Neustavnost uslovljavanja prava na zdravstvenu zaštitu obaveznim izborom lekara

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da su neustavne odredbe Zakona o zdravstvenom osiguranju koje su obavezan izbor izabranog lekara propisivale kao uslov za ostvarivanje prava iz osiguranja. Time se nesrazmerno ograničava i zadire u suštinu Ustavom zajemčenog prava na zaštitu zdravlja.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-361/2012
09.10.2014.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 9. oktobra 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 142. stav 4. i člana 146. st. 4. i 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 109/05, 106/06, 57/11, 110/12 i 119/12) nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

2. Ukida se mera obustave izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu odredaba člana 142. stav 4. i člana 146. stav 5. Zakona iz tačke 1, koja je utvrđena tačkom 2. Rešenja Ustavnog suda IUz-361/2012 od 22. maja 2013. godine ("Službeni glasnik RS", broj 55/13).

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 142. stav 4. i člana 146. st. 4. i 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 109/05, 106/06, 57/11, 110/12 i 119/12). Povodom podnetih inicijativa, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sud u ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), Rešenjem od 22. maja 2013. godine („Službeni glasnik RS“, broj 55/13), pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti navedenih odredaba Zakona o zdravstvenom osiguranju.

Ustavni sud je u prethodnom postupku našao da se povodom odredaba člana 142. stav 4. i člana 146. st. 4. i 5. Zakona, kao sporna, postavljaju, pre svega, sledeća ustavno-pravna pitanja:

1) da li se izbor izabranog lekara može, ovim zakonom, propisati kao obaveza, odnosno kao uslov za uživanje prava po osnovu obaveznog zdravstvenog osiguranja;

2) da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se osiguranom licu uskrati (ograniči) pružanje zdravstvene zaštite u obimu koji odgovara obimu plaćene zdravstvene usluge i koja mu je neophodna s obzirom na njegovo zdravstveno stanje, samo iz razloga što osigurano lice nije izvršilo izbor izabranog lekara i da li se na taj način dovodi u pitanje ostvarivanje suštine prava na zdravstvenu zaštitu koje je kao takva ustanovljena Zakonom, na temelju ustavne garancije prava na zaštitu fizičkog i psihičkog zdravlja;

3) da li je ustanovljeno zakonsko ograničenje Ustavom zajemčenog prava građana na zaštitu zdravlja, u skladu sa ciljevima i svrhom zdravstvene zaštite na čije postizanje se obavezala naša zemlja i na međunarodnom planu;

4) da li su osporenim odredbama Zakona osigurana lica, koja nisu izabrala lekara, dovedena u bitno različit položaj u odnosu na ostala osigurana lica, protivno principu jednakosti iz člana 21. Ustava i člana 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda;

5) da li se osigurana lica mogu, u pogledu uživanja prava u suštini dovesti u položaj lica za koja se doprinosi za zdravstveno osiguranje uopšte ne uplaćuju (jer se i jednima i drugima pruža samo hitna medicinska pomoć);

6) da li se osporenim rešenjima obezbeđuje jedinstvo pravnog poretka Republike Srbije (član 4. i član 194. stav 1. Ustava) u oblasti zdravstvene zaštite, odnosno da li se osporenim odredbama Zakona dovode u pitanje osnovna načela zdravstvene zaštite i prava osiguranika utvrđena ovim zakonom, kao i Zakonom o zdravstvenoj zaštiti.

Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti osporenih odredaba člana 142. stav 4. i člana 146. stav 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju, koje je Ustavni sud doneo 22. maja 2013. godine, dostavljeno je na odgovor Narodnoj skupštini, 18. juna 2013. godine. Kako Narodna skupština u ostavljenom roku, a ni naknadno, nije dostavila odgovor Sudu, postupak je nastavljen saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenim odredbama člana 142. stav 4. i člana 146. st. 4. i 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 109/05, 106/06, 57/11, 110/12 i 119/12) propisano:

- da se naknadna overa isprava o osiguranju, odnosno zdravstvene kartice, odnosno posebne isprave o korišćenju zdravstvene zaštite može izvršiti pod uslovom da je osigurano lice izvršilo izbor izabranog lekara u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim za sprovođenje ovog zakona (član 142. stav 4.);

- da je osigurano lice dužno da kod prve posete zdravstvene ustanove na primarnom nivou zdravstvene zaštite u kojoj poslove obavlja izabrani lekar, a najkasnije u roku od šest meseci od dana sticanja svojstva osiguranog lica u skladu sa ovim zakonom, izvrši izbor izabranog lekara (član 146. stav 4.);

- da ako osigurano lice ne izvrši izbor izabranog lekara u roku iz stava 4. ovog zakona ima pravo samo na pružanje hitne medicinske pomoći do momenta izbora izabranog lekara u skladu sa ovim zakonom (član 146. stav 5.).

Pored rešenja utvrđenih u osporenim odredbama čl. 142. i 146. Zakona o zdravstvenom osiguranju, ovim zakonom propisano je: da je u Republici Srbiji zdravstveno osiguranje obavezno i dobrovoljno (član 2.); da je obavezno zdravstveno osiguranje, ono osiguranje kojim se zaposlenima i drugim građanima obuhvaćenim ovim osiguranjem obezbeđuje, pre svega, pravo na zdravstvenu zaštitu i pravo na novčane naknade za slučajeve utvrđene zakonom (član 4.); da se sredstva za obavezno zdravstveno osiguranje obezbeđuju uplatom doprinosa za to osiguranje, kao i iz drugih izvora u skladu sa zakonom (član 8. stav 1.); da se obavezno zdravstveno osiguranje organizuje na sledećim načelima – na načelu solidarnosti i uzajamnosti, načelu obaveznosti, načelu javnosti, načelu zaštite prava osiguranih lica i zaštite javnog interesa, načelu stalnog unapređivanja kvaliteta obaveznog zdravstvenog osiguranja i načelu ekonomičnosti i efikasnosti obaveznog zdravstvenog osiguranja (član 5. i čl. 10. do 15.). Takođe, ovaj zakon propisuje: da se u sprovođenju obaveznog zdravstvenog osiguranja primenjuju načela zdravstvene zaštite i ostvaruju prava pacijenta utvrđena zakonom kojim se uređuje zdravstvena zaštita (član 5. stav 2.); da se načelo obaveznosti obezbeđuje obavezom plaćanja doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje od strane zaposlenih i poslodavaca, kao i drugih obaveznika uplate doprinosa u skladu sa zakonom, što predstavlja uslov za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja (član 10. stav 2.); da su prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja – pravo na zdravstvenu zaštitu, pravo na naknadu zarade za vreme privremene sprečenosti za rad osiguranika, pravo na naknadu troškova prevoza u vezi sa korišćenjem zdravstvene zaštite (član 30. stav 1.); da se prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja ostvaruju pod uslovom da je dospeli doprinos za zdravstveno osiguranje plaćen ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 30. stav 2.); da licu kojem je priznato svojstvo osiguranog lica matična filijala izdaje propisanu ispravu o zdravstvenom osiguranju (isprava o osiguranju) kojom se dokazuje svojstvo osiguranog lica, a da Republički fond propisuje sadržaj i oblik isprave o osiguranju, zdravstvene kartice, odnosno posebne isprave za korišćenje zdravstvene zaštite ..., način njihove overe, ... kao i druga pitanja od značaja za korišćenje tih isprava (član 112. st. 1. i 9.); da se u ostvarivanju zdravstvene zaštite osiguranom licu obezbeđuje pravo na slobodan izbor zdravstvene ustanove i slobodan izbor lekara (u daljem tekstu: izabrani lekar) sa kojima je Republički fond zaključio ugovor o pružanju zdravstvene zaštite (član 141. stav 3.); da se ugovorom između matične filijale i davaoca zdravstvenih usluga određuju lekari pojedinci koji imaju ovlašćenja izabranog lekara, da je davalac zdravstvenih usluga iz stava 1. ovog člana dužan da na vidnom mestu istakne spisak lekara koje osigurano lice može da odabere za svog izabranog lekara, da izabrani lekar zaključuje poseban ugovor sa matičnom filijalom o obavljanju poslova izabranog lekara za potrebe obavezno osiguranih lica (član 147.).

III

Za ustavnosudsku ocenu osporenih odredaba Zakona o zdravstvenom osiguranju, u konkr etnom slučaju, od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije, kao i odredbe potvrđenih međunarodnih ugovora i drugih međunarodnih akata u oblasti zdravstvene zaštite koji, saglasno čl. 16. i 194. Ustava, čine sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije.

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da je Republika Srbija zasnovana, pored ostalog, na socijalnoj pravdi, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima, te da se ona ostvaruje, između ostalog, na ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven (član 4. stav 1.); da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i da se neposredno primenjuju (član 16. stav 2.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju (član 18. stav 1.); da se Ustavom jemče, i kao takva neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinačnog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. stav 2.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati, kao i da su pri ograničenju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, te da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu bez diskriminacije, kao i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da je ljudski život neprikosnoven (član 24. stav 1.); da svako ima pravo na zaštitu svog psihičkog i fizičkog zdravlja, a da se zdravstveno osiguranje, zdravstvena zaštita i osnivanje zdravstvenih fondova uređuju zakonom (član 68. st. 1. i 3.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti zdravstva (član 97. tačka 10.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. st. 1. i 3.), da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšte prihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194. stav 5.).

U članu 25. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima utvrđeno je: "Svako ima pravo na životni standard koji obezbeđuje zdravlje i blagostanje njegovo i njegove porodice, uključujući ... i lekarsku negu."

Međunarodnim paktom o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, u članu 12, utvrđeno je da "države članice ovog pakta priznaju pravo koje ima svako lice na najbolje psihičko i mentalno zdravlje koje može da postigne", te da će "države članice ovog pakta preduzeti mere u cilju obezbeđenja punog ostvarivanja ovog prava, pored ostalog i mere radi stvaranja uslova za obezbeđivanje svima lekarskih usluga i pomoći u slučaju bolesti." Ovaj međunarodni pakt prati Dokument E 1989/22. Komiteta UN za ekonomska, socijalna i kulturna prava - Opšti komentar broj 14, posvećen pravu na najviši dostignuti standard zdravlja. U Komentaru vezanom za član 12. navedenog Pakta se, pre svega, utvrđuje da je "zdravlje osnovno ljudsko pravo neophodno za uživanje ostalih ljudskih prava", te da "svako ljudsko biće ima pravo na uživanje najvišeg mogućeg standarda zdravlja pogodnog za dostojanstven život".

Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ne jemči pravo na zdravstvenu zaštitu, ali članom 14. Evropske konvencije i članom 1. Protokola 12 ove konvencije utvrđena je opšta zabrana diskriminacije. Naime, članom 1. Protokola 12 prošireno je polje primene člana 14. Evropske konvencije, kako bi zabranom diskriminacije bila obuhvaćena i ona prava koja su propisana ne samo ovom konvencijom, nego i unutrašnjim i međunarodnim pravom. Prema članu 1. Protokola, "Uživanje svakog prava koje zakon predviđa mora se obezbediti bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što je pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, povezanost sa nekom nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status (stav 1.), a "Javne vlasti ne smeju ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1. (stav 2.). Ukratko, član 1. Protokola 12 zabranjuje diskriminaciju u uživanju bilo kog prava proisteklog iz domaćeg i međunarodnog zakonodavstva.

Izmenjenom Evropskom socijalnom poveljom članice Saveta Evrope su se obavezale da prihvataju kao cilj svoje politike, kojem teže svim odgovarajućim sredstvima, kako nacionalnim, tako i međunarodnim, postizanje uslova u kojima se prava utvrđena ovom poveljom i principi mogu delotvorno ostvariti. U Delu I i II Povelje, pored ostalog, stoji da "Svako ima pravo da koristi pogodnosti svih mera koje mu omogućavaju da uživa najviši mogući dostupni standard zdravlja" (član 1. stav 1. tačka 11), te da se "u nameri da obezbede efikasno ostvarivanje prava na zaštitu zdravlja, strane ugovornice obavezuju da bilo same, bilo u saradnji sa javnim ili privatnim organizacijama, preduzmu odgovarajuće mere, koje se, pored ostalog, ogleda i u tome da "... uklone u najvećoj mogućoj meri uzroke lošeg zdravlja"; da "... obezbede savetodavne i obrazovne pogodnosti za unapređivanje zdravlja i podsticanje individualne odgovornosti po pitanju zdravlja" i "da spreče u najvećoj mogućoj meri epidemiološka, endemska i druga oboljenja, kao i nesrećne slučajeve" (član 11.). U Delu V, članu G. Povelje - pod nazivom "Ograničenja" stoji da "kada se prava i principi navedeni u Delu I efikasno ostvaruju a njihovo efikasno ostvarivanje je predviđeno u Delu II, oni neće biti podložni nikakvim ograničenjima ili ograničenjima koja nisu predviđena u tim delovima, osim onih koja su predviđena zakonom i neophodna u demokratskom društvu radi zaštite prava i sloboda drugih ili radi zaštite javnog interesa, nacionalne bezbednosti, javnog zdravlja ili morala." Takođe u ovom članu Povelje stoji da se "Ograničenja koja su dopustiva prema ovoj povelji u odnosu na prava i obaveze sadržane u njoj neće primenjivati ni u jednu drugu svrhu, osim one radi koje su predviđena."

Polazeći od izloženog, a posebno odredaba člana 97. tačka 10. i člana 68. Ustava, sledi da je Republika Srbija nadležna da uredi i obezbedi sistem u oblasti zdravstva, tj. da je Narodna skupština kao zakonodavni organ Ustavom ovlašćena da zakonom uredi sistem u oblasti zdravstva, a u okviru toga, i po izričitom ustavnom nalogu, zdravstveno osiguranje, zdravstvenu zaštitu i osnivanje zdravstvenih fondova. Saglasno navedenom, sistem u oblasti zdravstva u Republici Srbiji uređen je, pre svega, Zakonom o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 109/05, 106/06, 57/11, 110/12 i 119/12), Zakonom o zdravstvenoj zaštiti ("Službeni glasnik RS", br. 107/05 i 72/09) i Zakonom o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje ("Službeni glasnik RS," br. 84/04, 61/05, 62/06, 7/08, 5/09, 7/09, 3/10, 4/11, 52/11,101/11, 7/12 i 8/13).

