sada obavljaju sudijsku funkciju ova funkcija prestaje mimo zakonom propisanih uslova, nije u saglasnosti sa članom 148. Ustava. Kako između ranijeg i važećeg Ustava postoji ustavnopravni kontinuitet, te da i Ustav od 1990. godine u članu 101. stav 1, kao i Ustav od 2006. godine u članu 146. stav 1, garantuju stalnost sudijske funkcije, osporenim članom Ustavnog zakona, po mišljenju predlagača, suprotno Ustavu, prekida se ustavom i međunarodnim aktima garantovana stalnost sudijske funkcije. Osporena odredba ima i povratno dejstvo suprotno članu 197. Ustava jer se, kako navode predlagači, retroaktivno prekida stalnost sudijske funkcije sudija koja je stečena u skladu sa Ustavom i zakonom koji su važili u vreme njihovog izbora, a građanima ugrožava pravo na pravično suđenje pred nezavisnim i nepristrasnim sudom. Smatraju da je Ustavni zakon „tehnički zakon“ donet po drugačijoj proceduri od Ustava i stoga „manje pravne snage od Ustava“, te da se ovim zakonom ne može uređivati suština društvenih odnosa, posebno ne na način suprotan Ustavu, jer bi to značilo da se menja sam Ustav „a svaka promena Ustava koja se odnosi na uređenje vlasti morala bi da bude potvrđena na referendumu (član 203. stav 7. Ustava)“. Podnosioci predloga podneli su i zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje su preduzete na osnovu osporene odredbe Zakona. I podnetom inicijativom ustavnost odredbe člana 7. stav 2. Ustavnog zakona osporena je iz u osnovi istovetnih ustavnopravnih razloga.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenom odredbom člana 7. stav 2. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 98/06) propisano da će se izbor sudija i predsednika ostalih sudova izvršiti najkasnije u roku od jedne godine od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva.
Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da Ustavni sud, pored ostalog, odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima (član 167. stav 1. tačka 1.); da se za sprovođenje promene Ustava donosi ustavni zakon i da se ustavni zakon donosi dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika (član 205.). I Ustav Republike Srbije na osnovu koga je osporeni zakon donet je u odredbama člana 134. predviđao: da se za sprovođenje Ustava donosi ustavni zakon (stav 1.), da ustavni zakon donosi Narodna skupština dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika (stav 2.), da ustavni zakon za sprovođenje promene Ustava proglašava Narodna skupština (stav 3.) i da ustavni zakon stupa na snagu istovremeno sa promenom Ustava (stav 4.)
U vezi sa podnetim zahtevima Ustavni sud je konstatovao da Ustav od 2006. godine (u članu 167.), kao i Ustav od 1990. godine (u članu 125.) ne utvrđuje ustavni zakon kao akt koji podleže ustavnosudskoj kontroli i da ustavni zakon, kao poseban akt, Ustav predviđa jedino u odeljku Promena Ustava kojim su uređeni postupak promene Ustava (čl. 203. i 204. Ustava od 2006, odnosno čl. 132. i 133. Ustava od 1990. godine) i ustavni zakon (član 205. Ustava od 2006, odnosno član 134. Ustava od 1990. godine). Takođe, Ustavni sud je konstatovao i da prema stavu Ustavnog suda o pravnom karakteru Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije i nadležnosti Ustavnog suda za njegovu ocenu od 9. marta 1995. godine, Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije ima karakter prelaznih ustavnih odredbi i da u Ustavu nema osnova za uspostavljanje nadležnosti Ustavnog suda za ocenu ustavnosti ustavnog zakona, da će zahteve za ocenu ustavnosti odredbi Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije, Ustavni sud odbacivati s pozivom na član 125. Ustava Republike Srbije i da zakone i druge opšte pravne akte, koji su doneti na osnovu i radi primene odredbi Ustavnog zakona, Ustavni sud ocenjuje u odnosu na odgovarajuće odredbe Ustava Republike Srbije. Polazeći od toga da je navedeni stav Ustavni sud zauzeo u odnosu na Ustavni zakon koji je donet za sprovođenje Ustava Republike Srbije od 1990. godine, a da je predlozima i inicijativom osporena ustavnost Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije od 2006. godine, Ustavni sud je u toku prethodnog postupka, saglasno odredbama člana 92. Poslovnika o radu Ustavnog suda, razmotrio predlog Komisije za praćenje ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti za promenu stava Suda od 9. marta 1995. godine, koji se odnosi na pravni karakter Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije i nadležnost Ustavnog suda za njegovu ocenu. Na sednici Ustavnog suda održanoj 16. decembra 2010. godine, Sud je konstatovao da predlog Komisije nije usvojen, odnosno da pomenuti stav Suda od 1995. godine nije promenjen.
Polazeći od toga da odredbama člana 167. Ustava nije utvrđena nadležnost Ustavnog suda da ocenjuje saglasnost ustavnog zakona sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima, a imajući u vidu stav Ustavnog suda o pravnom karakteru Ustavnog zakona i nadležnosti Ustavnog suda za njegovu ocenu, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), odbacio predloge i inicijativu. Budući da nije nadležan za ocenu ustavnosti osporenog zakona Ustavni sud je, kao bespredmetne, odbacio i zahteve za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje su preduzete na osnovu osporene odredbe Ustavnog zakona.
S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 48. Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. stav 1. tačka 1. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08 i 27/08), doneo Zaključak kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Dragiša Slijepčević
I Z D V O J E N O M I Š Lj E Nj E
u odnosu na Zaključak Ustavnog suda u predmetu broj IUz-356/2009
I
1. Ustavni sud je na sednici od 7. jula 2011. godine, u predmetu broj IUz-356/2009, većinom glasova, doneo Zaključak kojim je odbacio predloge i inicijativu za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima odredbe člana 7. stav 2. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije (''Službeni glasnik RS'', broj 98/06.). Sud se, s pozivom na član 36. stav 1. tačka 1. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07.), oglasio nenadležnim za ocenu ustavnosti Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije, polazeći od toga da u odredbama člana 167. Ustava nije utvrđena nadležnost Ustavnog suda da ocenjuje saglasnost ustavnog zakona sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima, a imajući u vidu stav Ustavnog suda od 9. marta 1995. godine.
U obrazloženju Zaključka je, pored ostalog, navedeno da Ustav od 2006. godine, kao i Ustav od 1990. godine, ''ne utvrđuje ustavni zakon kao akt koji podleže ustavnosudskoj kontroli'', i da ''ustavni zakon, kao poseban akt, Ustav predviđa jedino u odeljku o Promeni Ustava.....''. Sud potom konstatuje da prema stavu Ustavnog suda (od 9. marta 1995. godine) ustavni zakon ''ima karakter prelaznih ustavnih odredbi i da u Ustavu nema osnova za uspostavljanje nadležnosti Ustavnog suda za ocenu ustavnosti ustavnog zakona'',[1] te da će ''zahteve za ocenu ustavnosti odredbi Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Sud odbaciti''. U obrazloženju Zaključka se dalje navodi da je Sud u toku prethodnog postupka razmotrio predlog Komisije Suda za praćenje ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, ali da predlog Komisije nije usvojen, odnosno ''da pomenuti stav Suda od 1995. godine nije promenjen''.
2. Za razliku od sudija koji su glasali za pomenuti Zaključak (i obrazloženje), smatrala sam da su postojali ustavnopravni razlozi, ali i obaveza Ustavnog suda da, polazeći od rešenja sadržanih u odredbama Ustava iz 2006. godine, utvrdi pravnu prirodu ustavnog zakona za sprovođenje Ustava, polazeći od njegove forme i sadržine, odnosno njegov pravni karakter i mesto u pravnom poretku Republike Srbije, i da u cilju uspostavljanja što potpunije zaštite ustavnosti opredeli svoju nadležnost u odnosu na kontrolu i ocenu saglasnosti ustavnih zakona s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima.
Dakle, u ovom predmetu, pred Ustavnim sudom, postavila su se dva prethodna pitanja (a o kojima Ustavni sud u svojoj praksi nije imao konzistentne stavove): prvo, kakva je pravna priroda ustavnog zakona sa stanovišta odredaba Ustava iz 2006. godine i gde je njegovo mesto u pravnom poretku; drugo, da li odredbe Ustava koje su od značaja za utemeljenje i ostvarivanje pravne (ustavne) države i odredbe koje se odnose na ulogu Ustavnog suda u zaštiti Ustava, pružaju mogućnost Ustavnom sudu da zasnuje svoju nadležnost i u odnosu na ocenu ustavnosti ustavnog zakona.
U odgovoru na ova pitanja, Sud je trebalo da se odvoji od svog dosadašnjeg, u osnovi usko - jezičkog tumačenja odredaba čl. 167. i 205. Ustava (odnosno čl. 125. i 134. Ustava iz 1990. godine), i da u cilju podupiranja izgradnje Republike Srbije kao pravne države i afirmacije sopstvene uloge čuvara Ustava, svoje stanovište o pravnoj prirodi ustavnog zakona i njegovom odnosu prema Ustavu, s jedne strane, a s druge, prema opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima, utemelji na sistematskom i ciljnom tumačenju celine ustavnih rešenja koja se odnose na vladavinu Ustava (prava), na mesto Ustava u pravnom poretku zemlje i na ulogu Ustavnog suda u obezbeđivanju i zaštiti ustavnosti. Naime, Sud je interpretacijom navedenih ustavnih odredbi, u povezanosti sa temeljnim odredbama Ustava o jedinstvu pravnog poretka (koga čine i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori) i njegovim jemstvima, kao i odredaba o hijerarhiji pravnih akata i ustavnosudskom nadzoru, trebalo da opredeli pravni karakter ustavnog zakona, odnosno njegovo mesto u pravnom sistemu (bez obzira što se u odredbama Ustava o hijerarhiji pravnih akata ustavni zakon izričito ne pominje), te da se oglasi nadležnim za kontrolu njegove ustavnosti.
I u uporednom pravu često se sreću ustavni tekstovi koji se izričito ne izjašnjavaju o kontroli ustavnosti ustavnih zakona. Međutim, to nije bila prepreka da ustavni sudovi od autoriteta, stvaralačkim i evolutivnim tumačenjem ustava, u skladu sa osnovnim ciljevima pravne države i svrhom kontrole ustavnosti, svoju nadležnost protegnu i na kontrolu ustavnosti ovih akata, i to ne samo na kontrolu njihove ''postupovne valjanosti'', već i njihove ustavnosti u materijalnom smislu, odnosno da se izričito izjasne da su nadležni za kontrolu ustavnosti ovih akata, u jednom ili u oba njena svojstva.[2] Valjanih ustavno pravnih razloga nije bilo da i naš Ustavni sud tako ne postupi, tim pre što je pomenuti stav Sud zauzeo 1995. godine, i to u odnosu na Ustava od 1990. godine i Ustavni zakon koji je donet za sprovođenje tog Ustava, a da je predlozima i inicijativom u predmetu IUz-356/2009 godine osporena ustavnost Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije od 2006. godine u odnosu na taj Ustav.
Dakle, smatram da je Ustavni sud u ovom predmetu trebalo da zasnuje svoju nadležnost i da o spornim ustavnopravnim pitanjima donese odluku u meritumu, tj. da najpre odluči da li je u proceduralnom smislu osporeni Ustavni zakon usvojen i proglašen na ustavnopravno valjan način (budući da je donet i proglašen s pozivom na odredbe člana 134. Ustava iz 1990. godine koji je već bio prestao da važi), a potom da odluči o njegovoj supstancijalnoj, materijalnoj (ne)ustavnosti i tako sadržinski odluči o tome da li stoje ili ne stoje navodi predlagača i inicijatora da je osporeni ''Ustavni zakon tehnički zakon donet po drugačijoj proceduri od Ustava i stoga ''manje pravne snage od Ustava''; da se ovim zakonom po Ustavu ne može uređivati suština društvenih odnosa, posebno ne na način suprotan Ustavu jer bi to značilo da se menja sam Ustav, a svaka promena Ustava koja se odnosi na uređenje vlasti morala bi da bude potvrđena na referendumu''.
