Ustavni sud: odredbe Zakona o sudijama o prestanku funkcije su ustavne

Kratak pregled

Ustavni sud odbio je predloge za utvrđivanje neustavnosti odredaba Zakona o sudijama o prestanku funkcije sudijama koji nisu ponovo izabrani. Sud je stava da Ustav iz 2006. ne jemči stalnost funkcije stečene po ranijem Ustavu bez novog izbora.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-357/2009
14.07.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 14. jula 2011. godine, doneo je

 

O D L U K U

 

1. Odbijaju se predlozi za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 101. st. 2. i 3. Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08, 58/09 i 104/09).

2. Odbacuju se zahtevi za ocenjivanje ustavnosti odredaba člana 99. stav 1, člana 100. i člana 101. stav 1. Zakona iz tačke 1.

3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona iz tačke 1.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

Pred Ustavnim sudom je predlogom više predlagača pokrenut postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 99. stav 1. i čl. 100. i 101. Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08, 58/09 i 104/09). Ustavnom sudu podneta je i jedna inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba člana 100. stav 4. i člana 101. stav 1. navedenog Zakona. Predlagači navode da se osporenim odredbama Zakona, kao prelaznim odredbama, ograničava mandat sudijama koji su izabrani po Ustavu od 1990. godine na stalnu sudijsku funkciju i na taj način se povređuje ustavno načelo stalnosti sudijske funkcije. Ponovnim biranjem već izabranih sudija na stalnu sudijsku funkciju ugrožavaju se njihova stečena prava koja su stekli u postupku izbora na osnovu Ustava od 1990. godine, a osporene odredbe Zakona imaju povratno dejstvo, što član 197. stav 1. Ustava izričito zabranjuje. Iz osporenih odredaba proizlazi da sudijama koje sada obavljaju sudijsku funkciju, a koje ne budu izabrane na sudijsku funkciju u skladu sa ovim zakonom, sudijska funkcija prestaje po sili zakona 1. januara 2010. godine, mimo zakonom propisanih uslova za razrešenja iz zakonom predviđenih razloga, što nije u saglasnosti sa članom 148. Ustava. Time se prekida stalnost sudijske funkcije koja je garantovana članom 101. stav 1. ranije važećeg Ustava, koji je bio na snazi u vreme njihovog izbora i članom 146. stav 1. važećeg Ustava. Kako je važeći Ustav donet po postupku utvrđenom prethodnim Ustavom, to između njih postoji ustavnopravni kontinuitet, pa samim tim i kontinuitet u pogledu stalnosti sudijske funkcije. Predlagači ističu da se ''sudijska funkcija stečena na legalan način, pobijanim zakonom retroaktivno prekida, čime se građanima ugrožava pravo na pravično suđenje pred nezavisnim i nepristrasnim sudom koje garantuje član 32. Ustava''. Stoga su osporene odredbe Zakona, po mišljenju predlagača, u suprotnosti i sa odredbama Ustava o vladavini prava (član 3.), podeli vlasti (član 4.), međunarodnim odnosima (član 16.), osnovnim načelima ljudskih i manjinskih prava i sloboda (čl. 18. do 22.) i hijerarhiji domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata (član 194.).

Predlagači navode da su osporene odredbe Zakona nesaglasne i sa međunarodnim ugovorima kojima se utvrđuje pravo svakog da njegov slučaj bude raspravljen pravično, pred nezavisnim i nepristrasnim sudom koji će odlučiti o njegovim pravima i obavezama, i o osnovanosti optužbe koja je protiv njega podignuta (član 10. Univerzalne deklaracije Ujedinjenih nacija o ljudskim pravima, član 14. stav 1. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i član 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda). Za ocenu osporenih odredaba Zakona o sudijama, po navodima predlagača, relevantne su i odredbe Osnovnih načela o nezavisnosti sudstva utvrđenih Rezolucijom Generalne skupštine Ujedinjenih nacija, Preporuke broj R (94)12 Komiteta ministara Saveta Evrope državama članicama o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija i Evropske povelje o statutu (zakonu) za sudije, koje se odnose na nezavisnost i nepristrasnost sudija.

U inicijativi za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 100. stav 4. i člana 101. stav 1. Zakona o sudijama izneti su istovetni razlozi iz kojih se traži ocena ustavnosti i u podnetim predlozima.

Predlagači su zahtevali da Ustavni sud obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona.

Ustavni sud je, na sednici održanoj 3. marta 2011. godine, doneo Zaključak o dostavljanju predloga za ocenu ustavnosti odredaba člana 99. stav 1. i čl. 100. i 101. Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08, 58/09 i 104/09) Narodnoj skupštini na odgovor, na osnovu člana 33. stav 1. i člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07) i člana 82. stav 1. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08 i 27/08). Pošto u ostavljenom roku Narodna skupština nije dostavila odgovor, Sud je nastavio postupak, na osnovu odredbe člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

U sprovedenom postupku utvrđeno je da je osporenim odredbama Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', broj 116/08), koje se nalaze u okviru Glave osme Zakona pod nazivom ''Prelazne i završne odredbe'', propisano: da sudije izabrane po Zakonu o sudijama ("Službeni glasnik RS", br. 63/01, 42/02, 17/03, 27/03, 29/04, 35/04, 44/04, 61/05, 101/05 i 46/06) i Zakonu o sudovima ("Službeni glasnik RS", br. 46/91, 60/91 - ispravka, 18/92 - ispravka, 71/92, 63/01, 42/02, 27/03 i 29/04) nastavljaju funkciju u sudovima za koje su izabrane do dana stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom (član 99. stav 1.); da odluku o broju sudija i sudija porotnika donosi Visoki savet sudstva, u skladu sa ovim zakonom, u roku od 30 dana od dana izbora prvog sastava Visokog saveta sudstva, uz prethodno pribavljenu saglasnost ministra nadležnog za pravosuđe, da će se izbor sudija, u skladu sa ovim zakonom, izvršiti najkasnije do 1. decembra 2009. godine, izuzev sudija Vrhovnog kasacionog suda koji će biti izabrani u roku od 90 dana od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva, da sudije izabrane u skladu sa ovim zakonom stupaju na funkciju 1. januara 2010. godine, kao i da se prvim izborom sudije smatra izbor na dužnost sudije u skladu sa ranije važećim zakonima (član 100.); da sudijama iz člana 99. st. 1. i 2. ovog zakona, koji nisu izabrani u skladu sa ovim zakonom, dužnost prestaje danom stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom, da sudije iz stava 1. ovog člana, imaju pravo na naknadu plate u trajanju od šest meseci u visini plate koju su imali u trenutku prestanka dužnosti i da pravo na naknadu plate iz stava 2. ovog člana prestaje pre proteka roka od šest meseci ako sudija kome je prestala dužnost zasnuje radni odnos ili stekne pravo na penziju, a može biti produženo za još šest meseci ako u tih šest meseci stiče pravo na penziju (član 101.).