Za celovitije i potpunije sagledavanje značenja osporenih rešenja Zakona o zdravstvenom osiguranju, po oceni Ustavnog suda, od značaja su i odredbe navedenog Zakona o zdravstvenoj zaštiti, kojima je propisano: da je zdravstvena zaštita, u smislu ovog zakona, organizovana i sveobuhvatna delatnost društva sa osnovnim ciljem da se ostvari najviši mogući nivo očuvanja zdravlja građana i porodice (član 2. stav 1.); da je zdravstvena delatnost delatnost kojom se obezbeđuje zdravstvena zaštita građana, a koja obuhvata sprovođenje mera i aktivnosti zdravstvene zaštite koje se, u skladu sa zdravstvenom doktrinom i uz upotrebu zdravstvenih tehnologija, koriste za očuvanje i unapređenje zdravlja ljudi, a koju obavlja zdravstvena služba (član 5. stav 1.); da se načelo pristupačnosti zdravstvene zaštite ostvaruje obezbeđivanjem odgovarajuće zdravstvene zaštite građanima Republike, koja je fizički, geografski i ekonomski dostupna, odnosno kulturno prihvatljiva, a posebno zdravstvene zaštite na primarnom nivou (član 19.); da se načelo sveobuhvatnosti zdravstvene zaštite ostvaruje uključivanjem svih građana Republike u sistem zdravstvene zaštite, uz primenu objedinjenih mera i postupaka zdravstvene zaštite koje obuhvataju promociju zdravlja, prevenciju bolesti na svim nivoima, ranu dijagnozu, lečenje i rehabilitaciju (član 21.); da se načelo kontinuiranosti zdravstvene zaštite ostvaruje ukupnom organizacijom sistema zdravstvene zaštite koja mora biti funkcionalno povezana i usklađena po nivoima, od primarnog preko sekundarnog do tercijarnog nivoa zdravstvene zaštite i koja pruža neprekidnu zdravstvenu zaštitu građanima Republike u svakom životnom dobu (član 22.); da se načelo efikasnosti zdravstvene zaštite ostvaruje postizanjem najboljih mogućih rezultata u odnosu na raspoloživa finansijska sredstva, odnosno postizanjem najvišeg nivoa zdravstvene zaštite uz najniži utrošak sredstava (član 24.); da svaki građanin ima pravo da zdravstvenu zaštitu ostvaruje uz poštovanje najvišeg mogućeg standarda ljudskih prava i vrednosti, odnosno ima pravo na fizički i psihički integritet i na bezbednost njegove ličnosti, kao i na uvažavanje njegovih moralnih, kulturnih, religijskih i filozofskih ubeđenja (član 25.); da svaki pacijent ima pravo na dostupnu zdravstvenu zaštitu u skladu sa zdravstvenim stanjem, a u granicama materijalnih mogućnosti sistema zdravstvene zaštite (član 26.); da primarnu zdravstvenu zaštitu u domu zdravlja građani ostvaruju preko izabranog lekara (član 98. stav 1.); da izabrani lekar vodi potpunu medicinsku dokumentaciju o zdravstvenom stanju pacijenta i da se zdravstvena zaštita preko izabranog lekara ostvaruje u skladu sa zakonom kojim se uređuje oblast zdravstvenog osiguranja (član 99. st. 4. i 5.).

Zakonom o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje propisano je: da se doprinosima obezbeđuju sredstva za finansiranje obaveznog socijalnog osiguranja, i to penzijskog i invalidskog, zdravstvenog i osiguranja za slučaj nezaposlenosti (član 2.); da su sredstva doprinosa javni prihod, pod kontrolom i na raspolaganju organizacija za obavezno socijalno osiguranje, osnovanih zakonima koji uređuju sistem obaveznog socijalnog osiguranja, za namene utvrđene u skladu sa tim zakonima (član 4.); da je obveznik doprinosa osiguranik i poslodavac ili isplatilac prihoda, na čiji teret se plaća doprinos (član 6. stav 1. tačka 1)); da je obveznik obračunavanja, odnosno plaćanja doprinosa osiguranik i poslodavac, odnosno drugi isplatilac prihoda koji je dužan da obračuna, odnosno plati doprinos u svoje ime i u svoju korist ili u svoje ime, a u korist osiguranika (član 6. stav 1. tačka 2)); da je poslodavac dužan da doprinose iz stava 1. ovog člana obračuna i uplati istovremeno sa isplatom zarade, razlike zarade ili ugovorene naknade za privremene i povremene poslove, po propisima koji važe u momentu isplate tih primanja (član 51. stav 2.); da se u pogledu utvrđivanja, naplate i povraćaja doprinosa, pravnih lekova, kamate, kaznenih odredbi i drugih pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, izuzev odredaba koje se odnose na poreska oslobođenja, olakšice i otpis, primenjuju odgovarajuće odredbe zakona koji uređuje porez na dohodak građana, odnosno zakona koji uređuje poreski postupak i poresku administraciju, ako ovim zakonom pojedina pitanja nisu drukčije uređena (član 69.).

Iz navedenih odredaba zakona sledi da je zdravstvena zaštita opredeljena (definisana) kao organizovana i sveobuhvatna delatnost društva, sa osnovnim ciljem da se ostvari najviši mogući nivo očuvanja zdravlja građana i porodice, što znači da se radi o delatnosti od opšteg društvenog interesa, koja se obavlja kao javna služba. Posebno je važno pomenuti da su odredbama čl. 5. do 10. Zakona o zdravstvenom osiguranju i čl. 19. do 24. Zakona o zdravstvenoj zaštiti utvrđena načela zdravstvene zaštite osiguranika, koja predstavljaju osnov funkcionisanja i ostvarivanja sistema zdravstvene zaštite u celini, a time i osnov i okvir za ostvarivanje prava pacijenata na zdravstvenu zaštitu. Ova načela odnose se na pristupačnost, pravičnost, sveobuhvatnost, kontinuiranost, efikasnost i stalno unapređivanje kvaliteta zdravstvene zaštite. Ona se nalaze u osnovi svih zakonom ustanovljenih prava koja osiguranik uživa u oblasti zdravstvene zaštite. Naime, na temelju ovih načela svaki pacijent u oblasti zdravstvene zaštite ostvaruje svoja konkretna zakonom utvrđena prava, uključujući i zakonom ustanovljeno pravo pacijenata na slobodan izbor zdravstvene ustanove i doktora medicine, odnosno doktora stomatologije, kao i na slobodan izbor različitih medicinskih procedura, u skladu sa zakonom, na osnovu odgovarajućih informacija o mogućim rizicima i posledicama po zdravlje pacijenta.

Uvažavajući zakonom utvrđen položaj i ulogu izabranog lekara kao osnovnog stručno-medicinskog organa u postupku ostvarivanja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja i njegovo ustanovljenje sa ciljem kvalitetnijeg pružanja zdravstvene zaštite, odnosno potpunije brige o zdravstvenom stanju osiguranog lica, pred Ustavnim sudom osnovano je dovedena u sumnju saglasnost propisivanja zakonske obaveze osiguranog lica da izvrši izbor izabranog lekara kao uslova za naknadnu overu isprave o osiguranju na osnovu koje se ostvaruju prava iz zdravstvenog osiguranja, odnosno na osnovu koje se može koristiti zdravstvena zaštita, sa osnovnom svrhom i ciljem zdravstvene zaštite, tj. saglasnost navedenih zakonskih rešenja sa Ustavom zajemčenim pravom svakog na zaštitu svog fizičkog i psihičkog zdravlja (član 68. stav 1.), kao i sa osnovnim principima i načelima ostvarivanja ljudskih prava utvrđenih odredbama čl. 18. do 21. Ustava. Istovetno pitanje postavilo se i sa stanovišta jemstava prava na zaštitu zdravlja utvrđenih u odredbama člana 12. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, kao i citiranim odredbama izmenjene Evropske socijalne povelje.

Po oceni Ustavnog suda, osporenom odredbom člana 142. Zakona u znatnoj meri se sužavaju, odnosno ograničavaju zakonom ustanovljena prava osiguranika na ostvarivanje zdravstvene zaštite, kako to navode i podnosioci inicijative, jer se osiguranicima bez ispunjenja propisanog uslova, obezbeđuje samo pravo na minimalnu zdravstvenu zaštitu u vidu pružanja hitne medicinske pomoći. Pri tome je važno napomenuti da se sredstva za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja, ex lege obezbeđuju unapred uplatom doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, kao i da je izvršena uplata doprinosa "prvotni i osnovni" uslov za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja. Pored toga, osporenim odredbama Zakona osiguranici koji nisu izabrali lekara stavljeni su u bitno različit položaj u odnosu na osiguranike koji su izvršili izbor izabranog lekara, budući da, osim hitne medicinske pomoći, ne mogu ostvariti druga prava po osnovu zdravstvenog osiguranja, bez obzira na potrebe izazvane njihovim zdravstvenim stanjem. Nadalje, navedenim osiguranicima se, prema osporenim odredbama Zakona, ne pružaju zdravstvene usluge koje su unapred plaćene, tj. koje su prema zakonu pokrivene obaveznim doprinosom za zdravstveno osiguranje, već su ti osiguranici u suštini dovedeni u isti položaj kao i lica za koja uopšte nije uplaćen doprinos za zdravstveno osiguranje ili nije uplaćen u celini.

Ustavni sud konstatuje, da iako sloboda izbora zdravstvene ustanove i slobodan izbor lekara ne predstavlja Ustavom zajemčeno pravo pacijenta iz oblasti zdravstvene zaštite, već pravo ustanovljeno zakonom, pri propisivanju uslova i načina njegovog ostvarivanja, kao i eventualnih ograničenja u uživanju ovih prava i posledica neispunjavanja određenih zakonskih obaveza od strane osiguranika, pri uređivanju ovih pitanja zakonodavac mora imati u vidu Ustavom utvrđena osnovna jemstva ostvarivanja i zaštite ljudskih prava Ustava. Naime, načela i garancije iz čl. 18. do 21. Ustava obavezuju sve bez izuzetka, a time i Narodnu skupštinu kad uređuje sistem u oblasti zdravstvene zaštite, a u okviru toga i način ostvarivanja prava osiguranika na zdravstvenu zaštitu.

Iz napred izloženog, po oceni Suda, proizilazi da se izbor izabranog lekara ne može zakonom propisivati kao obaveza, odnosno uslov bez koga nema uživanja prava po osnovu zdravstvenog osiguranja, s obzirom na to da se doprinosi za to osiguranje uplaćuju unapred, te da je Zakonom o zdravstvenoj zaštiti, kao sistemskim zakonom u ovoj oblasti, garantovano pravo osiguranom licu da slobodno bira zdravstvenu ustanovu i lekara kod koga će ostvariti pravo na zdravstvenu zaštitu. Po oceni Ustavnog suda, nema objektivnog i razumnog opravdanja da se osiguranom licu, koje nije izvršilo izbor izabranog lekara, zakonom uskrati (ograniči) pružanje zdravstvene zaštite u obimu koji odgovora obimu plaćene zdravstvene usluge i koja mu je neophodna s obzirom na njegovo zdravstveno stanje, samo iz razloga što to lice nije izvršilo izbor izabranog lekara. Ustavni sud smatra da se time zadire u suštinu prava na zdravstvenu zaštitu koja je kao takva ustanovljena zakonom, a na temelju ustavne garancije prava na zaštitu fizičkog i psihičkog zdravlja.

Ustavni sud je, takođe, ocenio da se propisivanjem navedenih posledica po osiguranika koji ne izabere izabranog lekara, ne zadire samo u suštinu ovog prava, već se takav osiguranik faktički kažnjava, tj. lišava mogućnosti korišćenja usluga zdravstvene zaštite. Drugim rečima, Sud nalazi da se osporenim rešenjima iz čl. 142. i 146. Zakona proklamovana sloboda izbora lekara u suštini transformisala u dužnost izbora, čije se nevršenje sankcioniše suspendovanjem prava na zdravstvenu zaštitu. Iz svega iznetog sledi da se osporenim odredbama Zakona dovode u pitanje odredbe člana 18. Ustava, u kojima je utvrđeno da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava.