3. Za preispitivanje stava Ustavnog suda Republike Srbije od 9. marta 1995. godine zalagala sam se i ranije, u stručnim člancima i raspravama u okviru Ustavnog suda. Ovo pitanje je aktualizovano nakon donošenja novog Ustava 2006. godine, a posebno sa pokretanjem ustavnog spora u predmetu IUz-356/2009. U Sudu je, saglasno čl. 92. i 93. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS,'' broj 24/08), pokrenut i sproveden postupak preispitivanja pomenutog stava, ali Sud nije prihvatio Mišljenje i predlog svoje Komisije koja je podržala zahteve za promenu navedenog stava Suda i predložila Sudu da utvrdi stav po kome: ''Ustavni zakon, kao poseban akt za sprovođenje Ustava, koji je donet po proceduri različitoj od postupka donošenja Ustava, podleže ustavnosudskoj kontroli kako u formalnom tako i u materijalnom smislu''. [3]
Usvajanjem predloženog stava Komisije, Ustavni sud bi se u suštini vratio na svoje početno stanovište o pravnoj prirodi sprovedbenog ustavnog zakona, o njegovom mestu u pravnom poretku, kao i o nadležnosti Ustavnog suda da ceni ustavnost ovog zakona. Ocenjujući ustavnost odredaba čl. 19a i 19b Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije (''Službeni glasnik RS'', broj 18/91), Ustavni sud je u Odluci donetoj u predmetu broj IU- 138/91 konstatovao da je: ''ovaj zakon specifičan zakon u pravnom poretku; da je to sprovedbeni zakon kojim se sprovodi promena ustava, te da s obzirom na to da samo ustav, odnosno akt promene ustava, ne može da bude predmet ustavnosudske kontrole, ustavni zakon podleže oceni ustavnosti, kao i drugi zakoni, bez obzira na svoju specifičnu pravnu prirodu; da na to upućuje i odredba člana 119. Ustava Republike Srbije prema kojoj celokupni sistem pravnih propisa mora da bude u skladu sa ustavom, što znači da i ustavni zakon, kao deo toga sistema, podleže oceni ustavnosti u okviru nadležnosti Ustavnog suda u smislu člana 125. Ustava Republike Srbije... s obzirom da ustavni zakon podleže oceni ustavnosti kao i drugi zakoni, osporene odredbe Ustavnog zakona cenjene su u odnosu na Ustav Republike Srbije. Dakle, Sud je u ovom predmetu zasnovao svoju nadležnost na interpretaciji odredaba tadašnjeg Ustava o ustavnom zakonu (kao zakonu kojim se sprovodi promena Ustava), o jedinstvu i usklađenosti pravnog poretka s Ustavom i o ovlašćenju Suda da ''odlučuje o saglasnosti zakona s Ustavom''. Kratko rečeno, u pomenutoj Odluci Sud je stao na stanovište da je ustavni zakona za sprovođenje Ustava, kao specifičan zakon, podoban za ocenu ustavnosti i da je za tu ocenu nadležan Ustavni sud.
Međutim, ovo polazno stanovište Ustavni sud menja već 1995. godine. Rešenjem donetim u predmetu IU-56/92 od 28. aprila 1995. godine, Sud je odbacio zahtev za ocenu ustavnosti člana 2. Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije (''Službeni glasnik RS'', broj 59/91),[4] sa obrazloženjem da ''prema odredbama člana 125. Ustava Republike Srbije nema osnova za uspostavljanje nadležnosti Ustavnog suda za ocenu ustavnosti Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije. Mišljenje je Ustavnog suda da Ustavni zakon za sprovođenje Ustava, pa i Ustavni zakon o izmenama i dopunama ovog akta, ima karakter prelaznih ustavnih odredbi, te je Sud rešio da zahtev inicijatora odbaci zbog nenadležnosti''.
Ustavni sud Jugoslavije je tokom 1991. i 1992. godine vršio ocenu ustavnosti republičkih ustavnih zakona za sprovođenje ustava republika članica (Srbije, Hrvatske i Slovenije). Međutim, Savezni ustavni sud 1996. godine u osnovi, staje na istovetno stanovište kao i Ustavni sud Srbije. Rešenjem donetim u predmetu IU broj 156/96 ovaj Sud je odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava SRJ, navodeći da je ''po shvatanju Saveznog ustavnog suda Ustavni zakon za sprovođenje Ustava SRJ akt ustavotvorne vlasti i sastavni deo Ustava, njegove prelazne i završne odredbe, koji ne podleže ustavnosudskoj kontroli koju vrši Savezni ustavni sud''.
4. O pravnom karakteru ustavnog zakona za sprovođenje Ustava i mogućnosti kontrole njegove ustavnosti ni u našoj pravnoj teoriji nije bilo jednodušnog stava. Ima autora koji naglašavaju imunost ustavnog zakona za sprovođenje Ustava od kontrole ustavnosti, dok su se drugi i pre više decenija, zalagali za kontrolu ustavnosti ovih zakona (bar do određenog stepena), bilo kao posebne kategorije ustavnog zakona, bilo kao specifičnog (osobenog) zakona.[5] To je svakako doprinosilo da u našoj zemlji nije bilo ni konzistentne ustavne, odnosno ustavnosudske prakse, koja bi bila utemeljena na doslednim doktrinarnim stavovima o pravnom karakteru ustavnog zakona za sprovođenje ustava i o mogućnosti njegove ustavnosudske kontrole.
5. Podsetićemo samo da se u savremenoj ustavnoj praksi nailazi na različite vrste (kategorije) ustavnih zakona, kao i na razlike u pogledu mogućnosti njihove ustavnosudske kontrole. Pravna teorija, ove akte najčešće svrstava u nekoliko grupa. U prvoj grupi su, pre svih, ustavni zakoni kojima se vrše izmene ili dopune teksta ustava, i koji se donose po ustavotvornom postupku. Pošto je reč o jednom od oblika promene ustava (pored amandmanske), pravilo je da akti o promeni ustava koji se donose po ustavotvornom postupku, bez obzira na njihov naziv i oblik, imaju snagu ustava i da ne podležu kontroli ustavnosti u materijalnom smislu. Drugu grupu čine ustavni zakoni koji regulišu ustavnu materiju u određenoj oblasti društvenog života, a koji se takođe donose po postupku za donošenje, odnosno promenu ustava.[6] Preovlađuje mišljenje da i ovi ustavni zakoni u formalnom smislu imaju rang ustava, odnosno da su ustavni akti i da kao takvi nisu predmet kontrole ustavnosti. U trećoj grupi su ustavni zakoni koji se donose kao akti za sprovođenje ustava ili njegove promene (amandmanske ili ustavno zakonske) i poznati su pod nazivom sprovedbeni ustavni zakoni.[7] Da li ovi zakoni mogu biti predmet ustavnosudske kontrole ili ne, zavisi od opredeljenja njihove pravne prirode i njihovog mesta u hijerarhiji opštih pravnih akata, kao i od uloge i nadležnost ustavnosudskih institucija u zaštiti ustavnosti. Na kraju, u posebnu grupu svrstavaju se pojedini ustavni i drugi zakoni, [8] koji se nalaze između ustava i običnih zakona - zakoni koji se donose po složenijem postupku od običnih zakona, ali po jednostavnijem i lakšem postupku od postupka usvajanja ustava, odnosno njegove promene. To su, pre svega, tzv. organski zakoni - zakoni koji najčešće uređuju pojedine institucije državne vlasti, odnosno pojedine državne organe, ili određena pitanja u domenu ljudskih prava i sloboda. Smatra se da ovi zakoni, s obzirom na postupak njihovog donošenja i njihovo mesto u hijerarhiji pravnih akata, podležu kontroli ustavnosti.
Dakle, odgovor na pitanja da li akti pod nazivom ''ustavni zakon'' potpadaju pod ustavnosudsku kontrolu se ne nameće sam po sebi - jer se samo po jezičkom određenju i značenju njihovog naziva ne može a priori smatrati da su ti akti u formalnom i materijalnom smislu sastavni deo ustava i da su ravni ustavu, ili da su niži od ustava, odnosno da su više pravne snage od običnog zakona, kao što se a priori ne mogu smatrati saglasnim sa ustavom, niti se u ustavnoj, demokratskoj državi a priori može isključiti ocena formalne i materijalne ustavnosti bilo kog akta sa ovim nazivom. Otuda se prethodno mora sagledati forma i sadržina svakog akta pod nazivom ustavni zakon, a potom opredeliti njegova pravna priroda, odnosno rang u jedinstvenom pravnom poretku.
6. Za opredeljivanje pravne prirode osporenog Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije od 2006. godine od značaja su sledeće konstatacije:
prvo, ovaj zakon spada u kategoriju sprovedbenog ustavnog zakona, koji se donosi na osnovu izričitog ustavnog ovlašćenja, po posebnoj proceduri i sa sadržinom opredeljenom Ustavom. To je akt temporalnog karaktera, čije je dejstvo vremenski ograničeno i iscrpljuje se protekom tim zakonom propisanih rokova (za prelaz iz ranijeg u novoustanovljeno ustavno-pravno stanje);
drugo, osporeni Ustavni zakon donet je i proglašen na osnovu odredaba člana 134. Ustava iz 1990. godine - ustava koji je već bio prestao da važi (danom proglašenja, odnosno stupanjem na snagu Ustava iz 2006. godine). S obzirom na to, opravdano se postavilo pitanje da li tu činjenicu treba smatrati očiglednom omaškom (previdom) njegovih redaktora koji su se u pravnom osnovu odluke o proglašenju ovog zakona pozvali na te odredbe,[9] koja ne može imati značajnije dejstvo na formalnu ustavnost Ustavnog zakona (tim pre što su rešenja o sprovedbenom ustavnom zakonu u Ustavu iz 2006. i Ustavu iz 1990. godine u suštinskom smislu istovetna - u pogledu ovlašćenja za donošenje, postupka usvajanja i sadržine zakona), ili bi ovo pozivanje na odredbe Ustava koji je prestao da važi, a ne na odredbe Ustava koji je na snazi u vreme donošenja i proglašenja Ustavnog zakona, u strogo pravnom smislu, moralo voditi konstataciji i oceni Ustavnog suda o njegovoj neustavnosti u formalnom smislu. Bez obzira na koje stanovište bi o ovom spornom pitanju stao Ustavni sud, on je tu činjenicu trebao da utvrdi i da se o njoj izjasni u svojoj odluci;
treće, ovaj zakon nije donet od istog donosioca, niti je usvojen po istom postupku kao Ustav za čije sprovođenje je donet, već po proceduri znatno lakšoj od donošenja Ustava, ali težoj od donošenja ''običnog'' zakona. Naime, on je donet po postupku koji predstavlja kombinaciju postupka donošenja Ustava (ili njegove revizije) i postupka donošenja zakona. Usvojen je dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika i proglašen od strane Narodne skupštine, što su svojstva postupka donošenja Ustava. Međutim, u postupku njegovog donošenja izostale su značajne faze ustavootvornog postupka: nije bilo faze predlaganja, odnosno razmatranja i odlučivanja o predlogu za donošenje ustavnog zakona, nije se iznosio na republički referendum koji je za Ustav bio obavezan (i teško dostižan, odnosno zahtevan u pogledu propisane većine), njegovo proglašenje Narodna skupština nije vršila na svečanoj sednici, itd.[10] Imajući u vidu da je osporeni Ustavni zakon donet po kraćem, ali i po znatno jednostavnijem postupku od postupka donošenja Ustava (njegov predlagač je bila Vlada; u njegovu pripremu i donošenje bio je uključen znatno manji broj subjekata od onog uključenog u pripremu i postupak donošenja Ustava; izostala je rasprava i izjašnjavanje o predlogu za donošenje ustavnog zakona; nije iznošen na javnu raspravu i dr.), kao i da je proglašen dva dana nakon stupanja na snagu Ustava,[11] a ne istovremeno sa Ustavom, [12] ovaj zakon se u formalno-pravnom smislu ne može smatrati ustavnim aktom. Dakle, to što donosilac osporenog ustavnog zakona i Ustava nije isti, i što im ni postupak po kome su doneti, ni forma, nisu istovetni, ovom aktu uskratilo je ustavnu snagu i svrstalo ga u akte slabije, niže (manje) pravne snage od Ustava;
četvrto, predmet njegovog uređivanja izričito je određen Ustavom, kao prethodećim aktom. Po svom predmetu ovaj zakon se razlikuje od Ustava (i od drugih zakona). Njime se ne mogu uređivati pitanja koja su predmet uređivanja Ustava, već samo ona pitanja koja su po sadržini ''sprovođenje promene Ustava''. Ovaj zakon ne razrađuje odredbe Ustava u cilju ostvarivanja Ustava što se čini drugim zakonima koje donosi Narodna skupština u vršenju zakonodavne vlasti i uređivanju društvenih odnosa u raznim oblastima društvenog života, već njegova rešenja treba da obezbede uslove i ''procesne pretpostavke'' za prelaz iz jednog (ranijeg) u drugo (novo) ustavnopravno stanje.[13]Dakle, njegova sadržina je ograničena, odnosno omeđena i uslovljena njegovim ciljem (''sprovođenje promene ustava'') i on služi za oživotvorenje ''materijalnih normi ustavnog karaktera i organizacionih rešenja predviđenih ustavom'';
peto, u situaciji kad Ustav ne sadrži prelazne odredbe, ulogu tih odredaba preuzeo je ovaj zakon. Međutim, i ako bi se u sadržinskom smislu njegove odredbe mogle smatrati svojevrsnim ''prelaznim i završnim odredbama'', odnosno da su to odredbe ''prevodnice'' (neki kažu i odredbe ''kopče'') ili ''mostovi'' između novog i starog ustavnog stanja, one u formalnom smislu ipak nisu ustavne odredbe, odnosno odredbe sa snagom ustavne norme (jer nisu donete od istog donosioca, niti usvojene po istovetnom postupku u kome je donet Ustav). Uz to, norme ovog Ustavnog zakona nisu ustavne norme ni u nomotehničkom (tekstualnom) smislu, jer one nisu sastavni (integralni) deo teksta Ustava. Da ovaj zakon ne čini sastavni deo Ustava, odnosno njegove ''prelazne'' odredbe u formalnom smislu, kako to stoji u obrazloženju Zaključka Suda, proizilazi i iz toga što ni Ustav, ni Ustavni zakon, ne sadrže odredbu koja tako nešto utvrđuje. Pravilo je u dobroj ustavnoj praksi da ustavotvorac ili donosilac ustavnog zakona, to izričito utvrđuju, posebno u situaciji istovremenog postojanja dva ili više različitih akata sa ustavnom snagom. Norme ustava u jednoj državi u formalno-pravnom smislu čine norme koje su sadržane u samom ustavu, odnosno koje čine njegov deo u tekstualnom (tehničkom) smislu, bez obzira na njihovu sadržinu; zatim norme drugih akata koje ustavotvorna vlast donosi po istom postupku kao i ustav i koje uređuju ustavnu materiju, odnosno kojima se vrše promene ustava (što se takođe i u nomotehničkom pogledu izražava u posebnim odredbama tih akata, a u kojima se utvrđuje njihov odnos prema ustavu), kao i norme onih pravnih akata za koje se u ustavu izričito kaže da te odredbe, odnosno ti drugi akti (posebni, odvojeni od teksta ustava) čine njegov sastavni deo. Dakle, bez obzira na suštinsku i logičku povezanost Ustava i njegovog sprovedbenog ustavnog zakona (koji bi, kao i svaki drugi sprovedbeni akt u našem pravom poretku teško mogao potpuno nezavisno egzistirati, jer sa Ustavom čini jednu celinu), osporeni Ustavni zakon je u nomotehničkom i formalno pravnom smislu poseban i samostalan pravni akt u pravnom poretku, akt odvojen od Ustava za čije sprovođenje je donet.
šesto, ovaj Ustavni zakon ipak nije samo zakon. On je istovremeno i akt koji ima višu pravnu snagu u odnosu na druge, ''obične'' zakone, jer se donosi po proceduri složenijoj od procedure donošenja ostalih zakona (u pogledu većine neophodne za njegovo usvajanje, proglašenja i stupanja na snagu).[14]
Konačno, može se zaključiti da osporeni Ustavni zakon, s obzirom na njegov naziv (''zakon za sprovođenje''), donosioca, na postupak donošenja (koji je drugačiji - lakši od postupaka po kome se donosi Ustav) i na Ustavom utvrđeni predmet uređivanja (sprovođenje promene Ustava), kao i vezanost njegovog donosioca - Narodne skupštine za tekst Ustava, ni u proceduralnom ni u materijalnom smislu nije isto što i Ustav, niti je po pravnoj snazi ravan Ustavu, već je to specifičan pravni akt, akt niže pravne snage od Ustava. Kako je Ustav nesporno superiorniji akt u odnosu na svoj sprovedbeni (ustavni) zakon (bez obzira na njegov cilj i sadržinu njegovih rešenja, značaj i karakter pitanja koja uređuje, odnosno njegovu suštinsku povezanost sa Ustavom za čije sprovođenje se donosi), to obaveza saglasnosti s Ustavom ne može mimoići ni ovaj zakon. Naprotiv, to zahteva da ustavni zakon, kao i svaki drugi akt koji nema ustavnu snagu, i u procesnom i u sadržinskom smislu mora biti u skladu sa Ustavom, a to dalje znači da je on podoban i za ocenu ustavnosti u oba njegova svojstva, odnosno da može biti predmet kontrole ustavnosti i u formalnom i u supstancijalnom smislu.
Da li je osporeni Ustavni zakon kao sprovedbeni akt, u saglasnosti s Ustavom u formalnom smislu, i da li je eventualno svojim rešenjima izašao iz okvira Ustavom utvrđene sadržine i predmeta uređivanja, jeste konkretno, faktičko pitanje, na koje se odgovor mogao utvrditi jedino u postupku ocene njegove saglasnosti s Ustavom.
II
Kada je u pitanju nadležnost Ustavnog suda, pravilo je da se nadležnost tog organa ne pretpostavlja, već da se ona utvrđuje Ustavom, te da saglasno tome Ustavni sud vrši ocenu ustavnosti samo onih akata za koje je to izričito utvrđeno. Kako u odredbama Ustava o nadležnosti Ustavnog suda među aktima čiju ustavnost Ustavni sud ceni, ustavni zakon nije izričito naveden, to se u vezi sa predmetom broj IU-356/2009 iznova otvorilo pitanje nadležnosti Suda za ocenu ustavnosti ovog akta. Odgovor Suda i u 2011. godini bio je odričan - Sud se oglasio nenadležnim. Iako se osnovano može ustvrditi da u našoj savremenoj ustavnopravnoj teoriji preovlađuje mišljenje da i ovi akti podležu ustavnosudskoj kontroli, ne samo u formalnom, nego i u materijalnom smislu, ipak, se naša ustavnosudska praksa nije okrenula u tom pravcu.
I u samom Ustavnom sudu, sve su brojnije sudije koje tvrde da i sprovedbeni ustavni zakon podleže kontroli ustavnosti od strane Ustavnog suda, jer to naprosto sledi iz Ustava. Zagovornici ovog stanovišta (na kome se s početka bila utemeljila i praksa našeg Ustavnog suda), polaze od toga da Ustav pod pojmom ''zakon'' uopšte, pa i u odredbama o nadležnosti Ustavnog suda, obuhvata sve vrste zakona, nezavisno od njihovih specifičnosti. Stoga i ustavni zakon, kao i svaki drugi zakon, bez obzira na njegove osobenosti (u nazivu, postupku donošenja, sadržini i pravnom dejstvu u odnosu na druge zakone) mora biti podložan kontroli ustavnosti (kao i saglasnosti sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnim pravom)[15] u osnovi na ovom stanovištu stoji i Ustavni sud Republike Češke, koji je svoju nadležnost u pogledu ocene ustavnosti ustavnog zakona zasnovao, pored ostalog, i na odredbi člana 87. stav 1. tačka a) Ustava, prema kojoj Ustavni sud odlučuje o ukidanju ''zakona'' ili njihovih pojedinačnih normi, ako su one u sukobu sa ustavnim poretkom''. U Odluci ovog Suda, od 10. jula 2009. godine kojom je ukinut Ustavni zakon br. 195/209, pored ostalog stoji da Sud ''artikulira potrebu da se kategorija ustavnog zakona podvede pod termin ''zakon'' iz člana 87. stav 1. tačka a) Ustava Republike Češke.
Međutim, čak i uz pretpostavku da je u pogledu kontrole ustavnosti ustavnih zakona uopšte, a time i sprovedbenog ustavnog zakona, u Ustavu Republike Srbije prisutna pravna praznina, ili da Ustav o tome "ćuti", ona bi se mogla (i morala) nadomestiti sistematskim i teleološkim tumačenjem Ustava, i to upravo od strane Ustavnog suda.
Naime, i ako u odredbama o hijerarhiji pravnih akata, kao i u odredbama o nadležnosti Ustavnog suda nema izričite odredbe o mestu ustavnog zakona za sprovođenje Ustava,odnosno o ovlašćenju Ustavnog suda da vrši ocenu njegove ustavnosti, stojimo na stanovištu da stroga i dosledna primena načela ustavnosti, kao temeljnog načela ustavnog sistema savremene Srbije, zahteva i pretpostavlja da ni jedan opšti akt, a time ni ustavni zakon, ne sme biti u suprotnosti sa Ustavom, koga je ustavotvorac opredelio kao ''najviši pravni akt u pravnom poretku zemlje'', niti može biti izuzet od kontrole ustavnosti. Tekst Ustava kao temeljnog zakona, koji predstavlja osnovno merilo za ocenu ustavnosti svih opštih pravnih akata u našem pravnom poretku, počev od potvrđenih međunarodnih ugovora, preko zakona i podzakonskih propisa do opštih akata, mora biti merilo ustavnosti i svih drugih opštih akata koji egzistiraju u pravnom poretku, pa i onih koji nisu izričito pomenuti u odredbama čl. 167, 194. i 195. Ustava. Ukoliko se želi puna i efektivna zaštita Ustava, iz pomenutih ustavnih rešenja sledi, da kontrola ustavnosti treba da obuhvati celokupni pravni sistem, odnosno sve opšte pravne akte u tom sistemu, bez bilo kakvih izuzetaka, a to znači i ustavnog zakona za sprovođenje Ustava. Otuda se, nadležnost Ustavnog suda mora utvrđivati, ne samo jezičkim tumačenjem člana 167. Ustava, već na način koji je u skladu sa osnovnim zahtevima ustavotvorca, izraženim pre svega u odredbama čl. 1. do 4, a potom i čl. 166. i 194. Ustava. Nemački Ustavni sud je još davno ukazao da ''ustavni sud uvek mora poći od unutrašnje koherentnosti i strukturalnog jedinstva ustava u celini'', te da se ''ustavne odredbe ne mogu izvlačiti iz celine i samostalno tumačiti..'' Svaka pojedina ustavna odredba, pa i odredbe o nadležnosti Ustavnog suda Srbije moraju se uvek tumačiti u skladu sa temeljnim načelima Ustava i namerom ustavotvorca u domenu zaštite ustavnosti utvrđene u članu 166. Ustava. Tumačenje i interpretacija ustavne norme "nije gramatičko-lingvistički zadatak, već u prvom redu utvrđivanje smisla pravne norme u vezi sa njenom svrhom..., pri čemu osobito dolazi do izražaja sučeljavanje mnogih načela, njihovo ukalkuliranje, njihovo razigravanje u iznalaženju konačnog značenja...U novim okolnostima ne treba robovati zauzetim opredjeljenjima, ali se moramo potruditi argumentovati nova i drugačija stanovišta." (Z. Lauc)
Ako se princip ustavnosti i zakonitosti (vladavina prava) u Ustavu kao temeljnom aktu, utvrđuje kao osnovna pretpostavka Ustava (član 3. stav 1.), odnosno ako se ''povinovanje vlasti Ustavu i njegova suprematija'' utvrđuje kao osnovno ustavno načelo, i ako se Ustavom ustanovljava univerzalna kontrola ustavnosti svih opštih akata bez izuzetka, koja se poverava čuvaru Ustava - Ustavnom sudu (član 166. Ustava) teško se može zauzeti stanovište da opšti pravni akt kakav je po svojoj formi i sadržini ''ustavni zakon za sprovođenje ustava'', a koji nesporno egzistira i kao takav čini sastavni deo našeg pravnog poretka, može izuzeti od ove kontrole. Dakle, iako u Ustavu nema izričitog određenja o toj kontroli sistematskim i teleološkim tumačenjem odredaba Ustava o jedinstvu pravnog poretka zemlje, hijerarhiji njegovih pravnih akata, i mestu Ustava u tom poretku, kao i odredaba o ulozi i nadležnosti Ustavnog suda, koji je saglasno Ustavu jedini organ koji odlučuje o ustavnosti svih opštih akata niže pravne snage od Ustava, dolazi se do zaključka da se ta kontrola sama po sebi nameće, odnosno da se nadležnost Ustavnog suda i u ovom slučaju pretpostavlja i podrazumeva.
U suprotnom, ovaj akt, odnosno njegov donosilac, ostali bi jedini u ustavnom sistemu Republike Srbije van domašaja bilo kakve kontrole ustavnosti, a što bi bilo u neskladu sa osnovnim zahtevom pravne države - vezanosti svih i svakog Ustavom. Dakle, pri određivanju nadležnosti Ustavnog suda i u ovom slučaju moraju se gledati ne samo odredbe Ustava o njegovoj nadležnosti, već i opšti principi na kojima počiva ustavni poredak zemlje koja je, kao jednu od svojih temeljnih vrednosti, proklamovala vladavinu ustava (prava). To znači, da i u slučaju kad sprovedbeni ustavni zakon svojim pojedinim odredbama ''promašuje'' cilj i uređuje određeno pitanje na drugačiji način nego što je to u Ustavu, taj ''promašaj'' mora biti ustavnopravno sankcionisan. Jedino pozvan da izrekne tu sankciju je Ustavni sud u ustavnom sporu normativne kontrole.[16]
Iz Ustavom utvrđene uloge Ustavnog suda, kao samostalnog i nezavisnog državnog organa ''da štiti ustavnost i zakonitost'' (član 166. stav 1.) i njegove široko postavljene nadležnosti u odredbama člana 167. Ustava, i brojnim drugim odredbama Ustava, a pre svega nadležnosti Suda ''da ocenjuje ustavnost zakona i drugih opštih akata'', kao i odredaba Ustava kojima je utvrđeno ''da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven'' (član 4. stav 1. i član 194. stav 1. Ustava), odnosno da je Ustav ''najviši pravni akt Republike Srbije'' (člana 194. stav. 2.), te da ''svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom'' (član 194. stav 3. Ustava) logički sledi zaključak i o obavezi saglasnosti ustavnog zakona za sprovođenje Ustava s Ustavom i o nadležnosti Ustavnog suda da ceni, odnosno kontroliše tu saglasnost. Ova obaveza sledi nezavisno od toga da li se taj akt smatra specijalnim (osobenim) zakonom, ili posebnim aktom sui generis, ili pak da je u Ustavu po tom pitanju prisutna pravna praznina.
Superiornost Ustava Republike Srbije u odnosu na sve druge akte i Ustavom određena opšta uloga Ustavnog suda kao čuvara Ustava koji štiteći ustavnost i zakonitost jemči sapravnost, odnosno usklađenost svih opštih pravnih akata s Ustavom, i drži sve nosioce vlasti u granicama njihovih ustavnih ovlašćenja, ne samo da dozvoljava, već i pretpostavlja, da se pod kontrolu ustavnosti od strane Ustavnog suda stavi i ustavni zakon za sprovođenje Ustava, bez obzira što kontrola ustavnosti tog akta, Ustavom posebno nije utvrđena.
U suprotnom, pitanje je po kom osnovu bi se mogla abolirati neusklađenost ustavnog zakona u proceduralnom ili materijalnom smislu, odnosno očigledna povreda Ustava od strane donosioca ovog zakona, te da li bi Ustavni sud mogao ostati ravnodušan i po strani, odnosno bez ikakve ingerencije pred osnovanom sumnjom da ustavni zakon nije donet ''na postupovno valjan način'', ili prema podnescima i zahtevima u kojima se iznose razumne tvrdnje da su rešenja ustavnog zakona nesaglasna sa Ustavom, a posebno sa njegovim osnovnim načelima i principima na kojima se temelji ustavni sistem savremene Srbije, a da time ne dovede u pitanje ne samo svoj autoritet, nego i autoritet Ustava kao najvišeg prava u zemlji. Nadalje, u vezi sa iznetim otvorićemo i dodatno pitanje, a to je - pruža li Ustav mogućnost da Ustavni sud, u okviru svoje opšte uloge da štiti ''ustavnost i zakonitost'', a napose i ''ljudska i manjinska prava i slobode'', ocenjuje ne samo formalnu i/ili materijalnu ustavnost akata niže pravne snage od Ustava, već i formalnu ustavnost pojedinih ustavnih akata koje donosi ustavotvorna vlast (odnosno parlament), a potom i njihovu materijalnu ustavnost u odnosu na osnovna ustavna načela koja se smatraju temeljnim.
Mada naš Ustav ne poznaje, odnosno izričito ne ustanovljava ''klauzulu nepromenjivosti'' u odnosu na bilo koju ustavnu normu, niti je našoj ustavnosudskoj praksi imanentna hijerarhija u odredbama ustavnih normi (pa ni posle 2006. godine, kada je Ustav faktički utvrdio dve vrste ustavnih normi, s obzirom na različit način njihove promene), niti pak kontrola ''ustavnosti ustavnih normi'',[17] prilika je da se zapitamo da li bi se osnovna načela Ustava Republike Srbije o vladavini prava i izgradnji demokratskog društva mogla smatrati osnovom i pravcem tumačenja celine ustavnog teksta i svih drugih ustavnih odredbi pojedinačno, te da li bi ona u hijerarhiji ustavnih odredbi u suštinskom smislu mogla imati mesto ustavnih rešenja prvog reda i važnosti,[18] i tako vremenom kroz praksu Ustavnog suda implicitno steći svojstvo svojevrsne ''klauzule večnosti'', odnosno nepromenjivosti. Naravno, da odgovor na ovo pitanje nije jednostavan niti jednoznačan, niti se do njega lako dolazi. Svesni suptilnosti ovog pitanja, kao i svih manjkavosti ovakvih klauzula ispoljenih u uporednoj ustavnoj praksi, pa i njihovog dometa u određenim pravnim i političkim okolnostima, čini se ipak da bi pojedina osnovna ustavna načela (i principi), a pre svega ona sadržana u Prvom delu Ustava, koja predstavlja osnovne vrednosti na kojima se temelji savremena država Srbija, kao i ustavne odredbe o ljudskom dostojanstvu, zabrani diskriminacije ili odredba po kojoj se dostignuti nivo ljudskih prava ne može umanjiti, mogla imati takav karakter, tj. mesto važnijih ustavnih normi u odnosu na sve druge norme. To su, i prema našem Ustavu, norme koje nisu samo ''moralni i politički izazov'', već ''obavezujuće ustavne norme s normativnim posledicama''. Te vrednosti se moraju posebno štititi, jer one obeležavaju i ''održavaju ustavni sistem slobode i demokratije'' i predstavljju, kako sam Ustav utvrđuje osnovna načela ustavnog uređenja savremene Srbije, odnosno osnovna načela ostvarivanja i zaštite ljudskih i manjinskih sloboda i prava. Ova, i sa njima povezana druga pitanja, traže serioznu i suptilnu teorijsku i stručnu elaboraciju, ali i ozbiljnu pažnju našeg ustavnog sudovanja u vršenju njegove misije čuvara Ustava, posebno onog njegovog dela koji se odnosi na zaštitu ljudskih sloboda i prava.[19] Taj napor Suda, vredan je cilja čijem se ostvarenju teži - stanju dobro uređenog društva sa zato primerenim ustavnim sistemom, koji se ostvaruje onako kako to zahteva vladavina Ustava. Ovog puta na tu potrebu se samo ukazuje, sa ciljem afirmacije, čuvanja i predanosti načelima i vrednostima koje naš Ustav smatra fundamentalnim. Praksa pojedinih evropskih ustavnih sudova (a pre svih, Nemačke i Češke) u tom pogledu i za naš Ustavni sud može biti i više nego inspirativna.
III
Da li ustavne zakone treba podvrći ustavnosudskoj kontroli i u kojoj meri je moguća kontrola njihove ustavnosti, ni u uporednoj ustavnoj teoriji i praksi o tome nema jedinstvenog stanovišta. U suštini, odgovor na pitanje da li akti pod nazivom ustavni zakoni podležu kontroli ustavnosti u savremenoj ustavnosudskoj praksi, po pravilu, zavisi od opredeljenja pravne prirode ovih akata, odnosno od njihove forme i sadržine, kao i uloge i ovlašćenja ustavnog suda u zaštiti ustavnosti. Moglo bi se tvrditi da je ranije, sem retkih izuzetaka, preovladavala suzdržljivost ustavnih sudova da se upuste u kontrolu ustavnosti ustavnih zakona, odnosno ''ustavnosti ustavnih normi''. Sa takvom praksom u početku je uglavnom bila saglasna i ustavnopravna teorija. Međutim, sa jačanjem ideje ustavne države i ustavnosudske funkcije, sve su više prisutna stanovišta i zahtevi o potrebi ustanovljenja univerzalne i sveobuhvatne kontrole ustavnosti koja treba da obuhvati sve akte koji čine pravni poredak jedne zemlje, pa i kontrolu ustavnosti ustavnih zakona. Tako je danas, skoro bez izuzetka, preovladalo pravilo o dostupnosti kontrole ustavnosti postupka donošenja ustavnih zakona, pa i onih ustavnih zakona kojima se vrši promena ustava. No, kada je u pitanju kontrola njihove materijalne ustavnosti, takve saglasnosti nema.
U pojedinim zemljama ovo pitanje je ustavno-pravno normirano, čime su otklonjene iznete dileme, i to bilo kroz izričito ustanovljenje normativne kontrole ovih akata - po pravilu kroz prethodnu kontrolu njihove ustavnosti (Rumunija, Ukrajina, Moldavija),[20] bilo izričitim ovlašćenjem ustavnih sudova da cene ustavnost pojedinih vrsta ustavnih zakona, odnosno organskih zakona (Francuska).[21] Ustavni sudovi pojedinih zemalja to čine s pozivom na tzv. ''kaluzulu večnosti'', odnosno zabranu ''promene ustavnih normi i načela'' (Nemačka, Češka, Portugalija, Ukrajina).[22] U drugim zemljama ovo pitanje je ostalo ''posve neregulisano'', te tako prepušteno ustavnim sudovima da o tome zauzmu konačan stav.
Najrazvijeniju ustavnosudsku praksu vezanu za kontrolu ustavnosti ustavnih normi, u prvom redu ima Savezna Republika Nemačka. U praksi njenog Saveznog ustavnog suda kontrola ustavnosti podrazumeva i obuhvata i nadležnost Suda da vrši ocenu ''međusobne'' saglasnosti određenih odredaba saveznog ustava - Osnovnog zakona sa drugim njegovim odredbama, jer nemački ustavni sistem poznaje hijerarhiju odredaba Osnovnog zakona i sadrži tzv. ''klauzulu nepromenjivosti'' pojedinih ustavnih normi, odnosno ''osnovnih ustavnih principa''. Da nije reč samo o akademskom pitanju najbolje pokazuje dosadašnja praksa ovog suda. [23] U ustavnosudskoj praksi i u pravnoj doktrini ove zemlje član 79. Osnovnog zakona interpretira se tako da Ustavni sud ima pravo ocenjivati ustavnost ustavnih normi, odnosno amandmana na ustav, jer to proizlazi iz principa hijerarhije ustavnih normi.[24] Teorijsko objašnjenje koncepta ''neustavnog ustavnog prava'' taj sud je prvi put dao u predmetu poznatom pod nazivom ''Sudweststaat-streit'' (1951), da bi taj koncept u predmetu pod nazivom ''Član 117.'' (1953) usvojio kao važeću doktrinu. Potom su usledile i druge važne presude ovog Suda, kao što su slučajevi ''KPD Verbot'' (1956.), ''Klass'' (1970), ''Zemljišna reforma I'' (1991), i ''Zemljišna reforma II'' (1996), ''Tonsko prisluškivanje stanova'' (2004), itd. Polazeći od doktrinarnog koncepta ''neustavnog ustavnog prava'' i načela ''ustav kao strukturalno jedinstvo'' Savezni ustavni sud Nemačke stoji na stanovištu da i određena ustavna odredba ili ustavni amandman može biti neustavan ako protivreči sveobuhvatnim načelima i temeljnim odlukama ustavotvorca.[25] Dakle, pomoću argumenata o ''strukturalnom jedinstvu Osnovnog zakona'' i njegovom ''hijerarahijskom sistemu vrednosti'', ovaj Sud obrazlaže doktrinu ''neustavnog ustavnog prava'', tj. postojanjem višeg prava, koje obavezuje i ustavotvorca i zakonodavca.[26]
Ustav Češke Republike ne predviđa ovlašćenje Ustavnog suda da kontroliše ustavnost ustavnih zakona, odnosno amandmana, ni bilo kojih drugih normi ustavne snage. Prema članu 87. stav 1. tačka a) Ustava, Ustavni sud Češke odlučuje ''o ukidanju zakona ili njihovih pojedinačnih normi ako su oni u sukobu sa ustavnim poretkom''. Međutim, češki Ustavni sud je, poput nemačkog Ustavnog suda, podvrgnuo član 9. stav 2. Ustava (prema kome je ''nedopuštena promena osnovnih zahteva demokratske pravne države''), ustavnoj interpretaciji u Odluci od 10. septembra 2009. godine kojom je ukinuo Ustavni zakon broj 195/2009 o skraćivanju mandata petog saziva predstavničkog doma. U ovoj odluci Ustavni sud je konstatovao ''da zaštita materijalnog jezgra Ustava'', tj. zapovesti (naloga) ''da osnovni zahtevi demokratske pravne države iz člana 9. stav 2. Ustava nisu promenljivi, nije samo puki slogan ili proklamacija, već ustavna odredba s normativnim posledicama''. Sud potom konstatuje da u današnje vreme ''razvoj demokratske ustavnosti u demokratskim zemljama naglašava zaštitu vrednosti koje obeležavaju ustavni sistem slobode i demokratije, što uključuje i mogućnost sudske kontrole ustavnih amandmana''. Osnovni argumenti kojim se u interpretaciji ustavnog teksta poslužio češki Ustavni sud sadržani su u zaključku Suda po kome ''čak ni tvorci Ustava ne mogu proglasiti ustavni akt kojem nedostaju obeležja zakona, a kamoli ustavnog zakona. Takav je postupak neustavna samovolja. Isključivanje ocene ustavnosti takvih zakona iz nadležnosti Ustavnog suda potpuno bi eliminisalo njegovu ulogu zaštitnika ustavnosti''. U ovoj odluci stoji i da ''Sud artikulira potrebu da se kategorija ustavnih zakona podvede pod termin ''zakona'' iz člana 87. stav 1. tačka a) Ustava i tako potpadne pod kontrolu saglasnosti sa članom 9. stav 2. Ustava, sa neposrednim kasatornim posledicama i to čini saglasno svojoj praksi, počevši s ključnom odlukom u predmetu broj PI. US 19/93 i saglasno vrednostima i načelima na kojima se temelje ustavni sistemi u demokratskim zemljama...''[27] Dakle, svoju je nadležnost za ocenu materijalne ustavnosti ustavnog zakona češki Ustavni sud izveo sopstvenom ustavnom interpretacijom, u najvećoj meri oslanjajući se na postojanje član 9. stav 2. Ustava i inspirišući se jurisprudencijom nemačkog Ustavnog suda.[28]
Interesanto je ukazati i na praksu ustavnih sudova Republike Hrvatske i Republike Slovenije. Ni u ovim zemljama se ne isključuje kontrola formalne ustavnosti ustavnih zakona, odnosno kontrole ustavnosti ustavnih normi do određenog stepena.
Slovenački Ustavni sud je u svojim odlukama tumačio svoju nadležnost da ''ceni saglasnost zakona sa Ustavom'', te je izričito utvrdio da nije nadležan da ocenjuje ustavnost ustavne norme, a da su odredbe Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustava ustavne norme, kao i da odredbe ustavnog zakona koje uređuju prelazak na novo ustavno stanje takođe imaju obeležje ustavnih normi. Međutim, ovaj Sud je istovremeno utvrdio mogućnost da bi bio nadležan za kontrolu materijalne ustavnosti pojedinih kategorija ustavnih zakona i to onih ustavnih zakona u formalnom smislu - koji ni po sadržaju, ni po prirodi ne uređuju ustavnopravnu materiju. [29]
I Ustav Republike Hrvatske ne utvrđuje nadležnost Ustavnog suda da ocenjuje ustavnost ustavnih normi. I hrvatski Ustavni sud se izjasnio ''da nije nadležan ocenjivati materijalne odredbe Ustava (tzv. materijalnu protivustavnost) jer ne postoji ni pravna ni faktička mogućnost za ocenu materijalne saglasnosti ustavnih normi s jednim višim pravnim aktom, budući da je Ustav temeljni i najviši pravni akt države.... Međutim, predmet ustavnosudske ocene može biti postupak donošenja i promene Ustava u smislu da li je Ustav donet, menjan ili dopunjavan shodno odredbama Ustava''.[30] Nadalje, ovaj Sud se izjašnjavao i o oceni ustavnosti ustavnih zakona,[31] odnosno akata koji imaju snagu ustava (kao što je npr. Ustavni zakon o Ustavnom sudu) i oglašavao se više puta nenadležnim, ''jer su ti akti donet po istom postupku kao i Ustav''.[32] Međutim, hrvatski Ustavni sud se oglasio nadležnim za ocenu ustavnih zakona koji nisu doneti po postupku određenom za promenu ustava, i koji su po pravnoj snazi ispod ustava, jer kako kaže Sud ti akti imaju nižu pravnu snagu od Ustava[33] i njih Ustavni sud ''nije ocenjivao po imenu, nego po njihovoj pravnoj prirodi''.[34]
Dakle, može se zaključiti da nadležnost savremenih evropskih ustavnih sudova u pogledu kontrole ustavnosti ustavnih normi, odnosno određenih ustavih zakona (i ustavnih amandmana), najčešće nije izričito određena, već se ova nadležnost ustavnih sudova izvodi iz interpretacije teksta ustava od strane samog ustavnog suda ili iz opšteg određenja nadležnosti ustavnog suda da vrši ocenu ustavnosti, odnosno ocenu saglasnosti zakona (prava) sa ustavom.
IV
Prihvaćeno stanoviše Ustavnog suda Srbije, izraženo i u Zaključku od 7. jula 2011. godine, pati dakle od ozbiljnog nedostatka. Sud je ostavio bez odgovora pitanje šta biva ukoliko donosilac sprovedbenog ustavnog zakona iziđe izvan granica svojih ustavom utvrđenih ovlašćenja, odnosno ukoliko ustavni zakon za sprovođenje Ustava prevaziđe svoju ulogu (i cilj) i sadrži odredbe koje nisu sprovedbenog karaktera. I uporedna i naša praksa pokazuju da takvih odredaba može biti i u ovim zakonima, pa čak i da se ovi akti, zbog svoje osobene prirode, mogu i zloupotrebiti.[35]
Podvrgavanje sprovedbenog ustavnog zakona kontroli ustavnosti od strane Ustavnog suda Srbije, svakako bi bio važan korak napred i novo dostignuće ustavnosudske jurisprudencije u obezbeđivanju zaštite ustavnosti u Republici Srbiji. Time bi Ustavni sud jasno izrekao svoj stav, da ni jedan akt u pravnom poretku Republike Srbije, koji nije donet od strane ustavotvorne vlasti po postupku za donošenje, odnosno promenu Ustava, ne može biti izuzet od ustavnosudskog nadzora.
dr Bosa M. Nenadić,
sudija Ustavnog suda
[1]Ovaj stav Suda izražen je u Odluci donetoj u predmetu broj IU-56/92, od 28. aprila 1995. godine. Vid. Stavovi Ustavnog suda - prečišćeni tekst, Ustavni sud Republike Srbije, Beograd, april, 2011, str. 39.
[2]U savremenom ustavnom pravu opšteprihvaćeno je stanovište o dostupnosti kontrole ustavnosti postupka donošenja i usvajanja ustavnih zakona, odnosno kontrole njihove formalne ustavnosti, bez obzira na njihovu pravnu prirodu i pravnu snagu.
[3]Vid. Mišljenje Komisije za praćenje ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti o zahtevu za preispitivanje stava Suda od 9. marta 1995. godine (o pravnom karakteru Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije i nadležnosti Ustavnog suda za njegovu ocenu), Su. broj 3/8/10-6, od 7. decembra 2010. godine.
Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije iz 1990. godine, samo za dve godine menjan je osam puta. Tim izmenama uređivana su i pojedina pitanja (svojinski odnosi, prevremeni izbori) koja su po svojoj prirodi ustavna materija.
[5]O potrebi uspostavljanja kontrole ustavnosti svih akata koji nisu ustav, a time i ustavnog zakona za sprovođenje ustava vid.: J. Đorđević, Novi ustavni sistem, Beograd 1964. str. 847. i d. i R. Marković, Pokretanje ustavnog spora o ustavnosti normativnih akata, Beograd, 1973, str. 35. O karakteru ustavnog zakona za sprovođenje ustava prema Ustavu iz 2006. godine i njegovoj kontroli vid. R. Marković, Ustavno pravo, Priručnik za polaganje pravosudnog ispita, Beograd, 2009, str. 27. i B. Nenadić, Predgovor Zakonu o Ustavnom sudu, Beograd, 2008, str. 13.
[6]Takav je bio i Ustavni zakon o osnovama društvenog i političkog uređenja FNRJ, od 13. januara 1953. godine.
[7]U ovoj grupi su svakako i ustavni zakoni za sprovođenje ustava i ustavnih amandmana koji se donose u našoj zemlji počev od 1963. godine.
[8]I zakoni potvrđeni na referendumu se najčešće ubrajaju u ovu grupu.
[9]Predlagač osporenog Ustavnog zakona - Vlada je tekst Predloga ovog zakona pripremala i dostavila Narodnoj skupštini u vreme važenja ranijeg Ustava i bilo je očekivano, saglasno Ustavu i već ustaljenoj, dugogodišnjoj ustavnoj praksi, da će ustavni zakon biti proglašen istog dana kad i Ustav za čije se sprovođenje donosi. Međutim, to se nije dogodilo, pre svega, zbog nesaglasnosti i razlika ispoljenih u Narodnoj skupštini o rešenjima ovog zakona i nemogućnosti da se o predloženom tekstu postigne dvotrećinska većina.
[10]Valja ukazati da je prvi Ustavni zakon za sprovođenje Ustava SRS iz 1963. godine (''Službeni glasnik SRS'', broj 14/63) donet po postupku za promenu Ustava, na osnovu člana 41. tačka 5. Ustavnog zakona NRS iz 1953. godine. I Ustavni zakon za sprovođenje amandmana V i VII iz 1969. godine i Ustavni zakon za sprovođenje Ustava od 1974. godine doneti su po postupku za donošenje Ustava. Međutim, Ustavni zakon za sprovođenje amandmana iz 1989. godine je prvi put donet po posebnom postupku, koji je bio lakši od postupka promene Ustava, a teži od postupka donošenja zakona.
[11]Ustav i Ustavni zakon za njegovo sprovođenje 2006. godine nisu usvojeni istog dana u Narodnoj skupštini, niti su istovremeno i na istovetan način proglašeni, što znači da nisu ni stupili na snagu istog dana. Ustavni zakon nije proglašen na sednici 8. novembra 2006. godine kad i Ustav, već dva dana kasnije - 10. novembra 2006. godine. Naime, iako je osporeni Ustavni zakon donet s pozivom na odredbe člana 134. Ustava iz 1990. godine, koji je predviđao da ustavni zakon proglašava Narodna skupština istovremeno sa Ustavom, i da ova dva akta stupaju na snagu istovremeno, to se u praksi nije desilo.
[12]Inače, svi ustavni zakoni za sprovođenje ustava, odnosno promena ustava u Republici Srbiji od 1963. do 2006. godine proglašavani su i stupali su na snagu istovremeno i na isti način kao i ustav (ili ustavna promena) za čiju primenu su donošeni.
[13]U našoj ustavnoj praksi sprovedbeni ustavni zakoni, po pravilu, sadrže odredbe o primeni, odnosno stupanju na snagu pojedinih odredaba ustava; rokove za primenu odredaba ustava o organizaciji vlasti na nivou republike, autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, rokove za raspisivanje i održavanje izbora; rokove za usaglašavanje zakonodavstva sa ustavom i sl. U osnovi istovetnu sadržinu ima i osporeni Ustavni zakon, s tim što ovaj zakon sadrži i određene ''granične'' odredbe (pre svega misli se na čl. 6.-9. i član 18.), koje delimično sadrže rešenja kojima se uređuju i određena pitanja ustavnog karaktera.
[14] Tu višu snagu u odnosu na ''obične'' zakone mu daje njegov donosilac i postupak po kome je donet. Otuda se ovim zakonom mogu staviti van snage ili ostaviti na snazi do određenog roka, zakoni doneti na osnovu prethodno važećeg ustava.
[15]. Vid. Odluku ovog Suda, od 10. jula 2009. godine www.concourt.cz
[16] V. Petrov, op. cit., str. 136. i Lj. Slavnić, op. cit., str, 292.
[17]Naravno, ovde ne govorimo o praksi Ustvnog suda jugoslovenske Federacije, u čiju nadležnost je spadlo i pitanje očuvanja ''federalne ravnoteže'', a u tom okviru i sklada između saveznog (federalnog) ustava i ustava država članica.
[18] Naravno, bilo je pojedinačnih slučajeva da su pomenute Ustavne odredbe služile kao osnov tumačenja ostalih ustavnih odredbi od strane Ustavnog suda, odnosno da su bile svojevrsno uputstvo zakonodavcu pri razradi pojedinih sloboda i prava, odnosno pri uređivanju načina njihovog ostvarivanja i zaštite. U tom smislu ilustrativne su odluke Ustavnog suda u domenu izbornog prava i uloge političkih stranaka u izbornom, odnosno parlamentarnom sistemu. Vid. npr. odluke Ustavnog suda u predmetima IU-197/02 (Zakon o izboru narodnih poslanika) i IU-52/08 (Zakon o lokalnim izborima). Ustavni sud jasno stoji na stanovištu da ova ustavna načela mogu biti povređena zakonom ili drugim opštim aktom od strane zakonodavca, a kada je u pitanju ustavna žalba Sud smatra da ta načela ne čine neposredni, samostalni pravni osnov za pružanje zaštite povodom ustavne žalbe, ali da se moraju uzeti u obzir u vezi sa drugim jemstvima sloboda i prava utvrđenih ustavom. Nadalje, ona moraju saglasno Ustavu služiti kao orjentacija sudijama u rešavanju konkretnih sudskih sporova, jer i sudovi prema članu 145. stav 2. Ustava ''sude na osnovu Ustava''.
[19]Ustavna praksa na najbolji način ukazuje kako se zaštita ljudskih sloboda i prava ne može izolovati i odvojiti od temeljnih načela, odnosno vrednosti jednog ustavnog sistema, već da ona upravo zavisi od usklađene celine tog sistema, tj. od razvitka demokratskih političkih institucija, nezavisnog sudstva i vladavine prava - vrednosti koje upravo jemče pomenute odredbe i našeg Ustava.
[20]Vid. tako član 164a Ustava Rumunije od 1991. godine; član 141. Ustava Republike Moldavije od 1994. godine; član 153. Ustava Republike Azerbejdžana od 1995. godine; čl.157. i 158. Ustava Republike Ukrajine od 2004. godine (sa izmenama od 2010.), itd.
[21] Za razliku od stava o kontroli ustavnosti organskih zakona, Ustavni savet Francuske stoji na stanovištu da kontrola materijalne ustavnosti ustavnih normi nije moguća. U osnovi ovog stava je shvatanje ustavotvorca kao suverena, ''pa zbog toga ni ustavni amandmani, ni ustavni zakoni ne mogu biti predmet ocene drugog tela koje je stvoreno samim Ustavom''.
[22]Pomenućemo član 79. stav 3. Osnovnog zakona Savezne Republike Nemačke iz 1949. godine; član 9. stav 2. Ustava Češke Republike iz 1992. godine; član 288. Ustava Portugalija iz 1970. godine, koji sadrži listu od 14 ustavnih načela, koje ustavni zakon o izmenama i dopunama ustava mora poštovati. I u članu 157. Ustava Ukarajine stoji da se Ustav ne može menjati ''ako izmene predviđaju ukidanje ili ograničenje ljudskih prava, ili ako ugoržavaju nezavisnost ili teritorijalnu nedeljivost Ukrajine''.
[23]Vid. o tome opširnije G. Mijanović, Kontrola ustavnosti zakona, S. Sarajevo, 2000, str.118 i d. On ukazuje i da je Vrhovni sud SAD u principu stajao na stanovištu nemogućnosti ovakve kontrole, izuzev kontrole saglasnosti amandmana sa ''iznad ustavnim pravom'' tj. prirodnim pravom. Ipak, ni praksa ovog Suda u tome nije bila uvek konzistentna, pa se u nekim slučajevima, najčešće pod političkim pritiscima, Sud upuštao u ispitivanje pojedinih ustavnih amandmana, iako ni u jednom slučaju ustavne amandmane nije oglasio neustavnim.
[24]Član 79. Osnovnog zakona Savezne Republike Nemačke glasi: ''Nedopustiva je promena Osnovnog zakona kojim se zadire u podelu saveza na zemlje, u pravo sudelovanja zemalja u zakonodavstvu ili u načela utvrđena u članu 1. i 20.'' Napominjemo da je u članu 1. Osnovnog zakona reč o temeljnim pravima za ostvarivanje i zaštitu ljudskog dostojanstva i o obavezi poštovanja temeljnih prava od strane zakonodavne, izvšne i sudske vlasti, a u članu 20. reč je o temeljima državnog uređenja i pravu na otpor, odnosno o načelu demokratije, načelu savezne državnosti i načelu pravne države.
[25] E. Šarčević kaže da ''ovi principi obrazuju pravnu osnovu na kojoj počiva Nemačka država u svom aktuelnom obliku." (Ustavno uređenje Savezne Republike Nemačke, Sarajevo, 2005, str. 107.).
[26] U literaturi se često nailazi na stanovište Kommers-a da Nemačka ima tri ustava: prvi je ustav koji se ne sme menjati, onaj koji član 79. Osnovnog zakona ustanovljava za večnost; drugi je ustav podložan promenama, oni njegovi delovi koji se mogu izmeniti a da to ne utiče na strukturalne vrednosti; konačno postoje nepisana ili suprapozitivna načela implicirana u izrazima kao što su ''pravda, dostojanstvo i moralna pravila''. Ovi vodeći principi, kao što je hijerarhijski poredak vrednosti koji je Ustavni sud izveo iz teksta Osnovnog zakona, važan su deo Nemačkog ustavnog poretka.Nemački stvarni ustav, dakle, uključuje više od samog pisanog teksta Osnovnog zakona (The constitutional jurisprudence of the Federal Republic of Germany, Edition: 2, revised, London and Durham, Duke University Press, 1997, str. 38. i d).
[27]Stanovište je Ustavnog suda Češke izraženo u pomenutoj odluci ''da valjanost ustavnog zakona proizilazi iz ispunjenosti sva tri uslova: postupovnog uslova, uslova ovlaštenosti i supstancijalnog uslova''.
[28]Naime, kao što je Nemački Ustavni sud u svetlu člana 79. Osnovnog zakona ustanovio svoju nadležnost za kontrolu ''ustavnosti ustavnih normi'', tako se, i u svetlu člana 9. stav 2. Ustava, češki Ustavni sud proglasio nadležnim za ocenu materijalne ustavnosti ustavnih normi, budući da i te norme po oceni Suda ''mogu biti protivne elementarnim ustavnim načelima koje ta ustavna odredba štiti''.
[29]Vid. odluke Ustavnog suda Slovenije U-I 332/94 od 11. aprila 1996. godine i U-I 214/00 od 14. septembra 2000. godine.
[30] Vid. stav Ustavnog suda Hrvatske izražen u Rešenju broj U-I-163/2009 od 28. marta 2001.. godine
[31] Ukazujemo samo da se u Republici Hrvatskoj ustavni zakon za spovođenje Ustava, donosi po postupku za donošenje i promenu Ustava, pa se stoga i tvrdi "da je on u biti ustavni tekst".
[32] Vid. Rešenje Ustavnog suda Hrvatske broj U-I-2860/2009, od 13. aprila 2010. godine.
[33] Tako je ovaj Sud ocenjivao Ustavni zakon o izmenam i dopunama Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalčnih zajednica i manjina u Republici Hrvatskoj (''Narodne novine'', broj 51/00).
[34] S. Sokol, B. Smerdel, Ustavno pravo, Zagreb, 1998, str. 14. i d.
[35] M. Pajvančić, Između Ustava i ustavnosti, Beograd 2005, str. 32.
____________________________________________
Sudija dr Olivera Vučić
IZDVOJENO MIŠLjENjE
O USTAVNOSTI USTAVNOG ZAKONA
Protiveći se ovakvoj odluci Ustavnog suda u prilog drugačijeg stava za koji se zalažem želim da istaknem sledeće:
Svako razmatranje prirode ustavnih zakona i njihovog odnosa sa ustavom nužno mora poći od činjenice da istorija ustavnih zakona u nekadašnjoj Jugoslaviji, kao i praksa njihovog donošenja u današnjoj Republici Srbiji, nisu ujednačene u smislu razumevanja prirode ovih akata. Samim tim, donošenje pouzdanih zaključaka o ovom pitanju javlja se kao vrlo delikatan posao. Ako se ovim konstatacijama doda i činjenica da su kako Jugoslavija, tako i današnja Srbija, ovu vrstu zakona donosile iz različitih razloga i, ne retko sa snažnim političkim motivom, koji je vršio ponekad i suštinski uticaj na njihovo donošenje i njihovu sadržinu, složenost celog pitanja, zbog nepostojanja pravila postupanja čije bi uporište bilo u ustavnoj nauci, znatno se uvećava. Samim tim znatno se otežava i rad Ustavnog suda koji teži uspostavljanju jasnog pravila saglasno kome bi bila vršena ocena ustavnosti ovih zakona ili bi bilo zauzeto stanovište da takva ocena nije moguća, odnosno da se ona ne bi ni mogla vršiti. Podsećamo da se primena različitih postupaka prilikom relativno čestog pribegavanja donošenju ustavnih zakona, kretala od postupanja na istovetan način putem koga je donet sam ustav, do primene različitih, istini za volju, unekoliko složenijih, postupaka od onog koji je ustavom bio predviđen za donošenje ostalih, „običnih“, zakona. Razlika se najčešće ispoljavala u propisivanju snažnije podrške od strane poslanika u skupštini, te je za donošenje ustavnih zakona, ukoliko nisu bili donošeni po ustavotvornom postupku, bila potrebna nadpolovična većina svih poslanika, ili čak dvotrećinska većina, što je predstavljalo teži i zahtevniji put izglasavanja ove vrste zakona u odnosu na ostale zakone, koji u svom nazivu nisu nosili atribut ustavnog. Saglasno pravnoj teoriji, tako donošeni zakoni, trebalo bi da imaju i različitu pravnu snagu, odnosno da u formalnom smislu budu, ukoliko su donošeni na način kojim se menja ili donosi novi ustav, jednake snage kao i ustav, ili da se, ukoliko su doneti po postupku lakšem od ustavotvornog, ali težem od zakonodavnog, odlikuju i manjom pravnom snagom od ustava i tako predstavljaju akte podustavnog karaktera. Iz tog razloga, načini donošenja ovih zakona u praksi, posebno druge Jugoslavije, ali i Srbije od 1990, a ništa manje ni danas u vreme važenja Ustava od 2006, kao i način na koji se shvata i tumači priroda ovih akata, otvaraju i mogućnosti različitih tumačenja odnosa ustavnog zakona prema važećem ustavu i, na kraju, odnosa koji je ustavno sudstvo imalo ili ima danas prema ustavnom zakonu s obzirom na ocenu ustavnosti ovog akta.
Iako u novijoj ustavnopravnoj književnosti nema čestih primera bavljenja pitanjem ustavnog zakona, pogotovo onih koja za svoj predmet imaju razjašnjenje pojma ustavnog zakona, znači bez povoda koji je sadržan u naučnoj analizi konkretnog primera ove vrste zakona, poznato je da se u teoriji sreće razlikovanje nekoliko vrsta ustavnih zakona. Tako, M. Pajvančić ističe da „pravnu prirodu ovih izvora ustavnog prava nije jednostavno odrediti, jer se ona razlikuje od slučaja do slučaja“. U tom smislu moguće je razlikovanje ustavnog zakona koji se donosi istovremeno sa donošenjem ustava, kao akt sprovođenja ustava, „kada ustavni zakon ne reguliše neposredno ustavnu materiju već režim prelaska jednog ustavnog sistema u drugi i rokove u kojima se pravni sistem zasnovan na prethodnom ustavu mora saobraziti sa novim ustavom“, regulišući u tom slučaju prelazni režim za primenu novog ustava, predstavljajući sprovedbeni akt, koji se, kako ističe Pajvančić, “po pravilu donosi istovremeno sa ustavom i po postupku za donošenje ustava“. Od ove vrste ustavnog zakona treba razlikovati ustavni zakon koji može biti donet i kao „akt kojim se ustav menja ili dopunjava“, kada je „sadržaj ustavnog zakona delimična revizija ustava, a njegovu sadržinu čini ustavna materija“. U ovom slučaju, ustavni zakon se donosi nakon donošenja važećeg ustava, kada se steknu uslovi koji nalažu pristupanje izmeni ustavnog teksta koji je na snazi, i „njegova pravna snaga jednaka je pravnoj snazi ustava, jer odredbe sadržane u ustavnom zakonu menjaju ustav“. Ostaje otvoreno pitanje da li ustavni zakon kao akt sprovođenje ustava, koji ne reguliše neposredno ustavnu materiju, već se bavi samo uređenjem prelaznog režima primene novog ustava, a donosi se istovremeno sa ustavom i po postupku za donošenje ustava, ima pravnu snagu ustava ili ne? Možda se to podrazumeva, s obzirom na sprovođenje istovrsne procedure, te je izričita konstatacija o tome izostala. U pogledu druge vrste ustavnog zakona, koji se donosi kao akt kojim se ustav menja ili dopunjava, čija je sadržina delimična revizija ustava i koji se donosi nakon donošenja ustava, izričito se kaže da je njegova snaga jednaka pravnoj snazi ustava, jer odredbe koje su u njemu sadržane menjaju ustav. Ovde se, valjda i zbog iskustva u vezi sa Ustavnim zakonom FNRJ od 1953, ne pominje način na koji se ovakav ustavni zakon donosi, već je težišna argumentacija vezana za činjenicu da se ovim ustavnim zakonom menja ili dopunjava ustav, te da njegovu sadržinu čini ustavna materija. Opravdano je podrazumevati da se ustavna materija može regulisati samo i jedino aktima ustavnopravne snage, odnosno aktima koji imaju snagu jednaku snazi ustava.
Jasnijem razumevanju svih ovih pitanja svakako će doprineti određeni primeri posezanja za ustavnim zakonima u prošlosti, u vreme socijalističke ustavnosti, kao i danas, u zemljama koje u svojim ustavima utvrđuju razlikovanje između ustavnih i ostalih zakona.
U poratnoj ustavnoj istoriji tadašnje druge jugoslovenske države zavidna uloga pripala je Ustavnom zakonu donetom 1953. godine. U preambuli koja prethodi samom tekstu ovog Zakona bilo je istaknuto da Narodna skupština FNRJ donosi Ustavni zakon „da bi se ustavni sistem doveo u sklad s promenama ostvarenim u osnovama društvenog i političkog uređenja zemlje“. Navedeni razlog donošenja Ustavnog zakona bio je posledica karaktera važećeg Ustava FNRJ od 1946, s jedne strane, i dinamičnog posleratnog razvoja društvenih odnosa, s druge. Donet kao najviši zakon zemlje koja je tek izašla iz ratnog vihora, Ustav FNRJ od 1946. bio je realan ustav, pravni akt najviše snage kojim je samo sankcionisano postojeće stanje u društvu i koji objektivno nije bio u stanju da projektuje razvoj društvenih odnosa i tako predstavlja i ustavni program za budućnost. U toj činjenici ležala je i sudbina ovog Ustava, koji je, u pogledu većine normi koje su činile njegovu sadržinu, bio na snazi samo sedam godina. U tim godinama svoga važenja ovaj Ustav je, po rečima mnogobrojnih ustavnih teoretičara, pa i J. Stefanovića, izgubio korak sa promenjenim društvenim odnosima, te je pristupanje ustavnoj reformi bilo neminovno. Te, 1953. godine, za reviziju Ustava odabrana je forma ustavnog zakona. Nije, kako ističe Stefanović, umesto Ustava od 1946. donet novi ustav, niti su vršene izmene u samom tekstu postojećeg Ustava, već je donet Ustavni zakon, kao svojevrstan nepotpuni ustav, po načinu donošenja i svojoj formalnoj snazi u svemu jednak sa Ustavom, ali po obuhvatu ustavne materije uži od važećeg Ustava. Tako je Ustavnim zakonom od 1953. ukinuto osam glava Ustava od 1946, i njihova sadržina zamenjena odgovarajućim odredbama Ustavnog zakona. U „Završnim odredbama“ sadržanim u članu 115. Ustavnog zakona, rečeno je da pored prestanka važenja pomenutih glava Ustava od 1946, danom stupanja na snagu Ustavnog zakona prestaju da važe i odredbe Ustava, zakona i drugih propisa koje su u suprotnosti sa odredbama Ustavnog zakona. Ovu normu Ustavnog zakona J. Đorđević smatra „posledicom samog njegovog karaktera“, jer, po njegovom sudu, Ustavni zakon „nije običan „zakon o izmeni i dopuni“ starog ustava, već je jedan od dosad najvažnijih ustavnih akata jednog novog ustavnog sistema“, dokument koji, kako su pisali hrvatski ustavni stručnjaci, „ustanovljava novo ustavno uređenje“. Po Ratku Markoviću, Ustavni zakon „nije bio potpun, celovit ustav“, jer „nije regulisao ustavnu materiju u celini ni sistematski već samo jedan deo ove materije“, ali je, i pored te činjenice „bio ustav“, jer je, „pošto je regulisao ustavnu materiju, morao biti donet po postupku predviđenom za promenu ustava“, te zato Ustavni zakon „ima pravnu snagu ustava“. Ovim Ustavnim zakonom, po rečima Markovića, nije izvršena „obična korektura“ važećeg ustava, već reforma postojećeg ustavnog uređenja. Pišući i kasnije o Ustavnom zakonu od 1953. Đorđević nije menjao svoj stav o prirodi ovog akta ni mnogo godina nakon njegovog donošenja, kada je isticao da je „naziv „ustavni zakon“ korišćen u Jugoslaviji za akte različitog značaja i sadržine; kad je upotrebljen za naziv akta koji sadrži (radikalnije) ustavne promene, on je predstavljao u osnovi novi ustav (takav je Ustavni zakon od 1953)“. I najnoviji rad na temu ustavnog zakona, iz pera K. Čavoškog („Ustavni zakon kao sprovedbeni zakon“), ne menja način razumevanja prirode Ustavnog zakona od 1953. Tako Čavoški zaključuje da „iako nije obuhvatao celokupnu ustavnu materiju, sa stanovišta forme, a time i pravne snage, Ustavni zakon od 1953. godine je bio pravi ustav koji je čak imao i svoje završne odredbe (čl. 115). Njima je, pored ostalog, bilo utvrđeno da će se sprovođenje ovog ustavnog zakona vršiti prema odredbama posebnog zakona, dakle običnog a ne ustavnog zakona, što je značilo da taj sprovedbeni zakon nema pravnu snagu ustava. U duhu takvog rešenja, godine 1953. i kasnije, naziv ustavni zakon označavao je sam ustav, a reči sprovedbeni zakon označavale su obični zakon niže pravne snage od ustava“. Ustavni zakon od 1953. bio je, dakle, nesporno i saglasno jedinstvenom stavu teoretičara ustavnog prava, akt ustavnopravne snage, odnosno ustav (doista nepotpun, jer nije obuhvatao celokupnu ustavnu materiju), donet po postupku koji je Ustav FNRJ utvrdio kao ustavnopravnu proceduru putem koje je trebalo vršiti ustavnu reviziju - menjati važeći ustav i donositi, kada se za to steknu potrebni uslovi, potpuno novi ustavni akt. U formalnom smislu Ustavni zakon je, zajedno sa neizmenjenim delovima Ustava od 1946. bio važeći ustav FNR Jugoslavije, sve dok nije izvršena kompletna ustavna revizija nakon koje je 1963. godine donet Ustav SFR Jugoslavije.
O postojanju različitih vrsta ustavnog zakona svedoči i sadašnja ustavna praksa u Republici Hrvatskoj, koja, nakon raspada SFR Jugoslavije, kao i sve ostale sada već odavno bivše članice ove federalne države, svoj ustavni sistem gradi samostalno i saglasno evropskom ustavnom obrascu. Po važećem ustavnom rešenju u Hrvatskoj postoje, pored „običnih“ zakona i organski i ustavni zakoni. Organskim zakonima, po slovu Ustava, uređuju se prava nacionalnih manjina i razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i osnovne slobode, izborni sistem, ustrojstvo, delokrug i način rada državnih tela kao i ustrojstvo i delokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave. I među organskim zakonima načinjena je razlika, tako što se organski zakoni kojima se uređuju prava nacionalnih manjina donose dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika u Saboru, dok se organski zakoni kojima se uređuju sva ostala navedena pitanja donose većinom glasova svih zastupnika. O ustavnim zakonima, hrvatski ustavni pravnici, poput Sokola i Smerdla, kažu da je „ustavni zakon u punom smislu reči samo onaj koji je kao takav definisan samim Ustavom te je, osim što nosi naziv „ustavni zakon“, donesen po postupku predviđenom za donošenje i promenu odredbi samog Ustava Republike Hrvatske“, i da u takve treba svrstati Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, koji se donosi po postupku predviđenom za izmenu Ustava, „tako da njegove odredbe imaju nadzakonsku snagu, veću od organskih zakona i jednaku pravnoj snazi odredbi samog Ustava“ i Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Hrvatske, sa izmenama i dopunama tih zakona koje su takođe izvršene po postupku promene Ustava. Ustavnim zakonom izvršene su i izmene i dopune Ustava Republike Hrvatske (1997, 2000. i 2001), i ovi ustavni zakoni su „u suštini ustavni tekstovi, koji su uklopljeni u tekst Ustava objavljivanjem prečišćenog teksta u Narodnim novinama“. Očigledno je da u Republici Hrvatskoj ne postoji jasan i precizno izdiferenciran stav o prirodi akta koji se naziva ustavnim zakonom. Odnosno, očigledno je da se tim imenom označavaju i oni akti koji se ne odlikuju suštinskom odlikom ustavnog zakona - kao zakona koji nosi takav naziv jer je donet po postupku kojim se menja važeći i donosi novi ustav. Dakle, ne samo da se ustavni zakoni donose po postupku složenijem od onog kojim se donose „obični“ zakoni, kao što je to, saglasno Ustavu Hrvatske, slučaj sa organskim zakonima. Naime, istakli smo da se i ova vrsta zakona donosi po postupku složenijem od onoga kojim se donose zakoni koji ne nose naziv ni „organski“, ni „ustavni“, ali je u pitanju ipak postupak koji se razlikuje od postupka za izmenu samog ustava. Činjenica da su neki u suštini organski zakoni, koji su takvi iz razloga što se bave uređenjem pitanja koja je ustavotvorac izričito naveo i označio kao pitanja od posebnog društvenog značaja te se ne uređuju „običnim“, već navedenim organskim zakonima, ipak nazvani „ustavnim“ nije dovoljna da bi se oni smatrali i tretirali jednako kao ustavni zakoni u pravom smislu, odnosno zakoni koji su načinom na koji su doneti ispunili suštinski uslov da se nazivaju ustavnim zakonima, jer su jednake pravne snage kao ustav. To potvrđuje i postupanje Ustavnog suda Republike Hrvatske kada je, ceneći ustavnost osporenog Ustavnog zakona, zaključio sledeće: „...pogrešno su i neodgovarajuće Ustavu... nazvani, pored osporenog Ustavnog zakona i Ustavni zakon o saradnji Republike Hrvatske s Međunarodnim krivičnim sudom, kao i Ustavni zakon o privremenom neprimenjivanju pojedinih odredbi Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama... No, ovakva falsa nominatio ne menja pravnu prirodu zakona, ne čini ih pravno drukčijim od onog što oni po Ustavu i svom sadržaju jesu, a Ustavni sud ih ne ocenjuje po njihovom imenu nego po njihovoj pravnoj prirodi“ (Odluka US U-I-774/2000).
Ustavom donetim 2006. Republika Srbija je članom 205, koji u okviru devetog dela Ustava, koji je posvećen promeni ustava, uređuje pitanje ustavnog zakona, uredila da se za sprovođenje promene Ustava donosi ustavni zakon (st. 1. člana 205.) i da se ustavni zakon donosi dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika (st. 2. člana 205). Ova ustavna formulacija omogućava, izvesno, jedan zaključak, a to je da je ustavni zakon koji je Ustavom predviđen sprovedbeni zakon, podrazumevajući sve ono što ovakva vrsta zakona znači. Odnosno, da je u materijalnom smislu ustavni zakon, predviđen Ustavom Republike Srbije od 2006. sprovedbeni zakon kojim se mogu uređivati samo ona pitanja koja svojom sadržinom obuhvataju, kako se u Ustavu i ističe, „sprovođenje promene Ustava“. Naime, sadržinu Ustavnog zakona čine norme prelaznog karaktera, odnosno prelazne odredbe, čije je važenje vremenski ograničeno i koje se iscrpljuje protekom zakonskog roka predviđenog za prelaz iz jednog ustavnog stanja u drugo. Vezano za sadržinu ustavnog zakona važno je istaći i da Ustavni zakon ne može predstavljati osnov za donošenje zakona, što je jedno od osnovnih svojstava Ustava, i iako akt jače pravne snage od zakona, jer se donosi po postupku koji je složeniji od onog po kome se donose ostali zakoni, koji nemaju u svom nazivu atribut „ustavni“, ustavni zakon nema to važno svojstvo koje bi ga, između ostalog, činilo aktom ustavne prirode. U slučaju da se postavi pitanje da li je ovaj Ustavni zakon za sprovođenje Ustava svojom sadržinom prekoračio prirodu sprovedbenog zakona koja je u odnosu na njega utvrđena samim Ustavom, na Ustavnom sudu bila bi obaveza da se u postupku ocene ustavnosti ovoga sprovedbenog akta izjasni da li je takav akt u saglasnosti sa Ustavom. U formalnopravnom smislu, budući da se ovaj ustavni zakon donosi dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika, što je postupak teži od onog koji je predviđen za donošenje ostalih zakona (V. član 105. Ustava, st. 1, 2 i 3) i predviđen je kao jedan od elemenata koji su obavezni u postupku promene Ustava, ostaje da se razmotri da li je prilikom njegovog donošenja primenjen u potpunosti postupak za promenu ustava. Naime, jedino se dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika usvajaju predlog za promenu Ustava (član 203. st. 3 Ustava RS) i akt o promeni Ustava (član 203. st. 6. Ustava RS), uz mogućnost, ili obavezu, zavisno od dela ustavne materije čijoj se promeni pristupa, da se i građani, na referendumu, izjasne o takvoj izmeni Ustava. Međutim, i pored postojanja ovog zajedničkog elementa u obe procedure - onoj putem koje je donet ustavni zakon i onoj kojom je donet važeći Ustav, nije teško zaključiti da se postupak donošenja ustavnog zakona u mnogome razlikovao od postupka koji je predviđen za donošenje i promenu ustava. Prvo, u postupku za donošenje ustavnog zakona nisu predviđeni ovlašćeni predlagači, koji bi svojim predlogom inicirali donošenje ovoga akta, kao što nije predviđen ni predlog za njegovo donošenje, o kome bi trebalo da se izjasni pomenuta skupštinska većina. Takođe, u postupku donošenja ustavnog zakona nije predviđeno da ga Narodna skupština može, ili mora, izneti na referendum, kako bi se o njegovoj sadržini izjasnili građani. Sve navedeno nesporno kazuje da je ustavni zakon donet po postupku koji je manje složen od postupka za donošenje ili promenu Ustava, iz čega se jedino može zaključiti da je u pitanju akt manje pravne snage od Ustava, posledica čega je njegova obavezna saglasnost sa Ustavom kao najvišim pravnim aktom.
U pogledu mogućnosti ustavnosudske kontrole ustavnosti ustavnog zakona, čini se da na osnovu svega što je rečeno ne bi trebalo da ostaje mesta za nedoumice. Budući da je ustavni zakon sprovedbeni zakon, koji se donosi po postupku različitom, manje složenom, od onog koji je predviđen za donošenje ili promenu ustava, nema prepreka vršenju kontrole ustavnosti ovoga zakona od strane Ustavnog suda. Ali stvari ni izbliza nisu tako jednostavne kada se razmotri praksa postupanja Ustavnog suda u Republici Srbiji.
U vreme važenja Ustava Republike Srbije od 1990. godine, Ustavni sud je, povodom predmeta u kojima je tražena ocena ustavnosti Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava, doneo 9. marta 1995. stav kojim je utvrđeno: “1) Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije ima karakter prelaznih ustavnih odredbi, i u Ustavu nema osnova za uspostavljanje nadležnosti Ustavnog suda za ocenu ustavnosti ustavnog zakona“. Tako je u Rešenju koje je Ustavni sud doneo u predmetu IU-56/92 od 28. aprila 1995. (Bilten Ustavnog suda broj 1/95, str. 3), i kojim je odbacio zahtev za ocenu ustavnosti člana 2. Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava RS navedeno da „prema odredbama člana 125. Ustava Republike Srbije nema osnova za uspostavljanje nadležnosti Ustavnog suda za ocenu ustavnosti Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije. Mišljenje je Ustavnog suda da Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije, pa i Zakon o izmenama i dopunama ovog akta, ima karakter prelaznih ustavnih odredbi, te je Sud rešio da zahtev inicijatora odbaci zbog nenadležnosti“. Isti stav zauzeo je i Savezni ustavni sud, pa se u Rešenju IU broj 156/96, kojim je odbačena inicijativa, navodi da je „po shvatanju Saveznog ustavnog suda Ustavni zakon za sprovođenje Ustava SRJ akt ustavotvorne vlasti i sastavni je deo Ustava, kao njegove prelazne i završne odredbe, koji ne podleže ustavnosudskoj kontroli koju vrši Savezni ustavni sud“. Navešćemo i primer kada je Ustavni sud Republike Srbije preuzeo nadležnost za ocenu ustavnosti ustavnog zakona u svojoj Odluci IU - 138/91 od 22. septembra 1992. godine (Bilten Ustavnog suda RS broj 2/92, str. 22. do 25.). Ocenjujući ustavnost odredaba člana 19a i 19b Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava RS („Službeni glasnik RS“, broj 18/91), Ustavni sud je stao na sledeće stanovište: “Ustavni zakon je specifičan zakon u pravnom poretku. To je sprovedbeni zakon, kojim se sprovodi promena ustava. S obzirom da samo ustav, odnosno akt promene ustava ne može da bude predmet ustavnosudske kontrole, ustavni zakon podleže oceni ustavnosti, kao i drugi zakoni, bez obzira na svoju specifičnu pravnu prirodu. Na to upućuje i odredba člana 119. Ustava Republike Srbije prema kojoj celokupni sistem pravnih propisa mora da bude u skladu sa ustavom, što znači da i ustavni zakon, kao deo tog sistema, podleže oceni ustavnosti u okviru nadležnosti Ustavnog suda u smislu člana 125. Ustava Republike Srbije“. U pogledu rešenja koja su bila sadržana u Ustavu Republike Srbije od 1990. godine, a u odnosu na koja je Ustavni sud donosio citirane odluke, važno je podsetiti se na sledeće činjenice: članom 134. Ustava bilo je utvrđeno da se za sprovođenje promene Ustava donosi ustavni zakon, koji donosi Narodna skupština dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika, da ovaj zakon proglašava Narodna skupština i da on stupa na snagu istovremeno s promenom Ustava. Iz prikazane sadržine jedinih odredaba Ustava Republike Srbije od 1990. u kojima se pominjao ustavni zakon, proizlazi da je postupak predviđen za donošenje ovog akta za sprovođenje promene Ustava lakši od postupka koji je predviđen za donošenje novog ili promenu važećeg Ustava. Kako je ustavni zakon donet po postupku koji je bio posebno uređen Ustavom i koji se razlikovao od postupka za donošenje Ustava, budući da je bio znatno jednostavniji, i kako se svojom sadržinom, koju je opredeljivao cilj njegovog donošenja, a to je sprovođenje promene Ustava, mogao odnositi samo na pitanja vezana za sprovođenje Ustava, lako se mogao izvesti zaključak da je ustavni zakon sprovedbeni akt koji ni u formalnom ni u materijalnom smislu ne predstavlja ustavni akt. Donošenje ovakvog zaključka učinilo bi odlučivanje Ustavnog suda o uspostavljanju nadležnosti ocene ustavnosti ustavnog zakona kao sprovedbenog akta sasvim jednostavnim.
Kako stvari stoje danas u pogledu odnosa Ustavnog suda prema ustavnom zakonu za sprovođenje Ustava? Najkraće, Ustavni sud je odlučio da ostane pri stavu Suda donetom 9. marta 1995. godine, u vreme važenja Ustava Republike Srbije od 1990. Ovakvo svoje opredeljenje Ustavni sud je zasnovao na konstataciji da Ustav od 2006. godine, u članu 167, kojim je uređena nadležnost Ustavnog suda, jednako kao i Ustav od 1990. godine (član 125), ne utvrđuje ustavni zakon kao akt koji podleže ustavnosudskoj kontroli. Polazeći od toga da odredbama člana 167. Ustava nije utvrđena nadležnost Suda da ocenjuje saglasnost ustavnog zakona sa Ustavom, kao i da prema stavu Suda Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije ima karakter prelaznih ustavnih odredbi, Ustavni sud je zaključio da nije nadležan za ocenu ustavnosti Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije. Zaključkom, koji je doneo na svojoj sednici od 7. jula 2011. godine, Ustavni sud je odbacio sve predloge i inicijative kojima je tražena ocena ustavnosti Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije[1]. Iz prikazanog dela obrazloženja ovakve odluke Suda proizlazi da je osnovna tačka oslonca za njeno donošenje bila činjenica da odredbama Ustava kojima je uređena nadležnost Ustavnog suda nije predviđeno odlučivanje o saglasnosti ustavnog zakona sa Ustavom. Pritom se Ustavni sud u svom obrazloženju nije osvrnuo, još manje pozvao na član 194. Ustava, u kome se kaže da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven, da je Ustav najviši pravni akt Republike Srbije, i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (stavovi 1, 2. i 3. člana 194.). Da je tako postupio, Ustavni sud bi morao zaključiti da bi i ustavni zakon morao biti podveden pod pojam „svi zakoni i drugi opšti akti“, te bi i njegova saglasnost sa ustavom morala biti smatrana obaveznom, iz čega bi valjalo zaključiti da bi ocenu te saglasnosti, za slučaj da ona bude osporena, morao izvršiti Ustavni sud. U pravu je Ustavni sud kad konstatuje da se u pomenutom članu 167, st. 1. kaže da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, a da se ustavni zakon kao „zakon posebne vrste“ izričito ne pominje. Međutim, ovde Ustavni sud, kako to ističe Čavoški, „nije primetio da je u ovom kontekstu reč zakon upotrebljena kao rodni pojam koji obuhvata sve vrste zakona. Kako je, pak, ustavni zakon zakon, a ne ustav, i on bi se morao podvesti pod ovaj rodni pojam, što bi značilo da je Ustavni sud nadležan i za ispitivanje ustavnosti ustavnih zakona“.
Tako, primera radi, postupa Ustavni sud Republike Hrvatske u odnosu na ustavne zakone koji se donose i važe u Republici Hrvatskoj. O tome svedoči ne samo Odluka ovoga Suda koju smo već naveli, nego i jedna od sasvim novih odluka - Broj: U-I - 3786/2010, U-I - 3553/2011, od 29. jula 2011. godine, koja se odnosi na ocenu saglasnosti sa Ustavom Republike Hrvatske, Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina („Narodne novine“, br. 80/10). U opširnom obrazloženju ove Odluke, u delu kojim se govori o „nadležnosti Ustavnog suda za ocenu Ustavnog zakona o izmenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina“, između ostalog, stoji da je navedeni zakon „organski zakon koji se donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika“ i da „nezavisno od svog naziva“ ni osnovni Ustavni zakon koji se osporava ni Ustavni zakon o izmenama i dopunama tog Ustavnog zakona „nemaju snagu Ustava, jer se ne donose i ne menjaju u postupku u kome se donosi i menja Ustav“. U tekstu koji sledi ponavlja se obrazloženje da „činjenica da se neki zakoni nazivaju ustavnim ne menja pravnu prirodu zakona, ne čini ih pravno drugačijim od onoga što oni po Ustavu i po svom sadržaju jesu, a Ustavni sud ih ne ocenjuje po njihovom imenu nego po njihovoj prirodi“, te je Ustavni sud nadležan za ocenu saglasnosti sa Ustavom navedenog Ustavnog zakona i Ustavnog zakona kojim se osnovni zakon menja i dopunjava. Kako Ustav Republike Hrvatske, u članu 128. uređuje da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona sa Ustavom i o saglasnosti drugih propisa sa Ustavom i zakonom, Ustavni sud očigledno smatra da je ovom ustavnom odredbom obuhvaćena i ocena zakona koji se donose po postupku složenijem od onog kojim se donose svi ostali zakoni tzv. ustavni zakoni i organski zakoni, osim ustavnih zakona, koji se donose po postupku jednakom onom kojim se menja ili donosi novi ustav, te je u prikazanom slučaju uspostavio svoju nadležnost i pristupio oceni ovog Ustavnog zakona.
Gde treba tražiti razloge za prikazano postupanje Ustavnog suda Republike Srbije? U pitanju je najeminentnija institucija kojoj je Ustavom povereno čuvanje Ustava i zaštita ljudskih i manjinskih prava i sloboda. U njoj su, kako Ustav zahteva, istaknuti pravnici (član 172. st.5), čije bi pravničke karijere trebalo da garantuju odlično poznavanje Ustava i celokupnog pravnog sistema i, više od toga, nesumnjivu sposobnost da u svakom ustavnom sporu koji se pred njima nađe, donesu odluku koja je, budući „konačna, izvršna i opšteobavezujuća“ (član 166. st. 2. Ustava SR), nesporna potvrda svih ovih činjenica. Zato je teško razloge ovakvog postupanja, u smislu načina razumevanja nadležnosti Ustavnog suda u odnosu na osporeni Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije i opredeljenje za doneti Zaključak, sagledavati na ovom tragu. Druga, i jedina preostala, mogućnost, leži u onoj dobro poznatoj činjenici, na koju upozorava Leibholz, da se ustavni sud uvek nalazi na „preseku prava i politike“. Nije u pitanju optužba, reč je o konstataciji koja u delovanju svakoga suda koji štiti ustavnost i zakonitost predstavlja do sada registrovanu neminovnost. U meri u kojoj je ustav, koji predstavlja merilo ustavnog suda, politički akt, i sam postupak ustavnog sudovanja odlikuje se dimenzijom političkog. Od vremena u kome se Kelsen borio protiv sile argumenata svojih oponenata u pogledu ideje o uspostavljanju ustavnog sudstva, malo šta se suštinski promenilo. Suština je u bitnom prevladavanju prava nad politikom, u čvrstom i istrajnom otporu prema snazi aktuelne politike koja tom svojom silinom može potrti pravo i od „samostalnog i nezavisnog državnog organa“, kakav je, po velikoj ideji s početka XX stoleća i po slovu Ustava Republike Srbije, Ustavni sud, načiniti politizovani instrument realizacije političkih nauma, i time pored potiranja prava potrti i samu instituciju ustavnog sudstva. Izvor potrebne čvrstine i istrajnosti mora biti znanje dostojno instituciji kakva je Ustavni sud, moralna stamenost i profesionalna čast.
[1] Ustavnom sudu podneto je više predloga (30 poslanika Narodne skupštine, okružni sudovi u Prokuplju, Leskovcu i Šapcu, Opštinski sud u Kuršumliji), za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 99. st. 1, člana 100. i 101. Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 58/09 i 104/09). Tom prilikom osporena je ustavnost člana 7. st. 2. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije, kojim je propisano da će se izbor sudija i predsednika ostalih sudova izvršiti najkasnije u roku od jedne godine od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva. Tako je, u suštini, povod za ocenu ustavnosti Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava bila sprovedena reforma pravosuđa, koja se, kao „roman-reka“, javlja pred Ustavnim sudom u brojnim predmetima već više od dve godine. Javnosti, stručnoj i opštoj, dobro je poznat stav Ustavnog suda izrečen u dosadašnjim odlukama o reformskim zakonima koji su poslužili kao normativni okvir izvedenih zahvata u pravosuđu Srbije.
Slični dokumenti
- IUz 43/2009: Odbijanje inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o sudijama
- IUz 1634/2010: Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama
- IUz 934/2012: Odbacivanje inicijative za ocenu ustavnosti odredbi Zakona o Ustavnom sudu o odlaganju objavljivanja odluka
- IUz 3/2011: Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredbe Zakona o Visokom savetu sudstva
- IUz 156/2014: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Zakona o dopuni Zakona o sudijama koji se odnosi na izbor sudija
- IUo 247/2013: Odluka Ustavnog suda o odbacivanju predloga za ocenu ustavnosti Briselskog sporazuma
- IUz 357/2009: Ustavni sud: odredbe Zakona o sudijama o prestanku funkcije su ustavne