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da se, između ostalog, ostvaruje nezavisnom sudskom vlašću (član 3.); da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli i da je sudska vlast nezavisna (član 4. st. 2. do 4.); da spoljna politika Republike Srbije počiva na opštepriznatim principima i pravilima međunarodnog prava, te da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju (član 16.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju (član 18. stav 1.); da jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca (član 19.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, te da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (član 20. stav 1. i 2.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti radnih odnosa, zaštite na radu, zapošljavanja, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tač. 8. i 16.); da je sudska vlast jedinstvena na teritoriji Republike Srbije (član 142. stav 1.); da se osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudova uređuju zakonom (član 143. stav 2.); da je sudijska funkcija stalna i da se izuzetno, lice koje se prvi put bira za sudiju bira na tri godine (član 146.); da Narodna skupština, na predlog Visokog saveta sudstva, bira za sudiju lice koje se prvi put bira na sudijsku funkciju, da mandat sudiji koji je prvi put izabran na sudijsku funkciju traje tri godine, da Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom, bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije, u istom ili drugom sudu, kao i da Visoki savet sudstva odlučuje i o izboru sudija koji su na stalnoj sudijskoj funkciji u drugi ili viši sud (član 147.); da sudiji prestaje sudijska funkcija na njegov zahtev, nastupanjem zakonom propisanih uslova ili razrešenjem iz zakonom predviđenih razloga, kao i ako ne bude izabran na stalnu funkciju (član 148. stav 1.); da sudija ima pravo da vrši sudijsku funkciju u sudu za koji je izabran i da samo uz svoju saglasnost može biti premešten ili upućen u drugi sud (član 150. stav 1.); da je Visoki savet sudstva nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija, da ima 11 članova i da u njegov sastav ulaze predsednik Vrhovnog kasacionog suda, ministar nadležan za pravosuđe i predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine, kao članovi po položaju i osam izbornih članova koje bira Narodna skupština, u skladu sa zakonom (član 153. stav 1. do 4.); da Visoki savet sudstva bira i razrešava sudije, u skladu sa Ustavom i zakonom, odnosno predlaže Narodnoj skupštini izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju (član 154.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven i da svi zakoni i drugi opšti akti moraju biti saglasni sa Ustavom, da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije te da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom, a zakoni i drugi opšti akti ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, a da izuzetno, samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona (član 197. st. 1. i 2.).

Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava Republike Srbije (''Službeni glasnik RS'', broj 98/06) utvrđeno je: da se Ustav Republike Srbije primenjuje danom kada ga proglasi Narodna skupština, ako u pogledu primene pojedinih njegovih odredaba ovim zakonom nije drugačije određeno (član 1.); da republički organi, organizacije i službe nastavljaju sa radom do njihovog obrazovanja, odnosno izbora, u skladu sa Ustavom, osim ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 2.); da sudovi i javna tužilaštva nastavljaju sa radom do usklađivanja sa Ustavom propisa kojima su uređeni njihovi organizacija i nadležnost, kao i položaj sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, ako ovim zakonom nije drugačije određeno, te da će sudovi koji nisu počeli sa radom do dana stupanja na snagu ovog zakona, početi sa radom u rokovima određenim zakonima kojima se njihova organizacija i nadležnost usklađuju sa Ustavom (član 6. st. 1. i 2.); da će se izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i prvi izbor sudija Vrhovnog kasacionog suda izvršiti najkasnije u roku od 90 dana od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva i da će se izbor sudija i predsednika ostalih sudova izvršiti najkasnije u roku od jedne godine od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva (član 7.).

Razmatrajući osporene odredbe člana 101. st. 2. i 3. Zakona o sudijama, Ustavni sud je imao u vidu da navedene zakonske odredbe imaju zaštitni karakter u cilju obezbeđivanja socijalne sigurnosti sudija koji nisu izabrani u skladu sa ovim zakonom i kojima dužnost prestaje danom stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom, jer predviđaju pravo na naknadu plate u trajanju od šest meseci, u visini plate koju su imali u trenutku prestanka dužnosti, odnosno da ovo pravo prestaje pre proteka roka od šest meseci ako sudija kome je prestala dužnost zasnuje radni odnos ili stekne pravo na penziju, a može biti produženo za još šest meseci ako u tih šest meseci stiče pravo na penziju, kao i to da predlagači ne navode posebne razloge kojima bi se ukazivalo na nesaglasnost navedenih odredaba Zakona sa Ustavom. Stoga je Ustavni sud ocenio da odredbe člana 101. st. 2. i 3. Zakona o sudijama nisu nesaglasne sa ovlašćenjima zakonodavca iz člana 97. tač. 8. i 16. Ustava da uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti radnih odnosa, zaštite na radu, zapošljavanja, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa, pa je odlučio kao u tački 1. izreke.

Rešenjem Ustavnog suda IU-43/2009 od 9. jula 2009. godine nisu prihvaćene podnete inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 99. stav 1, člana 100. i člana 101. stav 1. Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', broj 116/08).

U navedenom Rešenju Ustavni sud je zauzeo stanovište da iz ustavnih odredaba kojima je utvrđeno da je sudijska funkcija stalna i da Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom, bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije (član 146. stav 1. i 147. stav 3.), a da Narodna skupština bira za sudiju lice koje se prvi put bira na sudijsku funkciju na period od tri godine (član 146. stav 2. i član 147. stav 1.), te da sudiji, između ostalog, prestaje sudijska funkcija ako ne bude izabran na stalnu funkciju (član 148. stav 1.), po oceni ovog suda, proizlazi da se stalna sudijska funkcija može steći i obavljati isključivo izborom od strane Visokog saveta sudstva, dok se izborom od strane Narodne skupštine sudije biraju samo po prvi put, i to sa mandatom od tri godine. Naime, iz odredbe člana 148. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da sudiji prestaje sudijska funkcija, pored ostalog, i ako ne bude izabran na stalnu funkciju, sledi da Ustav Republike Srbije od 2006. godine ne jemči stalnost sudijske funkcije stečene po ranije važećem Ustavu Republike Srbije od 1990. godine. Po shvatanju Ustavnog suda, ustavotvorac u navedenoj ustavnoj odredbi nije imao u vidu samo prestanak sudijske funkcije sudiji koji se prvi put bira na sudijsku funkciju od tri godine prema Ustavu od 2006. godine, jer iz Ustava nesporno proizlazi da tom sudiji mandat prestaje istekom perioda na koji je izabran, nego i prestanak sudijske funkcije svim sudijama koje ne budu izabrane od strane Visokog saveta sudstva, a to znači i svim sudijama koje su izabrane prema propisima donetim na osnovu Ustava od 1990. godine, a koje, saglasno Ustavu, ne budu izabrane od strane Visokog saveta sudstva na stalnu funkciju. Takvo značenje ima i odredba člana 147. stav 3. Ustava, po kojoj Visoki savet sudstva bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije, što dalje znači da sudiji koji nije izabran na stalnu funkciju od strane Visokog saveta sudstva, ranije stečena sudijska funkcija takođe može pod uslovima utvrđenim zakonom prestati. Navedenim ustavnim rešenjem se, po oceni Ustavnog suda, obezbeđuje jednak (isti) položaj svih sudija na stalnoj (trajnoj) sudijskoj funkciji u Republici Srbiji, tako što će biti izabrane od istog organa, saglasno uslovima propisanim Ustavom od 2006. godine i zakonom donetim na osnovu tog ustava. Na ovaj način se istovremeno obezbeđuje dodatno jemstvo nezavisnosti sudijske funkcije u budućnosti, jer se za razliku od izbora sudija koji je u vreme važenja Ustava od 1990. godine obavljala Narodna skupština kao političko telo, na predlog svog Odbora za pravosuđe ili Visokog saveta pravosuđa, Ustavom od 2006. godine izbor sudija na stalnu funkciju stavlja u isključivu nadležnost Visokog saveta sudstva, kao samostalnog i nazavisnog državnog organa, stručnog i kompetentnog tela u kome većinu članova čine sudije i istaknuti pravnici. Na navedenim ustavnim rešenjima o izboru sudija temelji se i osporena odredba člana 100. stav 4. Zakona o sudijama, prema kojoj se prvim izborom sudije smatra i izbor na dužnost sudije u skladu sa ranije važećim zakonima. Ustavni osnov za ovakvo rešenje leži u činjenici da prvi izbor sudija po Ustavu od 2006. godine obavlja Narodna skupština, da je Narodna skupština obavila i izbor svih sudija po Ustavu od 1990. godine, a da prema važećem Ustavu jedino Visoki savet sudstva bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije. Ustavom proklamovana sudijska funkcija kao stalna ostvaruje se stoga samo izborom sudija od strane Visokog saveta sudstva, a jedino prvi izbor na sudijsku funkciju sa mandatom čije je trajanje ograničeno na tri godine poveren je Narodnoj skupštini.

Ustavni sud je ocenio da nisu osnovani navodi inicijatora prema kojima osporene odredbe Zakona o sudijama imaju povratno dejstvo. Polazeći od toga da povratno dejstvo pravne norme podrazumeva njenu primenu na period pre njenog donošenja, Ustavni sud je utvrdio da osporene zakonske odredbe, svojom sadržinom i predmetom uređivanja, ne uređuju status (položaj) nosilaca sudijske funkcije u prošlosti, već prelazni režim vršenja te funkcije do uspostavljanja pravosudnog sistema Republike Srbije u skladu sa Ustavom od 2006. godine. Stoga je zakonodavac, sledeći ustavna rešenja, osporenom odredbom člana 99. stav 1. Zakona propisao da sudije nastavljaju funkciju u sudovima za koje su izabrane do stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom.

Ustavni sud je našao da nisu osnovani ni navodi inicijatora da se osporenim odredbama Zakona „dira u stečena prava sudija izabranih u skladu sa ranije važećim zakonima“, odnosno da sudijska funkcija prestaje mimo zakonom propisanih uslova za njen prestanak. Izbor na funkciju sudije, prema shvatanju Ustavnog suda, ne predstavlja stečeno subjektivno pravo, već se sudijska funkcija, kao javna funkcija, stiče i prestaje na način i pod uslovima utvrđenim važećim Ustavom i zakonima koji su doneti na osnovu Ustava. Posebno, garancija u smislu "stečenih prava" ne može biti kada je reč o potpuno novom ustrojstvu mreže i organizacije sudova i delimično novoj nadležnosti sudova, zasnovanim na odredbama Ustava koji je na snazi. Ustavni sud je imao u vidu da je bliže određenje Ustavom utvrđenih razloga za prestanak sudijske funkcije sadržano u odredbama čl. 57. do 63. Zakona o sudijama, a da je osporenom odredbom člana 101. stav 1. Zakona, kao prelaznom, uređeno pitanje prestanka funkcije sudija koje ne budu izabrane, u skladu sa odredbama Ustava od 2006. godine i Ustavnog zakona za njegovo sprovođenje.

Ustavni sud je ocenio da su neosnovani i navodi inicijatora koji se odnose na povredu prava na pravično suđenje kao posledicu primene odredaba Zakona o sudijama koje se tiču „opšteg izbora sudija“. Ustavni sud je konstatovao da iz sadržine osporenih odredaba Zakona i pitanja koja su njima uređena proizlazi da se tim zakonskim odredbama ne vređa pravo na pravično suđenje, zajemčeno odredbama Univerzalne deklaracije Ujedinjenih nacija o ljudskim pravima (član 10.), Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (član 14.) i Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (član 6.), a koje je takođe garantovano odredbama člana 32. Ustava Republike Srbije. Ocena nezavisnosti, nepristrasnosti i pravičnosti postupanja svakog konkretnog sudije koji bude izabran saglasno važećem Ustavu i Ustavnom zakonu može se, prema shvatanju Ustavnog suda, vršiti kroz proveru pravne valjanosti odluka koje bude donosio. Detaljnije obrazloženje navedenih stavova Ustavnog suda sadržano je u Rešenju Ustavnog suda IU-43/2009, objavljenom u ''Službenom glasniku RS'', broj 65/09.

Imajući u vidu da je Ustavni sud detaljno ocenjivao razloge podnosilaca inicijativa za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 99. stav 1, člana 100. i člana 101. stav 1. Zakona o sudijama, kao i postojanje osnova za pokretanje postupka povodom tih inicijativa, na taj način je u suštini izvršio i ocenu ustavnosti navedenih odredaba Zakona. S obzirom da su navodi i razlozi predlagača i inicijatora u ovom predmetu u svemu identični navodima iz prethodno podnetih inicijativa koje su već bile predmet razmatranja i odlučivanja pred Sudom, Ustavni sud nalazi da nema osnova za ponovno odlučivanje o istim spornim ustavnopravnim pitanjima, zbog čega je navedeni zahtev odbacio, saglasno odredbi člana 46. tačka 8) Zakona o Ustavnom sudu .

Kako je doneo konačnu odluku, Sud je, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahteve za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji donetih, odnosno preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona.

Ustavni sud je na osnovu svega izloženog i odredaba člana 45. tačka 14) i člana 46. tač. 3) i 8) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda, odlučio kao u izreci.

 

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

 

IZDVOJENO MIŠLjENjE sudije Olivere Vučić

u odnosu na Odluku Ustavnog suda broj IUz - 357/2009

Pred Ustavnim sudom, na sednici održanoj 14. jula 2011. godine, raspravljano je o više predloga i jednoj inicijativi za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 99. stav 1, čl. 100. i 101. Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 58/09, 104/09). Predloge je podnelo 30 poslanika Narodne skupštine, Opštinski sud u Kuršumliji i okružni sudovi u Prokuplju, Leskovcu i Šapcu. Nakon rasprave o predlogu sudije izvestioca Ustavni sud je doneo Odluku kojom se: 1. Odbijaju predlozi za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 101. st. 2. i 3. Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 58/09 i 104/09); 2. Odbacuju zahtevi za ocenu ustavnosti odredaba člana 99. st. 1, člana 100. i člana 101. stav 1. Zakona iz tačke 1, i 3. Odbacuje zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona iz tačke 1.

Kako sam svoj glas uskratila svakoj od tri navedene tačke koje čine izreku ove Odluke, smatram neophodnim da takvo svoje postupanje obrazložim i to svoje obrazloženje učinim dostupnim javnosti u formi izdvojenog mišljenja.

Na samom početku moram da napomenem da se ovom prilikom javnosti predstavlja jedna u sadržinskom, suštinskom smislu, sasvim „netipična“ odluka Ustavnog suda. Koristim svesno i sa namerom, koja, po mome sudu, ima svoje puno opravdanje, ovaj nepravni i nepravnički izraz kako bih ukazala na način za koji se Ustavni sud opredelio kao put postupanja u ovoj pravnoj stvari i po predlozima koji su, u vezi s njom, podneti. Ovo činim iz razloga kako bih svoje izjašnjenje o ovakvom postupanju Suda u smislu vrednosne ocene ostavila za kraj svoga osvrta. A sve ovo iz razloga što u tekstu obrazloženja Odluke IUz - 357/2009, koji se objavljuje, Ustavni sud ne saopštava argumentaciju koja predstavlja autentičan osnov i uporište onoga što čini izreku ove Odluke, već od reči do reči ponavlja delove obrazloženja koje je pratilo Rešenje koje je Ustavni sud doneo još 2009. godine, postupajući po tada podnetim inicijativama u vezi sa osporavanjem ustavnosti navedenog Zakona o sudijama. Tako ovo i nije odluka Ustavnog suda u smislu odluka kakve Ustavni sud donosi nakon postupka koji je sproveo po predlogu ovlašćenog predlagača, kojih je u ovom slučaju nekoliko i među kojima se našlo i 30 potpisa poslanika Narodne skupštine. Bespotrebno je ponoviti ovom prilikom opštepoznatu činjenicu da svoje odluke Ustavni sud donosi nakon složenog postupka razmatranja svih činjenica koje su od neposredne pa, neretko i s valjanim razlogom i posredne važnosti za pitanje koje se pred Sudom postavlja kao sporno. Ustavni sud u obično srazmerno dugom postupku, koji je i tim svojim trajanjem svojevrstan odgovor na složenost spornog pravnog pitanja o kome se pažljivo gradi odluka, pribavlja potrebne podatke, obaveštenja, mišljenja, te raspravlja i potom meri sve što je od značaja za sud koji će kroz svoju odluku, na kraju, izreći. Proučavajući relevantni normativni okvir, naučne stavove od značaja za sporno pravno pitanje i sopstvenu i uporednu praksu, Sud će, konačno, oformiti svoj stav i tako dati svoj odgovor ne samo predlagaču koji je postupak pokrenuo, već i pre svega, građanima čija bi prava bila ugrožena ukoliko Ustavni sud ne bi postupao, dokazujući argumentima koje ističe i obrazlaže osnovanost i ispravnost svoga stava. Izričući svojevrsni „sud bez priziva“, Ustavni sud raspolaže nemerljivom odgovornošću za sve što čini, a posebno za svoje činjenje na polju normativne kontrole. Zbog svega što sam iznela, i što je opštepoznato, u najmanju ruku izaziva čuđenje što se ovom Odlukom javnosti ne predstavlja ništa drugo do delimično citirani, a donekle i „reciklirani“, tekst obrazloženja koje je pratilo pomenuto Rešenje Suda, kojim se odlučivalo o prihvatanju ili neprihvatanju inicijativa i, saglasno tome, obrazovalo opredeljenje da se eventualno pokrene postupak ocene ustavnosti. Čitanjem teksta obrazloženja Odluke koja se objavljuje lako se može utvrditi da se ovoga puta, postupajući po predlozima koje su podneli ovlašćeni predlagači (saglasno članu 168. st. 1 Ustava RS), Ustavni sud odlučio da se pozove na svoje Rešenje doneto 2009. godine (IUz - 43/2009, „Službeni glasnik RS“, br.65/09), i ništa više i dalje od toga. Naime, da podsetim, tom prilikom Ustavni sud je, razmatrajući navode koje su istakli brojni inicijatori u inicijativama koje su tom prilikom podneli, činio uobičajene radnje koje postupak ocene valjanosti tih navoda ptredstavlja: formulisao razloge zbog kojih neke od navoda inicijatora smatra prihvatljivim ili ne, saglasno čemu je pomenutim Rešenjem otvarao mogućnost za vođenje postupka ocene ustavnosti osporenog zakona, ili je takvu mogućnost uskraćivao, smatrajući da u navodima inicijatora nema osnova za njegovo dalje postupanje. Zato se donoseći ovu Odluku Ustavni sud poneo saglasno pravilima koja podrazumeva slučaj presuđene stvari, iako to, iz razumljivih razloga, koji se pravno lako mogu obrazložiti, nije i napisao. Iako je dobro što tu meru nesmotrenosti Sud sebi nije dopustio, ostaje činjenica da je, u suštini, tako postupio. Naime, za Ustavni sud je ova sporna pravna stvar, kako saznajemo čitajući obrazloženje Odluke, rešena još 2009. godine, kada su razmatrane podnete inicijative i kada je svojim Rešenjem Sud odlučio o njihovoj sudbini. Zalud su, sva je prilika, ovlašćeni predlagači čekali ishod postupanja po predlozima koje su podneli. Da su znali šta je sve moguće kada je postupanje sadašnjeg Ustavnog suda u pitanju, mogli su ishod svojih predloga sasvim pouzdano naslutiti još pre dve godine. Pomoglo bi i čitanje Rešenja Ustavnog suda donetog u predmetu IUz-1634/2010 - Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, br.26/11.) i iščekivanje moguće sudbine svoga obraćanja najeminentnijoj pravničkoj instituciji u sistemu ne bi bilo toliko neizvesno. Upravo iz ovoga Rešenja saznaje se da Ustavni sud može odlučivati o sudbini osporenog zakona i pre nego što pokrene postupak ocene njegove saglasnosti sa Ustavom. I više od toga. Ustavni sud to može činiti selektivno u jednom te istom predmetu, bez obrazloženja i iskaza o kriterijumu svog različitog postupanja - onoga kad odlučuje bez pokretanja postupka, samo na osnovu navoda datih u inicijativi, „odmah i sad“, jer je u vezi s tim pitanjem, bez obrazloženja, odlučio da tako postupa, i onoga kada, u okviru razmatranja navoda iznetih u inicijativama, odlučuje da donese rešenje o pokretanju postupka i da tek nakon sprovedenog postupka koji otpočinje, kako Ustav uređuje, donošenjem rešenja i vođenjem složenog postupka, donese odluku. Odnosno, da bi stvari bile jasnije: Ustavni sud može, kako to misli i postupa većina sadanjih sudija (bez moga saglasja O. V.), razmatranjem podnetih inicijativa o nekim navodima koji su u njima sadržani odlučiti bez pokretanja postupka - „oceniti ih“ i tako, već u ovoj fazi postupanja, zaključiti njihovu sudbinu. Dakle, u tom delu svog postupanja Ustavni sud ne donosi rešenje kojim pokreće postupak ocene ustavnosti, znači, pravno posmatrano, i ne vodi sam postupak ocene ustavnosti - jer ga nije ni pokrenuo, a ipak takvu ocenu osporenog zakona vrši i donosi odluku o tome. Istini za volju o tome Sud u izreci ne kazuje ništa, valjda zato što bi takvim činom povredio i Ustav i „svoj“ Zakon i Poslovnik o svome radu. Možda zato što smatra da ako se nešto belodano ne vidi njega i nema, a ako ustreba onda ga ipak ima, jer se u obrazloženju nalaze podnaslovi „ocena člana ...“ i donosi sud o (ne)saglasnosti sa Ustavom. U istom predmetu, o nekim navodima iz inicijativa donosi se, kako Zakon o Ustavnom sudu (član 50 st. 1, čl. 52. i član 53. st. 1.) i Poslovnik o radu Ustavnog suda (član 66.) i nalažu, rešenje o pokretanju postupka, i onda se u tom postupku, sa punim kapacitetom odgovornosti da se donese odluka koja sadrži konačnu sudbinu pravne stvari o kojoj Ustavni sud odlučuje, donosi odluka koja predstavlja konačni sud Ustavnog suda.

Kako sam o ovakvom postupanju Ustavnog suda, koje smatram apsolutno ne samo neprihvatljivim već neustavnim i nezakonitim, već detaljno pisala u svom izdvojenom mišljenju koje prati Rešenje u predmetu IUz-1634/10 („Službeni glasnik RS“, broj 26/11), ovoga puta o istoj stvari neću dalje obrazlagati. Završiću jednostavnim pitanjem, na koje sopstvenim znanjem nisam u stanju da dođem do odgovora - Zašto Ustavni sud postupa na ovaj način? Zašto različito postupa bez kriterijuma i bez obrazloženja, kojim bi takvo postupanje makar pokušao da pravda, ali i bez ustavnog i zakonskog osnova, čime dovodi u pitanje, ponavljam, po mome sudu, svoje ujednačeno i na Ustavu i Zakonu zasnovano postupanje, što sasvim opravdano i neminovno otvara pitanje niza razloga koji se mogu naslućivati? O tim razlozima mogu da tvrdim samo jedno, a to je da oni zasigurno nisu pravne prirode, iz prostog razloga što nisu kao takvi utvrđeni ni Ustavom, ni Zakonom o Ustavnom sudu, a ni Poslovnikom o radu Ustavnog suda. Naprotiv, i Ustavom i pomenutim Zakonom i Poslovnikom Ustavnog suda jasno je predviđena sasvim drugačija procedura koja se odvija pred Ustavnim sudom za slučaj podnete inicijative i slučaj predloga ovlašćenih predlagača. Koja je onda priroda navedenih razloga? Celishodnost koja omogućava bolju efikasnost, ili transformacija, u smislu „modernizacije“ rada Ustavnog suda, novi trendovi inspirisani radom Suda po ustavnim žalbama, kada se Sud stepenom svoga angažovanja različito odnosi prema ustavnim žalbama zavisno od toga da li žalbu odbacuje, odbija ili usvaja, u Sudu odomaćeni izraz „malog“ i „velikog“ merituma? Efikasnost u Ustavnom sudu, s obzirom na osetljivost pravnih pitanja čija se osporavanja razmatraju, treba primenjivati sa posebnim oprezom. Ustavni sud i njegov rad nikada ne bi trebalo meriti, u smislu vrednovanja, stepenom efikasnog postupanja zarad planiranog učinka i saglasno njemu ostvarenog rezultata. Naravno, sasvim je nesporno da Ustavni sud, svuda u svetu, pa i kod nas, mora izuzetno brižljivo da se kloni mogućnosti da putem sklanjanja u stranu „osetljivih“ pitanja po društveni trenutak u kome se njihova ocena traži, ne ugrozi svoj integritet nezavisnog organa. Na taj način, jednostavno rečeno, odugovlačenjem postupa, odnosno njegovim trajanjem bez jasnih i opravdanih razloga, uvek se postupa o trošku interesa jedne strane - podnosilaca inicijative ili predloga, a u susret interesima druge strane, čiji su akt ili činjenje osporeni. Ni celishodnost, nikako ne može biti osnovni, rukovodni princip ustavnog sudovanja. Celishodno je samo ono što je saglasno važećem ustavu i odgovarajućem zakonu, sve ostalo po društvo nikako ne može biti ocenjeno kao takvo. Novi pristup vezan za izmene u radu Suda, bez obzira kako ga neko doživljavao u kvalitativnom smislu, može da bude primenjen tek onda kada ga uredi svojom normom ustavotvorac, pa potom i zakonodavac, odnosno kada se sadašnji postupak izmeni na način koji će biti pravno valjan. Poslednjem mogućem razlogu - poređenjima sa radom na ustavnim žalbama, nije potrebno posebno obrazloženje. Jasno su podvučene i u teoriji i u praski linije razlikovanja dva vida kontrole koji su povereni Ustavnom sudu i oni se niti mogu, niti smeju mešati i zamenjivati.

Konačno, o samoj sadržini Odluke u odnosu na koju izdvajam mišljenje.

Prvo, ovakvim postupanjem Ustavnog suda Odluka koja je pred javnošću u dubokoj je senci Rešenja koje joj je pre dve godine prethodilo. Ovo iz prostog razloga što se Ustavni sud, po ponuđenoj sadržini obrazloženja Odluke, više bavio podnetim inicijativama i navodima njihovih podnosilaca nego predlozima Ustavom ovlašćenih predlagača. Sva je prilika, da je Ustavni sud smatrao da je već sve rešio donošenjem ondašnjeg Rešenja i da potom podneti predlozi ne zaslužuju bilo kakvo ozbiljno sudijsko angažovanje. Sudija izvestilac je ponudio, a Sud svojom većinskom odlukom prihvatio, prepisane delove obrazloženja pomenutog Rešenja i zapečatio sudbinu napora predlagača i samog Zakona koji je osporavan, bez ikakvog ulaganja dodatnih napora. Tako je Sud pokazao da je pristup prilikom donošenja rešenja o (ne)prihvatanju inicijativa, daleko studiozniji nego prilikom donošenja meritornih odluka koje su konačne, izvršne i opšteobavezujuće. Takav pristup Suda smatram sasvim neprimerenim, jer je u njemu sadržano nerazumevanje ustavotvorčevog odnosa prema inicijativi i predlogu, kao dvema različitim kategorijama mogućnosti obraćanja Ustavnom sudu, koje postoje s razlogom i za čije razlikovanje postoji niz davno obrazloženih i do sada neizmenjenih argumenata. Postupajući po inicijativama Ustavni sud ne zatvara vrata budućim inicijatorima da navodeći druge razloge i uz svestranije obrazloženje postignu uspeh kod Suda i ishoduju pokretanje postupka za ocenu ustavnosti akta koji smatraju spornim. Na Sudu je da oceni jesu li ti argumenti različiti od onih koji su iznošeni ranije i ima li osnova da Sud u toj novoj prilici postupi drugačije i donese rešenje kojim će pokrenuti postupak ocene ustavnosti. Dalje, postupajući po inicijativama, Ustavni sud, ne presuđuje, u smislu konačne odluke, ni samom aktu, jer odluka da inicijativu ne prihvati ne znači da se isto pravno pitanje neće iznova naći pred Sudom, ukoliko se neko od ovlašćenih predlagača, kao što sam istakla, obrati Sudu svojim predlogom i tako izazove pokretanje postupka. Zato je angažovanje Ustavnog suda po podnetim predlozima istovremeno i manifestacija maksimuma njegove odgovornosti kao organa kome je poverena dužnost čuvanja Ustava. U ovom postupku Ustavni sud jeste konačni presuditelj i samo je javno mnjenje to koje može svojim stavom prema donetoj odluci „suditi“ kako sudijama, tako i samom Ustavnom sudu. Daleko od toga da se iz rečenog može izvesti zaključak da razmatrajući inicijative koje mu se podnose Ustavni sud postupa ovlaš, bez ozbiljnog upuštanja u spornost pravnog pitanja i uz svojevrsni komfor, jer se sa druge strane ne nalazi ustavom ovlašćeni predlagač. Priroda Ustavnog suda, njegova ustavna pozicija i nadležnost koja mu je ustavom poverena takvo zaključivanje čine sasvim neopravdanim. Želim samo da istaknem da je sam ustavotvorac uspostavio razliku između inicijative i predloga. Ta razlika se ogleda ne samo u činjenici da podnosilac inicijative može biti „svako“, a podnosilac predloga samo i isključivo - državni organi, organi teritorijalne autonomije ili lokalne samouprave, kao i najmanje 25 narodnih poslanika, (član 168. st. 1. Ustava RS), i sam Ustavni sud dvotrećinskom većinom glasova svih sudija (član 175. st. 2. Ustava RS), znači „kvalifikovani“ subjekti, već i u činjenici da samo podnošenje predloga znači i pokretanje postupka, dok podnošenje inicijative nema „moć“ pokretanja spora, već predstavlja samo „signal“ Ustavnom sudu o postojanju eventualne neustavnosti, na osnovu čega sam Ustavni sud donosi odluku da li će pokrenuti postupak. Uz sve to, ishod postupanja po inicijativi nije ozvaničenje utvrđene neustavnosti osporenog akta ili potvrda njegove ustavnosti, već samo nalaženje u navodima podnosioca inicijative osnova da se ona prihvati i donese rešenje o pokretanju postupka, ili da se, u suprotnom, inicijativa ne prihvati.

Drugo, i najvažnije, o čemu bih u ovom napisu trebala da iskažem svoj stav, odnosi se na samu suštinu spornog pravnog pitanja, odnosno na osporavanje argumenata na kojima se zasniva konačni stav Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari. Nevolja je u tome što se o spornom pitanju argumentima koji bi podupirali sadržinu izreke nije na valjan način izjasnio ni sam Sud. Prepisavši deo iz obrazloženja ranije donetog Rešenja Sud je pokazao svoj ukupan odnos prema predmetnom pravnom pitanju. Kako sam izdvojila mišljenje i u odnosu na to Rešenje (Izdvojeno mišljenje u predmetu IUz-43/2009, „Službeni glasnik RS“, broj 65/09), i u njemu izrazila svoje protivljenje neprihvatanju inicijativa i nepokretanju postupka za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona o sudijama, prilika da se ukrste argumenti različitih gledanja na ovo pitanje bili su upravo podneti predlozi i očekivani rad Suda po njima. Kako je taj očekivani rad Suda u suštini izostao, i Sud se opredelio da ovu stvar smatra presuđenom, ne preostaje mi drugo do da izrazim svoje generalno neslaganje (koje obuhvata kako način postupanja, tako i poznatu argumentaciju datu prilikom donošenja Rešenja o neprihvatanju inicijativa), i da izdvojim svoje mišljenje u odnosu na celokupno postupanje Ustavnog suda u predmetima vezanim za set sudijskih zakona koji uključuje i Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sudijama. U Odluci koja je pred nama „blanko“ se odbijaju predlozi i, po mome mišljenju, nezakonito odbacuju „zahtevi“ (zahtevi iz tačke 2. izreke su u stvari oni isti predlozi iz tačke 1. te izreke, samo se oni ovako označavaju sa prepoznatljivom namerom, da bi se, kako je to tvorac ovoga akta zamislio, celokupna ideja mogla da sprovede u delo), i ne čini se ni najmanji pokušaj da ovako krupno pravno pitanje dobije svoje valjano i dostojno pravno razrešenje. Zato se ja u svome izdvojenom mišljenju izjašnjavam: prvo da o ovoj pravnoj stvari mislim sasvim različito od onoga što je u svojoj Odluci rekao Sud, i drugo, da mi Sud nije pružio priliku da svoje argumente suprotstavim argumentima koji preostale sudije smatraju odlučnim za svoj stav. Ključno pitanje koje je moralo biti oslonac očekivanog i s obzirom na značaj spornog pitanja, pravničkog majstorstva, čijom bi se upotrebom dokazalo, u krajnjoj liniji, jedno od dva moguća stanovišta, jeste pitanje stalnosti sudijske funkcije i odnosa Ustava RS od 2006. prema ovom načelu. Pre toga trebalo je dokazati da li je važeći Ustav, donet po revizionom postupku koji je predvideo Ustav RS od 1990, akt ustavnopravnog kontinuiteta i budući da je načelo stalnosti sudijske funkcije kako prethodnim, tako i važećim Ustavom nesporno garantovano, da li je stalnost sudija mogla biti prekinuta Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava RS, koji nije donet po postupku kojim je donet Ustav o čijem se sprovođenju stara i koji stoga, sasvim je neupitno, nema pravnu snagu kojom se odlikuje sam Ustav. Tako je, po mome mišljenju, bilo nužno pre svega otvoriti pitanje Ustavnog zakona i njegove saglasnosti sa Ustavom, kao prethodno pitanje, nakon čega bi rešavanje pitanja koja su osporena Zakonom o sudijama bilo mnogo jednostavnije.

Sledeće čemu se mora uputiti oštra zamerka vezano je za tač. 2. izreke, u kojoj se kaže da se „odbacuju (se) zahtevi za ocenjivanje ustavnosti odredaba člana 99. stav 1, člana 100. i člana 101. stav 1. Zakona iz tačke 1.“ Ovo iz razloga što se odlukom „odbija“ predlog za utvrđivanje neustavnosti ili nezakonitosti (član 45. tač. 14. Zakona o Ustavnom sudu), dok se rešenjem odbacuje zahtev za ocenjivanje ustavnosti ili zakonitosti iz razloga na kojima se insistira u obrazloženju ove Odluke (član 46. tač. 8. Zakona o Ustavnom sudu), te se Sud pozvao u tekstu obrazloženja na pogrešan član Zakona, ili je, što je još čudnije, pogrešno naslovio akt Suda. Čini se da nema drugog objašnjenja nego da se Sud, u bezmernoj težnji da ovaj predmet okonča jedino i samo na način kako je to postavljeno u Rešenju kojim nisu prihvaćene inicijative kojima je ukazivano na neustavnost Zakona o sudijama, odlučio da u tom cilju prenebregne čak i činjenicu da je u izreci pogrešno primenjen Zakon o Ustavnom sudu. Ne želeći, očigledno, da se upušta u svestrano i zahtevno sagledavanje argumenata koji bi predstavljali uporište bilo jedne, bilo druge mogućnosti kao krajnjeg ishoda i konačne ocene, Ustavni sud, pod impresijom obrazloženja o neprihvatanju inicijativa (?!?), ne preduzima ništa osim njihovog doslovnog citiranja. Ne može se osporiti da Sud o ovoj pravnoj stvari misli onako, kako je to rečeno u Rešenju kojim ranije podnete inicijative nisu prihvaćene. Legitimno je da takav stav predstavlja postojano uverenje sudija da ova sporna pitanja treba rešiti „u korist“ zakonodavca, odlučiti da je Zakon ustavan i tako zaključiti da nema nesklada između zakonskog i ustavnog rešenja. Ono što nije saglasno pravu, odnosno onome što je sadržano i u odgovarajućim normama Ustava i u normama Zakona o Ustavnom sudu, jeste način na koji je Ustavni sud postupio lišavajući predlagača, stručnu i opštu javnost, građane, pravne argumentacije koja bi bila na nivou važnosti pitanja koje se kao sporno našlo pred Sudom. Odnosno, nije legitimno, da se ustavna obaveza Ustavnog suda da postupa po predlozima ovlašćenih predlagača u suštini grubo izbegne, da se ustavom priznati interes podnosilaca predloga nipodaštava, a da se značaj osporenog pravnog pitanja takvim odnosom minimalizuje.

Na kraju, moram da istaknem da se postupajući po ovim pitanjima vezanim za set pravosudnih zakona, Ustavni sud, po mojoj oceni, ogrešio u još jednoj stvari. Od svojih prvih delovanja u predmetima vezanim, u suštini, za akte i radnje donete i preduzete u cilju pravnog osmišljavanja i sprovođenja reforme pravosuđa, Ustavni sud je, mimo Zakona o Ustavnom sudu i mimo svoga Poslovnika i mimo realno postojećih prilika, i to, „potpuno svesno“, ne obazirući se, odnosno ignorišući upozorenja pojedinih, doista usamljenih sudija, ili, jednom rečju, uprkos svemu tome, izbegavao da održi javnu raspravu. Članom 37. Zakona o Ustavnom sudu uređeno je da Ustavnni sud održava javnu raspravu, u postupku ocenjivanja ustavnosti ili zakonitosti, u postupku odlučivanja o izbornim sporovima, kao i u postupku za zabranu rada političke stranke, sindikalne organizacije, udruženja građana ili verske zajednice (član 37. stav 1. Zakona). U sledećem stavu istog člana kaže se da Ustavni sud može odlučiti da se ne održi javna rasprava (iz čega se može zaključiti da je održavanje javne rasprave pravilo, od koga se može odstupiti u zakonom predviđenim slučajevima) u postupku ocenjivanja ustavnosti ili zakonitosti: ako oceni da je u toku postupka stvar dovoljno razjašnjena i da, na osnovu pribavljenih dokaza, može odlučiti i bez održavanja javne rasprave; ako je o istoj stvari već odlučivao, a nisu dati novi razlozi za drugačije odlučivanje u toj stvari, kao i ako postoje uslovi za obustavu postupka. Iz citiranog nesporno sledi da Sud održava javnu raspravu u postupku ocenjivanja ustavnosti i zakonitosti, osim u slučajevima koji su precizno navedeni. Kako u postupku ocene ustavnosti Zakona o sudijama, kao i ocene ustavnosti Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama, Sud nije održao nijednu javnu raspravu, jedini mogući zaključak je da je bio ispunjen neki od nabrojanih razloga usled čijeg postojanja se javna rasprava ne održava. Treba dodati da Zakon o Ustavnom sudu predviđa mogućnost održavanja javne rasprave i u drugim slučajevima, na pr. kada oceni da je održavanje javne rasprave potrebno, a naročito kad se radi o složenom ustavno-pravnom pitanju, te je sasvim moguće da ovo ustavno-pravno pitanje, iako je reč o postupku ocenjivanja ustavnosti i zakonitosti, Ustavni sud nije smatrao složenim (!?!). U svakom slučaju, kako drugi i treći razlog ovde nisu bili slučaj, ostaje pored jednostavnosti spornog pravnog pitanja, kao jedino moguć zaključak da je Sud smatrao „stvar dovoljno razjašnjenom“, zbog čega je odlučio bez održavanja javne rasprave. Ne mogu da se, po ko zna koji put, javno ne zapitam, kako je moguće da je ovo ustavno-pravno pitanje bilo složeno pravno pitanje od izuzetno velikog značaja za sve koji su se njime bavili i o njemu iznosili svoj sud, i koje je izazivalo, i još uvek to čini, tako snažnu i masovnu zapitanost u pogledu svoje pravne valjanosti i saglasnosti sa važećim Ustavom? Kako je moguće da su se nad ovim ustavno-pravnim pitanjem zamislili poslenici pravne nauke i pravničke struke, opšta javnost u zemlji i međunarodne institucije? I više od toga. Bezmalo stotinu najeminentnijih pravnika je presavilo tabak i svojim potpisom ozvaničilo svoje protivljenje jednom od ovih zakona, osećajući snagom svoje profesionalne i lične odgovornosti da o ovoj stvari moraju izreći svoje mišljenje i dati doprinos njenom pravnom razrešenju. U tom cilju, svojim apelom celokupnoj javnosti Srbije oni su pokušali da skrenu pažnju na rešenje zakonodavca koje smatraju potpuno neprihvatljivim. I nije samo struka u Srbiji burno reagovala. Učinili su to i stručnjaci iz brojnih drugih država Evrope, članica Evropske unije. Tako su čelnici relevantnih međunarodnih organizacija slali svoje pismene poruke udruženjima sudija i nadležnim državnim organima, u kojima su izražavali svoju ozbiljnu zabrinutost u pogledu novodonetih pravosudnih zakona. Na kraju je bura koja se digla naterala i samog zakonodavca da promeni sopstveni stav i izmeni sopstvene zakone. Pa zar sve to i u takvoj meri i već treću godinu, sve zbog i oko jednog „jednostavnog“ pravnog pitanja, koje „nema veći društveni značaj“, koje „ne intrigira pravnu nauku i struku“ i na koje „ne reaguju pozvani i prirodom pitanja prozvani autoriteti u zemlji Srbiji i izvan njenih granica“? U celom tom metežu izazvanom donošenjem tog i takvog seta pravosudnih zakona samo je Ustavni sud ostao pri svome stavu da je u pitanju pravna stvar koja se ne odlikuje složenom prirodom, da je zakonodavac i pri donošenju osnovnog zakona i zakona kojim se osnovni zakon menja bio i jeste u pravu, jer su, u krajnjem ishodu, u pitanju zakoni koji su saglasni ustavu. U vezi sa javnom raspravom pomenuću i to da je sasvim moguće da se Ustavni sud za ovaj oblik razmatranja sporne stvari u vođenju postupka ocene ustavnosti nije opredelio iz prostog razloga što je bilo teško, ako ne i nemoguće, na toj raspravi obezbediti sučeljavanje različitih stavova. Naime, pored učesnika u postupku, javnoj raspravi trebalo bi da prisustvuju i „predstavnici organa i organizacija, naučni i javni radnici, kao i druga lica, radi davanja mišljenja i objašnjenja“ (član 38. st. 3. Zakona o Ustavnom sudu). Tim putem se obezbeđuje sučeljavanje različitih stavova i argumenata, čime se Sudu pomaže da sagleda sporno pitanje iz različitih uglova i da, saslušavši različita stanovišta, izgradi sopstveno opredeljenje. Možda je Sud gajio osnovanu zebnju, budući da je bio upoznat sa u dugom periodu iznošenim jasnim i skoro unisonim stavovima pozvanih stručnjaka iz sveta nauke i struke, da do pravog sučeljavanja i ne može doći, jer se kao objektivni problem postavljao deficit onih koji su rešenja sadržana u osporenim zakonima smatrali valjanim. Možda je, ipak, neophodna brzina razrešenja spornog pitanja bila rukovodni princip za (ne)održavanje javne rasprave, odnosno možda je zeleno svetlo za početak primene ovih zakona, koje je svojim rešenjem od 2009. upalio Ustavni sud, bilo ključ odgovora na ovo pitanje. U svakom slučaju, koji god od pominjanih razloga bio onaj pretežući i za Ustavni sud opredeljujući, da postupi kao što je i učinio, čvrsto ostajem pri svom više puta i u različitim prilikama iskazanom stavu, da je opredeljenjem za takvo postupanje i donošenjem poznatih odluka u proteklih više od dve godine, Ustavni sud grešio.

Moći sudije pojedinca u organu koji odluke donosi većinom svih sudija, a sastavljen je od 15 sudija, kao što je to slučaj u Ustavnom sudu Republike Srbije, su male. Snaga argumenata može biti valjana, ali za njenu pobedu potrebno je magičnih 8 glasova. Od početaka bavljenja pitanjima ocene ustavnosti akata i radnji vezanih za pravosudnu reformu trudila sam se da svojim celokupnim poznavanjem ustavnopravne materije, zbog čega sam kao profesor Ustavnog prava i zaslužila visoko dostojno mesto sudije Ustavnog suda, pružim svoj doprinos u rešavanju svih spornih pitanja koja su se našla pred Sudom. U setu pitanja vezanih za sudijske zakone moji napori bili su uzaludni, a moj učinak, srazmerno toj činjenici, ravan nuli. Ostaje da sada, kada se stvari oko ovih, sudijskih zakona, najpr po stavovima brojnih inicijatora, zatim velikog broja ovlašćenih predlagača, pa desetina i desetina naučnih radnika i vrsnih pravnika praktičara, brojnih međunarodnih delatnika u pravosudnim asocijacijama Evrope i samih tih asocijacija - spornih rešenja, polako privode kraju (sa stanovišta delovanja Ustavnog suda), javno kažem da, jednako kao i na početku bavljenja ovim pitanjima, ne mogu da stanem iza bilo koje od odluka koje je Ustavni sud u vezi sa njima doneo.

 

dr Olivera Vučić,

Sudija Ustavnog suda

 

 

Slični dokumenti

• IUz 1634/2010: Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama
• IUz 43/2009: Odbijanje inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o sudijama
• IUz 3/2011: Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredbe Zakona o Visokom savetu sudstva