Ustavni sud podseća i ovom prilikom na odredbe člana 20. Ustava, prema kojima ljudska i manjinska prava zakonom mogu biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, te da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja (zaštita javnog interesa ili zaštita prava i sloboda drugih lica), prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava. U vezi sa navedenim, Ustavni sud posebno ukazuje i na povredu Ustavom (član 20. stav 3.) i međunarodnim ugovorima zajemčenog principa proporcionalnosti kod propisivanja navedenog načina i uslova za ostvarivanje prava iz zdravstvenog osiguranja, iz razloga što se neizvršavanje navedene zakonske obaveze moglo sankcionisati i na drugi način, odnosno manjim obimom ograničenja prava na zdravstvenu zaštitu. Drugim rečima, po oceni Suda, u konkretnom slučaju su cilj ili posledica preduzete mere neopravdani, odnosno ne postoji srazmera između preduzete mere i cilja koji se ovom merom ostvaruje. Ustavni sud je, isto tako, ocenio da se propisivanje ovlašćenja Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje da osiguranicima naknadno ne overi zdravstvenu ispravu ukoliko ne izaberu lekara dovodi u pitanje ostvarivanje osnovnih načela zaštite prava osiguranih lica i zaštite javnog interesa garantovanih odredbama člana 68. Ustava i člana 12. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima.

Nadalje, Ustavni sud nalazi da osporena zakonska rešenja nisu u skladu ni sa svrhom zdravstvene zaštite na čije se ostvarivanje obavezala naša zemlja i na međunarodnom planu, utoliko pre što osiguranicima, bez ispunjenja navedenog uslova, zakonodavac obezbeđuje samo pravo na minimalnu zdravstvenu zaštitu u vidu pružanja hitne medicinske pomoći, a ne i pravo na pružanje adekvatne medicinske usluge koja je inače pokrivena uplaćenim obaveznim doprinosima za zdravstveno osiguranje, čime se propisani uslov, odnosno način ostvarivanja prava pretvorio u protivustavno ograničenje prava na zdravstvenu zaštitu.

Takođe, osporenim odredbama Zakona, posmatranim u celini, odnosno u međusobnoj povezanosti i po posledicama, po oceni Ustavnog suda, osigurana lica, koja nisu izabrala lekara, su bez razumnog opravdanja, dovedena u bitno različit položaj u odnosu na ostala osigurana lica protivno principu jednakosti iz člana 21. Ustava i člana 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

I najzad, Ustavni sud je stanovišta da je osporenim odredbama Zakona narušeno i jedinstvo pravnog poretka Republike Srbije garantovano odredbama člana 4. i člana 194. stav 1. Ustava u oblasti zdravstvene zaštite, jer su na ovaj način dovedena u pitanje osnovna načela zdravstvene zaštite i prava osiguranika utvrđena ovim zakonom, kao i Zakonom o zdravstvenoj zaštiti.

Polazeći od svega iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u tački 1. izreke.

Kako je Ustavni sud doneo konačnu odluku u ovom postupku i ocenio da odredbe člana 142. stav 4. i člana 146. st. 4. i 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 109/05, 106/06, 57/11, 110/12 i 119/12) nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima, to je utvrdio da su prestali razlozi zbog kojih je Rešenjem IUz-361/2012 od 22. maja 2013. godine ("Službeni glasnik RS", broj 55/13) odredio meru obustave izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu odredaba člana 142. stav 4. i člana 146. stav 5. Zakona. Stoga je Ustavni sud, na osnovu odredaba člana 46. tačka 3) i člana 56. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, navedenu meru obustave izvršenja ukinuo i rešio kao u tački 2. izreke.

VII

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 142. stav 4. i člana 146. st. 4. i 5. Zakona navedenog u tački 1. izreke prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Neustavnost uslovljavanja prava na zdravstvenu zaštitu obaveznim izborom lekara

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti