Neustavnost odredaba Zakona o sudijama o članstvu u izbornim komisijama

Kratak pregled

Ustavni sud utvrđuje da su neustavne odredbe Zakona o sudijama koje dozvoljavaju sudijama da budu članovi izbornih komisija i koje ovlašćuju ministra pravde da pokreće postupak za razrešenje sudije. Ove odredbe narušavaju načelo podele vlasti i nezavisnost sudstva.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-42/2009
17.06.2009.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, mr Stanka Milanović, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. juna 2009. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredba člana 30. stav 1. u delu koji glasi: "Sudija može biti član Republičke izborne komisije, odnosno izborne komisije autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave" i odredba člana 64. stav 2. u delu koji glasi: "ministra nadležnog za pravosuđe", Zakona o sudijama ("Službeni glasnik RS", broj 116/08) nisu u saglasnosti s Ustavom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavni sud je, po sopstvenoj inicijativi, Rešenjem IUz-42/2009 od 19. februara 2009. godine, objavljenim u "Službenom glasniku RS", broj 21/09, pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredbe člana 30. stav 1. u delu koji glasi: "Sudija može biti član Republičke izborne komisije, odnosno izborne komisije autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave" i odredbe člana 64. stav 2. u delu koji glasi: "ministra nadležnog za pravosuđe" Zakona o sudijama ("Službeni glasnik RS", broj 116/08). U toku postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 10. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama od 2004. godine ("Službeni glasnik RS", broj 44/04), Ustavni sud je utvrdio da i novo doneti Zakon o sudijama ("Službeni glasnik RS", broj 116/08), koji počinje da se primenjuje 1. januara 2010. godine, u članu 64. stav 2. sadrži istovetnu odredbu. Tom prilikom, Ustavni sud je, na sednici od 19. februara 2009. godine, utvrdio da rešenje sadržano u članu 10. Zakona, kojim je predviđeno da postupak za utvrđivanje navršenja radnog veka i razloga za razrešenje sudije pokreće, pored drugih navedenih subjekata, "i ministar nadležan za pravosuđe", nije u saglasnosti s Ustavom. Istovetan stav Ustavni sud je zauzeo i ocenjujući ustavnost odredbe člana 13. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama (''Službeni glasnik RS'', broj 42/02), odnosno u Odluci broj IU-122/02 od 11. februara 2003 godine (''Službeni glasnik RS'', broj 17/03).

Takođe, imajući u vidu podneske upućene Ustavnom sudu u vezi sa članstvom sudija u izbornim komisijama, Ustavni sud je, u interesu zaštite ustavnosti, razmatrao odredbu člana 30. stav 1. stav 1. Zakona o sudijama, pa je, na osnovu odredbe člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07), pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti i ove odredbe Zakona, u delu koji se odnosi na mogućnost da sudija može biti član Republičke izborne komisije, odnosno izborne komisije autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave.

Ustavni sud je na sednici održanoj 19. februara 2009. godine zaključio da Rešenje o pokretanju postupka dostavi Narodnoj skupštini na odgovor, na osnovu odredaba člana 33. stav 1. i člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07). Pošto u ostavljenom roku, a ni naknadno, Narodna skupština nije dostavila odgovor, Sud je nastavio postupak, na osnovu odredbe člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je osporenim odredbama člana 30. stav 1. i člana 64. stav 2. Zakona o sudijama, utvrđeno: da sudija ne može biti na funkcijama u organima koji donose propise i organima izvršne vlasti, javnim službama i organima pokrajinske autonomije i jedinica lokalne samouprave, da ne može biti član političke stranke, niti može politički delovati na drugi način, da se ne može baviti bilo kojim javnim ili privatnim plaćenim poslom, niti pružati pravne usluge ili savete uz naknadu, ali ''da može biti član Republičke izborne komisije, odnosno izborne komisije autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave'' (član 30. stav 1.); da se postupak za razrešenje (sudije) pokreće predlogom predsednika suda, predsednika neposredno višeg suda, predsednika Vrhovnog kasacionog suda, ministra nadležnog za pravosuđe, organa nadležnih za vrednovanje rada sudije i Disciplinske komisije (član 64. stav 2.).

Za ocenu ustavnosti osporenih odredaba Zakona, od značaja su odredbe Ustava u kojima je utvrđeno: da uređenje vlasti u Republici Srbiji počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku i da je sudska vlast nezavisna (član 4. st. 2. i 4.); da niko ne može vršiti državnu ili javnu funkciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima i da se postojanje sukoba interesa i odgovornost pri njegovom rešavanju određuju Ustavom i zakonom (član 6.); da su sudovi samostalni i nezavisni u svom radu i da sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata, kada je to predviđeno zakonom, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora (član 142. stav 2.); da je sudijska funkcija stalna, a izuzetno, lice koje se prvi put bira za sudiju bira se na tri godine (član 146.); da sudiji prestaje sudijska funkcija na njegov zahtev, nastupanjem zakonom propisanih uslova ili razrešenjem iz zakonom predviđenih razloga, kao i ako ne bude izabran na stalnu funkciju (član 148. stav 1.); da se postupak, osnovi i razlozi za prestanak sudijske funkcije, kao i razlozi za razrešenje od dužnosti predsednika suda, uređuju zakonom (član 148. stav 3.); da je sudija u vršenju sudijske funkcije nezavisan i potčinjen samo Ustavu i zakonu i da je svaki uticaj na sudiju u vršenju sudijske funkcije zabranjen (član 149. st. 1. i 2.); da je Visoki savet sudstva nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija (član 153. stav 1.); da Visoki savet sudstva, između ostalog, bira i razrešava sudije, u skladu sa Ustavom i zakonom (član 154.); da su odluke Ustavnog suda konačne, izvršne i opšteobavezujuće (član 166. stav 2.).

Sud je konstatovao i da je Evropskom poveljom o pravilima (zakonu) za sudije, usvojenom u Strazburu od 8. do 10. jula 1998. godine, u skladu sa osnovnim načelima Ujedinjenih nacija o nezavisnosti sudstva iz novembra 1985. godine, pored ostalog, u tački 1.3. precizirano da je potrebno da se u vezi sa svakom odlukom koja utiče na izbor, zapošljavanje, imenovanje, napredovanje u karijeri ili prestanak funkcije sudije, zakonom predvidi intervencija organa nezavisnog od izvršne ili zakonodavne vlasti.

Ustavni sud je, ocenjujući ustavnost odredbe člana 30. stav 1. Zakona o sudijama, imao u vidu i rešenja sadržana u izbornim zakonima koja se odnose na obrazovanje, delokrug i ovlašćenja izbornih komisija, a naročito odredbe Zakona o izboru narodnih poslanika ("Službeni glasnik RS", br. 35/00, 69/02, 57/03, 72/03, 18/04, 85/05 i 101/05) prema kojima: organe za sprovođenje izbora narodnih poslanika čine Republička izborna komisija i birački odbori (član 6.); zaštitu izbornog prava obezbeđuju Republička izborna komisija, Vrhovni sud Srbije i nadležni sudovi (član 7.); organi za sprovođenje izbora su samostalni i nezavisni u radu i rade na osnovu zakona i propisa donetih na osnovu zakona, a za svoj rad organi za sprovođenje izbora odgovaraju organu koji ih je imenovao (član 28.); članovi Republičke izborne komisije i njihovi zamenici imenuju se na četiri godine (član 30. stav 1.); Republičku izbornu komisiju u stalnom sastavu čine predsednik i šesnaest članova koje imenuje Narodna skupština, na predlog poslaničkih grupa u Narodnoj skupštini, a u proširenom sastavu i po jedan predstavnik podnosioca izborne liste (člana 33. stav 1.). Odredbom člana 34. Zakona propisano je da se Republička izborna komisija, pored ostalog, stara o zakonitom sprovođenju izbora, prati primenu i daje objašnjenja u vezi sa primenom ovog zakona, naročito o sprovođenju glasanja u inostranstvu, propisuje obrasce i pravila za sprovođenje izbornih radnji propisanih ovim zakonom, obrazuje biračke odbore i imenuje predsednika i članove biračkih odbora, određuje izborne akte koji joj se dostavljaju, donosi rešenje o proglašenju zbirne izborne liste, obavlja i druge poslove predviđene ovim zakonom i donosi poslovnik o svom radu. Takođe, u odredbama člana 93. do 97. Zakona uređena je zaštita izbornog prava.

Sud je nadalje utvrdio da se navedene odredbe Zakona o izboru narodnih poslanika shodno primenjuju i na sprovođenje postupka izbora predsednika Republike, saglasno članu 8. Zakona o izboru predsednika Republike („Službeni glasnik RS“, broj 111/07).

Zakon o lokalnim izborima („Službeni glasnik RS“, broj 129/07), kojim se uređuju pitanja u pogledu sastava, načina izbora članova i nadležnosti izbornih komisija koje se obrazuju radi sprovođenja izbora za odbornike skupština jedinica lokalne samouprave, u osnovi sadrže slična rešenja koja su sadržana i u Zakonu o izboru narodnih poslanika.

Pored toga, prema odredbama člana 97. Zakona o izboru narodnih poslanika, o žalbama izjavljenim protiv rešenja Republičke izborne komisije odlučuje Vrhovni sud Srbije, a prema odredbama člana 54. Zakona o lokalnim izborima, o žalbama protiv rešenja izborne komisije jedinice lokalne samouprave odlučuje nadležni okružni sud.

Takođe, prema Poslovniku Republičke izborne komisije (''Službeni glasnik RS'', broj 28/08), članovi komisije i njihovi zamenici imaju pravo na naknadu za rad u komisiji, čiju visinu komisija određuje posebnom odlukom (član 24.), a prema Zakonu o porezu na dohodak građana (''Službeni glasnik RS'', br. 24/01, 80/02, 135/04, 62/06, 65/06, 10/07, 7/08, 7/09. i 31/09), porez na dohodak građana ne plaća se ni na primanja ostvarena po osnovu ''naknada za rad lica u organima za sprovođenje izbora'' (član 9. stav 1. tačka 13.).

Iz navedenog, Ustavni sud je zaključio da izborne komisije donose i primenjuju propise koji se odnose na zakonito sprovođenje izbora, a to znači da i sudija kao član izborne komisije, odnosno izborne komisije autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, na ovoj funkciji donosi i primenjuje propise u navedenim organima, te da o zakonitosti pojedinačnih akata koje su donele izborne komisije, a u čijem donošenju učestvuju i sudije, članovi tih komisija, odlučuju nadležni sudovi. Takođe, Sud konstatuje da sudija koji je član pomenutih izbornih komisija istovremeno vrši dve različite javne funkcije, čime se dovodi u pitanje i princip nespojivosti koji spada među osnovne principe utkane u organizaciju i funkcionisanje Republike Srbije, a koji se temelji na principu vladavine prava, odnosno podele vlasti i nezavisnosti sudske vlasti. Pored teškoća praktične prirode, odnosno fizičke nemogućnosti da se istovremeno vrše dve funkcije – sudijska i funkcija člana izbornih organa, što osporeno rešenje člana 30. Zakona omogućava, to rešenje daje mogućnost da jedno isto lice – u isto vreme bude nosilac funkcija u dva različita državna organa, od kojih odluka jednog (izborne komisije) podleže kontroli zakonitosti od strane drugog organa (suda). Takođe, Sud smatra da osporeno rešenje sudiju ne štiti ni od političkog uticaja, jer kad obavlja funkciju člana izborne funkcije – s obzirom na to da sudiju za člana izborne komisije predlažu ''poslaničke grupe'' koje se, po pravilu, obrazuju po stranačkoj, odnosno političkoj pripadnosti. Uz to, Sud je imao u vidu da, saglasno odredbi člana 28. stav 2. Zakona o izboru narodnih poslanika, sudija za svoj rad u Republičkoj izbornoj komisiji odgovara organu koji ga je imenovao, a to u konkretnom slučaju znači Narodnoj skupštini, a sudije članova drugih izbornih komisija, skupštini autonomne pokrajine, odnosno skupštini jedinice lokalne samouprave kao političkim telima. Dosledno poštovanje prinicipa nespojivosti u vršenju sudijske funkcije bitan je uslov samostalnosti i nezavisnosti sudija, potom nepristrasnosti, kao i efikasnog i odgovornog obavljanja sudijske funkcije. Navedeno, po oceni Suda, ozbiljno dovodi u pitanje takvo obavljanje sudijske funkcije uz istovremeno članstvo u izbornim komisijama. Stoga je Ustavni sud ocenio da je navedena odredba člana 30. stav 1. Zakona o sudijama, u delu koji glasi: "Sudija može biti član Republičke izborne komisije, odnosno izborne komisije autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave", nesaglasna sa ustavnim načelima podele vlasti, vladavine prava i zabrane sukoba interesa iz čl. 1. 3. i 6. Ustava, kao i sa odredbama Ustava o samostalnosti i nezavisnosti sudstva (član 4. stav 4. i član 142. stav 2.), odnosno odredbama člana 149. Ustava o nezavisnosti sudija.

U vezi sa ocenom ustavnosti odredbe člana 64. Zakona, Ustavni sud je utvrdio da odredba člana 64. stav 2. Zakona u delu kojim je predviđeno da postupak za razrešenje sudije pokreće, pored ostalih navedenih subjekata, i ministar nadležan za pravosuđe, nije u saglasnosti s Ustavom. Navedenim ovlašćenjem ministra, koji je nosilac izvršne vlasti, po oceni Suda, narušava se ustavno načelo podele vlasti (član 4. stav 2. Ustava) i načelo samostalnosti i nezavisnosti sudova (član 4. stav 4. i član 142. stav 2. Ustava), jer se to ovlašćenje ministra odnosi na unutrašnji, personalni vid samostalnosti sudova. Pored toga, korišćenjem navedenog ovlašćenja ministra, po oceni Suda, može se vršiti i određeni pritisak, odnosno uticati na sudiju u vršenju sudijske funkcije, što je suprotno odredbama člana 149. st. 1. i 2. Ustava. Drugim rečima, iz navedenih odredaba Ustava sledi da u uspostavljenom sistemu podele vlasti, utvrđivanje razloga za prestanak sudijske dužnosti i za razrešenje sudije protiv njegove volje, i saglasno tome predlaganje razrešenja sudije, pripada sudskoj vlasti, s obzirom da se sudska vlast, u odnosu na druge dve grane vlasti, organizuje i deluje na principu nezavisnosti i samostalnosti, a da pravo razrešenja sudija Ustav izričito stavlja u nadležnost posebnog državnog organa - Visokog saveta sudstva, tj. organa nezavisnog od izvršne i zakonodavne vlasti (član 154. Ustava).

Pored navedenog, po oceni Ustavnog suda, iz odredaba člana 4. stav 4, člana 148. st. 1. i 2. i člana 149. st. 1. i 2. i čl. 153. i 154. Ustava proizlazi da ovlašćenje za predlaganje razrešenja sudije protiv njegove volje, posebno u slučaju kada se radi o nestručnom vršenju sudijske funkcije, može pripadati samo sudskoj vlasti, odnosno da o tome može odlučivati samo Visoki savet sudstva kao nezavisno samostalno telo, kao politički neutralno, stručno kompetentno i sposobno da proceni i utvrdi razloge za prestanak sudijske funkcije i za razrešenje sudije, nezavisno od uticaja političkih činilaca, a da uključivanje izvršne vlasti u taj postupak može objektivno da utiče na nezavisnost i samostalnost sudske vlasti u vršenju njene funkcije.

Ustavni sud pri tome smatra da iniciranje postupka za prestanak sudijske dužnosti u zakonom određenim slučajevima, kao i za pokretanje postupka za prestanak sudijske dužnosti od strane ministra nadležnog za pravosuđe, samo po sebi ne bi bilo nesaglasno sa Ustavom ako postupak ne bi pokrenuli predsednici sudova, odnosno drugi subjekti utvrđeni u članu 64. Zakona. Međutim, s obzirom na način uređivanja navedenog pitanja i celinu osporene odredbe zakona, ovaj postupak nije bilo moguće izdvojiti iz konteksta i sadržine člana 64. Zakona, jer nije moguće bez normativnopravne intervencije u Zakonu o sudijama, za koju Ustavni sud, prema članu 167. Ustava, nije nadležan, opredeliti i svesti ovlašćenja nadležnog ministra samo na iniciranje, odnosno supsidijerno pokretanje postupka za prestanak sudijske funkcije zbog navršenja radnog veka i drugih zakonom predviđenih slučaja .

Na istovetan način Ustavni sud je postupao ocenjujući ustavnost i odredbe člana 13. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama ("Službeni glasnik RS", broj 42/02), tj. u Odluci broj IU-122/02 od 11. februara 2003. godine ("Službeni glasnik RS", br. 17/03 i 25/03) i Odluci broj IU 28/06 od 19. februara 2009. godine - u odnosu na član 10. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama ("Službeni glasnik RS", br. 44/04), kada je utvrdio da osporene odredbe navedenih zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom. U ovim odlukama Sud je stao na stanovište da se "ovlašćenjem ministra nadležnog za pravosuđe, koji je organ izvršne vlasti, da pokreće postupak za razrešenje sudija, narušava načelo podele vlasti i načelo samostalnosti i nezavisnosti sudova. Naime, tim ovlašćenjem ministra, po oceni Ustavnog suda, dovodi se u pitanje "unutrašnji personalni vid samostalnosti i nezavisnosti sudova", odnosno ustavni princip nezavisnosti i samostalnosti sudija.

Takođe, navedenom odredbom člana 64. stav 2. Zakona nesumnjivo se umanjuje već dostignuti nivo samostalnosti i nezavisnosti sudija i sudova koji je bio uspostavljen članom 56. stav 2. Zakona o sudijama ("Službeni glasnik RS", broj 63/01), u kome je bilo propisano da postupak za utvrđivanje navršenja radnog veka i razloga za razrešenje pokreću predsednik suda, predsednik neposredno višeg suda i predsednik Vrhovnog suda Srbije, što je Ustavni sud već konstatovao u svojoj Odluci broj IU-122/2002 od 11. februara 2003. godine i Odluci broj IU-28/06 od 19. februara 2009. godine.

I na kraju, unošenjem navedenog rešenja i u odredbu člana 64. stav 2. Zakona o sudijama, dovedena je u pitanje i odredba člana 166. stav 2. Ustava, po kojoj su Odluke Ustavnog suda ''izvršne i opšteobavezujuće'', a to znači i za zakonodavca. Međutim, Narodna skupština je postupila suprotno navedenoj odredbi Ustava i Odluci Suda broj IU-122/02 unoseći sporno rešenje u Zakon o sudijama.

Polazeći od izloženog i odredbe člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je odlučio kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, odredba člana 30. stav 1. u delu koji glasi: "Sudija može biti član Republičke izborne komisije, odnosno izborne komisije autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave" i odredba člana 64. stav 2. u delu koji glasi: "ministra nadležnog za pravosuđe", Zakona o sudijama ("Službeni glasnik RS", broj 116/08), prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić, s.r.

Neustavnost odredaba Zakona o sudijama o članstvu u izbornim komisijama

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti