Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti dodele odborničkog mandata sa koalicione liste

Kratak pregled

Ustavni sud nije prihvatio inicijativu za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 48. stav 2. Zakona o lokalnim izborima. Osporena odredba propisuje da se upražnjeni mandat odbornika sa koalicione liste dodeljuje kandidatu iz iste političke stranke.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-375/2011
02.11.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 2. novembra 2011. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 48. stav 2. Zakona o lokalnim izborima („Službeni glasnik RS“, br. 127/07, 34/10 i 54/11).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporene odredbe Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 48. stav 2. Zakona o lokalnim izborima (,,Službeni glasnik RS“, br.127/07, 34/10 i 54/11). U inicijativi se navodi da zakonsko propisivanje obaveze dodele mandata ,,pripadniku iste političke stranke“ nakon prestanka mandata odbornika izabranog sa koalicione liste, sadrži povrede odredaba čl. 2. i 3, člana 5. stav 4, člana 21. stav 1. i člana 180. stav 3. Ustava. Pozivom na navedene odredbe Ustava kao i pravna shvatanja Ustavnog suda izražena u odlukama IUz-42/2008 i IUz- 52/2008 u kojima su izloženi razlozi utvrđene neustavnosti odredaba člana 84. Zakona o izboru narodnih poslanika, odnosno člana 43. Zakona o lokalnim izborima, inicijator ukazuje da osporena odredba Zakona dopušta da se mandati dodeljuju mimo redosleda na izbornoj listi čime se krši načelo neposrednosti izbora odbornika, stranačkim koalicijama se omogućava da uspostave vlast mimo slobodno izražene volje građana, a takvim pravilom raspodele mandata koje važi samo za koalicione izborne liste, predlagači izbornih lista se dovode u neravnopravan položaj. Inicijator navodi i to da Zakon o lokalnim izborima ne pravi razliku između predlagača izbornih lista niti između samih izbornih lista koja bi opravdala propisani različiti tretman koalicije i koalicione liste u odnosu na druge učesnike u izbornom postupku.

Inicijator je predložio da Sud ,,obustavi pojedinačne akte i radnje preduzete u skladu sa spornim odredbama do donošenja konačne odluke.“

Osporena odredba člana 48. stav 2. Zakona o lokalnim izborima (,,Službeni glasnik RS“, br. 127/07, 34/10 i 54/11) glasi: ,, Kada odborniku koji je izabran sa koalicione izborne liste prestane mandat pre isteka vremena na koje je izabran, mandat se dodeljuje prvom sledećem kandidatu na izbornoj listi kome nije bio dodeljen mandat – pripadniku iste političke stranke.“ Navedena odredba je uneta u tekst Zakona o lokalnim izborima (,,Službeni glasnik RS“, broj 129/07) odredbama člana 8. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima (,,Službeni glasnik RS“, broj 54/11). Inače, u vezi sa pitanjem raspodele odborničkih mandata, odredbama čl. 6. i 8. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima izvršene su promene ranijih zakonskih rešenja o načinu raspodele odborničkih mandata po okončanim izborima (član 43. osnovnog teksta Zakona), odnosno, o načinu raspodele mandata u slučaju prestanka mandata pre isteka vremena na koje je odbornik izabran (član 48. osnovnog teksta Zakona). Promene Zakona su izvršene tako što je član 43. osnovnog teksta Zakona koji je prestao da važi po osnovu Odluke Ustavnog suda IUz-52/2008 od 21. aprila 2011. godine („Službeni glasnik RS“, broj 34/10 od 21. maja 2010. godine), zamenjen odredbom novog člana 43. koja propisuje da će izborna komisija jedinice lokalne samouprave najkasnije u roku od 10 dana od dana objavljivanja ukupnih rezultata izbora sve dobijene mandate sa izborne liste dodeliti kandidatima po redosledu na izbornoj listi, počev od prvog kandidata sa liste (član 6. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima ). Isto tako, članom 8. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima izvršene su izmene i dopune člana 48. osnovnog teksta Zakona te je novom odredbom stava 1. člana 48. propisano da kada odborniku prestane mandat pre isteka vremena na koje je izabran, mandat se dodeljuje prvom sledećem kandidatu sa iste izborne liste kome nije bio dodeljen mandat odbornika, dok je novom odredbom stava 2. člana 48. koja se osporava, propisano da ,,Kada odborniku koji je izabran sa koalicione izborne liste prestane mandat pre isteka vremena na koje je izabran, mandat se dodeljuje prvom sledećem kandidatu na izbornoj listi kome nije bio dodeljen mandat – pripadniku iste političke stranke.“

Odredbama Zakona o lokalnim izborima propisano je, pored ostalog: da građani biraju odbornike na osnovu slobodnog, opšteg i jednakog izbornog prava (član 1. stav 1.); da izborna kampanja predstavlja sve javne, političke, promotivne i druge aktivnosti podnosilaca izbornih lista i kandidata sa tih lista (član 4. stav 3.); da se odbornici biraju na osnovu lista političkih stranaka, njihovih koalicija i lista koje predlože grupe građana (član 5.); da kandidate za odbornike mogu predlagati registrovane političke stranke, koalicije registrovanih političkih stranaka, kao i grupe građana, a da predlagač mora na izbornoj listi imati najmanje jednu trećinu kandidata od ukupnog broja odbornika koji se bira (član 18. stav 1. ); da podnosilac izborne liste određuje redosled kandidata na listi, a da na izbornoj listi ukupno mora biti najmanje 30% kandidata manje zastupljenog pola (član 20. st. 2. i 3.); da ako dve ili više političkih stranaka podnesu zajedničku izbornu listu, naziv izborne liste i nosilac izborne liste određuju se sporazumno (član 22. stav 2.); da se mandati koji pripadaju određenoj izbornoj listi dodeljuju kandidatima sa te liste u skladu sa odredbama ovog zakona (član 42.); da odborniku prestaje mandat pre isteka vremena na koje je izabran - podnošenjem ostavke, donošenjem odluke o raspuštanju skupštine jedinice lokalne samouprave, ako je pravnosnažnom sudskom odlukom osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest meseci, ako je pravnosnažnom odlukom lišen poslovne sposobnosti; preuzimanjem posla odnosno funkcije koje su, u skladu sa zakonom, nespojive sa funkcijom odbornika, ako mu prestane prebivalište na teritoriji jedinice lokalne samouprave, gubljenjem državljanstva, te, ako nastupi smrt odbornika (član 46. stav 1.).

Zakonom o političkim strankama („Službeni glasnik RS“, broj 36/09) propisano je da se politička stranka može udruživati u šire političke saveze u zemlji i inostranstvu, pri čemu zadržava svoj pravni subjektivitet (član 33. Zakona).

Odredbama Ustava na čiju povredu ukazuje inicijator, utvrđeno je: da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika, kao i da nijedan državni organ, politička organizacija, grupa ili pojedinac ne može prisvojiti suverenost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana (član 2.); da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima, kao i da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da političke stranke ne mogu neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi (član 5. stav 4.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki ( član 21. stav 1.), te da se odbornici biraju na period od četiri godine na neposrednim izborima tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom (član 180. stav 3.)

Drugim odredbama Ustava koje su od značaja za razmatranje ustavne zasnovanosti osporene odredbe člana 48. stav 2. Zakona utvrđeno je: da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da se jemči i priznaje uloga političkih stranaka u demokratskom oblikovanju političke volje građana (član 5. stav 1.); da je državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu (član 12. stav 1.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, te da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava (član 19.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (član 20. stav 1.); da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, kao i da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21. st. 2, 3. i 4.); da svaki punoletan, poslovno sposoban državljanin Republike Srbije ima pravo da bira i da bude biran, da je izborno pravo opšte i jednako, da su izbori slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično, kao i da izborno pravo uživa pravnu zaštitu u skladu sa zakonom (član 52.); da se jemči sloboda političkog, sindikalnog i svakog drugog udruživanja i pravo da se ostane izvan svakog udruženja (član 55. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana (član 97. tačka 2.); da građani imaju pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu koje ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika (član 176. stav 1.); da je skupština najviši organ jedinice lokalne samouprave, da je čine odbornici, da se odbornici biraju na period od četiri godine, na neposrednim izborima tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom (član 180. st. 1, 2. i 3.).

Odlukom Ustavnog suda IUz-52/2008 od 21. aprila 2011. godine („Službeni glasnik RS“, broj 34/10) na koju se inicijator poziva, utvrđena je nesaglasnost sa Ustavom odredaba člana 43. Zakona o lokalnim izborima koje su, propisujući način dodele dobijenih odborničkih mandata, utvrđivale pravo podnosioca izborne liste da u određenom roku od dana objavljivanja ukupnih rezultata izbora, odnosno u naknadnom roku, dostavi izbornoj komisiji jedinice lokalne samouprave podatke o tome kojim kandidatima sa izborne liste se dodeljuju dobijeni odbornički mandati. Ustavni sud je izrazio stav da se na taj način, suprotno Ustavu, uvodi svojevrstan oblik posrednih izbora na lokalnom nivou, u kome se podnosioci izbornih lista, nakon glasanja, javljaju kao posrednici između birača i njihovih predstavnika; te da umesto da mandat odbornika steknu po utvrđivanju i objavljivanju rezultata izbora, onim redosledom kojim su predloženi na listi, kandidati sa liste svojstvo odbornika stiču, tek nakon "izbora" od strane podnosioca izborne liste. Ustavni sud je utvrdio da se osporenom odredbom krši ustavno načelo o narodnom (građanskom) predstavništvu, kao i ustavni principi o tome da su izbori slobodni i neposredni, kao i da osporena odredba nije u skladu ni sa Ustavom zajemčenim pravom građana na lokalnu samoupravu, budući da građani to pravo prema izričitim odredbama čl. 176. i 180. Ustava ostvaruju preko svojih slobodno izabranih predstavnika, odnosno odbornika koji se biraju na neposrednim izborima.

Ocenjujući ustavnost osporene odredbe člana 48. stav 2. Zakona sa aspekta navedenih odredaba Ustava kao i u kontekstu stavova koje je zauzeo u svojoj Odluci IUz-52/2008, Ustavni sud je najpre konstatovao da iz celine zakonske uređenosti odnosa u pitanju proizlazi da nakon izvršenih izmena i dopuna, Zakon ustanovljava kao opšte pravilo za dodelu mandata - primenu redosleda kandidata na izbornoj listi koju je podnosilac izborne liste utvrdio i o kojoj su se birači glasanjem na izborima izjašnjavali. Takvo pravilo jednako važi bez obzira da li je podnosilac politička stranka, koalicija političkih stranaka ili grupa građana. Za slučaj naknadne potrebe za dodelu mandata do koje dolazi usled prestanka mandata odborniku iz različitih, Zakonom propisanih razloga, Zakon takođe predviđa primenu istog pravila, to jest dodelu mandata prvom sledećem kandidatu sa iste izborne liste kome nije bio dodeljen mandat odbornika s tim što, u osporenoj odredbi, Zakon predviđa kao posebno pravilo u situaciji naknadne dodele mandata – da će se, u slučaju kad se radi o koalicionoj izbornoj listi, mandat dodeliti prvom sledećem kandidatu na izbornoj listi kojem nije bio dodeljen mandat, i to onome koji je pripadnik iste političke stranke. Razmatrajući prirodu, karakter i sadržinu uspostavljenog izuzetka, odnosno posebnog pravila dodele mandata u opisanoj posebnoj situaciji, Ustavni sud je ocenio da se njime ne povređuju odredbe Ustava, uključujući i one na čiju povredu ukazuje inicijativa, niti se uspostavljaju odnosi koje je Sud u navedenoj odluci ocenio protivnim Ustavu. Sud naime ocenjuje da je zakonsko pravo političkih stranaka da stupaju u izborne koalicije utemeljeno na ustavnoj slobodi političkog udruživanja, a iz samog Zakona sledi pravo izbornih koalicija registrovanih političkih stranaka da u izbornom postupku budu predlagači kandidata i podnosioci izborne liste. Kao predlagač izborne liste, koalicija političkih stranaka sačinjavanjem liste kandidata određuje ne samo redosled kandidata na koalicionoj listi nego, redosledom kandidata izkazuje i međusobni odnos političkih stranaka – članica koalicije, shodno političkom dogovoru o zajedničkom nastupu na izborima, odnosno, shodno dogovorenim ciljevima i svrsi koalicije. Kao što prema Zakonu, političke stranke zadržavaju svoj pravni subjektivitet u svakom obliku udruživanja, tako i stupanjem u izbornu koaliciju ne gube, već zadržavaju i svoj politički identitet.

Prestanak mandata odbornika u toku mandatnog perioda Zakon vezuje za nastupanje različitih okolnosti na strani odbornika čije se nastupanje ne može predvideti u momentu utvrđivanja izborne liste i redosleda kandidata na njoj, od strane koalicionih partnera. Pri kreiranju liste kandidata, iako joj je poznato opšte zakonsko pravilo da redosled na listi određuje redosled dodele mandata, koalicija objektivno ne može predvideti nastupanje budućih neizvesnih okolnosti pa ni to kojem će odborniku prestati mandat, odnosno koja će članica koalicije ostati bez svog predstavnika. Stoga, propisano posebno pravilo u pogledu distribucije mandata na koalicionoj izbornoj listi nema značenje povrede prava neposrednih izbora već ima karakter dozvoljenog odstupanja od opšteg pravila koje zakon propisuje, a radi ostvarenja razumnog i opravdanog cilja. Naime, dodela mandata prvom sledećem kandidatu sa koalicione liste koji pripada istoj političkoj stranci – članici koalicije čiji je mandat prestao, predstavlja nužnu meru odstupanja od opšteg pravila, sa ciljem da se održe, u najvećoj mogućoj meri, oni odnosi koje je sadržavala izborna lista o kojoj su se izjašnjavali birači na izborima i na osnovu čega je mandat bio i dodeljen određenom kandidatu - pripadniku jedne od političkih stranaka članica koalicije. Stoga, propisana obaveza dodele mandata pripadniku iste političke stranke ima značenje utvrđivanja posebnog pravila za poseban slučaj, a to pravilo, po oceni Suda, nema za posledicu odstupanje od volje birača iskazane glasanjem za koalicionu listu, već naprotiv znači uvažavanje volje birača iskazane glasanjem, koja, kod koalicionih lista, znači i glasanje za određenu političku stranku koja na izborima nastupa zajedno sa drugim strankama, što birač prihvata svojim izjašnjavanjem za takvu listu. Otuda, zamenjivanje odbornika izabranog sa koalicione liste drugim kandidatom – pripadnikom iste političke stranke iz koje je odbornik čiji je mandat prestao, znači održavanje onih odnosa koji su već punovažno uspostavljeni izbornim rezultatom koalicione liste i prvobitno dodeljenim mandatima.

Polazeći od svega izloženog, Sud ocenjuje kao neosnovane razloge osporavanja ustavnosti date u inicijativi koji se tiču navodnih povreda izbornog prava građana i ustavne pozicije političkih stranaka, a isto tako ocenjuje da osporena zakonska norma nema za posledicu nejednak tretman različitih podnosilaca izbornih lista već naprotiv, uspostavljena posebnost stvara pretpostavku da se ujednači faktički i pravni položaj političkih stranaka kao učesnika u izborima bez obzira da li na izborima nastupaju samostalno ili udružene u koaliciju sa drugim strankama.

Iz izloženih razloga, Ustavni sud nije našao osnova za pokretanje postupka povodom podnete inicijative te stoga, saglasno članu 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), inicijativu nije prihvatio.

S obzirom na to da je na osnovu izloženog ocenio da nema osnova za prihvatanje inicijative, Sud je, donoseći konačnu odluku, u smislu odredbe člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji, donetih, odnosno preduzetih na osnovu osporene odredbe Zakona.

Na osnovu odredaba člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti dodele odborničkog mandata sa koalicione liste

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti