Obustava postupka ocene ustavnosti Zakona o Visokom savetu sudstva

Kratak pregled

Ustavni sud je obustavio postupak za ocenu ustavnosti člana 56. Zakona o Visokom savetu sudstva. Sud je zaključio da različit tretman sudija-članova prvog sastava Saveta u pogledu nastavka funkcije ima objektivno i razumno opravdanje i ne predstavlja diskriminaciju.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-44/2009
22.12.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 22. decembra 2011. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Obustavlja se postupak za ocenu saglasnosti odredaba člana 56. Zakona o Visokom savetu sudstva (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08 i 101/10) sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom.

2. Odbacuju se zahtevi za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 52. st. 5. i 6. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneto je više inicijativa istovetne sadržine za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 52. st. 5. i 6. i člana 56. Zakona o Visokom savetu sudstva (''Službeni glasnik RS'', br. 116/08 i 101/10).

Ustavni sud je, na sednici održanoj 4. juna 2009. godine, doneo Rešenje kojim nije prihvatio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 52. st. 5. i 6. Zakona, kojima je propisan način izbora sudija-kandidata za članove prvog sastava Visokog saveta sudstva, našavši da navodi inicijativa nisu osnovani. Međutim, vezano za odredbe člana 56. Zakona, kojima je uređen status izbornih članova Visokog saveta sudstva iz reda sudija po prestanku mandata u prvom sastavu Saveta, Sud je ocenio da se osnovano postavlja pitanje saglasnosti navedenih odredaba Zakona sa Ustavom utvrđenim principom jednakosti građana i zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, sa Ustavom zajemčenim pravom na učešće u upravljanju javnim poslovima iz člana 53. Ustava, kao i sa načelom zabrane diskriminacije iz člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju. Saglasno navedenom, Ustavni sud je svojim Rešenjem od 4. juna 2009. godine pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 56. Zakona o Visokom savetu sudstva i njihove saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom. Navedeno rešenje Ustavni sud je dostavio Narodnoj skupštini na odgovor, saglasno odredbi člana 82. stav 1. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08, 27/08 i 76/11).

Zakonodavni odbor Narodne skupštine je dostavio odgovor Sudu 29. jula 2009. godine. U odgovoru se ističe da se osporenim odredbama, koje imaju karakter prelaznih odredaba, uređuje nastavljanje sudijske funkcije izbornih članova prvog sastava Visokog saveta sudstva iz reda sudija nakon prestanka mandata u Savetu. Imajući u vidu odredbu člana 12. stav 3. Zakona o Visokom savetu sudstva, prema kojoj za vreme trajanja mandata, sudija koji je član Saveta ne može biti biran za sudiju drugog suda, osporenom odredbom člana 56. stav 1. daje se mogućnost sudiji izbornom članu Saveta prvog sastava, da nastavi da obavlja sudijsku funkciju u neposredno višem sudu u odnosu na sud u kojem je obavljao sudijsku funkciju, a iz razloga što ove sudije ne mogu da konkurišu za izbor na sudijsku funkciju za vreme trajanja mandata u Savetu. Pri tome, Visoki savet sudstva mora da utvrdi da li izborni članovi Saveta ispunjavaju sve potrebne uslove za izbor sudija u neposredno viši sud i da na osnovu toga donese odluku o nastavljanju sudijske funkcije u skladu sa stavom 3. člana 56. Zakona. Tako, po navodima donosioca osporenog akta, član 56. Zakona predstavlja garanciju sudijama članovima prvog sastava Visokog saveta sudstva da mogu da nastave vršenje sudijske funkcije posle okončanja mandata u Savetu i sprečava da ove sudije trpe štetu zbog članstva u Savetu.

U toku postupka pred Ustavnim sudom sa ovim predmetom je spojen ustavnosudski predmet IUz- 85/2011 u kome je podneto više predloga za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom istih odredaba Zakona o Visokom savetu sudstva. Kako je iz sadržine podnetih predloga Ustavni sud utvrdio da su razlozi za osporavanje odredaba člana 52. st. 5. i 6. Zakona o Visokom savetu sudstva identični sa razlozima za njihovo osporavanje u inicijativama podnetim u ovom ustavnosudskom predmetu, o kojima je Ustavni sud već zauzeo stav i doneo Rešenje IUz-44/2009 na sednici od 4. juna 2009. godine kojim nije prihvatio navedene inicijative, to je Ustavni sud odbacio zahteve predlagača za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom navedenih odredaba člana 52. st. 5. i 6. Zakona o Visokom savetu sudstva, kojima je propisan način izbora sudija-kandidata za članove prvog sastava Visokog saveta sudstva, jer iz novih navoda, razloga i podnetih dokaza ne proizlazi da ima osnova za ponovno odlučivanje. Saglasno navedenom, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 46. tačka 8) Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), rešio kao u tački 2. izreke.

Povodom ocene ustavnosti osporenih odredaba člana 56. Zakona, Ustavni sud je nastavio jedinstven postupak po podnetim predlozima i inicijativama.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Zakonom o Visokom savetu sudstva uređeni su položaj, nadležnost, organizacija i način rada Visokog saveta sudstva (u daljem tekstu: Savet), uslovi i postupak za izbor izbornih članova Saveta, trajanje mandata i prestanak njihove funkcije i obezbeđenje uslova i sredstava za rad Saveta.

Glava VII Zakona (čl. 50. do 62.) sadrži prelazne i završne odredbe, među kojima su i osporene odredbe člana 56. Zakona. Odredbama člana 55. st. 1. i 3. Zakona se predviđa da izbornim članovima prvog sastava Saveta iz reda sudija prestaje mandat danom stupanja na funkciju izbornih članova stalnog sastava, a najkasnije istekom mandata od pet godina, kao i da izbornim članovima prvog sastava Saveta funkcija prestaje i u svim ostalim slučajevima propisanim odredbama ovog zakona. Slučajevi u kojima dolazi, odnosno može doći do prestanka funkcije članova Saveta propisani su odredbama čl. 39. i 41. Zakona i to tako što je članom 39. st. 2. i 3. propisano da izbornim članovima prestaje funkcija u Savetu trajnim gubitkom radne sposobnosti za obavljanje funkcije člana Saveta, ostavkom na članstvo u Savetu, istekom mandata i razrešenjem, dok je odredbom člana 41. predviđeno da se izborni član Saveta razrešava funkcije pre isteka vremena na koje je izabran ako funkciju člana Saveta ne vrši u skladu sa Ustavom i zakonom i ako bude osuđen za krivično delo na bezuslovnu kaznu zatvora, odnosno za krivično delo koje ga čini nedostojnim za vršenje funkcije člana Saveta.

Osporenim odredbama člana 56. Zakona propisano je: da izborni član iz reda sudija, prestankom mandata u prvom sastavu Saveta, nastavlja da obavlja sudijsku funkciju u neposredno višem sudu u odnosu na sud u kojem je obavljao sudijsku funkciju, pod uslovom da ispunjava uslove za izbor sudije u tom sudu (stav 1.); da sudija nastavlja da obavlja sudijsku funkciju u sudu koji je preuzeo nadležnost suda u kojem je obavljao sudijsku funkciju, ukoliko ne ispunjava uslove za izbor sudije u neposredno višem sudu (stav 2.); da odluke iz st. 1. i 2. ovog člana donosi Savet u stalnom sastavu (stav 3.).

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.); da je pravni poredak jedinstven, uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, s tim što se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli, kao i da je sudska vlast nezavisna (član 4.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zaštitu, bez diskriminacije, tako što je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1, 2. i 3.); da građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije (član 53.); da Republika Srbija, između ostalog, uređuje i obezbeđuje postupak pred sudovima i drugim državnim organima, kao i organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tač. 2. i 16.); da Narodna skupština, na predlog Visokog saveta sudstva, bira za sudiju lice koje se prvi put bira na sudijsku funkciju, a da Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom, bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije, u istom ili drugom sudu i odlučuje o izboru sudija koji su na stalnoj sudijskoj funkciji u drugi ili viši sud (član 147. st. 1, 3. i 4.); da je Visoki savet sudstva nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija (član 153. stav 1.); da Visoki savet sudstva bira i razrešava sudije, u skladu sa Ustavom i zakonom, predlaže Narodnoj skupštini izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju, predlaže Narodnoj skupštini izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, u skladu sa Ustavom i zakonom, učestvuje u postupku za prestanak funkcije predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, na način predviđen Ustavom i zakonom, kao i da vrši i druge poslove određene zakonom (član 154.); da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo poretka Republike Srbije i da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom (član 194. stav 4.).

Odredbom člana 6. stav 3. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije (''Službeni glasnik RS'', broj 98/06) utvrđeno je da će u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu zakona iz člana 5. stav 2. ovog zakona (zakoni iz oblasti pravosuđa), Narodna skupština izabrati izborne članove Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca, s tim što će članove iz reda sudija, odnosno javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca za prvi sastav Visokog saveta sudstva, odnosno Državnog veća tužilaca birati iz reda sudija, odnosno javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca koji se u vreme izbora nalaze na sudijskoj, odnosno funkciji javnog tužioca ili zamenika javnog tužioca.

Odredbom člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (''Službeni list SCG – Međunarodni ugovori'', br. 9/03 i 5/05) utvrđeno je da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj Konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status, dok je odredbom člana 1. Protokola 12. uz ovu konvenciju određeno da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom ili drugom mišljenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nekom nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu i da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po prethodno navedenim osnovima. Iz navedenih odredaba sledi da su prava garantovana Evropskom konvencijom i Protokolom 12 koji je njen sastavni deo istovetna načelu jednakosti i zabrani diskriminacije, utvrđenim odredbama člana 21. Ustava.

Zakonom o sudijama (''Službeni glasnik RS'', br. 109/08, 58/09, 104/09 i 101/10) propisano je: da je prilikom izbora i predlaganja za izbor sudije zabranjena diskriminacija po bilo kom osnovu (član 46. stav 1.); da izbor sudija oglašava Visoki savet sudstva (član 47. stav 1.); da se prijave za izbor podnose Visokom savetu sudstva, u roku od 15 dana od dana objavljivanja oglasa u ''Službenom glasniku Republike Srbije''(član 48. stav 1.); da sudije na stalnu funkciju bira Visoki savet sudstva (član 52. stav 1.). Prelaznim odredbama tog zakona predviđeno je, između ostalog, da će se izbor sudija, u skladu sa tim zakonom, izvršiti najkasnije do 1. decembra 2009. godine (član 100. stav 2.).

