Pokretanje postupka ocene ustavnosti ograničavanja upravnog spora u vojno-disciplinskom postupku
Kratak pregled
Ustavni sud je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o Vojsci Srbije i Pravila o vojnoj disciplini, kojima se mogućnost vođenja upravnog spora ograničava samo na presude kojima su izrečene najteže disciplinske kazne, što otvara pitanje ustavnosti.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-391/2013
18.12.2014.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 18. decembra 2014. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 167. stav 1. Zakona o Vojsci Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 116/07, 88/09 i 101/10 - dr. zakon), u delu koji glasi: ''kojom su profesionalnim pripadnicima Vojske Srbije izrečene disciplinske kazne propisane članom 152. stav 2. tač. 3), 7) i 8), članom 153. stav 2. tačka 5), članom 154. stav 2. tačka 4) i članom 155a ovog zakona,''.
2. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 84. Pravila o vojnoj disciplini (''Službeni vojni list'', br. 22/08, 14/10 i 14/11), u delu koji glasi: ''kojom su profesionalnim pripadnicima Vojske Srbije izrečene disciplinske kazne propisane članom 152. stav 2. tač. 3), 6) i 7), članom 153. stav 2. tačka 5), članom 154. stav 2. tačka 4) i članom 155a Zakona''.
3. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini i predsedniku Republike radi davanja odgovora.
4. Rok za davanje odgovora iz tačke 3. je 60 dana od dana dostavljanja Rešenja.
O b r a z l o ž e nj e
I
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 167. stav 1. Zakona o Vojsci Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 116/07, 88/09 i 101/10 - dr. zakon), u delu koji glasi: ''propisane članom 152. stav 2. tač. 3), 7) i 8), članom 153. stav 2. tačka 5), članom 154. stav 2. tačka 4) i članom 155a ovog zakona'' i za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 84. Pravila o vojnoj disciplini (''Službeni vojni list'', broj 22/08), u delu koji glasi: ''kada su okrivljeni pravnosnažno osuđeni na najteže disciplinske kazne iz člana 152. stav 2. tač. 6) i 7) i člana 153. stav 2. tačka 5) Zakona''.
U inicijativi se navodi da se osporenim odredbama Zakona o Vojsci Srbije i Pravila o vojnoj disciplini onemogućavaju lica koja su osuđena i oglašena krivim na kazne i mere propisane odredbama čl. 152. do 155. Zakona, a koje nisu obuhvaćene osporenim članom 167. stav 1. Zakona, da vode upravni spor pred nadležnim sudom, iako smatraju da su im povređena prava i na zakonu zasnovan interes. Podnosilac inicijative smatra da kako su presude vojnih disciplinskih sudova upravni akti, to je sporno što se osporenim odredbama navedenih akata ne dozvoljava vođenje upravnog sudskog postupka protiv svih konačnih upravnih akata, odnosno presuda i rešenja koje donose vojni disciplinski sudovi, već je dozvoljeno vođenje upravnog spora samo protiv nekih presuda Višeg vojnog disciplinskog suda, koje su određene osporenim članom 167. stav 1. Zakona. Na taj način se, prema mišljenju inicijatora, vrši diskriminacija i ograničavaju zajemčena prava pojedinih učesnika u disciplinskom postupku koji se vodi pred nadležnim vojno disciplinskim sudovima.
II
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:
Zakon o Vojsci Srbije („Službeni glasnik RS“, br. 116/07, 88/09 i 101/10 - dr. zakon) je donela Narodna skupština na sednici održanoj 11. decembra 2007. godine, koji je stupio na snagu 1. januara 2008. godine. Ovim zakonom uređuju se položaj i nadležnost Vojske Srbije, organizacija, sastav i načela delovanja Vojske Srbije, specifičnosti obavljanja vojne službe, komandovanje i rukovođenje Vojskom Srbije, činovi i zvanja u Vojsci Srbije, simboli i obeležja Vojske Srbije, vojni praznici, verska služba, odgovornost za štetu koju pričini Vojska Srbije, demokratska i civilna kontrola, javnost rada, kancelarijsko poslovanje u Vojsci Srbije, služba u Vojsci Srbije i druga pitanja od značaja za Vojsku Srbije. Odgovornost pripadnika Vojske Srbije uređena je odredbama čl. 143. do 184. Zakona. Pripadnici Vojske Srbije odgovaraju za krivična dela, privredne prestupe i prekršaje po opštim propisima, dok su pitanja disciplinske odgovornosti ovih lica za povrede dužnosti iz službe, njihova materijalna odgovornost i mere udaljenja od funkcionalne dužnosti uređena Zakonom o Vojsci Srbije. Osporenom odredbom člana 167. stav 1. Zakona propisano je da se protiv prvostepene odluke donete u disciplinskom postupku može podneti žalba, a protiv presude Višeg vojnog disciplinskog suda kojom su profesionalnim pripadnicima Vojske Srbije izrečene disciplinske kazne propisane članom 152. stav 2. tač. 3), 7) i 8), članom 153. stav 2. tačka 5), članom 154. stav 2. tačka 4) i članom 155a ovog zakona, može se voditi upravni spor. Odredbama Zakona na koje je izvršeno pozivanje u osporenom članu 167. stav 1. Zakona je propisano: da se profesionalnom vojnom licu mogu izreći sledeće disciplinske kazne – smenjivanje sa komandne, odnosno rukovodeće dužnosti uz zabranu postavljenja na takvu dužnost u trajanju od jedne do četiri godine; gubitak čina (član 152. stav 2. tač. 3) i 7). Pri tome, Ustavni sud ukazuje da je zakonodavac izvršio pogrešno pozivanje i na tačku 8) ovog člana Zakona, imajući u vidu da ovaj član Zakona ima samo sedam označenih tačaka. Naime, Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o Vojsci Srbije (''Službeni glasnik RS'', broj 88/09) je izvršeno samo dopunjavanje ovog člana Zakona, novom tačkom 2a, bez promene numeracije tačaka koje slede.); da se civilnom licu na službi u Vojsci Srbije može izreći disciplinska kazna gubitka službe (član 153. stav 2. tačka 5)); da se vojniku na služenju vojnog roka, licu u rezervnom sastavu i licu na drugom stručnom osposobljavanju za oficire i podoficire dok se nalaze na vojnoj dužnosti u Vojsci Srbije može izreći disciplinska kazna zabrane udaljenja iz posebnih prostorija u vojnom objektu do 30 dana (član 154. stav 2. tačka 4)); da se pri odlučivanju o odgovornosti vojnika, vojnika u rezervi, kadeta vojne akademije, učenika vojnih škola i slušaoca škole za rezervne oficire zbog dela koje se prema odredbama Krivičnog zakonika može raspraviti u disciplinskom postupku, kao i pri odlučivanju o njihovoj odgovornosti za prekršaj kada se u prekršajnom postupku predmet ustupi nadležnom vojnom disciplinskom sudu, učiniocu (osim lica koje u vreme izvršenja dela, odnosno prekršaja nije navršilo 18 godina života) može izreći disciplinska kazna zabrana udaljenja iz posebnih prostorija u vojnom objektu do 60 dana ako nijedna od diciplinskih mera predviđenih u čl. 154. i 155. ovog zakona ne bi odgovarala težini povrede ili stepenu njegove odgovornosti, da se pri odlučivanju o odgovornosti profesionalnih vojnih lica zbog dela koje se prema odredbama Krivičnog zakonika može raspraviti u disciplinskom postupku, kao i pri odlučivanju o njihovoj odgovornosti za prekršaj kada se u prekršajnom postupku predmet ustupi nadležnom vojnom disciplinskom sudu, učiniocu može izreći disciplinska kazna zabrana udaljenja iz posebnih prostorija u vojnom objektu do 60 dana ako nijedna od diciplinskih mera i kazni predviđenih u članu 152. ovog zakona ne bi odgovarala težini povrede ili stepenu njegove odgovornosti (član 155a).
Drugi akt koji se osporava podnetom inicijativom je Pravilo o vojnoj disciplini (''Službeni vojni list'', br. 22/08, 14/10 i 14/11), koje je propisao (doneo) predsednik Republike 13. maja 2008. godine, na osnovu člana 170. Zakona o Vojsci Srbije i koje je stupilo na snagu 3. juna 2008. godine. Povodom osporene odredbe člana 84. ovog akta, Ustavni sud najpre ukazuje da se podneta inicijativa odnosi na navedeni član Osnovnog teksta Pravila iz 2008. godine, koji je u međuvremenu izmenjen, i to tako što je odredbom člana 17. Pravila o izmenama i dopunama Pravila o vojnoj disciplini iz 2010. godine, član 84. izmenjen u celini, preuzimanjem teksta odredbe člana 167. stav 1. Zakona o Vojsci Srbije. U julu 2011. godine izvršena je još jedna izmena člana 84. Pravila, ovog puta redakcijskog karaktera, tako što je pozivanje na član 152. stav 2. tač. 3), 7) i 8) zamenjeno pozivom na član 152. stav 2. tač. 3), 6) i 7) Zakona. Saglasno navedenom, važeća odredba člana 84. Pravila sada glasi: '' Protiv prvostepene odluke donete u disciplinskom postupku može podneti žalba, a protiv presude Višeg vojnog disciplinskog suda kojom su profesionalnim pripadnicima Vojske Srbije izrečene disciplinske kazne propisane članom 152. stav 2. tač. 3), 6) i 7), članom 153. stav 2. tačka 5), članom 154. stav 2. tačka 4) i članom 155a Zakona može se voditi upravni spor.''
III
Za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona i Pravila, prema oceni Ustavnog suda od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje postupak pred sudovima i drugim državnim organima, odgovornost i sankcije za povredu zakona, drugih propisa i opštih akata (član 97. tačka 2.); da se o Vojsci Srbije donosi zakon (član 141. stav 2.); da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 198. stav 2.).
Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, Ustavni sud je imao u vidu i pojedine odredbe Zakona o upravnim sporovima (''Službeni glasnik RS'', broj 111/09), kojima je propisano: da u upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata, osim onih u pogledu kojih je predviđena drugačija sudska zaštita, da u upravnom sporu sud odlučuje i o zakonitosti konačnih pojedinačnih akata kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, u pogledu kojih u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 3. st. 1. i 2.); da upravni akt, u smislu ovog zakona, jeste pojedinačni pravni akt kojim nadležni organ, neposrednom primenom propisa, rešava o određenom pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica, odnosno druge stranke u upravnoj stvari (član 4.); da se nadležnim organom, u smislu ovog zakona, smatraju državni organi, organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, privredna društva, javna i druga preduzeća, ustanove, organizacije i pojedinci, kao i posebni organi, kada u vršenju javnih ovlašćenja rešavaju u upravnim stvarima (član 6.); da upravni spor rešava Upravni sud (član 8. stav 1.); da se upravni spor može pokrenuti protiv upravnog akta koji je donet u drugom stepenu, da se upravni spor može pokrenuti i protiv prvostepenog upravnog akta protiv koga nije dozvoljena žalba u upravnom postupku (član 14.).
IV
Iz navedenog sledi da je Narodna skupština, na osnovu člana 141. stav 2. Ustava, donela Zakon o Vojsci Srbije, kojim je, između ostalog uredila i pitanje odgovornosti pripadnika Vojske Srbije, koje saglasno odredbi člana 6. stav 1. ovog zakona čine vojna lica i civilna lica na službi u Vojsci Srbije. Opštim odredbama o određivanju odgovornosti pripadnika Vojske Srbije propisano je da pripadnici Vojske Srbije odgovaraju za krivična dela, privredne prestupe i prekršaje po opštim propisima, što znači da se na pripadnike Vojske Srbije primenjuju Krivični zakonik, Zakon o privrednim prestupima i Zakon o prekršajima. Ustavni sud, takođe ukazuje da od 1. januara 2005. godine u Republici Srbiji više ne postoje vojni sudovi i vojna tužilaštva, odnosno od navedenog datuma u Republici Srbiji je civilno pravosuđe preuzelo poslove vojnog pravosuđa. Za razliku od navedenih odgovornosti na koje se primenjuju opšti propisi iz tih oblasti, disciplinska odgovornost pripadnika Vojske Srbije je uređena osporenim Zakonom. Tako je odredbom člana 145. stav 1. Zakona propisano da je pripadnik Vojske Srbije disciplinski odgovoran za povrede dužnosti iz službe, dok je stavom 2. istog člana Zakona predviđeno da povrede dužnosti iz službe mogu biti lakše – disciplinske greške i teže – disciplinski prestupi. Disciplinske greške su taksativno navedene u članu 148. tač. 1) do 9) Zakona, a disciplinski prestupi u članu 149. tač. 1) do 32) Zakona. Za povrede dužnosti iz službe učiniocima se izriču disciplinske sankcije, koje mogu biti dvojake, i to disciplinske mere koje se izriču za disciplinske greške, odnosno za lakše povrede dužnosti iz službe i disciplinske kazne koje se izriču za disciplinske prestupe, odnosno za teže povrede dužnosti iz službe. Odredbama čl. 152. do 155. Zakona propisane su disciplinske mere i disciplinske kazne koje se mogu izreći profesionalnom vojnom licu, civilnom licu na službi u Vojsci Srbije, vojniku na služenju vojnog roka i kadetu Vojne akademije, dok su odredbama člana 155a Zakona propisani uslovi pod kojima se profesionalnom vojnom licu, vojniku, vojniku u rezervi, kadetu vojne akademije, učeniku vojne škole i slušaocu škole za rezervne oficire može izreći disciplinska kazna zabrane udaljenja iz posebnih prostorija u vojnom objektu do 60 dana.
U pogledu nadležnosti za vođenje disciplinskog postupka, Ustavni sud ukazuje da pretpostavljene starešine u Vojsci Srbije raspravljaju disciplinsku odgovornost svojih potčinjenih i izriču naredbom disciplinske mere za počinjene disciplinske greške. Protiv naredbe o izricanju disciplinske mere dozvoljena je žalba koja se podnosi pretpostavljenom starešini lica koje je izreklo disciplinsku meru. O odgovornosti profesionalnih pripadnika Vojske Srbije za disciplinske prestupe i za povrede dužnosti propisane za Ministarstvo odbrane, drugi državni organ ili pravno lice u koje je profesionalno vojno lice upućeno na službu, u prvo stepenu odlučuje prvostepeni vojni disciplinski sud. Po žalbi na odluku prvostepenog vojnog suda odlučuje Viši vojni disciplinski sud, koji se obrazuje pri Ministarstvu odbrane. Protiv presuda Višeg vojnog disciplinskog suda dozvoljeno je vođenje upravnog spora, ali samo protiv presuda ovog suda kojima su profesionalnim pripadnicima Vojske Srbije izrečene određene, po pravili najteže, disciplinske kazne, saglasno osporenoj odredbi člana 167. stav 1. Zakona.
Povodom osporenog zakonskog rešenja, kojim je predviđena mogućnost selektivnog vođenje upravnog spora, odnosno samo protiv presuda ovog suda kojima su profesionalnim pripadnicima Vojske Srbije izrečene disciplinske kazne propisane članom 152. stav 2. tač. 3), 7) i 8), članom 153. stav 2. tačka 5), članom 154. stav 2. tačka 4) i članom 155a Zakona, Ustavni sud najpre ukazuje da Viši vojni disciplinski sud, bez obzira na to što se ovaj organ naziva sudom, u stvari ne predstavlja nikakav organ sudske vlasti, već deo upravne vlasti koji u žalbenom disciplinskom postupku svojim presudama kao konačnim upravnim aktima odlučuje o pojedinačnim pravima i obavezama pripadnika Vojske Srbije. Saglsno navedenom, Ustavni sud dalje konstatuje da se opšte ustavno načelo zakonitosti rada uprave iz člana 198. Ustava obezbeđuje i obaveznom sudskom zaštitom zakonitosti konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonom zasnovanom interesu pojedinca, i to vođenjem upravnog spora ili u drugom sudskom postupku, ukoliko zakon propisuje drugu sudsku zaštitu. Stoga, polazeći od navedenog ustavnog pravila, zatim od položaja koji Viši vojni disciplinski sud ima u sistemu podele vlasti i pravne prirode akata koje donosi, prema stanovištu Ustavnog suda postavlja se pitanje da li je osporenom odredbom člana 167. stav 1. Zakona u stvari isključeno vođenje upravnog spora protiv presuda Višeg vojnog disciplinskog suda kojima su profesionalnim pripadnicima Vojske Srbije izrečene disciplinske kazne koje nisu predviđene ovom odredbom Zakona, odnosno da li je za preispitivanje ovih odluka uopšte predviđena sudska zaštita.
V
Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da se u konkretnom slučaju, kao sporna, osnovano mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:
- da li je osporena odredba člana 167. stav 1. Zakona in fine u saglasnosti sa odredbom člana 198. stav 2. Ustava, imajući u vidu da je vođenje upravnog spora dozvoljeno samo protiv jednog broja presuda Višeg vojnog disciplinskog suda, određenih osporenim članom Zakona, a da, pri tome, ovim zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita u pogledu preostalih presuda ovog suda;
- da li su selektivnim propisivanjem vođenja upravnog spora protiv presuda Višeg vojnog disciplinskog suda, dovedeni u neravnopravan položaj pripadnici Vojske Srbije koji ne mogu da ostvare pravo na sudsku zaštitu protiv presuda ovog suda, u odnosu na lica kojima je to dozvoljeno osporenom zakonskom odredbom, imajući u vidu da se radi o istovrsnim pravnim aktima, tj. konačnim pojedinačnim aktima kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonom zasnovanom interesu nekog pojedinca. S tim u vezi, postavlja se pitanje da li je osporeni deo odredbe člana 167. stav 1. Zakona u saglasnosti sa ustavnim principom jednakosti svih pred Ustavom i zakonom, zajemčenim pravom na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije i zabrani diskriminacije, koji su utvrđeni članom 21. Ustava;
- da li se vođenjem upravnog spora na propisani način obezbeđuje jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, zajemčena članom 36. stav 1. Ustava.
Kako je već navedeno da je osporenim članom 84. Pravila, u stvari samo preuzeta osporena odredba člana 167. stav 1. Zakona, to je Ustavni sud utvrdio da se navedena ustavnopravna pitanja koja je Ustavni sud postavio povodom osporene zakonske odredbe, odnose i na osporeni član 84. Pravila in fine. Pored iznetih ustavnopravnih pitanja koja su identična za oba osporena akta, Ustavni sud konstatuje da se povodom ocene zakonitosti osporenog dela člana 84. Pravila, kao sporno može postaviti i sledeće pitanje:
- da li je predviđeno isključenje vođenja upravnog spora u odnosu na pojedine presude Višeg vojnog disciplinskog suda, a bez obezbeđenja drugačije sudske zaštite na osnovu Zakona, u saglasnosti sa odredbom člana 3. stav 1. Zakona o upravnim sporovima, kojom je propisano da u upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata, osim onih u pogledu kojih je predviđena drugačija sudska zaštita.
Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je našao da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 167. stav 1. Zakona o Vojsci Srbije, u delu koji glasi: ''kojom su profesionalnim pripadnicima Vojske Srbije izrečene disciplinske kazne propisane članom 152. stav 2. tač. 3), 7) i 8), članom 153. stav 2. tačka 5), članom 154. stav 2. tačka 4) i članom 155a ovog zakona,'' i za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 84. Pravila o vojnoj disciplini, u delu koji glasi: ''kojom su profesionalnim pripadnicima Vojske Srbije izrečene disciplinske kazne propisane članom 152. stav 2. tač. 3), 6) i 7), članom 153. stav 2. tačka 5), članom 154. stav 2. tačka 4) i članom 155a Zakona'', te je rešio da, na osnovu člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrene postupak normativne kontrole ovih akata.
Na osnovu člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je zaključio da ovo rešenje dostavi Narodnoj skupštini, kao donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 60 dana od dana prijema ovog rešenja.
Na osnovu čl 33. i 34. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je zaključio da ovo rešenje dostavi i predsedniku Republike, kao donosiocu osporenog Pravila na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 60 dana od dana prijema ovog rešenja.
Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić