Kratak pregled

Ustavni sud odbacuje ustavnu žalbu izjavljenu protiv rešenja kojima je zahtev za rehabilitaciju odbačen kao nedozvoljen. Žalba ne navodi ustavnopravne razloge, jer su sudovi ispravno odlučili o procesnom pitanju postojanja pravnosnažno presuđene stvari, a ne o meritumu zahteva.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-361/2012
22.05.2013.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, dr Marija Draškić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 22. maja 2013. godine, doneo je

 

R E Š E Nj E

 

1. Pokreće se postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 142. stav 4. i člana 146. st. 4. i 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 109/05, 30/10, 57/11, 110/12 - US i 119/12).

2. Obustavlja se izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu odredaba člana 142. stav 4. i člana 146. stav 5. Zakona iz tačke 1.

3. Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.

4. Rok za davanje odgovora je 60 dana od dana prijema ovog rešenja.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

I

 

Ustavnom sudu podnete su dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 142. stav 4. i člana 146. st. 4. i 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 109/05, 30/10, 57/11, 110/12 i 119/12). U jednoj inicijativi se navodi da se osporenim odredbama Zakona o zdravstvenom osiguranju krši Ustavom garantovano pravo građana na zaštitu zdravlja (član 68.), jer se pružanje primarne zdravstvene zaštite uslovljava izborom lekara kao zakonskim uslovom za naknadnu overu zdravstvene knjižice. Na ovaj način se, po mišljenju podnosioca inicijative, povređuje i Zakon o obligacionim odnosima, budući da davalac usluge ne ispunjava plaćenu obavezu korisnika usluge. U drugoj inicijativi osporava se ustavnost odredaba člana 146. st. 4. i 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju navodima da su osporene odredbe suprotne odredbama čl. 21. i 68. Ustava, kojima je garantovano pravo na zaštitu fizičkog i psihičkog zdravlja svakog građanina, zabrana diskriminacije i zabranjena diskriminacija. Ovo iz razloga što se pravo na zdravstvenu zaštitu uslovljava izborom izabranog lekara, te se licima koja nisu izvršila izbor "lekara obezbeđuje samo pravo na hitnu medicinsku pomoć, čime se uskraćuje ostvarivanje prava na zdravstvenu zaštitu u punom obimu", tj. obimu utvrđenom zakonom. Time se pravi razlika među nekim osiguranicima, jer se oni dele na one koji su izabrali lekara i s tim u vezi ostvaruju puno pravo na zaštitu svog zdravlja i na one koji nisu ili ne žele da izvrše izbor lekara, a uredno plaćaju doprinose za zdravstveno osiguranje i ostvaruju samo pravo na hitnu medicinsku pomoć. U inicijativi se, takođe, navodi da su osporene odredbe Zakona u suprotnosti i sa Zakonom o zdravstvenoj zaštiti ("Službeni glasnik RS", br.. 107/05, 72/09, 88/10, 99/10, 57/11 i 119/12) čije odredbe garantuju pravo na zdravstvenu zaštitu, pravo na pristupačnost zdravstvene zaštite, zabranu diskriminacije prilikom pružanja zdravstvene zaštite, pravo na dostupnost zdravstvene zaštite, kao i pravo na slobodan izbor lekara i zdravstvene ustanove, odnosno slobodu izbora različitih medicinskih procedura na osnovu mogućih informacija o mogućim rizicima i posledicama po zdravlje pacijenta.

 

II

 

Ustavni sud je 20. septembra 2012. godine, na osnovu odredaba člana 33. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07 i 99/11) i člana 82. stav 1. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", br. 24/08, 27/08 i 76/11), inicijativu dostavio na mišljenje Narodnoj skupštini.

U mišljenju Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo Narodne skupštine, koje je Ustavni sud primio 17. marta 2013. godine, navodi se, pored ostalog, da je polazeći od ovlašćenja izabranog lekara u preventivnim programima, a pre svega u sprovođenju ciljanih preventivnih pregleda – skrininga za određene vrste obolenja, nemoguće sprovoditi savremenu zdravstvenu politiku bez podataka o tome za koje su se izabrane lekare opredelili pacijenti, odnosno koja osigurana lica su se registrovala kod određenog izabranog lekara koji će brinuti o njihovom zdravstvenom stanju i zdravstvenim potrebama. Iz tog razloga, prema navodima u datom mišljenju, bilo je celishodno osporenim odredbama Zakona uvesti obavezu svakog osiguranog lica da izvrši izbor svog izabranog lekara, kao i da takav izbor bude preduslov za overavanje zdravstvene knjižice, s obzirom na činjenicu da se savremeni koncept zdravstvene zaštite može ostvarivati isključivo u odnosu na poznate pacijente određenog izabranog lekara. Dalje se navodi da je donošenjem osporenog Zakona procenjeno da je najcelishodnije rešenje za osigurana lica upravo da se zdravstvena knjižica overi uz dokaz o izvršenom izboru izabranog lekara, kako se ne bi dodatno opterećivala plaćanjem uvećane participacije za pruženu zdravstvenu uslugu kod drugog lekara koji nije njihov izabrani lekar, odnosno kako se ne bi dodatno opteretili da plaćaju zdravstvenu uslugu u celini, ukoliko je ostvaruju kod drugog lekara, koji nije njihov izabrani lekar. Pored iznetog, sistem izabranog lekara, odnosno opredeljivanje određenog osiguranog lica za odgovarajućeg izabranog lekara, po mišljenju Odbora, predstavlja i preduslov za proveru načina finansiranja zdravstvene zaštite na primarnom nivou, na taj način što će se ova vrsta zdravstvene zaštite finansirati po glavi stanovnika koji je opredeljen za odgovarajućeg izabranog lekara. Na osnovu iznetog, kao i činjenice da se pravo na zdravstvenu zaštitu ne ostvaruje neposredno na osnovu člana 68. Ustava, već da se ovo pravo ostvaruje u skladu sa posebnim zakonom, Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo smatra da su osporene odredbe Zakona o zdravstvenom osiguranju u skladu sa Ustavom.

III

 

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio da je osporenim odredbama Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 109/05, 30/10, 57/11, 110/12-US i 119/12) propisano:

- da se naknadna overa isprava o osiguranju, odnosno zdravstvene kartice, odnosno posebne isprave o korišćenju zdravstvene zaštite može izvršiti pod uslovom da je osigurano lice izvršilo izbor izabranog lekara u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim za sprovođenje ovog zakona (član 142. stav 4.);

- da je osigurano lice dužno da kod prve posete zdravstvene ustanove na primarnom nivou zdravstvene zaštite u kojoj poslove obavlja izabrani lekar, a najkasnije u roku od 6 meseci od dana sticanja svojstva osiguranog lica u skladu sa ovim zakonom, izvrši izbor izabranog lekara (član 146. stav 4.);

- da ako osigurano lice ne izvrši izbor izabranog lekara u roku iz stava 4. ovog zakona, ima pravo samo na pružanje hitne medicinske pomoći do momenta izbora izabranog lekara u skladu sa ovim zakonom (član 146. stav 5.).

 

IV

 

Za ustavnosudsku ocenu osporenih odredaba Zakona o zdravstvenom osiguranju, u konkretnom slučaju, merodavne su odredbe Ustava, ali i potvrđenih međunarodnih ugovora i drugih međunarodnih akata u oblasti zdravstvene zaštite koji, saglasno čl. 16. i 194. Ustava, čine sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju.

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da je Republika Srbija zasnovana, pored ostalog, na socijalnoj pravdi, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima, te da se ona ostvaruje, između ostalog, na ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven (član 4. stav 1.); da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i da se neposredno primenjuju (član 16. stav 2.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju (član 18. stav 1.); da se Ustavom jemče, i kao takva neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinačnog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. stav 2.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati, kao i da su pri ograničenju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, te da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu bez diskriminacije, kao i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1 do 3.); da je ljudski život neprikosnoven (član 24. stav 1.); da svako ima pravo na zaštitu svog psihičkog i fizičkog zdravlja, a da se zdravstveno osiguranje, zdravstvena zaštita i osnivanje zdravstvenih fondova uređuju zakonom (član 68. st. 1. i 3.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti zdravstva (član 97. tačka 10.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. st. 1. i 3.); da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšte prihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194. stav 5.).

U članu 25. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima utvrđeno je: "Svako ima pravo na životni standard koji obezbeđuje zdravlje i blagostanje njegovo i njegove porodice, uključujući ... i lekarsku negu."

Međunarodnim paktom o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima u članu 12. utvrđeno je da "države članice ovog pakta priznaju pravo koje ima svako lice na najbolje psihičko i mentalno zdravlje koje može da postigne", te da će "države članice ovog pakta preduzeti mere u cilju obezbeđenja punog ostvarivanja ovog prava, pored ostalog i mere radi stvaranja uslova za obezbeđivanje svima lekarskih usluga i pomoći u slučaju bolesti." Ovaj međunarodni pakt prati Dokument E 1989/22 Komiteta UN za ekonomska, socijalna i kulturna prava - Opšti komentar broj 14, posvećen pravu na najviši dostignuti standard zdravlja. U Opštem komentaru vezanom za član 12. navedenog Pakta se, pre svega, utvrđuje da je "zdravlje osnovno ljudsko pravo neophodno za uživanje ostalih ljudskih prava", te da "svako ljudsko biće ima pravo na uživanje najvišeg mogućeg standarda zdravlja pogodnog za dostojanstven život".

Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ne jemči pravo na zdravstvenu zaštitu, ali njenim članom 14. i članom 1. Protokola 12 ove konvencije, utvrđena je opšta zabrana diskriminacije. Naime, članom 1. Protokola 12 prošireno je polje primene člana 14. navedene Evropske konvencije, kako bi zabranom diskriminacije bila obuhvaćena i ona prava koja su propisana ne samo Konvencijom, nego i unutrašnjim i međunarodnim pravom. Prema članu 1. Protokola, "Uživanje svakog prava koje zakon predviđa mora se obezbediti bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što je pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, povezanost sa nekom nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili drugi status (stav 1), a "Javne vlasti ne smeju ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1. (stav 2.). Ukratko, član 1. Protokola 12 zabranjuje diskriminaciju u uživanju bilo kog prava proisteklog iz domaćeg i međunarodnog zakonodavstva.

Izmenjenom Evropskom socijalnom poveljom, članice Saveta Evrope su se obavezale da prihvataju kao cilj svoje politike, kojem teže svim odgovarajućim sredstvima, kako nacionalnim, tako i međunarodnim, postizanje uslova u kojima se prava utvrđena ovom poveljom i principi mogu delotvorno ostvariti. U delovima I i II Povelje, pored ostalog, stoji da "Svako ima pravo da koristi pogodnosti svih mera koje mu omogućavaju da uživa najviši mogući dostupni standard zdravlja" (član 1. stav 1. tačka 11.), te da se "u nameri da obezbede efikasno ostvarivanje prava na zaštitu zdravlja, strane ugovornice obavezuju da bilo same, bilo u saradnji sa javnim ili privatnim organizacijama, preduzmu odgovarajuće mere'', koje se pored ostalog ogleda i u tome da "... uklone u najvećoj mogućoj meri uzroke lošeg zdravlja"; da "... obezbede savetodavne i obrazovne pogodnosti za unapređivanje zdravlja i podsticanje individualne odgovornosti po pitanju zdravlja" i "da spreče u najvećoj mogućoj meri epidemiološka, endemska i druga oboljenja, kao i nesrećne slučajeve" (član 11.). U Delu V, članu G. Povelje - pod nazivom "Ograničenja" stoji da "kada se prava i principi navedeni u Delu I efikasno ostvaruju a njihovo efikasno ostvarivanje je predviđeno u Delu II, oni neće biti podložni nikakvim ograničenjima ili ograničenjima koja nisu predviđena u tim delovima, osim onih koja su predviđena zakonom i neophodna u demokratskom društvu radi zaštite prava i sloboda drugih ili radi zaštite javnog interesa, nacionalne bezbednosti, javnog zdravlja ili morala." Takođe, u ovom članu navedene Evropske povelje stoji da se "Ograničenja koja su dopustiva prema ovoj povelji u odnosu na prava i obaveze sadržane u njoj neće primenjivati ni u jednu drugu svrhu, osim one radi koje su predviđena."

V

 

Polazeći od izloženog, a posebno odredaba člana 97. tačka 10, kao i člana 68. Ustava, sledi da je Republika Srbija nadležna da uredi i obezbedi sistem u oblasti zdravstva, tj. da je Narodna skupština kao zakonodavni organ Ustavom ovlašćena da zakonom uredi sistem u oblasti zdravstva, a u okviru toga, po izričitom ustavnom nalogu, zdravstveno osiguranje, zdravstvenu zaštitu i osnivanje zdravstvenih fondova. Saglasno navedenom, sistem u oblasti zdravstva u Republici Srbiji je uređen, pre svega, Zakonom o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 109/05, 30/10, 57/11, 110/12-US i 119/12) i Zakonom o zdravstvenoj zaštiti ("Službeni glasnik RS", br. 107/05, 72/09, 88/10, 99/10, 57/11 i 119/12) i Zakonom o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje ("Službeni glasnik RS," br. 84/04, 61/05, 62/06, 7/08, 5/09, 7/09, 3/10, 4/11, 52/11,101/11, 7/12 i 8/13). Radi izvršenja i primene ovih zakona doneti su brojni podzakonski akti, a među njima i Pravilnik o ispravi o zdravstvenom osiguranju i posebnoj zdravstvenoj ispravi za korišćenje zdravstvene zaštite.

Zakonom o zdravstvenom osiguranju utvrđena su prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja zaposlenih i drugih građana, obuhvaćenih obaveznim zdravstvenim osiguranjem, organizacija i finansiranje obaveznog zdravstvenog osiguranja, dobrovoljno zdravstveno osiguranje i druga pitanja od značaja za sistem zdravstvenog osiguranja. Zakonom o zdravstvenoj zaštiti uređuje se sistem zdravstvene zaštite, organizacija zdravstvene službe, društvena briga za zdravlje stanovništva, opšti interes u zdravstvenoj zaštiti, prava i obaveze pacijenata, zdravstvena zaštita pacijenata, osnivanje Agencije za akreditaciju zdravstvenih ustanova Srbije, nadzor nad sprovođenjem ovog zakona, kao i druga pitanja od značaja za organizaciju i sprovođenje zdravstvene zaštite.

Pored rešenja utvrđenih u osporenim odredbama čl. 142. i 146. Zakona o zdravstvenom osiguranju, Zakonom je propisano: da je u Republici Srbiji zdravstveno osiguranje obavezno i dobrovoljno (član 2.); da je obavezno zdravstveno osiguranje osiguranje kojim se zaposlenima i drugim građanima obuhvaćenim ovim osiguranjem obezbeđuje, pre svega, pravo na zdravstvenu zaštitu i pravo na novčane naknade za slučajeve utvrđene zakonom (član 4.); da se sredstva za obavezno zdravstveno osiguranje obezbeđuju uplatom doprinosa za to osiguranje, kao i iz drugih izvora, u skladu sa zakonom (član 8. stav 1.); da se obavezno zdravstveno osiguranje organizuje na sledećim načelima - načelu solidarnosti i uzajamnosti, načelu obaveznosti, načelu javnosti, načelu zaštite prava osiguranih lica i zaštite javnog interesa, načelu stalnog unapređivanja kvaliteta obaveznog zdravstvenog osiguranja i načelu ekonomičnosti i efikasnosti obaveznog zdravstvenog osiguranja (član 5. i čl. 10. do 15.). Takođe, ovaj zakon propisuje: da se u sprovođenju obaveznog zdravstvenog osiguranja primenjuju načela zdravstvene zaštite i ostvaruju prava pacijenta utvrđena zakonom kojim se uređuje zdravstvena zaštita (član 5. stav 2.); da se načelo obaveznosti obezbeđuje obavezom plaćanja doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje od strane zaposlenih i poslodavaca, kao i drugih obaveznika uplate doprinosa u skladu sa zakonom, što predstavlja uslov za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja (član 10. stav 2.); da su prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja - pravo na zdravstvenu zaštitu, pravo na naknadu zarade za vreme privremene sprečenosti za rad osiguranika, pravo na naknadu troškova prevoza u vezi sa korišćenjem zdravstvene zaštite (član 30. stav 1.); da se prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja ostvaruju pod uslovom da je dospeli doprinos za zdravstveno osiguranje plaćen, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 30. stav 2.); da licu kojem je priznato svojstvo osiguranog lica matična filijala izdaje propisanu ispravu o zdravstvenom osiguranju (isprava o osiguranju) kojom se dokazuje svojstvo osiguranog lica, a da Republički fond propisuje, pored ostalog, sadržaj i oblik isprave o osiguranju, zdravstvene kartice, odnosno posebne isprave za korišćenje zdravstvene zaštite, način njihove overe, kao i druga pitanja od značaja za korišćenje tih isprava (član 112. st. 1. i 9.); da se u ostvarivanju zdravstvene zaštite osiguranom licu obezbeđuje pravo na slobodan izbor zdravstvene ustanove i slobodan izbor lekara (u daljem tekstu: izabrani lekar) sa kojima je Republički fond zaključio ugovor o pružanju zdravstvene zaštite (član 141. stav 3.); da se ugovorom između matične filijale i davaoca zdravstvenih usluga određuju lekari pojedinci koji imaju ovlašćenja izabranog lekara, da je davalac zdravstvenih usluga iz stava 1. ovog člana dužan da na vidnom mestu istakne spisak lekara koje osigurano lice može da odabere za svog izabranog lekara, da izabrani lekar zaključuje poseban ugovor sa matičnom filijalom o obavljanju poslova izabranog lekara za potrebe obavezno osiguranih lica (član 147.).

Na osnovu ovlašćenja iz člana 112. Zakona o zdravstvenom osiguranju, Upravni odbor Republičkog zavoda, odnosno Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje doneo je Pravilnik o ispravi o zdravstvenom osiguranju i posebnoj ispravi za korišćenje zdravstvene zaštite ("Službeni glasnik RS", br. 68/06, 49/07, 50/07 ispr, 95/07, 127/07, 37/08, 54/08, 61/08, 1/09, 25/09, 42/10,45/10, 103/10 i 89/11). Ovim pravilnikom uređuju se naziv, sadržaj i oblik isprave o zdravstvenom osiguranju i posebne isprave za korišćenje zdravstvene zaštite, njihova overa i druga pitanja od značaja za korišćenje tih isprava (član 1.). Prema članu 2. Pravilnika, "Isprava o zdravstvenom osiguranju je zdravstvena knjižica kojom se dokazuje svojstvo osiguranog lica", dok je "posebna isprava za korišćenje zdravstvene zaštite u određenim slučajevima potvrda za korišćenje zdravstvene zaštite" s tim što zdravstvena knjižica i potvrda koje izdaje matična filijala, važe uz ličnu kartu samo za osigurana lica koja su na osnovu zakona obavezna da imaju ličnu kartu. Takođe, u članu 8. Pravilnika utvrđeno je da se zdravstvena knjižica periodično overava, a da matična filijala vrši overu na osnovu "raspoloživih podataka unetih u matičnu evidenciju, odnosno na osnovu dokaza da je uplaćen dospeli doprinos u skladu sa zakonom i ovim pravilnikom". Nadalje, u članu 16i Zakona utvrđeno je da se: naknadna overa zdravstvene knjižice, potvrde, odnosno kartice može izvršiti pod uslovom da je osigurano lice izvršilo izbor izabranog lekara u skladu sa opštim aktom Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje kojim se uređuje način i postupak ostvarivanja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja; da je osigurano lice dužno da kod prve posete zdravstvenoj ustanovi na primarnom nivou zdravstvene zaštite, a najkasnije u roku od šest meseci od dana sticanja svojstva osiguranog lica, u skladu sa zakonom o zdravstvenom osiguranju, izvrši izbor izabranog lekara; da ako osigurano lice ima pravo na izbor izabranog lekara iz različitih grana medicine, u skladu sa opštim aktom Republičkog fonda kojim se reguliše način i postupak ostvarivanja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja, smatra se da je ispunilo uslov za overu zdravstvene knjižice, potvrde, odnosno kartice ako je izvršilo izbor najmanje jednog izabranog lekara; da proveru podataka o izvršenom izboru izabranog lekara, kao uslovu za naknadnu overu zdravstvene knjižice, potvrde ili kartice vrši matična filijala po službenoj dužnosti, na osnovu podataka iz matične evidencije osiguranih lica u koju se unosi i podatak o izboru izabranog lekara koji filijali dostavlja zdravstvena ustanova elektronskim putem.

Za celovitije i potpunije sagledavanje značenja osporenih rešenja Zakona o zdravstvenom osiguranju, po oceni Ustavnog suda, od značaja su i odredbe Zakona o zdravstvenoj zaštiti, kojima je propisano: da je zdravstvena zaštita, u smislu ovog zakona, organizovana i sveobuhvatna delatnost društva sa osnovnim ciljem da se ostvari najviši mogući nivo očuvanja zdravlja građana i porodice (član 2. stav 1.); da je zdravstvena delatnost delatnost kojom se obezbeđuje zdravstvena zaštita građana, a koja obuhvata sprovođenje mera i aktivnosti zdravstvene zaštite koje se, u skladu sa zdravstvenom doktrinom i uz upotrebu zdravstvenih tehnologija, koriste za očuvanje i unapređenje zdravlja ljudi, a koju obavlja zdravstvena služba (član 5. stav 1.); da se načelo pristupačnosti zdravstvene zaštite ostvaruje obezbeđivanjem odgovarajuće zdravstvene zaštite građanima Republike, koja je fizički, geografski i ekonomski dostupna, odnosno kulturno prihvatljiva, a posebno zdravstvene zaštite na primarnom nivou (član 19.); da se načelo sveobuhvatnosti zdravstvene zaštite ostvaruje uključivanjem svih građana Republike u sistem zdravstvene zaštite, uz primenu objedinjenih mera i postupaka zdravstvene zaštite, koje obuhvataju promociju zdravlja, prevenciju bolesti na svim nivoima, ranu dijagnozu, lečenje i rehabilitaciju (član 21.); da se načelo kontinuiranosti zdravstvene zaštite ostvaruje ukupnom organizacijom sistema zdravstvene zaštite koja mora biti funkcionalno povezana i usklađena po nivoima, od primarnog preko sekundarnog do tercijarnog nivoa zdravstvene zaštite i koja pruža neprekidnu zdravstvenu zaštitu građanima Republike u svakom životnom dobu (član 22.); da se načelo efikasnosti zdravstvene zaštite ostvaruje postizanjem najboljih mogućih rezultata u odnosu na raspoloživa finansijska sredstva, odnosno postizanjem najvišeg nivoa zdravstvene zaštite uz najniži utrošak sredstava (član 24.); da svaki građanin ima pravo da zdravstvenu zaštitu ostvaruje uz poštovanje najvišeg mogućeg standarda ljudskih prava i vrednosti, odnosno ima pravo na fizički i psihički integritet i na bezbednost njegove ličnosti, kao i na uvažavanje njegovih moralnih, kulturnih, religijskih i filozofskih ubeđenja (član 25.); da svaki pacijent ima pravo na dostupnu zdravstvenu zaštitu u skladu sa zdravstvenim stanjem, a u granicama materijalnih mogućnosti sistema zdravstvene zaštite (član 26.); da primarnu zdravstvenu zaštitu u domu zdravlja građani ostvaruju preko izabranog lekara (član 98. stav 1.); da izabrani lekar vodi potpunu medicinsku dokumentaciju o zdravstvenom stanju pacijenta i da se zdravstvena zaštita preko izabranog lekara ostvaruje u skladu sa zakonom kojim se uređuje oblast zdravstvenog osiguranja (član 99. st. 4. i 5.).

Zakonom o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje propisano je: da se dorinosima obezbeđuju sredstva za finansiranje obaveznog socijalnog osiguranja, i to penzijskog i invalidskog, zdravstvenog i osiguranja za slučaj nezaposlenosti (član 2.); da su sredstva doprinosa javni prihod, pod kontrolom i na raspolaganju organizacija za obavezno socijalno osiguranje, osnovanih zakonima koji uređuju sistem obaveznog socijalnog osiguranja, za namene utvrđene u skladu sa tim zakonima (član 4.); da je obveznik doprinosa osiguranik i poslodavac ili isplatilac prihoda, na čiji teret se plaća doprinos (član 6. stav 1. tač. 1)); da je obveznik obračunavanja, odnosno plaćanja doprinosa osiguranik i poslodavac, odnosno drugi isplatilac prihoda koji je dužan da obračuna, odnosno plati doprinos u svoje ime i u svoju korist ili u svoje ime, a u korist osiguranika (član 6. stav 1. tač. 2)); da je poslodavac dužan da doprinose iz stava 1. ovog člana obračuna i uplati istovremeno sa isplatom zarade, razlike zarade ili ugovorene naknade za privremene i povremene poslove, po propisima koji važe u momentu isplate tih primanja (član 51. stav 2.); da se u pogledu utvrđivanja, naplate i povraćaja doprinosa, pravnih lekova, kamate, kaznenih odredbi i drugih pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, izuzev odredaba koje se odnose na poreska oslobođenja, olakšice i otpis, primenjuju odgovarajuće odredbe zakona koji uređuje porez na dohodak građana, odnosno zakona koji uređuje poreski postupak i poresku administraciju, ako ovim zakonom pojedina pitanja nisu drukčije uređena (član 69.).

Zakonom o zabrani diskriminacije (''Službeni glasnik RS'', broj 22/09) propisano je: da su svi jednaki i uživaju jednak položaj i jednaku pravnu zaštitu, bez obzira na lična svojstva, da je svako dužan da poštuje načelo jednakosti, odnosno zabranu diskriminacije (član 4.); da povreda načela jednakih prava i obaveza postoji ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog, odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledica preduzetih mera neopravdani, kao i ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruje (član 8.).

 

VI

 

Iz navedenih odredaba zakona, po nalaženju Ustavnog suda, sledi da je zdravstvena zaštita opredeljena (definisana) kao organizovana i sveobuhvatna delatnost društva, sa osnovnim ciljem da se ostvari najviši mogući nivo očuvanja zdravlja građana i porodice, što znači da se radi o delatnosti od opšteg društvenog interesa, koja se obavlja kao javna služba. Posebno je važno pomenuti da su odredbama člana 5. do 10. Zakona o zdravstvenom osiguranju i čl. 19. do 24. Zakona o zdravstvenoj zaštiti utvrđena načela zdravstvene zaštite osiguranika, koja predstavljaju osnov funkcionisanja i ostvarivanja sistema zdravstvene zaštite u celini, a time i osnov i okvir za ostvarivanje prava pacijenata na zdravstvenu zaštitu. Ova načela odnose se na pristupačnost, pravičnost, sveobuhvatnost, kontinuiranost, efikasnost i stalno unapređivanje kvaliteta zdravstvene zaštite. Ova načela nalaze se u osnovi svakih zakonom ustanovljenih prava koja osiguranik uživa u oblasti zdravstvene zaštite. Naime, na temelju ovih načela svaki pacijent u oblasti zdravstvene zaštite ostvaruje svoja konkretna zakonom utvrđena prava, uključujući i zakonom ustanoveljeno pravo pacijenata na slobodan izbor zdravstvene ustanove i doktora medicine, odnosno doktora stomatologije, kao i na slobodan izbor različitih medicinskih procedura, u skladu sa zakonom, na osnovu odgovarajućih informacija o mogućim rizicima i posledicama po zdravlje pacijenta.

Uvažavajući položaj i ulogu izabranog lekara kao osnovnog stručno-medicinskog organa u postupku ostvarivanja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja i njegovo ustanovljenje sa ciljem kvalitetnijeg pružanja zdravstvene zaštite, odnosno potpunije brige o zdravstvenom stanju osiguranog lica, pred Ustavnim sudom se postavilo pitanje da li je propisivanje zakonske obaveze osiguranog lica da izvrši izbor izabranog lekara kao uslova za naknadnu overu isprave o osiguranju na osnovu koje se ostvaruju prava iz zdravstvenog osiguranja, odnosno na osnovu koje se može koristiti zdravstvena zaštita, u saglasnosti sa osnovnom svrhom i ciljem zdravstvene zaštite, odnosno pitanje saglasnosti navedenih zakonskih rešenja sa Ustavom zajemčenim pravom svakog na zaštitu svog fizičkog i psihičkog zdravlja (član 68. stav 1.), kao i sa osnovnim principima i načelima ostvarivanja ljudskih prava utvrđenih odredbama čl. 18. do 21. Ustava. Istovetno pitanje postavlja se i sa stanovišta jemstava prava na zaštitu zdravlja utvrđenih u odredbama člana 12. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, kao i odgovarajućim odredbama izmenjene Evropske socijalne povelje. Osporenom odredbom Zakona, kako to navode i podnosioci inicijative, u znatnoj meri sužavaju se, pa i ograničavaju zakonom ustanovljena prava osiguranika na ostvarivanje zdravstvene zaštite, jer se osiguranicima bez ispunjenja propisanog uslova, obezbeđuje samo pravo na minimalnu zdravstvenu zaštitu u vidu pružanja hitne medicinske pomoći. Pri tome je važno napomenuti da se sredstva za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja, ex lege obezbeđuju unapred, uplatom doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, kao i da je izvršena uplata doprinosa "prvotni i osnovni" uslov za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja. Pored toga, osporenim odredbama Zakona osiguranici koji nisu izabrali lekara stavljeni su u bitno različit položaj u odnosu na osiguranike koji su izvršili izbor izabranog lekara, budući da, osim hitne medicinske pomoći, ne mogu ostvariti druga prava po osnovu zdravstvenog osiguranja, bez obzira na potrebe izazvane njihovim zdravstvenim stanjem. Uz to, navedenim osiguranicima, prema osporenim odredbama Zakona, se ne pružaju zdravstvene usluge koje su unapred plaćene, tj. prema zakonu pokrivene obaveznim doprinosom za zdravstveno osiguranje, već su ti osiguranici u suštini dovedeni u isti položaj kao i lica za koja uopšte nije uplaćen doprinos za zdravstveno osiguranje ili nije uplaćen u celini.

Ustavni sud konstatuje, da iako sloboda izbora zdravstvene ustanove i slobodan izbor lekara ne predstavlja Ustavom zajemčeno pravo pacijenta iz oblasti zdravstvene zaštite, već pravo ustanovljeno zakonom, pri propisivanju uslova i načina njegovog ostvarivanja, kao i eventualnih ograničenja u uživanju ovih prava i posledica neispunjavanja određenih zakonskih obaveza od strane osiguranika, zakonodavac mora imati u vidu Ustavom utvrđena osnovna jemstva ostvarivanja i zaštite ljudskih prava (čl. 18. do 21.), jer ta načela i garancije obavezuju sve, pa i Narodnu skupštinu kada uređuje sistem u oblasti zdravstvene zaštite.

 

VII

           

S obzirom na navode iz inicijative, na mišljenje Narodne skupštine, a posebno na sadržinu osporenih odredaba Zakona, kojim se pored uplate doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, kao dodatni uslov za overu zdravstvene isprave (a time i za ostvarivanje zakonom utvrđenih prava iz zdravstvenog osiguranja u punom obimu) propisuje obaveza za osigurano lice da izvrši izbor izabranog lekara, pored iznetog, postavljaju se, kao sporna sledeća ustavnopravna pitanja:

1) da li se izbor izabranog lekara može ovim zakonom propisati kao obaveza, odnosno kao uslov za uživanje prava po osnovu obaveznog zdravstvenog osiguranja, s obzirom na to da se doprinosi za to osiguranje uplaćuju unapred i da je Zakonom o zdravstvenoj zaštiti garantovano pravo osiguranom licu da slobodno bira zdravstvenu ustanovu i lekara kod koga će ostvariti pravo na zdravstvenu zaštitu;

2) da li postoji objektivno i razumno opravdanje da se osiguranom licu uskrati (ograniči) pružanje zdravstvene zaštite u obimu koji odgovara obimu plaćene zdravstvene usluge i koja mu je neophodna s obzirom na njegovo zdravstveno stanje, samo iz razloga što osigurano lice nije izvršilo izbor izabranog lekara i da li se na taj način dovodi u pitanje ostvarivanje suštine prava na zdravstvenu zaštitu koja je kao takva ustanovljena zakonom, na temelju ustavne garancije prava na zaštitu fizičkog i psihičkog zdravlja;

3) da li se propisivanjem navedenih posledica po osiguranika koji ne izabere izabranog lekara, takav osiguranik u suštini kažnjava - tj. lišava mogućnosti korišćenja usluga zdravstvene zaštite, te da li je takvo propisivanje u skladu sa zahtevima utvrđenim u odredbama čl. 18. i 20. Ustava, a posebno sa principom proporcionalnosti; naime, pitanje je da li se sloboda izbora izabranog lekara na ovaj način transformiše u dužnost izbora, čije se ne vršenje "strogo kažnjava" i da li se ne izvršavanje te obaveze (dužnosti) moglo sankcionisati na drugi način, odnosno manjim obimom ograničenja prava na zdravstvenu zaštitu;

4) da li je ustanovljeno zakonsko ograničenje Ustavom zajemčenog prava građana na zaštitu zdravlja, u skladu sa ciljevima i svrhom zdravstvene zaštite na čije postizanje se obavezala naša zemlja i na međunarodnom planu - ako se osiguranicima bez ispunjenja navedenog uslova propisanog u osporenim odredbama Zakona obezbeđuje samo pravo na minimalnu zdravstvenu zaštitu u vidu pružanja hitne medicinske pomoći (čime im, kako stoji u mišljenju Narodne skupštine, "nije ugrožen život"), a ne pravo na pružanje adekvatne zdravstvene usluge koja je inače pokrivena uplaćenim obaveznim doprinosom za zdravstveno osiguranje;

5) da li su osporenim odredbama Zakona osigurana lica koja nisu izabrala lekara, dovedena u bitno različit položaj u odnosu na ostala osigurana lica, protivno principu jednakosti iz člana 21. Ustava i člana 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda;

6) da li je ovlašćenje Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje da osiguranicima naknadno ne overi zdravstvenu ispravu ukoliko ne izaberu lekara i time ne potvrdi njihovo pravo na korišćenje unapred plaćene zdravstvene usluge, u skladu sa osnovnim načelima zaštite prava osiguranih lica i zaštite javnog interesa;

7) da li propisani uslovi, s obzirom na posledice, prevazilaze ciljeve koji se žele postići u ostvarivanju prava na zdravstvenu zaštitu u sistemu izabranog lekara, te da li se na taj način dovodi u pitanje ostvarivanje suštine prava na zaštitu zdravlja građana iz člana 68. Ustava i člana 12. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima;

8) da li se osigurana lica koja se nalaze u različitoj pravnoj i činjeničnoj situaciji mogu u pogledu uživanja prava u suštini dovesti u položaj lica za koja se doprinosi za zdravstveno osiguranje uopšte ne uplaćuju (jer se i jednima i drugima pruža samo hitna medicinska pomoć);

9) da li se osporenim rešenjima obezbeđuje jedinstvo pravnog poretka Republike Srbije (člana 4. i član 194. stav 1. Ustava) u oblasti zdravstvene zaštite, odnosno da li se osporenim odredbama Zakona dovode u pitanje osnovna načela zdravstvene zaštite i prava osiguranika utvrđena ovim zakonom, kao i Zakonom o zdravstvenoj zaštiti; pri tome, Ustavni sud konstatuje da pravni poredak odražava svoje jedinstvo regulisanjem društvenih odnosa tako što se obezbeđuje da svi akti i sve norme koje ga čine budu u skladu i da dejstvuju u istom pravcu, ispunjavajući odgovarajuću društvenu funkciju - zaštitu osnovnih prava i interesa pojedinaca s jedne strane, a s druge strane - zaštitu društvenog, odnosno javnog interesa, te da zakonom ustanovljena zaštita javnog interesa ne može biti obezbeđena na štetu drugog interesa, već se mora naći odgovarajući balans.

Na osnovu iznetog, Ustavni sud je ocenio da se osnovano postavlja pitanje ustavnosti odredaba člana 142. stav 4. i člana 146. st. 4. i 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju, te je saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13-US), odlučio kao u tački 1. izreke.

 

VIII

 

Članom 168. stav 4. Ustava uređeno je da Ustavni sud može, do donošenja konačne odluke i pod uslovima određenim zakonom, obustaviti izvršenje pojedinačnog akata ili radnje preduzete na osnovu zakona ili drugog opšteg akta čiju ustavnost ili zakonitost ocenjuje. Takođe, Zakonom o Ustavnom sudu propisano je da Ustavni sud može u toku postupka, do donošenja konačne odluke, obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu opšteg akta čija se ustavnost ili zakonitost ocenjuje, ako bi njihovim izvršenjem mogle nastupiti neotklonjive štetne posledice (član 56. stav 1. Zakona ).

Ustavni sud je povodom podnetih inicijativa i analizom odredaba osporenog Zakona, ocenio da njihovom primenom mogu nastupiti neotklonjive štetne posledice, po jedno od najvažnijih ljudskih prava. Kako je pravo na zaštitu fizičkog i psihičkog zdravlja pretpostavka za uživanje brojnih drugih prava zajemčenih Ustavom, to je i obaveza svih da ovo pravo posebno štite. Njegova zaštita je Ustavom izričito utvrđena i kao javni interes, i ta zaštita je jedan od razloga ograničenja ostvarivanja pojedinih drugih zajemčenih prava (npr. vid. čl. 43, 44, 46, 54. Ustava i dr.). Drugim rečima, kako je zdravlje ljudi jedna od osnovnih vrednosti svakog demokratskog društva, a posebno društva socijalne pravde, i kako je država dužna da u ostvarivanju zajamčenih prava na zaštitu fizičkog i psihičkog zdravlja svojih građana stvara uslove da se ona što efikasnije, delotvornije, pa i potpunije ostvaruju i štite, Ustavni sud smatra da se posledice utvrđivanja eventualne neustavnosti osporenih odredaba Zakona ne mogu naknadno otkloniti, te da je stoga privremena obustava izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koji bi bili preduzeti na osnovu osporenih odredaba Zakona navedenih u tački 2. izreke neophodna. Naime, imajući u vidu da se, prema osporenim odredbama Zakona o zdravstvenom osiguranju, osiguranicima koji ne izvrše izbor izabranog lekara ne pruža zdravstvena usluga u punom obimu, odnosno ne pruža adekvatna zdravstvena zaštita saglasno njihovom zdravstvenom stanju, već samo hitna medicinska pomoć, čime im se faktički uskraćuje mogućnost da ostvaruju pravo na zdravstvenu zaštitu u skladu sa navedenim odredbama Ustava i pomenutim odredbama potvrđenih međunarodnih ugovora, Ustavni sud je ocenio da je, do donošenja konačne odluke o ustavnosti odredaba člana 142. stav 4. i člana 146. stav 5. Zakona o zdravstvenom osiguranju, nužno obustaviti dalju primenu pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu tih odredaba Zakona.

To su razlozi zbog kojih je Ustavni sud, na osnovu odredaba člana 46. tačka 3) i člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u tački 2. izreke.

 

IX

 

Imajući u vidu da su pitanja o kojima je rešavano u ovom predmetu od šireg značaja za zaštitu ustavnosti, odnosno prava građana na zaštitu njihovog fizičkog i psihičkog zdravlja, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, zaključio da se ovo rešenje objavi u "Službenom glasniku Republike Srbije".

 

X

 

Polazeći od svega napred izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tač. 1) i 3) i člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje kao u izreci.

 

 

PREDSEDNIK VEĆA

 

dr Dragiša B. Slijepčević

Slični dokumenti

• IUz 361/2012: Neustavnost uslovljavanja prava na zdravstvenu zaštitu obaveznim izborom lekara
• IUo 780/2012: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti Pravilnika o ispravi o zdravstvenom osiguranju
• IUo 830/2010: Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijative za ocenu ustavnosti Pravilnika o lečenju u inostranstvu
• IUz 48/2016: Odbačene inicijative za ocenu ustavnosti obavezne imunizacije stanovništva
• IUz 46/2016: Odbijena ustavna žalba protiv presude Vrhovnog suda Srbije o naknadi za rad pod otežanim uslovima
• IUo 76/2008: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Pravilnika o zdravstvenom osiguranju
• IUo 1640/2010: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Pravilnika o zdravstvenom osiguranju