Polazeći od navedenog Ustavni sud je utvrdio da iz strukture Zakona o Visokom savetu sudstva, kao i iz sadržine osporenih odredaba člana 56. ovog zakona, proizlazi da se radi o prelaznim zakonskim rešenjima kojima se uređuje status izbornih članova Saveta iz reda sudija nakon prestanka mandata u prvom sastavu Visokog saveta sudstva. Kako, saglasno odredbi člana 97. tač. 2. i 16. Ustava, Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje postupak pred državnim organima, kao i organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa, a Visoki savet sudstva je, prema članu 153. stav 1. Ustava, nezavisan i samostalan organ, to je, po oceni Suda, zakonodavac bio ovlašćen da uredi pitanje pravnog položaja izbornih članova Saveta iz reda sudija nakon prestanka mandata u ovom organu. Štaviše, imajući u vidu odredbu člana 6. stav 3. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije, kojim je utvrđen način izbora i sastav izbornih članova iz reda sudija za prvi sastav Saveta, kao i odredbe člana 100. stav 2. Zakona o sudijama kojima je oročen izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju, Ustavni sud nalazi da je zakonsko uređivanje ovog pitanja, u konkretnom slučaju, bilo nužno. Međutim, ustavnopravno pitanje je da li su predviđena zakonska rešenja saglasna sa Ustavom, konkretno, da li se njima pravni položaj izbornih članova prvog sastava Saveta iz reda sudija menja na način da se time povređuju ustavna načela zabrane diskriminacije, Ustavom zajemčena ljudska prava i Ustavom utvrđeni položaj Visokog saveta sudstva.

Razmatrajući sporna ustavnopravna pitanja Ustavni sud je najpre konstatovao da je odredbom člana 6. stav 3. Ustavnog zakona utvrđeno jedno prelazno rešenje koje se odnosi na izbor članova prvog sastava Saveta iz reda sudija. Ovim rešenjem je utvrđeno da će njihov izbor izvršiti Narodna skupština u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu usklađenih zakona iz oblasti pravosuđa sa Ustavom i da se oni biraju iz reda sudija koji se u vreme izbora nalaze na sudijskoj funkciji. To znači da su sudije koje su izabrane na funkciju člana prvog sastava Saveta bile sudije zatečene na obavljanju stalne sudijske dužnosti, saglasno tada važećem Zakonu o sudijama, jer je tek predstojao postupak opšteg izbora sudija na stalnu sudijsku funkciju, koji su tek nakon sticanja takvog statusa, saglasno članu 153. stav 4. Ustava, mogli biti izborni članovi Saveta iz reda sudija. Prema tome, Ustavnim zakonom je samo za prvi saziv Saveta utvrđen specifičan sastav sudija izbornih članova tog Saveta, imajući u vidu da je upravo ovaj organ trebalo da sprovede opšti izborni postupak sudija na stalnu sudijsku funkciju.

Međutim, njihov položaj u Savetu od trenutka izbora za člana Saveta prvog sastava je određen Zakonom o Visokom savetu sudstva. Tako je odredbom člana 11. stav 1. ovog zakona propisano da se izborni član Saveta iz reda sudija oslobađa vršenja sudijske funkcije za vreme obavljanja funkcije u Savetu, dok je odredbom člana 12. stav 2. istog zakona propisano da za vreme trajanja mandata, sudija koji je član Saveta ne može biti biran za sudiju drugog suda. Iz navedenog sledi da je sudijama koje su birane na javnu funkciju člana Saveta sistemskim zakonskim rešenjem obezbeđeno ''mirovanje'' sudijske funkcije za vreme obavljanja javne funkcije člana Saveta i povratak u isti sud iz koga su izabrane na ovu funkciju, nakon isteka mandata u ovom telu. Međutim, iz prelaznih odredaba Zakona o Visokom savetu sudstva očigledno je da je zakonodavac napravio razliku između Saveta u stalnom sastavu i Saveta u prvom sastavu. Naime, Savet u prvom sastavu je specifičan iz više razloga: najpre, to je organ čije vreme postojanja je oročeno Zakonom, što ga čini privremenim prelaznim rešenjem do uspostavljanja Saveta u stalnom sastavu; zatim, to je organ koji ima dva osnovna zadatka da izvrši u svom oročenom mandatu, a to su - da sprovede opšti izborni postupak za sve sudije u Republici Srbiji do 1. decembra 2010. godine i da organizuje i sprovede prve izbore za izborne članove Saveta u stalnom sastavu, koje će predložiti Narodnoj skupštini radi donošenja odluke o izboru; i najzad, to je organ za koji su sprovedeni posebni, drugačiji izbori za njegove izborne članove u odnosu na sistemsko rešenje koje predviđa Zakon o Visokom savetu sudstva. Saglasno navedenom, položaj, sastav, izbor i prestanak funkcije članova prvog sastava Saveta su uređeni prelaznim odredbama Zakona o Visokom savetu sudstva, jer se radi o jednom organu koji predstavlja prelazno rešenje do uspostavljanja Saveta u punom kapacitetu, kakav je utvrđen Ustavom i Zakonom o Visokom savetu sudstva, a koji se i terminološki razlikuje od Saveta u prvom sastavu, jer se u Zakonu za njega koristi izraz Savet u stalnom sastavu.

Kako je osnovni zadatak Saveta u prvom sastavu bio da izvrši izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju i da predloži Narodnoj skupštini kandidate za izbor sudija koji se po prvi put biraju na sudijsku funkciju, to je izborne članove ovog saveta iz reda sudija dovelo u pravno različitu situaciju u odnosu na sve kolege sudije koje su aplicirale na opštem konkursu za izbor sudija u sudove opšte i posebne nadležnosti, jer oni kao članovi tela koje taj izbor vrši nisu mogli da učestvuju na tom konkursu. Naime, obavljanje funkcije člana prvog sastava Saveta, mirovanje obavljanja sudijske funkcije za to vreme i nemogućnost izbora sudije člana Saveta u drugi sud, su predstavljali smetnju za učestvovanje na konkursu za izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju. Kako su ove sudije, bez svoje krivice, dovedene u situaciju da ne mogu da učestvuju na izborima za sudije na stalnu sudijsku funkciju, to je zakonodavac za njih predvideo određeni vid zaštite njihovog zatečenog pravnog položaja u kome su se našli trenutkom izbora u prvi sastav Saveta, a zarad obavljanja jedne javne društvene funkcije. Navedena mera zaštite je u stvari osporeno zakonsko rešenje, jer se njime sudije štite od prestanka obavljanja sudijske funkcije nakon isteka mandata izbornog člana u prvom sastavu Saveta, tj. ovim zakonskim rešenjem se predviđa različito postupanje za sudije članove prvog sastava Saveta u postupku opšteg izbora sudija na stalnu sudijsku funkciju.

Ustavni sud je najpre konstatovao da razlike u pogledu uživanja nekog prava utvrđenog zakonom unutar jedne grupe lice ne predstavlja diskriminaciju ukoliko za razlikovanje postoji objektivno i razumno opravdanje. Ovo se ogleda u tome što su članovi prvog sastava Saveta iz reda sudija dovedeni u poziciju kojom im je onemogućeno ravnopravno učešće sa svim sudijama u postupku opšteg izbora na osnovu rešenja iz Ustavnog zakona i Zakona o Visokom savetu sudstva, kojima je utvrđen sastav ovog organa, kao i zbog promene organizacije sudova na teritoriji Republike Srbije, koja je regulisana Zakonom o uređenju sudova, a na osnovu koga su 1. januara 2010. godine prestali da postoje sudovi iz kojih su oni izabrani za članove Saveta. Što se tiče razumnog opravdanja za različito postupanje zakonodavca unutar iste grupe lica, ono postoji u činjenici da je pravo svakog sudije bilo da konkuriše u svaki sud po svom izboru, ukoliko ispunjava uslove za obavljanje sudijske funkcije na mesto za koje konkuriše, što znači da bi i za sudije članove prvog sastava Saveta to pravilo isto važilo da su bili u poziciji da učestvuju na izbornom konkursu, tj. bila je predviđena i mogućnost napredovanja prijavljivanjem za viši sud od onoga u kome su obavljali sudijsku funkciju. Razumno opravdanje za ovakvo zakonsko rešenje se ogleda u činjenici da ovim sudijama nije dato ništa više od onoga što je putem opšteg konkursa bilo dozvoljeno i za sve ostale sudije koje su aplicirale na konkursu za izbor sudija. Različitost ovog zakonskog rešenja u odnosu na ostale sudije se ogleda prvenstveno u postupku na osnovu koga je odluka o njihovom nastavljanju obavljanja sudijske funkcije doneta. Najpre, o njihovom nastavljanju obavljanja sudijske funkcije propisano je da odluku donosi Savet u stalnom sastavu, nema apliciranja na konkurs, već Savet donosi odluku ukoliko sudija ispunjava uslove za napredovanje. Kako je odredbom stava 3. člana 56. Zakona propisano da Savet u stalnom sastavu donosi odluku kako o napredovanju sudije u viši sud, tako i o nastavljanju sudijske funkcije u sudu koji je preuzeo nadležnost suda iz koga je izabran, to znači da ne postoji automatizam u ovom postupku, naime nije predviđeno da sudija član prvog sastava Saveta ex lege nastavlja sa obavljanjem sudijske funkcije. Odluku o tome donosi Savet u stalnom sastavu, koji je nadležan za izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju i koji samim tim što donosi odluku može da ceni da li sudija ispunjava potrebe uslove za obavljanje sudijske funkcije.

Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud konstatuje da je zakonodavac osporenim zakonskim rešenjem predvideo različito postupanje za izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju za grupu od šest sudija koji su bili izborni članovi prvog sastava Saveta zbog pravne situacije u kojoj su se našli na osnovu prelaznih rešenja iz Ustavnog zakona i Zakona o Visokom savetu sudstva u vreme sprovođenja postupka za opšti izbor sudija u Republici Srbiji, da se takvim različitim postupanjem ne vrši diskriminacija u odnosu na druge sudije učesnike tog izbornog postupka, jer je različito postupanje u konkretnoj situaciji objektivno i ima razumno opravdanje, kao i da je nadležni organ za izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju doneo odluku o njihovom nastavljanju obavljanja sudijske funkcije, pri čemu nastavljanje obavljanja sudijske funkcije nema značenje nastavka obavljanja sudijske funkcije na kojoj su zatečeni u trenutku izbora za prvi sastav Saveta, već izbor na stalnu sudijsku funkciju, u skladu sa Zakonom o sudijama iz 2008. godine.

Saglasno navedenom, Ustavni sud smatra da osporenim zakonskim rešenjem iz člana 56. Zakona o Visokom savetu sudstva nije povređeno ustavno načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, niti u vezi sa tim, pravo na rad iz člana 63. Ustava i pravo na stupanje na javne funkcije pod istim uslovima iz člana 53. Ustava.

Imajući u vidu da je članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 1. Protokola 12 uz ovu konvenciju garantovana zabrana diskriminacije po svim osnovima kao i u članu 21. Ustava, to iz istih razloga, Ustavni sud smatra da osporena odredba člana 56. Zakona o Visokom savetu sudstva nije u suprotnosti sa ovim potvrđenim međunarodnim ugovorom.

Kako Ustavni sud, sagledavajući sporna ustavnopravna pitanja, nije našao osnova za dalje vođenje postupka, to je obustavio postupak za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 56. Zakona o Visokom savetu sudstva, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu i rešio kao u tački 1. izreke.

Na osnovu navedenog i odredaba člana 46. tač. 7) i 8) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

I Z D V O J E N O M I Š Lj E Nj E

u odnosu na Rešenje Ustavnog suda u predmetu broj IU- 44/2009

Ustavni sud je, na sednici od 22. decembra 2011. godine, u predmetu broj IU- 44/2009, većinom glasova, doneo Rešenje kojim se obustavlja postupak za ocenu saglasnosti odredaba člana 56. Zakona o Visokom savetu sudstva ("Službeni glasnik RS", br. 116/08) sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorom (u daljem tekstu: Rešenje), jer "nije našao osnova za dalje vođenje postupka".

Ustavni sud je u obrazloženju Rešenja, pored ostalog, konstatovao da je "zakonodavac osporenim zakonskim rešenjem predvideo različito postupanje za izbor sudija na stalnu sudijsku funkciju za grupu od šest sudija koji su bili izborni članovi prvog sastava Saveta zbog pravne situacije u kojoj su se našli na osnovu prelaznih rešenja iz Ustavnog zakona i Zakon o Visokom savetu sudstva u vreme sprovođenja postupka za opšti izbor sudija u Republici Srbiji, da se takvim različitim postupanjem ne vrši diskriminacija u odnosu na druge sudije učesnike tog izbornog postupka, jer je različito postupanje u konkretnoj situaciji objektivno i ima razumno opravdanje, kao i da je nadležni organ za izbor sudija na stalnu funkciju doneo odluku o njihovom nastavljanju obavljanja sudijske funkcije, pri čemu nastavljanje obavljanja sudijske funkcije nema značenje nastavka obavljanja sudijske funkcije na kojoj su zatečeni u trenutku izbora za prvi sastav Saveta, već izbor na stalnu sudijsku funkciju, u skladu sa Zakonom o sudijama iz 2008. godine".

Za razliku od sudija koje su glasale za pomenuto rešenje, izdvojila sam mišljenje iz sledećih razloga:

1) Podržala sam Rešenje kojim je Ustavni Sud 26. juna 2009. godine pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 56. Zakona o Visokom savetu sudstva (u daljem tekstu: Zakon)[1], a u kome je Sud izrazio osnovanu sumnju u ustavnost osporenih odredaba Zakona.

2) U postupku koji je vođen o ustavnosti člana 56. Zakona do donošenja Rešenja, bila sam saglasna sa predlozima odluka ranijih sudija izvestilaca, koji su u tri navrata predlagali Sudu da donese utvrđujuću odluku, tj. da utvrdi da su pojedine odredbe, odnosno odredbe člana 56. Zakona u celini nesaglasne sa Ustavom. Naime, i po mom mišljenju, stoje ocene i stavovi izneti u predlozima odluke ranijih sudija izvestilaca da pitanja pravnog položaja i statusa sudija članova prvog sastava Visokog saveta sudstva (u daljem tekstu: VSS) po prestanku mandata u Savetu, u odredbama člana 56. Zakona, nisu uređena u skladu sa osnovnim ustavnim načelom jednakosti svih pred Ustavom i zakonom (član 21.) i Ustavom zagarantovanim pravima o dostupnosti svih javnih funkcija i svih radnih mesta pod jednakim uslovima (čl. 53. i 60. stav 3.), niti je njihov izbor za trajno obavljanje sudijske funkcije uređen u skladu sa odredbama čl. 147. i 154. Ustava.

3) Izvršena analiza odredaba Zakona u celini, a potom rešenja koja se odnose na položaj sudija - članova prvog sastava VSS sadržanih u odredbama člana 56. Zakona, potvrđuje da se ta, po svom karakteru i sadržini prelazna rešenja Zakona, razlikuju od osnovnih - sistemskih rešenja Zakona o položaju članova VSS izabranih iz reda sudija i njihovim pravima po prestanku mandata u VSS (čl. 11. i 12.), kao i od rešenja Zakona o sudijama iz 2008. godine koja se odnose na položaj tzv. zatečenih sudija koje su obavljale sudijsku dužnost u momentu stupanja na snagu novog Ustava, odnosno navedenih zakona.

Razlika se ogleda u tome što sudije - članovi prvog sastava VSS, na osnovu osporenih odredaba člana 56. Zakona, ex lege, nastavljaju da obavljaju sudijsku funkciju u neposredno višem sudu kao pravilo (a samo supsidijarno u sudu koji je preuzeo nadležnost suda u kome su ove sudije obavljale sudijsku dužnost do izbora u VSS), dok je odredbama Ustava i Zakona o sudijama predviđeno da se na stalnu sudijsku funkciju jedino može stupiti činom izbora koji vrši VSS, i to pod istim uslovima za sve, tj. nakon prethodno sprovedenog izbornog postupka, na osnovu raspisanog javnog konkursa na kome mogu da učestvuju kako "zatečene" sudije, tako i sva druga lica koja ispunjavaju uslove za obavljanje sudijske dužnosti, pa i lica koja do tada nisu obavljala sudijsku dužnost uopšte (npr. javni tužioci i njihovi zamenici, advokati, sudijski savetnici i pomoćnici, pravnici iz uprave, javnih službi, privrede i dr.).

Iz osnovnih rešenja Zakona utvrđenih u odredbama čl. 11. i 12, nepobitno proizlazi zabrana po kojoj sudija koji je član VSS ne može da bude izabran za sudiju drugog suda u odnosu na onaj iz koga je izabran za člana Saveta. To znači, da je opšte pravilo utvrđeno Zakonom da se sudija - član VSS nakon isteka mandata u Savetu može vratiti samo u isti sud u kome je obavljao sudijsku funkciju pre izbora. Za vreme obavljanja funkcije člana VSS sudija ne može da napreduje, niti da "prelazi iz suda u sud", niti da po prestanku ove funkcije ex lege odlazi u neposredno viši sud, bez obzira na reference koje poseduje i ispunjenost uslova za vršenje sudijske dužnosti u sudu višeg ranga od suda u kome je obavljao sudijsku dužnost do izbora u VSS.

Ukratko, za razliku od osnovnih zakonskih rešenja, osporenim odredbama člana 56. Zakona samo se šestorici članova prvog sastava VSS izabranim iz reda sudija ex lege omogućava "nastavljanje vršenja sudijske funkcije", i to ne samo u istom sudu, odnosno nakon reorganizacije sudstva to bi značilo u onom sudu koji je preuzeo nadležnost suda u kome je sudija obavljao sudijsku funkciju do izbora za člana VSS, već u neposredno višem sudu. Kao supsidijarno rešenje osporenim članom 56. Zakona predviđeno je da će ove sudije ukoliko ne ispunjavaju uslove za napredovanje, nastaviti sa obavljanjem sudijske funkcije u sudu koji je preuzeo nadležnost suda u kome su obavljali ovu funkciju pre izbora u VSS. Time ove sudije, bez sprovedenog izbornog postupka, tzv. postupka reizbora kroz koji su prošle sve zatečene sudije u Republici Srbiji, imaju Zakonom ustanovljeno pravo (garanciju) ne samo da će nastaviti obavljanje sudijske dužnosti, već i da će napredovati u viši sud. Na taj način je, sudijama - članovima prvog sastava VSS obezbeđen drugačiji - povlašćen položaj u odnosu na sve sudije u Republici Srbiji kojima nije zajamčen kontinuitet u obavljanju sudijske funkcije. Naprotiv, sve sudije su učestvovale u opštem izbornom postupku konkurišući, bilo za sudijsku funkciju u sudu koji je preuzeo nadležnost suda u kome su obavljale sudijsku dužnost, bilo u drugom sudu istog ili višeg ranga ili vrste. Pri tome, sudijama koje nisu bile izabrane u skladu sa novim Ustavom i zakonom, prestajala je sudijska funkcija, pa i u slučaju da su ispunjavali uslove u pogledu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti (npr. usled smanjenja broja sudija u određenim sudovima, zbog ukidanja pojedinih sudova, ili pak izbora novih sudija i iz reda lica koja do tada nisu obavljala sudijsku dužnost). Nadalje, odredbama člana 56. Zakona ovi članovi VSS su privilegovani i u odnosu na sve buduće članove VSS, na koje se odnose odredbe člana 12. Zakona, na način za koji po nama nema ustavnog osnova, niti je u obrazloženju Rešenja navedeno koji su to objektivni i razumni razlozi za izuzimanje ove grupe sudija iz opšteg režima tj. od primene opštih ustavnih načela i za odstupanje od zajamčenih ljudskih prava, kao i sistemskih rešenja o izboru sudija nakon stupanja na snagu Ustava iz 2006. godine. Naime, samo članstvo sudije u prvom sastavu VSS koji je imao zadatak da sprovede opšti izborni postupak sudija u Republici Srbiji u skladu sa novim Ustavom i nemogućnost konkurisanja za izbor u to vreme, ne može biti valjan ustavni razlog (niti za to postoji razumno ustavno i prihvatljivo opravdanje) za njihovo dovođenje u bitno različit položaj, kako u u odnosu na sve druge zatečene sudije, tako i u odnosu na sudije - članove stalnog sastava VSS.

Svakako da je bilo potrebno Zakonom urediti pravni položaj sudija - članova prvog sastava VSS po prestanku mandata u Savetu, i omogućiti im obavljanje sudijske dužnosti, iz razloga što se radi o karijernim sudijama i licima koja nisu mogla učestvovati u izbornom postupku, koji je sprovođen od strane organa čiji su oni članovi. Međutim, ne vidimo gde je ustavni osnov, odnosno ovlašćenje za zakonodavca i koji je to opšti interes da zakonodavac umesto da uredi način izbora ovih lica za sudije od strane stalnog sastava VSS, po prestanku njihovog mandata u Savetu, zakonom odstupi od opštih ustavnih rešenja i zajemči pravo ovim članovima VSS na napredovanje, tj. nastavljanje obavljanja sudijske funkcije u neposredno višem sudu. Posebno je pitanje u čemu se ogleda "razumnost" i "objektivnost" ovog rešenja.

4) Dosledna primena ustavnih rešenja o izboru na sudijsku funkciju (čl. 147. i 154. Ustava), kao i rešenja utvrđenih u odredbama čl. 21, 53. i 60. stav 3. Ustava, pretpostavlja da su i sudije - članovi prvog sastava VSS, nakon prestanka funkcije u Savetu, takođe morali proći proceduru izbora, kroz postupak koji bi sproveo stalni sastav VSS, tj. postupak koji uključuje ocenu ispunjenosti uslova za obavljanje sudijske funkcije u skladu sa novim Ustavom, i na osnovu njega donetih zakona i drugih propisa. Ovo tim pre, ako se ima u vidu odredba član 53. Ustava po kojoj sve javne funkcije, a kakva je po svojoj pravnoj prirodi i sudijska, moraju biti svima dostupne pod jednakim uslovima. Podsećamo da je Ustavni sud u predmetu IUz-43/2009, ocenjujući prelazna rešenja Zakona o sudijama iz 2008. godine sadržana u odredbama čl. 99. do 101. ovog zakona, konstatovao da nema Ustavom zajamčenog personalnog kontinuiteta u obavljanju javnih funkcija stečenih na osnovu Ustava iz 1990. godine, te da se na osnovu Ustava iz 2006. godine samo činom izbora od strane VSS može stupiti na stalnu sudijsku funkciju.

5) U konkretnom slučaju, navedena rešenja osporenog člana 56. Zakona dovode u pitanje i Ustavom utvrđenu nadležnost VSS, jer ona imaju za posledicu da ovaj organ ne vrši "izbor sudija" saglasno Ustavu, već samo donosi deklaratornu odluku "o nastavljanju obavljanja sudijske dužnosti" u odgovarajućem sudu. Naime, odredbama člana 56. Zakona, za sudije - članove prvog sastava Saveta nije propisan postupak izbora u neposredno viši sud, odnosno postupak izbora u sud koji je preuzeo nadležnost suda u kome su ove sudije prethodno obavljale sudijsku funkciju, već je, umesto sprovođenja postupka izbora utvrđenog za sve sudije, predviđeno da šest sudija - članova prvog sastava Visokog saveta sudstva ex lege nastavljaju da obavljaju sudijsku funkciju u označenim sudovima. Po našem mišljenju, nema ustavnog osnova za ovakva zakonska rešenja, niti pak za donošenje deklaratornih odluka VSS o "nastavljanju obavljanja sudijske funkcije u višem sudu....", niti te odluke mogu imati značenje "izbora na stalnu sudijsku funkciju" u viši sud, kako to stoji u obrazloženju Rešenja. Iz osporenih odredaba člana 56. Zakona proizlazi da se jedino za sudije - članove prvog sastava VSS ne sprovodi postupak izbora na sudijsku funkciju koja je Ustavom i Zakonom o sudijama propisana za sve ostale sudije, niti je pak ovim, a ni drugim odredbama Zakona predviđena posebna procedura njihovog izbora, već samo donošenje deklaratorne odluke od strane VSS.

6) Na osnovu izloženog, nesporno je da su sudije - članovi prvog sastava VSS, po osnovu položaja u ovom organu, članom 56. Zakona, suštinski dovedeni u privilegovan položaj ne samo u odnosu na sve ostale sudije koje su se nalazile na stalnoj sudijskoj funkciji u momentu stupanja na snagu Ustava, odnosno Zakona o sudijama iz 2008. godine i Zakona o Visokom savetu sudstva iz 2008. godine, već i u odnosu na sve buduće članove Visokog saveta sudstva koji se budu birali iz reda sudija.

7) Sudijska funkcija je istovremeno i radno mesto sudije, jer po osnovu obavljanja ove funkcije u određenom sudu, sudija u tom sudu ostvaruje sva zaknom propisana prava po osnovu rada. Iz člana 60. stav 3. Ustava sledi da su "svima pod jednakim uslovima dostupna sva radna mesta", a to znači i radno mesto sudije, odnosno sudije višeg suda. Jemčeći ovo pravo, ustavotvorac pri tome, ne ostavlja mogućnost uređivanja ovog pitanja od strane zakonodavca na drugačiji način. Međutim, spornim članom 56. Zakona, upravo je sudijama - članovima prvog sastava VSS stalna sudijska dužnost bila dostupna pod posebnim - privilegovanim uslovima. Iz osporenih odredaba člana 56. Zakona, sledi da ni sudijska funkcija, koja je po svojoj pravnoj prirodi i javna funkcija, kao ni "sudijsko radno mesto", nisu bili, pod jednakim uslovima dostupni svima. S obzirom na navedeno, bilo je osnova da Sud utvrdi da odredbe člana 56. Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom zajamčenim pravom građana da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije (član 53. Ustava), kao ni sa Ustavom zajamčenim pravom na dostupnost svih ravnih mesta svima pod jednakim uslovima, kao jednim od elemenata Ustavom zajemčenog prava na rad iz člana 60. stav 3. Ustava.

8) Nesporno je da prelazne odredbe svakog zakona mogu sadržati i po pravilu sadrže, određena specifična rešenja, primerena tzv. prelaznim stanjima, ali i ta rešenja u sadržinskom smislu moraju biti u skladu sa Ustavom. U konkretnom slučaju to znači da ni prava sudija - članova prvog sastava VSS, po prestanku mandata u Savetu, ne bi mogla biti uređivana na način koji dovodi u pitanje suštinu ustavnih rešenja koja se odnose na izbor sudija na stalnu sudijsku dužnost. Prelaznim odredbama Zakona otuda ne bi se moglo ustanovljavati sticanje stalne sudijske dužnosti, a posebno u višem sudu, na drugačiji način od načina predviđenog Ustavom i odredbama Zakona o sudijama, a to je da izbor mora da izvrši VSS, a ne da se funkcija, odnosno unapređenje stiče po sili zakona, deklaratornom odlukom VSS.[2]

9) Osporeno zakonsko rešenje ima za posledicu da među sudijama imamo dve kategorije sudija: jedne, koji su birani u skladu sa važećim Ustavom, zakonom i drugim propisima od strane VSS, i druge, koji su ex lege unapređeni, odnosno koji su "nastavili" da obavljaju sudijsku funkciju, na koju su inače stupili pod uslovima i na način propisan Ustavom iz 1990. godine.

Pri tome, zakonodavac ni jednom sudiji izabranom na osnovu Ustava iz 1990. godine, koji ispunjava uslove za obavljanje sudijske dužnosti i po osnovu novog Ustava i zakona, nije omogućio da nastavi obavljanje sudijske dužnosti, osim sudijama - članovima prvog sastava VSS. Otuda se i postavlja pitanje može li biti zakonom ustanovljen specifičan postupak i uslovi napredovanja, odnosno propisana mogućnost nastavljanja obavljanja sudijske dužnosti za bilo kog sudiju izabranog na osnovu Ustava iz 1990. godine, u situaciji kada su sve zatečene sudije morale proći postupak opšteg izbora (tzv. reizbor), bez bilo kakvih zakonskih garancija u pogledu nastavljanja obavljanja sudijske dužnosti u sudu koji je preuzeo nadležnost suda u kome su do tada obavljali sudijsku funkciju ili u višem sudu, a da se time ne povrede odredbe čl. 21, 53. i 60. stav 3. Ustava. Naime, samo sudije - članovi prvog sastava VSS su tako imale zakonom zajamčen kontinuitet u obavljanju sudijske funkcije, a da im to jemstvo nije ustanovljeno Ustavom, niti Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava iz 2006. godine.

10) Osporene odredbe člana 56. Zakona su u praksi primenjene tako da je VSS u stalnom sastavu, 5. aprila 2011. godine, doneo pojedinačne odluke o nastavljanju obavljanja sudijske dužnosti u neposredno višem sudu za pet sudija članova prvog sastava VSS, a jedan član VSS, koji je ranije bio sudija Vrhovnog suda Srbije, nastavio je da obavlja sudijsku funkciju u Vrhovnom kasacionom sudu. Iz obrazloženja ovih odluka sledi da je VSS u stalnom sastavu utvrđivao ispunjenost uslova od strane ovih lica za nastavljanje sudijske funkcije u višem sudu, samo uvidom u lični list sudija. Ovom prilikom ne otvaramo pitanje da li je VSS pri tome vodio računa i o uspešnosti i odgovornosti u obavljanju funkcije člana prvog sastava VSS od strane sudija koje su unapređene.

dr Bosa Nenadić, sudija Ustavnog suda

[1] Vid. Rešenje u predmetu IU-44/2009 objavljeno u "Službenom glasniku RS", broj 47/2009.

[2] Primera radi, tako je zakonodavac postupio kada je u pitanju uređivanje pravnog položaja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca izbornih članova prvog sastava Državnog veća tužilaca nakon prestanka mandata u Državnom veću. Odredbama člana 55. Zakona o Državnom veću tužilaca iz 2008. godine, pored ostalog, propisano je da se izborni članovi iz reda zamenika javnih tužilaca i javnih tužilaca prestankom mandata u prvom sastavu Državnog veća, "biraju na funkciju u javnom tužilaštvu", a ne da "nastavljaju funkciju".

Obustava postupka ocene ustavnosti Zakona o Visokom savetu sudstva

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti