Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona o Visokom savetu sudstva
Kratak pregled
Ustavni sud ne prihvata inicijative za ocenu ustavnosti odredaba o izboru prvog sastava Visokog saveta sudstva, ali pokreće postupak za ocenu ustavnosti člana 56. Zakona. Sporno je da li zakonsko rešenje o napredovanju članova Saveta narušava načelo jednakosti.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-44/2009
04.06.2009.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Stanka Milanović, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 4. juna 2009. godiine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Ne prihvataju se inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 52. st. 5. i 6. Zakona o Visokom savetu sudstva (''Službeni glasnik RS'', broj 116/08).
2. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 56. Zakona iz tačke 1.
3. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora povodom pokrenutog postupka iz tačke 2.
4. Rok za davanje odgovora iz tačke 3. ovog rešenja je 15 dana od dana prijema rešenja.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneto je više inicijativa istovetne sadržine za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 52. st. 5. i 6. i člana 56. Zakona o Visokom savetu sudstva (''Službeni glasnik RS'', broj 116/08).
U odnosu na odredbe člana 52. st. 5. i 6. Zakona, kojima je propisan način izbora sudija-kandidata za članove prvog sastava Visokog saveta sudstva, podnosioci inicijativa ukazuju da osporene odredbe nisu u saglasnosti sa odredbama člana 3. stav 2, člana 4. stav 4. i člana 153. stav 1. Ustava Republike Srbije, jer se izbor ovih članova Visokog saveta sudstva vrši ''bez poštovanja volje sudija''. Uz citiranje odredaba Ustava i odredbe člana 1.3. Evropske povelje o pravilima (statutu) za sudije, koju inicijatori označavaju kao ''Evropska povelja o zakonu za sudije'', kao i uz pozivanje na ciljeve Nacionalne strategije reforme pravosuđa i navođenje preporuka i mišljenja organa i tela pojedinih međunarodnih organizacija, a koja se odnose na pitanje nezavisnosti sudija i njihov izbor, inicijatori ukazuju da se način izbora sudija – kandidata za prvi sastav Visokog saveta sudstva, propisan osporenim odredbama člana 52. st. 5. i 6. Zakona, razlikuje od načina na koji će ovi kandidati biti birani za sve ostale sastave ovog organa, smatrajući da se ovako propisanim načinom izbora onemogućava izražavanje autentične volje sudija u postupku izbora kandidata za članove prvog sastava navedenog organa, a da se, nasuprot tome, dosadašnjem Visokom savetu pravosuđa daje diskreciono pravo da predloži bilo kog sudiju za kandidata. Po mišljenju inicijatora, s obzirom na mogućnost da Visoki savet pravosuđa predloži ''onaj broj kandidata koliko ima i mesta u Visokom savetu sudstva'', pravo predlaganja koje ima Visoki savet pravosuđa ''suštinski predstavlja prethodni izbor''. Dodatne razloge osporavanja ustavnosti navedenih odredaba Zakona podnosioci inicijativa nalaze i u sastavu Visokog saveta pravosuđa kao predlagača, navodeći da su njegovi članovi ministar pravde, kao predstavnik izvršne vlasti, ''kao i lica koja nisu predstavnici sudstva – republički javni tužilac, čiji status suštinski zavisi od izvršne vlasti, predstavnik advokature i lice koje je izabrala Narodna skupština''.
Vezano za odredbe člana 56. Zakona, inicijatori ističu da osporene odredbe kojima je uređen status izbornih članova Visokog saveta sudstva iz reda sudija po prestanku mandata u prvom sastavu Saveta (predviđeno je da izborni član Visokog saveta sudstva iz reda sudija, prestankom mandata u prvom sastavu Saveta, nastavlja da obavlja sudijsku funkciju u neposredno višem sudu u odnosu na sud u kojem je obavljao sudijsku funkciju, ako ispunjava uslove za izbor u tom sudu, a ako te uslove ne ispunjava, da sudijsku funkciju nastavlja da obavlja u sudu koji je preuzeo nadležnost suda u kome je obavljao sudijsku funkciju), nisu saglasne sa Ustavom utvrđenim principom jednakosti građana i zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, kao ni sa Ustavom zajemčenim pravom na ''slobodan izbor rada'' iz člana 60. stav 2. Ustava, te sa ustavnim odredbama o nadležnostima i položaju Visokog saveta sudstva iz člana 147. stav 4. i člana 153 st. 1. i 3. Ustava. Istovremeno, podnosioci inicijativa ukazuju i na nesaglasnost osporenih odredaba Zakona sa zabranom diskriminacije koja je predviđena članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju. Ističe se da iz osporenih odredaba člana 56. Zakona proizlazi da izborni član prvog sastava Visokog saveta sudstva iz reda sudija, prestankom mandata, po sili zakona, mimo konkursa, odnosno bez konkurencije sa drugim sudijama, nastavlja da obavlja sudijsku funkciju u neposredno višem sudu, čim za njeno obavljanje ispunjava uslove, ili, ako propisane uslove ne ispunjava, u sudu koji je preuzeo nadležnost suda u kome je sudija – član prvog sastava Visokog saveta sudstva obavljao sudijsku funkciju, čime se vrši diskriminacija u odnosu na druge sudije. Pored toga, ukazuje se da se ovakvim zakonskim rešenjima ograničava pravo takvog sudije na slobodan izbor rada, jer je ''mimo volje sudije određen sud u kome će nastaviti da obavlja sudijsku funkciju'', kao i da osporene odredbe, suprotno Ustavu, obavezuju Visoki savet sudstva da po sili zakona donese odluke o izboru određenih sudija u neposredno viši sud, čime bi takve odluke imale ''deklaratorni, a ne konstitutivni karakter''.
U prethodnom postupku, Ustavni sud je, na sednici od 19. marta 2009. godine, doneo Zaključak da se prvopodneta inicijativa dostavi Narodnoj skupštini na mišljenje u roku od 15 dana od dana prijema zaključka Suda. S obzirom na to da Narodna skupština nije dostavila traženo mišljenje u ostavljenom roku, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), nastavio postupak.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:
Zakonom o Visokom savetu sudstva (“Službeni glasnik RS”, broj 116/08) uređeni su položaj, nadležnost, organizacija i način rada Visokog saveta sudstva (u daljem tekstu: Savet), uslovi i postupak za izbor izbornih članova Saveta, trajanje mandata i prestanak njihove funkcije i obezbeđenje uslova i sredstava za rad Saveta.
Glava III Zakona sadrži odredbe kojima je uređen postupak izbora (izbornih) članova Saveta, a u okviru kojih su i odredbe kojima se reguliše izbor kandidata za članove Saveta iz reda sudija (Odeljak 2. – čl. 22. do 34.). Navedenim odredbama Zakona je, između ostalog, propisano da status kandidata za izbornog člana Saveta stiče sudija koga predloži sednica svih sudija jednog ili više sudova prema vrsti i stepenu suda, odnosno suda sa teritorije autonomnih pokrajina u kojima kandidat vrši sudijsku funkciju, a da izuzetno za sticanje statusa kandidata iz reda sudija Vrhovnog kasacionog suda, Višeg prekršajnog suda, Privrednog apelacionog suda i Upravnog suda nije potreban predlog Opšte sednice, odnosno sednice svih sudija, već se status kandidata stiče prijavom (član 23. st. 3. i 5.). Potonjim odredbama Zakona (čl. 24. do 34.) uređuju se biračko pravo sudija da biraju kandidate za Savet, Izborna komisija Visokog saveta sudstva i njen položaj, izborne radnje, dostavljanje kandidacione prijave i postupanje Izborne komisije po njoj, utvrđivanje konačnih lista kandidata za svaki stepen i vrstu sudova iz kojih se predlažu izborni članovi Saveta i posebne konačne liste kandidata iz sudova sa teritorije autonomnih pokrajina, određivanje datuma i vremena sprovođenja izbora i biračkih mesta, imenovanje biračkih odbora i obaveze Izborne komisije u vezi pripreme glasačkog materijala, način glasanja i utvrđivanje rezultata. Odredbama člana 35. st. 1. i 2. Zakona propisano je da Savet donosi odluku o predlogu jednog kandidata sa najvećim brojem glasova ili više kandidata, sa svake liste, na osnovu zapisnika o utvrđivanju rezultata izbora, koju im dostavlja Izborna komisija, pri čemu Savet predlaže više kandidata u slučaju kada više sudija na jednoj izbornoj listi dobije približno jednak najveći broj glasova.
Odredbe Glave IV i V Zakona (čl. 39. do 46.) odnose se na prestanak funkcije članova Saveta i postupak za njihovo razrešenje, pri čemu je članom 39. st. 2. i 3. propisano da izbornim članovima prestaje funkcija u Savetu trajnim gubitkom radne sposobnosti za obavljanje funkcije člana Saveta, ostavkom na članstvo u Savetu, istekom mandata i razrešenjem, dok je odredbom člana 41. predviđeno da se izborni član Saveta razrešava funkcije pre isteka vremena na koje je izabran ako funkciju člana Saveta ne vrši u skladu sa Ustavom i zakonom i ako bude osuđen za krivično delo na bezuslovnu kaznu zatvora, odnosno za krivično delo koje ga čini nedostojnim za vršenje funkcije člana Saveta.
Glava VII Zakona (čl. 50. do 62.) sadrži prelazne i završne odredbe, među kojima su i osporene odredbe člana 52. st. 5. i 6. i člana 56. Odredbom člana 50. stav 3. Zakona, kao jedno od prelaznih rešenja, predviđeno je da, do izbora prvog sastava Saveta, poslove iz nadležnosti Saveta u vezi sa izborom izbornih članova Saveta iz reda sudija, obavlja Visoki savet pravosuđa. Članom 52. Zakona, čije su odredbe st. 5. i 6. osporene, propisano je: da izborne članove prvog sastava Saveta iz reda sudija, čine jedan sudija iz Vrhovnog suda Srbije, jedan sudija iz Višeg trgovinskog suda i trgovinskih sudova, odnosno po dvojica sudija iz okružnih i opštinskih sudova, s tim što najmanje jedan član mora biti iz sudova sa teritorije autonomnih pokrajina (stav 1.); da kandidate za izborne članove prvog sastava Saveta, Visokom savetu pravosuđa predlažu sednice svih sudija sudova prema vrsti i stepenu suda u kome kandidat vrši sudijsku funkciju, s tim što sednica svih sudija jednog suda može da predloži samo jednog kandidata (stav 2.); da izuzetno od stava 2. ovog člana Opšta sednica Vrhovnog suda Srbije, odnosno sednica svih sudija Višeg trgovinskog suda može predložiti više od jednog kandidata (stav 3.); da se kandidati iz st. 2. i 3. ovog člana predlažu Visokom savetu pravosuđa u roku od 15 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 4.); da Visoki savet pravosuđa u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona predlaže Narodnoj skupštini po jednog ili više kandidata za svakog izbornog člana Saveta iz reda sudija, u skladu sa brojem sudija prema vrsti i stepenu suda propisanim u stavu 1. ovog člana, a da pri predlaganju kandidata, uzima u obzir predloge iz st. 2 i 3. ovog člana (stav 5.); da Visoki savet pravosuđa utvrđuje predlog iz stava 5. ovog člana većinom glasova užeg sastava, koji čine stalni članovi i pozivni članovi-sudije (stav 6.); da do 1. januara 2010. godine, izborni članovi prvog sastava iz reda sudija, imaju pravo na osnovnu platu jednaku osnovnoj plati predsednika Vrhovnog suda Srbije (stav 7.). Odredbama člana 55. st. 1. i 3. Zakona se predviđa da izbornom članovima prvog sastava Saveta iz reda sudija prestaje mandat danom stupanja na funkciju izbornih članova stalnog sastava, a najkasnije istekom mandata od pet godina, kao i da izbornim članovima prvog sastava Saveta funkcija prestaje i u svim ostalim slučajevima propisanim odredbama ovog zakona. Osporenim odredbama člana 56. Zakona propisano je: da izborni član iz reda sudija, prestankom mandata u prvom sastavu Saveta, nastavlja da obavlja sudijsku funkciju u neposredno višem sudu u odnosu na sud u kojem je obavljao sudijsku funkciju, pod uslovom da ispunjava uslove za izbor sudije u tom sudu (stav 1.); da sudija nastavlja da obavlja sudijsku funkciju u sudu koji je preuzeo nadležnost suda u kojem je obavljao sudijsku funkciju, ukoliko ne ispunjava uslove za izbor sudije u neposredno višem sudu (stav 2.); da odluke iz st. 1. i 2. ovog člana donosi Savet u stalnom sastavu (stav 3.).
Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.); da je pravni poredak jedinstven, uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, s tim što se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli, kao i da je sudska vlast nezavisna (član 4.); da su pred Ustavom i zakonom svi su jednaki i da svako ima pravo na jednaku zaštitu, bez diskriminacije, tako što je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1, 2. i 3.); da svako ima pravo na slobodan izbor rada i da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta (član 60. st. 2. i 3.); da Republika Srbija, između ostalog, uređuje i obezbeđuje postupak pred sudovima i drugim državnim organima, kao i organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tač. 2. i 16.); da Narodna skupština, na predlog Visokog saveta sudstva, bira za sudiju lice koje se prvi put bira na sudijsku funkciju, a da Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom, bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije, u istom ili drugom sudu i odlučuje i o izboru sudija koji su na stalnoj sudiskoj funkciji u drugi ili viši sud (član 147. st. 1, 3. i 4.); da je Visoki savet sudstva nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija, da ima 11 članova i to tako da u sastav Visokog saveta sudstva ulaze predsednik Vrhovnog kasacionog suda, ministar nadležan za pravosuđe i predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine, kao članovi po položaju i osam izbornih članova koje bira Narodna skupština, u skladu sa zakonom, s tim što izborne članove čine šest sudija sa stalnom sudijskom funkcijom, od kojih je jedan sa teritorije autonomnih pokrajina, i dva ugledna istaknuta pravnika sa najmanje 15 godina iskustva u struci, od kojih je jedan advokat, a drugi profesor pravnog fakulteta (član 153. st. 1, 2, 3. i 4.); da Visoki savet sudstva bira i razrešava sudije, u skladu sa Ustavom i zakonom, predlaže Narodnoj skupštini izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju, predlaže Narodnoj skupštini izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, u skladu sa Ustavom i zakonom, učestvuje u postupku za prestanak funkcije predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, na način predviđen Ustavom i zakonom, kao i da vrši i druge poslove određene zakonom (član 154.).
Odredbom člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (''Službeni list SCG – Međunarodni ugovori", br. 9/03 i 5/05) utvrđeno je da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj Konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status, dok je odredbom člana 1. Protokola 12 uz ovu Konvenciju određeno da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom ili drugom mišljenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nekom nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu i da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po prethodno navedenim osnovima. Iz navedenih odredaba sledi da su prava garantovana Evropskom konvencijom i Protokolom 12 koji je njen sastavni deo istovetna načelu jednakosti i zabrani diskriminacije, utvrđenom odredbama člana 21. Ustava.
S obzirom na sadržinu odredaba Zakona koje se inicijativama osporavaju, kao i razloge njihovog osporavanja, Ustavni sud je utvrdio da prilikom ocene ustavnosti osporenih odredaba treba imati u vidu i odgovarajuće odredbe Zakona o Visokom savetu pravosuđa (''Službeni glasnik RS'', br. 63/01, 42/02, 39/03, 41/04, 44/04 i 61/05). Odredbama ovog zakona, koji, na osnovu člana 61. Zakona o Visokom savetu sudstva, u delu koji se odnosi na sudije, prestaje da važi danom konstituisanja Visokog saveta sudstva, propisano je: da Visoki savet pravosuđa ima pet stalnih članova i osam pozivnih članova, sudija i javnih tužilaca, s tim što pozivnih članova sudija ima šest, a pozivnih članova javnih tužilaca ima dva (član 2.); da su stalni članovi Visokog saveta pravosuđa predsednik Vrhovnog suda Srbije, Republički javni tužilac i ministar nadležan za pravosuđe, svi po dužnosti, jedan član koga iz reda advokata bira Advokatska komora Srbije i jedan član koga bira Narodna skupština, pri čemu Narodna skupština bira stalnog člana Visokog saveta pravosuđa između tri kandidata koje predloži Vrhovni sud Srbije, a za izbor može biti predložen istaknuti pravnik koji nije sudija, javni tužilac ili zamenik javnog tužioca (član 3.); da šest pozivnih članova koji su sudije bira Vrhovni sud Srbije među sudijama, dok jednog pozivnog člana javnog tužioca biraju zamenici Republičkog javnog tužioca, a drugog biraju okružni javni tužioci na zajedničkoj sednici (član 4.); da Visoki savet pravosuđa radi i odlučuje u užem i proširenom sastavu (član 11. stav 1.); da uži sastav Visokog saveta pravosuđa čine stalni članovi i pozivni članovi, pri čemu, kad se pitanje (o kome se odlučuje) odnosi na sudije, uži sastav čine stalni i pozivni članovi sudije, a kad se pitanje odnosi na javne tužioce i zamenike javnih tužilaca – stalni i pozivni članovi javni tužioci (član 12. st. 1. i 2.); da Visoki savet pravosuđa odluke donosi većinom glasova svih članova užeg, odnosno proširenog sastava (član 14. stav 1.).
Takođe, s obzirom na razloge navedene u inicijativama koji se odnose na položaj Republičkog javnog tužioca, koji je po dužnosti član stalnog sastava Visokog saveta pravosuđa, Sud je našao da treba imati u vidu i odredbe Zakona o javnom tužilaštvu (''Službeni glasnik RS'', br. 63/01, 42/02, 39/03, 44/04, 61/05, 46/06 i 106/06) i to odredbu člana 56. stav 1. kojom je propisano da javnog tužioca i zamenike javnog tužioca bira Narodna skupština, na predlog Visokog saveta pravosuđa, zatim odredbe člana 62. ovog zakona u skladu sa kojima Narodna skupština može da za javnog tužioca i zamenika izabere samo kandidata koga Visoki savet pravosuđa predloži, a ako on ne bude izabran, Visoki savet pravosuđa predlaže drugog kandidata, kao i odredbu člana 25. stav 2. istog zakona prema kojoj vršioca dužnosti Republičkog javnog tužioca postavlja Visoki savet pravosuđa.
Polazeći od navedenih ustavnih i zakonskih odredaba Ustavni sud je, ocenjujući ustavnost osporenih odredaba člana 52. st. 5. i 6. Zakona, utvrdio sledeće:
Iz strukture Zakona o Visokom savetu sudstva, kao i iz sadržine osporenih odredaba člana 52. st. 5. i 6. ovog zakona, proizlazi da se radi o prelaznim zakonskim rešenjima sa ograničenim vremenskim trajanjem, u kome Visoki savet sudstva treba da izvrši određene Zakonom utvrđene nadležnosti. Ustavni sud je našao da se ocena saglasnosti osporenih odredaba, koje predstavljaju deo člana 52. Zakona, sa Ustavom, ne može pravilno izvršiti bez sagledavanja odredaba člana 52. Zakona u celini. Naime, nesporni su navodi inicijatora da se način izbora sudija – kandidata za prvi sastav Saveta razlikuje od propisanog načina na koji će se ovi kandidati ubuduće birati za stalne sastave Saveta. Kako, saglasno odredbama člana 97. tač. 2. i 16. Ustava, Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje postupak pred državnim organima, kao i organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa, a Visoki savet sudstva je, prema članu 153. stav 1. Ustava, nezavisan i samostalan organ, to je, po oceni Suda, zakonodavac bio ovlašćen da uredi kako postupak izbora kandidata za izborne članove Saveta iz reda sudija, koji će se redovno primenjivati na izbor ovih kandidata za sve stalne sastave Saveta, tako i postupak njihovog izbora za prvi sastav Saveta, dakle, u fazi prelaznog režima u kome prestaje sa radom Visoki savet pravosuđa, a počinje sa radom Visoki savet sudstva. Da li je, načelno posmatrano, propisivanje drugačijeg postupka izbora kandidata – sudija u ovoj prelaznoj fazi bilo nužno, predstavlja pitanje zakonodavne politike, odnosno pitanje celishodnosti određenih zakonskih rešenja, za čiju ocenu Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan. Međutim, ustavnopravno pitanje je da li su tako drugačije predviđena zakonska rešenja saglasna sa Ustavom, konkretno, da li se njima postupak izbora sudija – kandidata menja na način da se time povređuju ustavna načela vladavine prava i podele vlasti zasnovane na nezavisnosti sudske vlasti i Ustavom utvrđeni položaj Visokog saveta sudstva.
Prilikom iznalaženja odgovora na ovo pitanje, Ustavni sud je pošao od celine odredaba člana 52. Zakona. Odredbom stava 1. ovog člana Zakona utvrđena je struktura izbornih članova prvog sastava Saveta iz reda sudija, prema stepenu i vrsti sudova, što je analogno strukturi ovih članova u budućim stalnim sastavima Saveta (član 22.) i obezbeđuje ravnomernu zastupljenost svih, do sada postojećih sudova, prema njihovoj vrsti i stepenu, kao i poštovanje ustavnog naloga da jedan od sudija - izbornih članova Saveta mora da bude sa teritorije autonomnih pokrajina. Odredbom stava 2. istog člana Zakona je predviđeno da kandidate za izborne članove Visokom savetu pravosuđa predlažu sednice svih sudija prema vrsti i stepenu suda u kome kandidat vrši sudijsku funkciju i to tako što sednica svih sudija jednog suda može da predloži samo jednog kandidata. Ovo prelazno rešenje, prema kome predlozi za kandidate dolaze isključivo od samih sudija, istovetno je rešenju sadržanom u odredbama člana 23. st. 3. i 4. Zakona, kojima se propisuje na koji način se stuče status kandidata za izbornog člana Saveta iz reda sudija. Odredba stava 3. člana 52. Zakona izuzetno daje mogućnost Opštoj sednici Vrhovnog suda Srbije, odnosno sednici svih sudija Višeg trgovinskog suda da mogu predložiti više od jednog kandidata. Ova odredba se značajno razlikuje od odredbe člana 23. stav 5. Zakona, ali tako da se njome, po oceni Ustavnog suda, upravo obezbeđuje da se nijedan sudija ne može pojaviti kao kandidat, a da predlog za njegovu kandidaturu nije potekao iz suda u kome obavlja sudijsku funkciju, za razliku od rešenja sadržanog u odredbi člana 23. stav 5. ovog zakona, prema kome za sticanje statusa kandidata iz reda sudija Vrhovnog kasacionog suda, Višeg prekršajnog suda, Privrednog apelacionog suda i Upravnog suda nije potreban predlog Opšte sednice, odnosno sednice svih sudija tih sudova, već se status kandidata stiče prijavom, dakle voljom samog kandidata.
Osporenom odredbom stava 5. člana 52. Zakona predviđeno je da Visoki savet pravosuđa, u propisanom roku, predlaže Narodnoj skupštini po jednog ili više kandidata za svakog člana Saveta iz reda sudija, u skladu sa brojem sudija prema vrsti i stepenu suda, kako je propisano stavom 1. ovog člana i da pri predlaganju kandidata Visoki savet pravosuđa uzima u obzir predloge iz st. 2. i 3. ovog člana. Razlozi osporavanja ove zakonske odredbe, kako je već navedeno, odnose se na to da se Visokom savetu pravosuđa ''daje diskreciono pravo da predloži bilo kog sudiju za kandidata'', ''bez poštovanja volje sudija''. Ocena Ustavnog suda je da su navedeni razlozi inicijatora neosnovani. Ovo stoga što je zaključak podnosilaca inicijativa o ''diskrecionom pravu'' Visokog saveta pravosuđa da predloži bilo kog sudiju za kandidata, a koji se zasniva na delu osporene odredbe prema kome Visoki savet pravosuđa pri predlaganju kandidata ''uzima u obzir'' predloge sudova, posledica sagledavanja osporene odredbe izdvojeno od ostalih odredaba člana 52. Zakona. Naime, kako je navedeno, odredbama st. 2. i 3. istog člana Zakona izričito je propisano da kandidate za izborne članove Saveta iz reda sudija Visokom savetu pravosuđa predlažu isključivo sednice svih sudija i Opšta sednica Vrhovnog suda Srbije. Iz navedenih odredaba sledi da sednica svakog suda u Republici Srbiji, i to samo ona, ima pravo da predloži svog kandidata. Sa druge strane, navedenim, niti drugim odredbama Zakona nije predviđeno pravo Visokog saveta pravosuđa da po sopstvenoj inicijativi predloži kandidata, niti pravo bilo kog drugog da Visokom savetu pravosuđa predloži kandidata za izbornog člana prvog sastava Visokog saveta sudstva iz reda sudija, kao ni pravo sudije da se sam prijavi. U skladu sa tim, Ustavni sud ocenjuje da iz formulacije osporene odredbe proizlazi jedino to da ''uzimanje u obzir'' dostavljenih predloga znači pravo Visokog saveta pravosuđa da odluči (izabere) koga će od kandidata koje su predložili sudovi predložiti Narodnoj skupštini, a što je nužno imajući u vidu da Visoki savet sudstva ima svega šest izbornih članova iz reda sudija i da među njima treba da budu zastupljene sudije iz sudova prema propisanoj strukturi, a da, sa druge strane, svi sudovi u Republici imaju pravo predlaganja ''svog kandidata''. Polazeći od navedenog, Sud je ocenio da se načinom izbora sudija – kandidata za članove prvog sastava Visokog saveta sudstva, propisanim osporenom odredbom Zakona, ne povređuje Ustavom utvrđeni položaj Visokog saveta sudstva kao nezavisnog i samostalnog organa, koji svojim sastavom i nadležnošću treba da obezbedi i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija, kao i da se osporenim zakonskim rešenjem ne vređaju ni ustavna načela kojima se utvrđuje nezavisnost sudske vlasti, jer se utvrđivanje predloga sudija – kandidata zasniva upravo na volji samih sudova, odnosno sudija koji u njima obavljaju sudijsku funkciju.
Povodom isticanja inicijatora da je razlog nesaglasnosti osporene odredbe i to da mogućnost da Visoki saveta pravosuđa predloži po jednog kandidata za svakog člana koga Narodna skupština bira ''suštinski predstavlja prethodni izbor'', Sud je, između ostalog, utvrdio da je odredbama člana 35. Zakona propisano da i u budućem, ''redovnom'' predlaganju izbornih članova iz reda sudija Savet predlaže po jednog kandidata sa najvećim brojem dobijenih glasova sa svake liste (po stepenu i vrsti sudova), a da više kandidata sa liste predlaže samo u slučaju kada više sudija na jednoj izbornoj listi dobije približno jednak najveći broj glasova. Međutim, nezavisno od navedene odredbe Zakona, za ocenu osnovanosti iznetih razloga neustavnosti osporene odredbe od značaja je ''vezanost'' Narodne skupštine dostavljenim predlogom ovlašćenog predlagača. Odredbom člana 153. stav 3. Ustava utvrđeno je da osam izbornih članova Visokog saveta sudstva bira Narodna skupština, u skladu sa zakonom. Takođe, odredbama člana 99. stav 2. Ustava je utvrđena nadležnost Narodne skupštine koja se odnosi na njena izborna prava, dok je odredbom člana 105. stav 2. Ustava utvrđeno koje odluke Narodna skupština donosi većinom glasova svih narodnih poslanika, među kojima su i odluke kojima Narodna skupština, pored izričito navedenih, vrši ''i druge izborne nadležnosti'' (tačka 15.). Odredbom člana 38. stav 1. Zakona o Visokom savetu sudstva propisano je da članove Saveta bira Narodna skupština na predlog ovlašćenih predlagača. Ustavni sud je konstatovao da iz navedenih odredaba sledi da odluku o izboru donosi Narodna skupština i to tako što glasa o predlogu ovlašćenog predlagača, što dalje znači da isključivo od ishoda glasanja u Narodnoj skupštini zavisi da li će predlog biti usvojen ili ne. U tom smislu, ne samo da, po oceni Suda, ne stoje navodi inicijatora da je predlaganjem po jednog kandidata prethodno suštinski već izvršen izbor, već okolnost da li je za svako mesto izbornog člana predložen po jedan ili više kandidata nije od značaja za to da li će Narodna skupština doneti odluku o izboru ili ne. ''Vezanost'' Narodne skupštine prilikom odlučivanja o izboru, i to nezavisno od toga koliko je kandidata predloženo, postoji samo u tom smislu što Narodna skupština ne može za člana Visokog saveta sudstva izabrati lice koje nije predložio ovlašćeni predlagač, što vice versa ne znači da mora izabrati bilo koga ko je predložen. S obzirom na navedeno, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba člana 52. stav 5. Zakona nije nesaglasna ni sa Ustavom predviđenim načinom izbora članova Visokog saveta sudstva iz reda sudija, te da inicijative ni u ovom delu nisu osnovane.
U odnosu na osporenu odredbu stava 6. člana 52. Zakona, kojom je predviđeno da Visoki savet pravosuđa predlog sudija – kandidata za članove Visokog saveta sudstva utvrđuje većinom glasova užeg sastava, koji čine stalni članovi i pozivni članovi – sudije, Ustavni sud je, polazeći od navedenih odredaba Zakona o Visokom savetu pravosuđa, kojima je propisan sastav Visokog saveta pravosuđa i odredaba člana 153. st. 3. i 4. Ustava, kojima je utvrđen sastav Visokog saveta sudstva, zaključio da nisu osnovani navodi inicijatora da članstvo ministra nadležnog za pravosuđe, kao stalnog člana Visokog saveta pravosuđa, predstavlja povredu Ustavom utvrđene nezavisnosti sudske vlasti, u smislu uticaja predstavnika izvršne vlasti na predlaganje kandidata za izborne članove Visokog saveta sudstva iz reda sudija, a time, posredno, i na budući izbor sudija o kome će oni odlučivati. Ovo stoga što je prema odredbama Ustava ministar nadležan za pravosuđe, po položaju, član i Visokog saveta sudstva i u skladu sa tim učestvuje u odlučivanju o svim pitanjima iz nadležnosti Saveta. Dalje, Sud ocenjuje da se ne mogu prihvatiti kao osnovani ni navodi da osporenu odredbu čini nesaglasnom sa Ustavom to što u radu Visokog saveta pravosuđa, kao stalni član učestvuje i lice koje bira Narodna skupština. Razloge za ovakav svoj stav Ustavni sud nalazi u tome što je, kao prvo, prema Ustavu, jedan od članova Visokog saveta sudstva po položaju – predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine, dakle takođe lice koje nije ''predstavnik sudstva'' (što je jedan od razloga osporavanja), pri čemu na to ko će personalno biti predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine sudska vlast ni na koji način ne može da utiče. Nasuprot tome, prema odredbama člana 3. stav 2. Zakona o Visokom savetu pravosuđa, Narodna skupština bira člana Visokog saveta pravosuđa između tri kandidata koja predloži Vrhovni sud Srbije, dakle na osnovu predloga koji potiče od najviše sudske instance u Republici. Kako je suština osporavanja odredbe člana 52. stav 6. Zakona zapravo u tome da Visoki savet pravosuđa, s obzirom na svoj sastav, predlaganjem kandidata za članove prvog sastava Visokog saveta sudstva iz reda sudija, može ugroziti nezavisnost i samostalnost čitavog Visokog saveta sudstva pred kojim je izbor sudija, Ustavni sud informativno ukazuje da Visoki savet pravosuđa koji je nadležan da postupa u skladu sa osporenim odredbama člana 52. Zakona radi u nepotpunom sastavu, jer u njegovom sastavu nema lica koje je izabrala Narodna skupština, a da je, u vreme kada je ovaj organ postupao u punom sastavu, njegov član koga je izabrala Narodna skupština bio profesor pravnog fakulteta, a što će, saglasno Ustavu, ubuduće uvek biti jedan od izbornih članova Visokog saveta sudstva. Konačno, osporavanje ustavnosti navedene odredbe iz iznetih razloga, a sa stanovišta članstva Republičkog javnog tužioca u stalnom sastavu Visokog saveta pravosuđa, Ustavni sud je cenio polazeći od odredaba Zakona o javnom tužilaštvu od 2001. godine, pošto je svojstvo člana stalnog člana Visokog saveta pravosuđa stekao Republički javni tužilac, odnosno vršilac dužnosti Republičkog javnog tužioca izabran u skladu sa odredbama tog zakona. Prema navedenim odredbama čl. 56. i 62. ovog zakona sve javne tužioce i njihove zamenike Narodna skupština je birala na predlog Visokog saveta pravosuđa i to tako što je izričito bilo propisano da može da izabere samo kandidata koga Visoki savet pravosuđa predloži, a ako predloženi kandidat ne bude izabran, Visoki savet pravosuđa predlaže drugog kandidata, a saglasno odredbi člana 25. stav 2. istog zakona vršioca dužnosti Republičkog javnog tužioca je samostalno postavljao Visoki savet pravosuđa. Na osnovu navedenog, Ustavni sud je ocenio da nisu osnovani navodi podnosilaca inicijativa da se osporenom odredbom Zakona narušava princip nezavisnosti sudske vlasti, jer ''status Republičkog javnog tužioca suštinski zavisi od izvršne vlasti'', pošto je očito da izbor Republičkog javnog tužioca prema citiranim odredbama Zakona o javnom tužilaštvu ni na koji način nije zavisio od izvršne vlasti. Takođe, ne mogu se prihvatiti ni navodi inicijativa da je u iznetom smislu osporena odredba nesaglasna sa Ustavom, jer je u sastavu Visokog saveta pravosuđa i advokat koga bira Advokatska komora Srbije, s obzirom na to da je, saglasno članu 153. stav 4, advokat jedan od izbornih članova i Visokog saveta sudstva. Konačno, Sud je utvrdio da su, imajući u vidu broj i strukturu članova Visokog saveta pravosuđa kome je osporenom odredbom stavljeno u nadležnost predlaganje izbornih članova prvog sastava Visokog saveta sudstva, od ukupno 11, a faktički 10 članova, od kojih sedam sudija, iz čega sledi da propisanu većinu za donošenje odluka čine sudije, čime je obezbeđeno da donošenje svake odluke prevashodno zavisi od sudija koji su članovi ovog organa. Stoga je Sud ocenio da ni sa stanovišta navedenih razloga osporenim odredbama Zakona nije narušen ustavni princip nezavisnosti sudske vlasti, te da nije posredno ugrožena nezavisnost i samostalnost budućeg Visokog saveta sudstva.
U vezi osporavanja navedenih odredaba Zakona u odnosu na član 1.3. Evropske povelje o pravilima (statutu) za sudije, Ustavni sud je utvrdio da navedena povelja nema karakter međunarodnog ugovora, niti drugog obavezujućeg međunarodnog pravnog akta. Naime, dokument na koji se inicijatori pozivaju, iako nosi naziv Evropska povelja, nije doneo organ, niti telo neke međunarodne organizacije, već je on prihvaćen na multilateralnom sastanku koji je od 8. do 10. jula 1998. godine organizovao Savet Evrope. U uvodu ovog dokumenta se, pored ostalog, ističe da ''značaj Povelje nije u njenom formalnom važenju, koje, u suštini, i nema, već u značaju i snazi koju njeni autori nameravaju da daju onome što je u njoj sadržano'' (vid. Activities for the development and consolidation of democratic stability, THEMIS PLAN, Project n○3, European Charter on the statutes for judges and Explanatory Memorandum, Strasbourg, 8-10 July 1998, Foreword, p. 1, službena oznaka dokumenta DAJ/DOC (98) 23). Međutim, nezavisno od toga što u formalnopravnom smislu Ustavni sud, u skladu s odredbama člana 167. Ustava, ne ocenjuje saglasnost zakona s označenim dokumentom, Sud je, s obzirom na njegov doprinos razvoju demokratskog društva zasnovanog na vladavini prava i načelu nezavisnosti sudske vlasti, imao u vidu član 1.3 ove Povelje, na koji podnosioci inicijative ukazuju, te je našao da se osporenim odredbama člana 52. st. 5. i 6. Zakona, kao što je rečeno, obezbeđuje da odluke koje se tiču statusa i položaja sudija donosi poseban organ u kome većinu čine sudije, a što je smisao navedene odredbe Povelje.
Na osnovu svega iznetog, Ustavni sud je utvrdio da podnete inicijative, u delu kojim se osporavaju odredbe člana 52. st. 5. i 6. Zakona o Visokom savetu sudstva, nisu osnovane, pa ih, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nije prihvatio, te je odlučio kao u tački 1. izreke.
Povodom osporene odredbe člana 56. Zakona, Ustavni sud je ocenio da se, polazeći od navedenih odredaba čl. 21, 60, 147. i 154. Ustava, osnovano mogu postaviti kao sporna sledeća ustavnopravna pitanja:
- da li su rešenja predviđena odredbama st. 1. i 2. ovog člana, prema kojima izborni član prvog sastava Visokog saveta sudstva iz reda sudija, prestankom mandata u prvom sastavu Saveta nastavlja da obavlja sudijsku funkciju i to u neposredno višem sudu u odnosu na sud u kome je do izbora u Savet obavljao sudijsku funkciju, pod uslovom da ispunjava uslove za izbor sudije u tom sudu, ili u sudu koji je preuzeo nadležnost suda u kojem je obavljao sudijsku funkciju, ako ne ispunjava uslove za izbor u neposredno viši sud, saglasne sa Ustavom zajemčenom jednakosti građana pred Ustavom i zakonom i zabranom diskriminacije, iz člana 21. st. 1. i 3. Ustava. Ovo stoga što se propisani način napredovanja u neposredno viši sud, odnosno način sticanja statusa sudije koji obavlja sudijsku funkciju u sudu koji je preuzeo nadležnost suda u kome je sudija obavljao ranije sudijsku funkciju, bitno razlikuje od načina koji je za iste pravne situacije propisan za sve sudije koji nisu članovi prvog sastava Visokog saveta sudstva;
- da li su odredbe člana 56. st. 1. i 2. Zakona saglasne sa odredbom člana 21. Ustava, imajući u vidu da prema odredbi člana 55. stav 3. Zakonafunkcija, što znači i mandat, člana prvog sastava Visokog saveta sudstva može da prestane i u svim ostalim slučajevima propisanim odredbama ovog zakona, dakle, između ostalog, i u slučaju ostavke ili razrešenja (član 39. st. 2. i 3.). Prema tome, sudija – član Saveta bi nastavio sa obavljanjem sudijske funkcije u neposredno višem sudu, odnosno sudu koji je preuzeo nadležnost suda u kome je obavljao sudijsku funkciju i u slučaju da mu mandat u prvom sastavu Saveta prestane zbog podnete ostavke ili zbog razrešenja, jer funkciju člana Saveta nije vršio u skladu sa Ustavom i zakonom ili zato što je osuđen za krivično delo, saglasno odredbi člana 41. Zakona, što nameće pitanje saglasnosti navedene odredbe sa Ustavom zajemčenom jednakošću građana;
- da li su osporene odredbe člana 56. st. 1. i 2. Zakona saglasne sa pravom na dostupnost svih radnih mesta pod jednakim uslovima, zajemčenog odredbom člana 60. stav 3. Ustava, kao elementom garantovanog prava na rad. Kako je sudijska funkcija istovremeno i radno mesto sudije, jer po osnovu obavljanja ove funkcije u određenom sudu sudija u tom sudu ostvaruje sva zakonom propisana prava po osnovu rada, to se osnovano može postaviti pitanje da li je svim sudijama koji ispunjavaju uslove za rad u neposredno višem sudu pod jednakim uslovima dostupno radno mesto u tom sudu, a imajući u vidu zakonom ustanovljenu novu organizaciju sudova u Republici isto pitanje se postavlja i u odnosu na dostupnost radnog mesta u sudu koji je preuzeo nadležnost suda u kome je sudija obavljao sudijsku funkciju;
- da li su osporene odredbe člana 56. st. 1. i 2. Zakona, s obzirom na to da je sudijska funkcija po svojoj pravnoj prirodi i javna funkcija, saglasne odredbi člana 53. Ustava, kojom se građanima, između ostalog, jemči pravo da pod jednakim uslovima stupaju na javne funkcije, a imajući u vidu sve prethodno navedene razloge;
- da li je osporena odredba stava 3. člana 56. Zakona, kojom je propisano da Visoki savet sudstva donosi odluku o nastavljanju obavljanja sudijske funkcije izbornih članova prvog sastava Saveta u neposredno viši sud, ako sudija ispunjava uslove za taj izbor, ili u sud koji je preuzeo nadležnost suda u kome je sudija obavljao funkciju, ako ne ispunjava uslove za rad u višem sudu, u skladu sa odredbama člana 147. stav 4. i člana 154. Ustava. Naime, postavlja se pitanje da li je ustavna nadležnost Visokog saveta sudstva da samostalno odlučuje o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju i o izboru sudija na stalnoj sudijskoj funkciji u drugi ili viši sud, dovedena u pitanje, s obzirom na to da prema navedenoj zakonskoj odredbi u ovim slučajevima nije predviđeno da Savet odlučuje o izboru sudija koji su bili članovi prvog sastava Saveta, već da donosi odluku da oni nastavljaju sa obavljanjem sudijske funkcije, pri čemu je Savet u pogledu sadržine te odluke izričito vezan odredbama st. 1. i 2. ovog člana. Pri tome, zakonska formulacija da sudija – član prvog sastava Saveta ''nastavlja'' da obavlja sudijsku funkciju na način propisan odredbama člana 56. st. 1. i 2. Zakona i da odluke o tome ''donosi'' Savet, nameću pitanje da li je u odnosu na ova lica Savet suštinski lišen Ustavom utvrđenog prava da u odnosu na njih vrši izbor. U vezi sa tim se postavlja i pitanje da li je na ovaj način doveden u pitanje i članom 153. stav 1. Ustava utvrđen položaj Visokog saveta sudstva, kao nezavisnog i samostalnog organa koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudija.
Pored navedenih pitanja ustavnosti, Sud je ocenio da se može postaviti i pitanje saglasnosti osporenog člana 56. Zakona sa odredbom člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i sa odredbom člana 1. Protokola 12 uz ovu konvenciju, kojima je na gotovo identičan način kao i odredbom člana 21. Ustava, utvrđeno da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu.
Iz navedenog, po oceni Ustavnog suda, sledi da se osnovano postavlja pitanje saglasnosti odredaba člana 56. Zakona o Visokom savetu sudstva sa Ustavom i potvrđenom Evropskom konvencijom, pa je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da pokrene postupak za ocenu ustavnosti navedenih odredaba Zakona o Visokom savetu sudstva i njihove saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom.
Saglasno članu 82. tačka 10. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08 i 27/08), Ustavni sud je odlučio da rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 56. Zakona o Visokom savetu sudstva dostavi Narodnoj skupštini na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 15 dana od dana prijema rešenja Suda, imajući u vidu da je Ustavni sud već jednom dostavljao Narodnoj skupštini na mišljenje inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti navedenog člana Zakona.
Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je na osnovu odredaba člana 46. tač. 1) i 5) Zakona o Ustavnom sudu i člana 82. tačka 10. i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08 i 27/08), rešio kao u izreci.
Imajući u vidu značaj odlučivanja u ovom ustavnosudskom sporu, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, zaključio da ovo Rešenje u celini objavi u ''Službenom glasniku Republike Srbije''.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Bosa Nenadić