Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da su neustavne odredbe o obaveznoj obnovi upisa stranaka koje nemaju poslanike, dok je potvrdio ustavnost odredaba o broju osnivača (10.000 za opšte, 1.000 za manjinske stranke) i obaveznoj preregistraciji prema novim uslovima.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-479/2014
09.04.2015.
Beograd

Ustavni sud, u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Agneš Kartag Odri, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 9. aprila 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odred be čl. 30. i 36. Zakona o političkim strankama („Službeni glasnik RS“, broj 36/09) nisu u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbija se zahtev za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 8. i 9, člana 45. stav 2, u delu koji glasi: „kao i izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci koje sadrže overu potpisa najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke saglasno čl. 8. i 9. ovog zakona“ i člana 45. stav 3. Zakona iz tačke 1.

3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu odredaba Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

I

Povodom većeg broja inicijativa podnetih Ustavnom sudu za ocenu ustavnosti Zakona o političkim strankama („Službeni glasnik RS“ broj 36/09), Ustavni sud je 31. oktobra 2013. godine doneo Rešenje IUz-116/2009 kojim je pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 8, 9, 30. i 36, člana 45. stav 2 , u delu koji glasi: „kao i izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci koje sadrže overu potpisa najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke saglasno čl. 8. i 9. ovog zakona“ i člana 45. stav 3. osporenog Zakona. Istim rešenjem Ustavni sud je odbacio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona o političkim strankama u celini, kao i inicijative za ocenu ustavnosti odredaba čl. 4, 10, 11. i 12, člana 14. stav 3, člana 24. stav 4, člana 38. stav 1, člana 42. i člana 45. stav 1. Zakona.

Rešenje o pokretanju postupka dostavljeno je Narodnoj skupštini na odgovor. Narodna skupština u ostavljenom roku nije dostavila traženi odgovor budući da je prethodno, 3. marta 2010. godine, na zahtev Ustavnog suda dostavila mišljenje na navode sadržane u inicijativama. U ovakvoj procesnoj situaciji Sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US), nastavio postupak.

II

Pre prelaska na ustavnopravnu analizu osporenih odredaba Zakona povodom kojih je pokrenut postupak ocene ustavnosti, Ustavni sud ukazuje na ključne navode kojima su inicijatori obrazlagali njihovu nesaglasnost sa Ustavom. Naime, inicijatori smatraju da se osporenim odredbama čl. 8. i 9. Zakona onemogućava ostvarivanje slobode udruživanja, kao i da se ograničavaju ljudska i manjinska prava u pogledu načina osnivanja političkih stranaka. Pored toga, inicijatori navode da se osporenim zakonskim rešenjima zadire u stečena prava, jer je u ranije važećem Zakonu o političkim organizacijama , u članu 5. stav 1 , bilo propisano da političku stranku mo že osnovati najmanje 100 punoletnih građana , pa se, u poređujući navedenu odredbu ranije važećeg Zakona sa osporenim odredbama čl. 8. i 9. Zakona o političkim strankama, može doći do zaključka da se drastično smanjuju stečena prava, kako pripadnika nacionalnih manjina, tako i pripadnika većinske nacije u Srbiji. Osporena odredba člana 9. Zakona je sporna, po mišljenju inicijatora, i zato što diskriminiše same nacionalne manjine i ne uzima u obzir ukupan broj pripadnika pojedinih nacionalnih manjina u Srbiji. Inicijatori iznose i tvrdnje da se osporenim zakonskim rešenjima neposredno diskriminišu političke stranke prema imovnom stanju, jer pojedine političke stranke nisu sposobne da pribave finansijska sredstva potrebna za osnivanje, preregistraciju ili obnovu upisa, pa se na taj način omogućava dominacija velikih i moćnih političkih stranaka u Srbiji i stvara njihov politički monopol. Poseban problem, po mišljenju inicijatora, predstavlja osporena odredba člana 30. Zakona kojom je propisana obnova upisa u Registar one političke stranke koja se u roku od osam godina ne izbori za mesto u skupštini autonomne pokrajine ili Narodnoj skupštini. Inicijatori postavlj aju pitanje da li se ova odredba odnosi i na političke stranke koje imaju svoje odbornike samo u gradskoj ili opštinskoj skupštini i, ukoliko je odgovor pozitivan, smatraju da su onda te političke stranke u diskriminisanom položaju u odnosu na one političke stranke koje imaju svoje poslanike ili u skupštini autonomne pokrajine ili u Narodnoj skupštini.

Sa druge strane, Narodna skupština je u mišljenju dostavljenom Ustavnom sudu povodom podnetih inicijativa iznela stanovište da je nesporno da sloboda udruživanja obuhvata i političko udruživanje, te da se stoga na političko udruživanje pored odredbe člana 5. Ustava odnose i odredbe člana 55. Ustava kojima se jemči sloboda udruživanja. Pozivajući se na to da se Ustavom ne utvrđuju uslovi za osnivanje bilo kog udruženja, pa ni političke stranke, već da se stavom 2. člana 55. Ustava predviđa da se udruženja osnivaju bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar koji vodi državni organ, u skladu sa zakonom, zakonodavac zaključuje da navedena ustavna norma pretpostavlja da se uslovi za osnivanje udruženja, dakle i političke stranke, a što obuhvata i potreban broj osnivača, propisuju zakonom. Takođe, u mišljenju je istaknuto da potreban broj osnivača političke stranke nije posebno određen ni međunarodnim aktima, te u tom smislu ne postoje obavezujuće preporuke, kao što je to slučaj kada je reč o osnivanju udruženja građana (nevladinih organizacija). U prilog iznete tvrdnje poziva se na Opšte principe sadržane u Preporukama Komiteta Ministara državama članicama o pravnom statusu nevladinih organizacija u Evropi (CM/Rec (2007) 14. od 10. oktobra 2007. godine), kojima je izričito navedeno da nevl adine organizacije ne obuhvataju političke stranke, pa se Preporuke koje se odnose na uslove za osnivanje (i potreban broj osnivača) udruženja ne odnose na političke stranke. Takođe, ukazuje se da je Venecijanska komisija razmatrala ovo pitanje u tzv. Kodeksu dobre prakse u oblasti političkih stranaka, usvojenom na Plenarnoj sesiji 13. i 14. marta 2009. godine (Studija broj 414/2006 CDL-AD (2009) 021 od 3. juna 2009. godine) , ali da je tim dokumentom samo konstatovan minimalni broj osnivača političke stranke u pojedinim državama članicama Saveta Evrope, bez određenja koji je broj osnivača potreban, odnosno bez ulaženja u ocenu da li je zahtevani broj osnivača političke stranke u određenoj državi relativno mali ili prilično zahtevan. U tom smislu donosilac osporenog Zakona iznosi različite primere uporednopravnih rešenja u pogledu propisanog broja osnivača političke stranke u pojedinim državama članicama Saveta Evrope. Zaključuje se da je, kako sa aspekta ustavnih normi, tako i sa aspekta pravila međunarodnog prava, pravo države da, između ostalih, i ovo pitanje uredi zakonom na način koji neće dovesti u sumnju značenje i suštinu političkog pluralizma i slobode udruživanja i stvoriti iskrivljenu sliku višestranačja, potencijalno narušavajući ozbiljnost političkog života uopšte. Izjašnjavajući se o zahtevanom broju osnivača političke stranke koji je propisan članom 8. Zakona, Narodna skupština obrazlaže da se p rilikom uređenja ovog pitanja pošlo od toga da je brojem osnivača političke stranke potrebno zadovoljiti i osnovnu, logičku prirodu p ojma političke stranke sadržanog u članu 2. Zakona, budući da je politička stranka, u smislu ovog zakona, organizacija osnovana radi ostvarivanja političkih ciljeva demokratskim oblikovanjem političke volje građana i učešća na izborima, koje za krajnji rezul tat treba da ima vršenje vlasti. Zakonodavac ukazuje da se pri tome imala u vidu i celina našeg pravnog sistema, odnosno to da političke stranke , saglasno izbornom zakonodavstvu , svoju legitimnost za učešće na izborima dokazuju brojem birača koji je identičan broju osnivača političke st ranke iz člana 2. Zakona, pa se tako članom 4 3. stav 1. Zakona o izboru narodnih poslanika („Službeni glasnik RS“, br. 35/2000, 69/02, 57/03-Odluka US , 72/03-dr. zakon, 75/03-ispr.dr. zakona, 18/04, 85/05-dr. zakon, 101/05-dr. zakon, 109/06, 37/08 i 104/09) propisuje da je izborna lista utvrđena kada je svojim potpisima podrži najmanje 10.000 birača, a članom 10. stav 1. Zakona o izboru predsednika Republike („Službeni glasnik RS“, br. 111/07 i 104/09) da predlog kandidata može biti podnet ako ga svojim potpisima podrži najmanje 10.000 birača. Stoga s e, po mišljenju Narodne skupštine, neosnovano i neutemeljeno izvodi zaključak da je rešenje sadržano u članu 8. Zakona o političkim strankama suprotno načelu vladavine prava iz član 3. Ustava ili osnovnim načelima o ljudskim i manjinskim pravima i slobodama koja se odnose na ograničenja ljudskih i manjinskih prava (član 20 . Ustava) i zabranu diskriminacije (član 21 . Ustava). Kada je reč o osporenoj odredbi člana 9. Zakona kojom se propisuje potreban broj osnivača političke stranke nacionalne manjine, a koji je deset puta manji od potrebnog broja propisanog članom 8. istog zakona, u mišljenju Narodne skupštine je navedeno da se ova odredba ne može posmatrati nezavisno od odredbe člana 3. Zakona o političkim strankama kojom se utvrđuje pojam političke stranke nacionalne manjine, kao političke stranke čije je delovanje, pored obeležja iz člana 2. ovog zakona, posebno usmereno na predstavljanje i zastupanje interesa jedne nacionalne manjine i zaštitu i unapređenje prava pripadnika te nacionalne manjine u skladu sa U stavom, zakonom, i međunarodnim standardima. Zakonodavac podseća da je slično uređenje pojma političke stranke nacionalne manjine već sadržano u članu 81. stav 3. Zakona o izboru narodnih poslanika . Stoga se zaključuje da se ova zakonska odredba, koja predviđa znatno liberalnije uslove za osnivanje političke stranke nacionalne manjine od uslova propisanih za osnivanje ostalih političkih stranaka, može posmatrati sa aspekta unapređenja vrednosti demokratskog društva i u kontekstu je pozitivnih mera države prema pripadnicima nacionalnih manjina. Vezano za navode inicijatora da je za pojedine nacionalne manjine, s obzirom na njihovu brojnost, propisani uslov ograničavajući faktor za političko organizovanje, u mišljenju se posebno ukazuje da se taj navod zasniva na potpuno neosnovanom zaključku da osnivači političke stranke nacionalne manjine mogu biti isključivo pripadnici te nacionalne manjine. Kada je pak reč o argumentima inicijatora koji se odnose na osporavanje člana 30. Zakona, Narodna skupština smatra da su prethodne dve dece nije višestranačja u Republici Srbiji pokazale da je broj političkih organizacija koje su osnovane prema važećim zakonima znat no veći u odnosu na broj političkih organizacija koje su aktivno učestvovale u političkom životu kroz izbore ili u okviru političkih institucija, da je sve to dovelo u sumnju suštinu ostvarivanja proklamovane slobode udruživanja, osnovnu logiku pojma političke stranke, ali i jedno od osnovnih načela na kojima bi trebalo da se zasniva delovanje političkih stranka - transparentnost rada i da se zato odr edbama člana 30. Zakona uvodi novi institut - obnova upisa u registar, koji za krajnji rezultat treba da uspostavi mehanizme na osnovu kojih se može utvrditi da li politička stranka upisana u registar zaista i deluje, odnos no ostvaruje svrhu svog organizovanja. U mišljenju se takođe iznosi i to da se obnovom upisa političke stranke u registar istovremeno omogućava i tačno st i pouzdanost registra predviđenog članom 3 2. Zakona, a političkoj stranci daje legitimnost koja je, saglasno Kodeksu dobre prakse za političke stranke (Rezolucija Parlamentarne skupštine Saveta Evrope br. 1546 (2007) od 17. aprila 2007. godine), od krajnje važnosti za legitimnost i stvaranje poverenja u politički život uopšte. Kao pozitivna strana osporenog zakonskog rešenja ističe se to da, iako obnova upisa političke stranke u registar u osnovi znači da je politička stranka u obavezi da istekom svake osme godine od dana upisa u registar podnese prijavu za obnovu upisa u registar, uz koji podnosi izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci, koje sadrže overu potpisa najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke upisane u registar, Zakon propisuje i jedan izuzetak od ove obaveze prema kome politička stranka ne podnosi prijavu za obnovu upisa u registar ako su u propisanom roku kandidati koje je ona predložila samostalno ili u koaliciji političkih stranaka učešćem na izborima za narodne poslanike u Narodnoj skupštini, odnosno poslanike u skupštini autonomne pokrajine , dobili najmanje jedan mandat, što jasno govori da je zakonodavac ovim odredbama pre svega imao za cilj da se subjekti na ko je se Zakon odnosi aktiviraju u pogledu ostvarivanja izvesnih ciljeva društvene politike i da kao ključna veza između građana i de mokratske vlasti održe poverenje građana u politički sistem u celini. Na osnovu svih iznetih argumenata, Narodna skupština smatra da označene odredbe Zakona koje su osporene podnetim inicijativama nisu nesaglasne sa Ustavom.

Ustavni sud nalazi za potrebno da ukaže i na to da je, s obzirom na razloge osporavanja ustavnosti označenih zakonskih odredaba koji su izneti u inicijativama, kao i na razloge na kojima je zakonodavac u svom mišljenju zasnivao tvrdnju da su osporene odredbe saglasne sa Ustavom, u toku sprovođenja ovog ustavnosudskog postupka od nadležnih organa pribavio podatke koji mogu poslužiti kao relevantna činjenična podloga za ispitivanje ustavnopravne utemeljenosti iznetih argumenata i kontraargumenata učesnika u ovom postupku. Tako je, na zahtev Ustavnog suda, Republička izborna komisija, dopisom 02 broj 013-462/09 od 23. septembra 2009. godine, dostavila podatak o tome da, u tom trenutku, u Republici Srbiji ima ukupno 6.747.867 birača.

III

Zakon o političkim strankama („Službeni glasnik RS“, broj 36/09) čije su odredbe predmet ustavnosudske kontrole u ovom postupku , stupio je na snagu 23. maja 2009. godine, a počeo je da se primenjuje 23. jula 2009. godine.

Osporenim odredbama Zakona, u odnosu na koje je pokrenut postupak ocene saglasnosti sa Ustavom, propisano je: da političku stranku mogu osnovati najmanje 10.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije (član 8.); da političku stranku nacionalne manjine mogu osnovati najmanje 1.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije (član 9.); da je politička stranka dužna da istekom svake osme godine od dana upisa u Registar podnese prijavu za obnovu upisa u Registar, da se uz prijavu iz stava 1. ovog člana podnose izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci, na propisanom obrascu, koje sadrže overu potpisa najmanje u broju koji je potreban za osnivanje politič ke stranke upisane u Registar, da sadržinu i izgled izjave iz stava 2. ovog člana bliže uređuje ministar, da prijavu iz stava 1. ovog člana podn osi zastupnik političke stranke i da , izuzetno, politička stranka ne podnosi prijavu za obnovu upisa u Registar ako su, u roku iz stava 1. ovog člana, kandidati koje je ona predložila samostalno ili u koaliciji političkih stranaka učešćem na izborima za narodne poslanike u Narodnoj skupštini, odnosno poslanike u skupštini autonomne pokrajine dobili najmanje jedan mandat, kao i da ministarstvo utvrđuje činjenice i podatke iz stava 5. ovog člana po službenoj dužnosti (član 30.); da politička stranka prestaje da postoji i briše se iz Registra ako u roku i pod uslovima iz člana 30. st. 1. i 2. ovog zakona ne podnese prijavu za obnovu upisa u Registar, osim u slučaju kada Ministarstvo utvrdi činjenice i podatke iz člana 30. stav 5. ovog zakona, te da ministarstvo pokreće postupak iz stava 1. ovog člana za brisanje političke stranke iz Registra po službenoj dužnosti (član 36 .); da političke organizacije upisane u Registar političkih organizacija prema Zakonu o političkim organizacijama („Službeni glasnik SRS“, broj 37/90 i „Službeni glasnik RS“, br. 30/92, 53/93, 67/93, 48/94 i 101/05), kao i one koje su upisane u Registar udruženja, društvenih organizacija i političkih organizacija prema Zakonu o udruživanju građana u udruženja, društvene organizacije i političke organizacije koje se osnivaju za teritoriju Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije ( „Službeni list SFRJ“, broj 42/90 i „Službeni list SRJ“, br. 16/93, 31/93, 41/93, 50/93, 24/94, 28/96 i 73/2000) nastavljaju sa radom ako u roku od šest meseci od dana početka primene ovog zakona usklade svoj statut i druge opšte akte sa odredbama ovog zakona i podnesu prijavu za upis političke stranke u Registar, da su političke organizacije iz stava 1. ovog člana dužne da uz prijavu za upis političke stranke u Registar podnesu po dva primerka programa i statuta, akt o izboru, odnosno imenovanju zastupnika političke stranke i druge akte donete u postupku usklađivanja, kao i izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci koje sadrže overu potpisa, najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke saglasno čl. 8. i 9. ovog zakona, da se političke organizacije koje ne postupe saglasno st. 1. i 2. ovog člana brišu iz Registra političkih organizacija i Registra udruženja, društvenih organizacija i političkih organizacija i gube status pravnog lica, kao i da u roku iz stava 1. ovog člana u Registar političkih stranaka ne može biti upisana politička stranka čiji je naziv identičan nazivu političke organizacije upisane u Registar političkih organizacija i Registar udruženja, društvenih organizacija i političkih organizacija (član 45.).

Odredbom člana 2. istog zakona politička stranka, u smislu ovog zakona, definisana je kao organizacija građana slobodno i dobrovoljno udruženih osnovana radi ostvarivanja političkih ciljeva demokratskim oblikovanjem političke volje građana i učešća na izborima, dok je, prema članu 3. Zakona, politička stranka nacionalne manjine, u smislu ovog zakona, politička stranka čije je delovanje, pored obeležja iz člana 2. ovog zakona, posebno usmereno na predstavljanje i zastupanje interesa jedne nacionalne manjine u skladu sa Ustavom, zakonom i međunarodnim standardima, uređeno osnivačkim aktom, programom i statutom političke stranke.

Odredbama Ustava Republike Srbije, za koje Ustavni sud nalazi da su relevantne za ocenu spornih zakonskih rešenja, utvrđeno je: da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika (član 2. stav 1.); da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima, a da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3 .); da se jemči i priznaje uloga političkih stranaka u demokratskom oblikovanju političke volje građana, da je osnivanje političkih stranaka slobodno, da je nedopušteno delovanje političkih stranaka koje je usmereno na nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje zajemčenih ljudskih ili manjinskih prava ili izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje, kao i da političke stranke ne mogu neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi (član 5 .); da se zakonom može propisati način ostvarivanja ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utič e na suštinu zajemčenog prava, te da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (druga rečenica stava 2. i stav 3. člana 18 .); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, kao i da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (član 20. st. 1. i 2.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakons ku zaštitu bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta , kao i da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21 .); da se jemči sloboda političkog, sindikalnog i svakog drugog udruživanja i pravo da se ostane izvan svakog udruženja, da se udruženja osnivaju bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar koji vodi državni organ, u sk ladu sa zakonom, da Ustavni sud može zabraniti samo ono udruženje čije je delovanje usmereno na nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje zajemčenih ljudskih ili manjinskih prava ili izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje (član 55. st. 1, 2. i 4.); da Republika Srbija, između ostalog, uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana (član 97. tačka 2.).

IV

Ocena odredaba čl. 8. i 9, odredbe člana 45. stav 2, u delu koji glasi: „kao i izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci koje sadrže overu potpisa najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke saglasno čl. 8. i 9. ovog zakona“ i odredbe člana 45. stav 3. Zakona

Ustavni sud ističe da se povodom odredaba čl. 8. i 9. i člana 45. stav 2 , u delu u odnosu na koji je pokrenut postupak, kao i odredbe člana 45. stav 3. Zakona suštinski postavljaju istovetna ustavnopravna pitanja, a to su: prvo, da li Ustavom utvrđena sadržina zajemčene slobode udruživanja iz člana 55. Ustava daje osnova da se zakonom uopšte propiše broj osnivača političke stranke kao uslov za njeno osnivanje; drugo, da li propisani broj osnivača (10.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije kao opšti uslov za osnivanje političke stranke, odnosno 1.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije za osnivanje političke stranke nacionalne manjine) predstavlja ograničenje zajemčene slobode udruživanja; i, treće, da li se propisanim brojem osnivača, koji je veći (i to znatno) od broja koji je bio predviđen prethodno važećim Zakonom o političkim strankama, smanjuje dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava. Stoga je Ustavni sud, na jedinstven način, u svetlu navedenih ustavnopravnih pitanja, razmatrao saglasnost sa Ustavom svih označenih odredaba Zakona. Osim toga, kada je reč o propisanom broju osnivača političkih stranaka nacionalnih manjina (član 9. Zakona) Ustavni sud nalazi da ustavnopravnu analizu treba proširiti i na dva, zapravo međusobno suprotstavljena, pitanja. Prvo je da li se deset puta manji broj osnivača koji se zahteva za osnivanje političke stranke nacionalne manjine može smatrati posebnom merom koju Republika Srbija uvodi u smislu člana 21. stav 4. Ustava, a drugo, da li propisivanje istog broja osnivača za sve stranke nacionalnih manjina, nezavisno od brojnosti same nacionalne manjine, predstavlja određeni vid diskriminacije.

Prema oceni Ustavnog suda, u iznalaženju odgovora na prvo pitanje potrebno je poći od ustavnog okvira slobode političkog udruživanja. Ustavotvorac je ulogu političkih stranaka u demokratskom razvoju društva i, dosledno tome, slobodu političkog udruživanja, postavio kao jedno od ustavnih načela na kojima počiva ustavni poredak u Republici Srbiji, tako što je u članu 5. st. 1. i 2. Ustava utvrdio da se jemči i priznaje uloga političkih stranaka u demokratskom oblikovanju političke volje građana i da je osnivanje političkih stranaka slobodno, što zapravo predstavlja garanciju višepartijskog sistema u Republici Srbiji. Kako je nesporno da je osnivanje političkih stranaka jedan od oblika udruživanja građana radi ostvarivanja zajedničkih, u ovom slučaju političkih ciljeva, to je ustavni osnov za uređivanje pitanja osnivanja političkih stranaka sadržan u odredbama člana 55. Ustava kojima je zajemčena sloboda udruživanja. Odredbom stava 1. člana 55. Ustava izričito se jemči, i to na prvom mestu, sloboda političkog, zatim sindikalnog, ali i svakog drugog udruživanja, kao i pravo da se ostane izvan svakog udruženja. Prema odredbi člana 55. stav 2. Ustava, udruženja se osnivaju bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar koji vodi nadležni državni organ, u skladu sa zakonom. Iz jezičkog tumačenja označene ustavne norme nedvosmisleno sledi da se ona jednako odnosi na sve oblike udruživanja građana, dakle na političke stranke, sindikalne organizacije i one oblike udruživanja koji se najširim pojmom označavaju kao nevladine organizacije (udruženja građana uređena Zakonom o udruženjima). Sledeći zaključak koji, po oceni Ustavnog suda, proizlazi iz ove odredbe je da postoji izričit ustavni osnov, u smislu člana 18. stav 2. Ustava, da se način ostvarivanja zajemčene slobode udruživanja propiše zakonom. Ovo stoga što je upravo osnivanje udruženja način na koji se u realnosti ostvaruje ova zajemčena sloboda. Pitanje osnivanja jednog udruženja zakonodavac uređuje tako što, sa jedne strane, propisuje uslove koji treba da budu ispunjeni za osnivanje udruženja, a sa druge strane, tako što propisuje postupak čijim sprovođenjem određena grupa građana biva prepoznata u pravnom poretku kao udruženje. Sadržina odredbe stava 2. člana 55. Ustava upućuje na to da slobodno polje zakonodavca prilikom uređivanja načina ostvarivanja slobode udruživanja nije ograničeno samo opštim načelom iz člana 18. stav 2. Ustava prema kome „zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava“, već sam Ustav utvrđuje dva obavezna elementa koje zakonodavac mora poštovati. Sa jedne strane, Ustav zabranjuje da se osnivanje udruženja uslovi pribavljanjem, odnosno izdavanjem prethodnog odobrenja („udruženja se osnivaju bez prethodnog odobrenja“), a sa druge strane, Ustav nalaže upis udruženja koje se osniva u registar koji vodi državni organ („udruženja se osnivaju ... uz upis u registar koji vodi državni organ“). Ustavni sud zaključuje da iz pravne prirode navedene ustavne zabrane, odnosno ustavne obaveze, sledi da se radi o pitanjima koja se tiču propisivanja zakonskog postupka (procedure) u kome se ostvaruje sloboda udruživanja, kao i da se, polazeći od gramatičkog tumačenja člana 55. stav 2. Ustava, odrednica „u skladu sa zakonom“ ne odnosi, niti se može odnositi samo na ovlašćenje zakonodavca da uredi vođenje registra u koji se upisuju udruženja (organ nadležan za vođenje, sadržinu registra, postupak upisa). Ovakav zaključak Ustavnog suda potvrđuje i to što Ustav ne sadrži nijedan materijalnopravni uslov za osnivanje udruženja, a bez njihovog propisivanja nema u potpunosti pravno uređenog načina ostvarivanja ove zajemčene slobode, posebno imajući u vidu da se ustavna norma, kao što je već istaknuto, jednako odnosi na sve oblike udruživanja, a po logici stvari , specifičnosti pojedinih oblika udruživanja nužno se odražavaju i na materijalnopravne uslove za njihovo osnivanje. Primera radi, uslovi za osnivanje sindikalnog udruženja moraju na određeni način biti vezani za svojstva lica koja mogu biti osnivači ili članovi takvog udruženja, kao što Ustavom utvrđena uloga političkih stranaka u demokratskom oblikovanju političke volje građana, dakle birača, sama po sebi podrazumeva da se svojstvo osnivača političke stranke može priznati samo licima koja imaju izborno pravo, da delovanje ovog oblika udruženja mora počivati na pravilima sadržanim u opštim aktima kojima su uređeni i ciljevi i način delovanja, imajući u vidu Ustavom izričito zabranjene ciljeve delovanja , itd. Pri tome, Ustavni sud naročito naglašava da je broj osnivača samo jedan u nizu materijalnopravnih uslova za osnivanje bilo kog oblika udruženja.

Na osnovu prethodno izvršene analize, Ustavni sud je ocenio da iz odredbe člana 55. stav 2. Ustava sledi da se zajemčena sloboda udruživanja iz stava 1. ovog člana ne primenjuje neposredno, već se način njenog ostvarivanja, a što obuhvata i sve uslove za osnivanje udruženja, uređuje zakonom, uz poštovanje Ustavom utvrđene zabrane (u pogledu propisivanja zabrane prethodnog odobrenja) i Ustavom utvrđene obaveze (u pogledu upisa u registar). To dalje znači da nema ustavnopravnih smetnji da se zakonom propišu uslovi za osnivanje i političkih stranaka, kao jednog od oblika udruživanja građana, te da se pitanje potrebnog broja osnivača političke stranke, kao jedan od uslova za osnivanje političke stranke, uredi zakonom, u smislu odredaba člana 18. Ustava. Konačno, to znači da propisivanje broja osnivača političke stranke ili bilo kog drugog oblika udruživanja, samo po sebi, ne znači ograničenje zajemčene slobode, niti se a priori može oceniti kao nesaglasno odredbi člana 20. stav 1. Ustava.

Međutim, za Ustavni sud nije sporno da se nerazumno visok broj osnivača koji bi zakonodavac propisao kao uslov za osnivanje bilo kog udruženja, pa i političke stranke, faktički može pretvoriti u ograničenje slobode udruživanja. Zato je drugo pitanje koje je Ustavni sud razmatrao u ovom ustavnosudskom sporu da li su se propisani uslovi za osnivanje političke stranke, odnosno političke stranke nacionalne manjine, a koji se odnose na potreban broj osnivača, od propisanog načina ostvarivanja zajemčene slobode pretvorili u Ustavom nedopuštena ograničenja ove slobode. Naime, i po samom Ustavu sloboda udruživanja nije apsolutna, već su Ustavom taksativno utvrđeni razlozi iz kojih Ustavni sud može zabraniti svako udruženje (koje osnovano u skladu sa zakonom i u skladu sa tim zakonom upisano u odgovarajući registar). Zabrana svakog udruženja, dakle i političke stranke, saglasno članu 55. stav 4. Ustava, moguća je ako je delovanje tog udruženja usmereno na: 1) nasilno rušenje ustavnog poretka, 2) kršenje zajemčenih ljudskih i manjinskih prava ili 3) izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje. Ustavni sud podseća da je iz istovetnih razloga nedopuštenost delovanja političkih stranaka utvrđena kao načelo ustavnog poretka u odredbi člana 5. stav 3. Ustava. Takođe, svaki oblik tajnog ili paravojnog udruženja zabranjen je po samom Ustavu (član 55. stav 3. Ustava).

S obzirom na prethodno izloženo, a polazeći od jednog od osnovnih načela u skladu sa kojim se ostvaruju sva zajemčena prava i slobode, saglasno kome zakon prilikom propisivanja načina ostvarivanja određenog prava, odnosno slobode ni u kom slučaju ne može da utiče na njegovu suštinu (član 18. stav 2. Ustava), te načela da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18. stav 3. Ustava), Ustavni sud je razmatrao da li zakonski uslov broja osnivača političkih stranaka iz čl. 8. i 9. Zakona o političkim strankama omogućava efektivno i delotvorno ostvarivanje zajemčene slobode udruživanja ili utiče na samu njenu suštinu, u kom slučaju bi se propisani uslov pretvorio u Ustavom nedopušteno ograničenje ove slobode. Pošto je ovde reč o faktičkom pitanju, Ustavni sud nalazi da se do odgovora na to pitanje argumentovano može doći sprovođenjem testa srazmernosti, što se u konkretnom slučaju na najobjektivniji način postiže pre svega stavljanjem u korelaciju propisanog broja osnivača sa ukupnim brojem lica koja su u vreme donošenja Zakona ispunjavala uslov da mogu imati svojstvo osnivača političke stranke, što znači sa ukupnim brojem punoletnih poslovno sposobnih državljana Republike Srbije, dakle lica kojima je, saglasno članu 52. stav 1. Ustava, zajemčeno aktivno i pasivno izborno (biračko) pravo. Ustavni sud ovom prilikom dodatno podseća da ni za podnosioce inicijativa nije bilo sporno zakonsko propisivanje uslova da osnivač političke stranke može biti samo lice kome Ustav jemči izborno pravo.

Dakle, prema zvaničnim podacima Republičke izborne komisije od 23. septembra 2009. godine, što znači četiri meseca nakon stupanja na snagu predmetnog Zakona, odnosno dva meseca od početka njegove primene, u jedinstveni birački spisak je bilo upisano ukupno 6.747.897. birača. Ako se ovaj podatak stavi u odnos sa propisanim uslovom iz sporne odredbe člana 8. Zakona prema kome političku stranku može osnovati 10.000 birača, sledi da političku stranku može osnovati nepunih 0,15% birača u odnosu na ukupno biračko telo. Po oceni Ustavnog suda, osnivanje političke stranke uz uslov da se nepunih 0,15% birača u Republici Srbiji kao osnivači te političke stranke udruže na temelju zajedničkih političkih i programskih ciljeva kako bi učestvovali u demokratskom oblikovanju političke volje svih građana u Republici, ne može se smatrati nerazumnim ili prekomernim zahtevom koji bi negativno uticao na suštinu zajemčene slobode udruživanja, odnosno koji bi se pretvorio u faktičko ograničenje ostvarivanja ove slobode i time ugrozio ustavnu garanciju višepartijskog sistema. Iznetu ocenu Ustavnog suda potvrđuju podaci iz Registra političkih stranaka koji vodi Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu. Naime, uvidom u podatke iz Registra, koji su javni, Ustavni sud je utvrdio: da je od avgusta 2009. godine, zaključno sa podacima na dan 30. marta 2015. godine , u Republici Srbiji bila upisana ukupno 101 politička stranka; da su od tog broja bile upisane 43 stranke za čije osnivanje je bilo potrebno 10.000 osnivača i još 58 političkih stranaka registrovanih kao stranke nacionalnih manjina; da su , u međuvremenu, na zahtev osnivača, iz Registra brisane tri „opšte“ političke stranke i dve političke stranke nacionalnih manjina; da na dan 30. marta 2015. godine u Srbiji ima 96 registrovanih političkih stranaka , i to 40 političkih stranaka za čije osnivanje je potrebno 10.000 osnivača i 56 političkih stranaka nacionalnih manjina.

Sud je, takođe, razmatrao da li propisani uslov u pogledu broja osnivača političke stranke ispunjava zahtev legitimnosti, odnosno da li teži legitimnom cilju, te nalazi da je odgovor na ovo pitanje pozitivan. Ovo iz razloga što se političko udruživanje građana, iako jeste jedan od oblika na opšti način zajemčene slobode udruživanja, po svom cilju i Ustavom priznatoj ulozi koju imaju političke stranke kao pojavni oblici ove vrste udruživanja, bitno razlikuje od svih drugih oblika udruživanja. Političkim strankama je Ustavom priznata uloga u demokratskom oblikovanju političke volje građana kao nosilaca suverenosti. Građani suverenost, saglasno članu 2. stav 1. Ustava, vrše, između ostalog, preko svojih slobodno izabranih predstavnika. Stoga je iz navedenih načela ustavnog poretka Republike Srbije proistekla i definicija političke stranke, sadržana u članu 2. osporenog Zakona, kao organizacije slobodno i dobrovoljno udruženih građana koja je osnovana radi ostvarivanja političkih ciljeva demokratskim oblikovanjem političke volje građana i učešća na izborima. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je mišljenja da uloga i značaj političkih stranaka u sveukupnom funkcionisanju jednog društva, njegovom demokratskom razvoju i napretku i, u krajnjem, moguće posledice delovanja političkih stranaka na život svakog pojedinca u društvu, daju ne samo legitimno pravo, već stvaraju i obavezu za zakonodavca da sferu političkog udruživanja građana uredi na način koji će obezbediti suštinu političkog pluralizma, ali ga neće obesmisliti. U tom smislu, Ustavni sud ocenjuje da ni na koji način ne može biti uporediv broj osnivača koji se zahteva za osnivanje političke stranke sa brojem osnivača predviđenim Zakonom o udruženjima („Službeni glasnik RS“, br. 51/09 i 99/11), koji takođe u pravnom sistemu Republike Srbije uređuje uslove i način ostvarivanja Ustavom zajemčene slobode udruživanja iz člana 55. Ustava, u odnosu na „opšta“ udruženja (nevladine organizacije), a u kome je, odredbama člana 10. st. 1. i 2, propisano da udruženje mogu osnovati najmanje tri osnivača (i to bilo poslovno sposobna fizička lica, bilo tri pravna lica), kao što se broj osnivača političke stranke ne može porediti ni sa uslovima za osnivanje sindikalne organizacije.

Takođe, kada je reč o oceni legitimnosti propisanog broja osnivača političke stranke, Ustavni sud smatra da se sporna odredba člana 8. Zakona može dovesti u vezu sa određenim institutima koji su uređeni izbornim zakonodavstvom, kao delom pravnog sistema Republike Srbije.

Naime, članom 40. stav 1. Zakona o izboru narodnih poslanika („Službeni glasnik RS“, br. 35/ 2000, 69/02, 57/03, 72/03, 18/04, 85/05, 101/05, 109/06, 37/08, 104/09, 28/11 i 36/11) propisano je da kandidate za narodne poslanike mogu, pod uslovima utvrđenim ovim zakonom , predlagati registrovane političke stranke i stranačke koalicije, kao i grupe građana. Prema članu 43. stav 1. istog zakona, izborna lista je utvrđena kad je svojim potpisima podrži najmanje 10.000 birača. Ustavni sud primećuje da se nominalno identični broj potpisa podrške izbornoj listi određen Zakonom o izboru narodnih poslanika i propisani broj osnivača političke stranke Zakonom o političkim strankama mogu, u suštinskom smis lu, dovesti u neposrednu vezu , a s obzirom na zakonsko određenje pojma političke stranke. Jedna od osnovnih karakteristika političkog organizovanja je učešće na izborima, budući da je cilj ove vrste udruživanja i organizovanja demokratska borba radi učešća u vlasti i time ostvarivanja svojih političkih i programskih ciljeva, a što se u demokratskom društvu postiže kroz učešće na izborima. Kada se navedene odredbe dva zakona dovedu u međusobnu vezu, može se zaključiti da je zakonodavac, izjednačavajući potreban broj os nivača političke stranke i potreban broj potpisa podrške birača izbornim listama za izbor narodnih poslanika u Narodnoj skupštini, kao najvišem predstavničkom telu, obezbedio relevantnost političkih stranaka u izbornim procesima , polazeći od realne i osnovane pretpostavke da će sve registrovane političke stranke mo ći da obezbede učešće u izbornom postupku, jer bi bilo apsurdno zamisliti situaciju u kojoj izbornu listu političke stranke svojim potpisima nisu podržali ni svi njeni osnivači. Obrnuto, kada je propisani broj osnivača političke stranke znatno manji od zahtevanog broja podrške birača izbornoj listi, takvo zak onsko rešenje ne obezbeđuje izvesnost učešća svih registrovanih političkih stranaka u izbornom postupku za izbor narodnih poslanika Narodne skupštine i time ostvarivanja osnovnog cilj a zbog kojeg su i osnovane . Slično je i sa postupkom izbora predsednika Republike, jer prema članu 10. Zakona o izboru predsednika Republike („Službeni glasnik RS“, br. 101/07 i 104/09), predlog kandidata za izbor predsednika Republike može biti podnet samo ako ga svojim potpisima koji su overeni kod suda podrži najmanje 10.000 birača.

Kada je, sa druge strane, reč o uslovu propisanom članom 9. Zakona gde zakonsko rešenje predviđa 1.000 punoletnih poslovno sposobnih državljana Republike Srbije kao osnivača političke stranke nacionalne manjine, Ustavni sud smatra da za odgovor na prethodno postavljena pitanja jeste od značaja ukazivanje zakonodavca u mišljenju dostavljenom ovome sudu da se mora imati u vidu da se prema spornoj odredbi, kao osnivač političke stranke nacionalne manjine može pojaviti svako fizičko lice koje ima biračko pravo, bez obzira na svoju nacionalnu pripadnost. No, pre nego što je Ustavni sud razmotrio pitanje da li je propisani broj osnivača političke stranke nerazumno visok pa predstavlja prepreku za političko udruživanje pripadnika nacionalnih manjina s obzirom na njihovu brojnost, Sud je spornu odredbu cenio i sa stanovišta jednakosti svih građana pred Ustavom i zakonom, dakle i u ostvarivanju zajemčenih prava, a imajući u vidu da se za osnivanje političke stranke nacionalne manjine zahteva deset puta manji broj osnivača. U tom smislu, Ustavni sud ističe da je zakonodavac samom definicijom političke stranke nacionalne manjine, datom u odredbi člana 3. Zakona, naglasio dodatnu, specifičnu ulogu ovakve političke stranke, koja se sastoji u tome da je cilj delovanja političke stranke nacionalne manjine usmeren ne samo na oblikovanje političke volje građana i učešće na izborima, već i na predstavljanje i zastupanje interesa jedne nacionalne manjine. Stoga, po oceni Ustavnog suda, postoji i razumno i legitimno opravdanje da se i zakonskim rešenjima kojima se uređuje način ostvarivanja zajemčene slobode političkog udruživanja, u demokratskom društvu podstiče osnivanje političkih stranaka nacionalnih manjina i njihovo delovanje kroz institucije političkog sistema, a što se može postići, između ostalog, propisivanjem manjeg broja osnivača takve političke stranke. Nije sporno da ovakvim pristupom zakonodavac stavlja u različit, povoljniji položaj građane koji zajemčenu slobodu političkog udruživanja ostvaruju kroz osnivanje stranke nacionalne manjine, ali se, po uverenju Ustavnog suda, takvo razlikovanje ne može smatrati diskriminacijom, već posebnom merom koju Republika Srbija uvodi, u smislu odredbe člana 21. stav 4. Ustava, radi postizanja pune ravnopravnosti nacionalne manjine kao grupe lica koja je, sa stanovišta svoje brojnosti a i specifičnih potreba u pojedinim oblastima društvenog života, suštinski u različitom (nejednakom) položaju u odnosu na ostale građane – pripadnike većinskog srpskog naroda. Ustavni sud konstatuje da je zakonodavac prilikom propisivanja broja osnivača kada su u pitanju političke stranke nacionalnih manjina, uspostavljajući srazmeru sa propisanim brojem osnivača iz člana 8. Zakona , uzeo u obzir i uvažio i pravilo iz člana 76. stav 3. Ustava prema kome se ne smatraju diskriminacijom posebni propisi koje Republika Srbija može uvesti u političkom životu radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika nacionalne manjine i građana koji pripadaju većini, kao i pravila iz Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina. Međutim, Sud primećuje da povoljniji uslovi koji se propisuju za političko organizovanje nacionalnih manjina ne bi smeli u praksi biti zloupotrebljeni tako da se formalnim pozivanjem na to da je cilj delovanja političke stranke predstavljanje i zastupanje interesa jedne nacionalne manjine, zapravo izigraju propisani uslovi iz člana 8. Zakona.

Razmatrajući sporno rešenje iz člana 9. Zakona sa stanovišta dovođenja u nejednak položaj pripadnika različitih nacionalnih manjina, a s obzirom na različitu brojčanost samih nacionalnih manjina, Ustavni sud konstatuje da nije sporno da u Republici Srbiji živi i svoja politička prava (pa i pravo na političko organizovanje) ostvaruje veliki broj različitih nacionalnih manjina čija je brojčanost izuzetno različita. No, po oceni Ustavnog suda, propisani broj od 1.000 osnivača političke stranke nacionalne manjine ne onemogućava ni brojčano manje nacionalne manjine da se politički organizuju, imajući u vidu da, među 56 političkih stranaka nacionalnih manjina koliko ih je 30. marta 2015. godine bilo upisano u Registar političkih stranaka ima 12 političkih stranaka bošnjačke nacionalne manjine, sedam političkih stranaka romske nacionalne manjine, po šest političkih stranaka mađarske i alb anske nacionalne manjine, ali i četiri političke stranke slovačke nacionalne manjine, po tri političke stranke bugarske, vlaške i bunjevačke nacionalne manjine, po dve političke stranke hrvatske, rumunske, rusinske i ruske nacionalne manjine i po jedna politička stranka makedonske, crnogorske, grčke i nacionalne manjine Goranaca. Takođe, Ustavni sud naglašava da je sa stanovišta ostvarivanja zajemčene slobode političkog udruživanja pripadnika nacionalnih manjina, od izuzetnog značaja to što odredba člana 9. Zakona svojstvo osnivača političke stranke nacionalne manjine, kao što je rečeno, ne uslovljava nacionalnom pripadnošću osnivača. Stoga se, po nalaženju Ustavnog suda, ne može zaključiti da propisani uslov u pogledu broja osnivača ovih političkih stranaka utiče na suštinu zajemčene slobode udruživanja, čime bi se pretvorio u njeno ograničenje.

Treće pitanje koje je Ustavni sud razmatrao u postupku ocene ustavnosti odredaba čl. 8. i 9. Zakona odnosi se na ustavnu zabranu smanjenja dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. stav 2. Ustava, a imajući u vidu da je prethodno važećim Zakonom o političkim organizacijama („Službeni glasnik SRS“ , broj 37/90 i „Službeni glasnik RS“, br. 30/92, 53/93, 67/93, 48/94 i 101/05), u članu 5. stav 1, bilo propisano da političku stranku osniva najmanje 100 punoletnih građana. Sud podseća da je navedeni zakon donet 1990. godine i da je ustavni osnov za njegovo donošenje bio sadržan u Ustavu Republike Srbije od 1990. godine, kojim je u Republici Srbiji po prvi put uveden princip političkog pluralizma, odnosno višepartijski sistem. Do usaglašavanja tog zakona sa Ustavom Republike Srbije od 2006. godine nije došlo sve do donošenja Zakona o političkim strankama 2009. godine, čije su odredbe predmet ustavnosudske kontrole u ovom postupku. Međutim, nezavisno od izloženih činjenica, Ustavni sud nalazi da je potrebno odgovoriti na pitanje šta je suština i cilj ustavne garancije zaštite dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. stav 2. Ustava. U odgovoru na ovo pitanje Ustavni sud je pošao od sledećeg. Prvo, da se ljudska i manjinska prava jemče Ustavom, iz čega sledi da Ustav utvrđuje koja to konkretna prava građana imaju značaj neotuđivih ljudskih i manjinskih prava i sloboda, zbog čega se njihovo ostvarivanje jemči samim Ustavom, a polazeći od jednog od osnovnih načela iz člana 19. Ustava, prema kome jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava. Drugo, da je, takođe polazeći od istog načela iz člana 19. Ustava, Ustavom utvrđena sadržina svakog od zajemčenih prava i sloboda i određeno kome se pravo, odnosno sloboda jemči. Treće, da utvrđivanje sadržine određenog zajemčenog prava ili slobode, u širem smislu, obuhvata i to da se, u skladu sa načelom iz člana 20. stav 1. Ustava, Ustavom utvrde uslovi i razlozi pod kojima se ostvarivanje tog prava ili slobode može ograničiti. Stoga se, po oceni Ustavnog suda, pojam tzv. „stečenih ljudskih i manjinskih prava“ odnosi na prava i slobode koje su zajemčene Ustavom, a njihov „dostignuti nivo“ na vrstu prava i sloboda koja su zajemčena. Iz navedenog dalje sledi ocena Suda da je suština i cilj ustavne garancije o zabrani smanjenja dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava u svojevrsnom samoograničenju ustavotvorca da ni promenama najvišeg pravnog akta ne može biti uki nuto neko pravo ili sloboda koja je prethodno bila zajemčena. A contrario, Ustavni sud stoji na stanovištu da se zakonom propisani način ostvarivanja jednog Ustavom zajemčenog ljudskog ili manjinskog prava ili slobode ne može smatrati stečenim pravom, te se zato ni drugačije zakonsko uređivanje načina na koji se konkretno ljudsko ili manjinsko pravo (sloboda) ostvaruje ne bi moglo dovesti u ustavnopravnu vezu sa odredbom člana 20. stav 2. Ustava. Sud ocenjuje da bi drugačije shvatanje suštine odredbe člana 20. stav 2. Ustava zapravo onemogućilo zakonodavca da uređuje društvene odnose u zavisnosti od promena koje nastaju u tim odnosima, odnosno onemogućilo bi ga da ukida do tada postojeće ili uvodi nove zakonske institute u zavisnosti od nastalih društvenih potreba (npr. uvođenje novih ili ukidanje postojećih instituta predviđenih zakonima kojima se uređuju postupci pred sudovima ili drugim državnim organima, sankcionisanje određenih ponašanja propisivanjem novih krivičnih dela ili prekršaja, promena vrste ili visine zaprećenih krivičnih sankcija, odnosno kazni za pojedina krivična dela i sl.).

Primenjujući izložene stavove i ocene na osporene odredbe čl. 8. i 9. Zakona o političkim strankama, Ustavni sud ukazuje da zakonska rešenja sadržana u ranije važećem Zakonu o političkim organizacijama ne predstavljaju tzv. „stečeno pravo“ u odnosu na Ustavom zajemčenu slobodu (političkog) udruživanja, pa se zato ove odredbe kojima je ne samo povećan propisani broj osnivača političke stranke, već je umesto uslova da osnivač može biti svaki punoletni građanin, predviđeno da svojstvo osnivača mogu imati samo punoletni, poslovno sposobni državljani Republike Srbije, ne mogu ni razmatrati sa stanovišta ustavne zabrane smanjenja dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. stav 2. Ustava, već isključivo sa stanovišta da li propisani uslovi za osnivanje političke stranke, sami za sebe, utiču na suštinu zajemčenog prava, čime se Ustavni sud prethodno detaljno bavio.

Konačno, razmatrajući osporene odredbe Zakona sa stanovišta načela iz člana 18. stav 3. Ustava kojim je ustanovljeno da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, zbog čega treba da budu tumačene saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje, Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da stoje navodi iz dostavljenog mišljenja Narodne skupštine o tome da se Preporuke Komiteta Ministara državama članicama o pravnom statusu nevladinih organizacija u Evropi (CM/Rec (2007) 14. od 10. oktobra 2007. godine), a koje se, pored ostalog, odnose na uslove za osnivanje (i potreban broj osnivača) nevladinih organizacija (u našem pravnom sistemu – udruženja), ne odnose na političke stranke , jer je Opštim principima koje prate ove Preporuke izričito navedeno da nevladine organizacije ne obuhvataju političke stranke, kao i da preporuku o potrebnom broju osnivača političke stranke u jednoj državi ne sadrži ni tzv. Kodeks dobre prakse u oblasti političkih stranaka , koji je Venecijanska komisija usvojila na Plenarnoj sesiji 13. i 14. marta 2009. godine (Studija broj 414/2006 CDL-AD (2009) 021 od 3. juna 2009. godine).

Na temelju svega iznetog, Ustavni sud je ocenio da je odredba člana 55. stav 2. Ustava predstavljala neposredni ustavni osnov da se način ostvarivanja zajemčene slobode udruživanja (u konkretnom slučaju slobode političkog udruživanja), a što obuhvata i pitanja ko može biti osnivač političke stranke i koliko osnivača se zahteva za osnivanje političke stranke, uredi zakonom, u smislu načela iz člana 18. stav 2. Ustava, da se propisanim brojem osnivača ne utiče na suštinu zajemčene slobode, niti se propisani uslovi za njeno ostvarivanje pretvaraju u njeno ograničenje. Ocena Suda je i da propisivanje različitog broja osnivača potrebnih za osnivanje političke stranke iz člana 8. Zakona i za osnivanje političke stranke nacionalne manjine iz člana 9. Zakona, ima razumno i legitimno opravdanje, te se stoga ne može smatrati vidom diskriminacije, već naprotiv, posebnom merom iz člana 21. stav 4. Ustava i da se, takođe, propisani broj osnivača političke stranke nacionalne manjine ne može smatrati diskriminacijom sa stanovišta različite brojnosti samih nacionalnih manjina, jer zvanični podaci o broju pripadnika nacionalnih manjina i broj i struktura političkih stranaka nacionalnih manjina osnovanih u periodu primene Zakona ukazuju da propisani broj osnivača ne predstavlja prepreku ni za brojčano manje nacionalne manjine da osnuju političku stranku, posebno kada se ima u vidu da zakonska mogućnost da se svako lice koje ima biračko pravo pojavi i kao osnivač stranke nacionalne manjine, bez obzira na svoju nacionalnu pripadnost, nesporno predstavlja značajan korektivni faktor koji olakšava političko organizovanje. Konačno, Ustavni sud je ocenio i da se različita zakonska rešenja kojima se propisuje, odnosno menja propisani način ostvarivanja nekog od zajemčenih sloboda ili prava ne može posmatrati sa stanovišta zabrane smanjenja dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. stav 2. Ustava. Faktičku potvrdu iznetih ocena Ustavni sud nalazi i u podacima o broju političkih stranaka i političkih stranaka nacionalnih manjina upisanih u Registar političkih stranaka u vreme ocene spornih ustavnopravnih pitanja. Stoga je Ustavni sud utvrdio da odredbe čl. 8. i 9. Zakona o političkim strankama nisu nesaglasne odredbama člana 55. Ustava kojima se jemči sloboda udruživanja, niti sa Ustavom utvrđenim osnovnim načelima iz čl. 18, 19, 20. i 21. Ustava u skladu sa kojima se ostvaruju sva zajemčena ljudska i manjinska prava i slobode.

Kako se osporenim odredbama člana 45. st. 2. i 3. Zakona od političkih stran aka koje su bile registrovane pre stupanja na snagu Zakona o političkim stran kama, a koje prema odredbi stava 1. istog člana, nastavljaju sa radom ako u propisanom roku usklade svoj statut i druge opšte akte sa odredbama novog zakona i podnesu prijavu za upis političke stranke u novoformirani Registar, zahteva da ispune uslov iz člana 8, odnosno člana 9. Zakona, tako što imaju obavezu da uz prijavu za upis u Registar podnesu, između ostalog, i izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci koje sadrže over ene potpis e članova najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke saglasno čl. 8. i 9. Zakona (stav 2.), a da nepostupanje saglasno odredbama st. 1. i 2. ovog člana ima za posledicu da se politička stranka briše iz Registra političkih organizacija i Registra udruženja, društvenih organizacija i političkih organizacija i da gubi status pravnog lica (stav 3.), Ustavni sud konstatuje da je ovde u suštini reč o primeni odredaba člana 8. i 9. u prelaznom zakonskom režimu nakon stupanja na snagu Zakona o političkim strankama, što i ove odredbe iz gore iznetih razloga ne čini nesaglasnim sa Ustavom.

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 45. tačka 15) Zakona o Ustavnom sudu, odbio zahtev za utvrđivanje neustavnosti odred aba čl. 8. i 9, člana 45. stav 2, u delu koji glasi: „kao i izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci koje sadrže overu potpisa najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke saglasno čl. 8. i 9. ovog zakona“ i stava 3. člana 45. Zakona o političkim strankama, odlučujući kao u tački 2. izreke .

V

Ocena odredaba čl. 30. i 36. Zakona

Osporenim odredbama člana 30. Zakona o političkim strankama propisano je: da je politička stranka dužna da istekom svake osme godine od dana upisa u Registar podnese prijavu za obnovu upisa u Registar (stav 1.); da se uz prijavu iz stava 1. ovog člana podnose izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci, na propisanom obrascu, koje sadrže overu potpisa najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke upisane u Registar (stav 2.); da s adržinu i izgled izjave iz stava 2. ovog člana bliže uređuje ministar (stav 3.); da p rijavu iz stava 1. ovog člana podnosi zastupnik političke stranke (stav 4.); da izuzetno, politička stranka ne podnosi prijavu za obnovu upisa u Registar ako su, u roku iz stava 1. ovog člana, kandidati koje je ona predložila samostalno ili u koaliciji političkih stranaka učešćem na izborima za narodne poslanike u Narodnoj skupštini, odnosno poslanike u skupštini autonomne pokrajine dobili najmanje jedan mandat (stav 5.), kao i da Ministarstvo utvrđuje činjenice i podatke iz stava 5. ovog člana po službenoj dužnosti (stav 6.). Osim toga, osporenim odredbama člana 36. Zakona predviđeno je da politička stranka prestaje da postoji i briše se iz Registra ako u roku i pod uslovima iz člana 30. st. 1. i 2. ovog zakona ne podnese prijavu za obnovu upisa u Registar, osim u slučaju kada Ministarstvo utvrdi činjenice i podatke iz člana 30. stav 5. ovog zakona, te da ministarstvo pokreće postupak iz stava 1. ovog člana za brisanje političke stranke iz Registra po službenoj dužnosti .

Iz sadržine osporenih odredaba nedvosmisleno proizlazi da se Zakonom ustanovljava institut obnove upisa političke stranke u Registar političkih stranaka i da se ovaj institut primenjuje samo na one političke stranke koje u postupku izbora za narodne poslanike u Narodnoj skupštini ili u postupku izbora za poslanike u skupštini autonomne pokrajine, samostalno ili u koaliciji sa drugim političkim strankama, nisu postigle odgovarajući izborni uspeh koji se ogleda u dobijanju bar jednog mandata. Ustavni sud dalje primećuje da je uočljivo da je zakonodavac protek vremena za koji je vezana primena instituta obnove upisa političke stranke (osam godina od dana upisa u Registar) na indirektan način doveo u korelaciju sa trajanjem dva „redovna“ izborna ciklusa (imajući u vidu trajanje mandata narodnih poslanika, odnosno poslanika u skupštini autonomne pokrajine). Takođe, Ustavni sud konstatuje da, sa jedne strane, primena instituta obnove upisa nije uslovljena samim učešćem političke stranke u izborima, već ostvarenim izbornim rezultatom i, sa druge strane, da zakonodavac prilikom propisivanja obaveze političkoj stranci da podnese prijavu za obnovu upisa u Registar, uopšte ne uzima u obzir, niti ima u vidu eventualno učešće i uspeh političke stranke u postupku izbora organa lokalne vlasti. Sve ove političke stranke kroz postupak obnove upisa u Registar treba ponovo da dokažu (overenim potpisima svojih članova) da politička stranka ima najmanje onoliko članova koliki je Zakonom propisani broj osnivača za tu političku stranku.

Razmatrajući saglasnost ovih zakonskih odredaba sa Ustavom, Ustavni sud je pošao od toga da opšti pojam političke stranke definisan članom 2. Zakona zapravo izvire iz Ustavom zajemčene i priznate uloge političkih stranaka, kao i Ustavom utvrđenih oblika putem kojih građani vrše suverenost. Naime, prema jednom od načela ustavnog poretka, uloga političkih stranaka se izražava kroz demokratsko oblikovanje političke volje građana (član 5. stav 1. Ustava). Sa druge strane, prema načelu iz člana 2. Ustava, suverenost (vlast) u Republici Srbiji potiče od građana i građani je, kao nosioci suverenosti, vrše putem referenduma, narodne inicijative i preko svojih slobodno izabranih predstavnika (u organima vlasti), pri čemu niko, pa ni politička organizacija ne može prisvojiti suverenost od građana, niti može uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana. Dakle, politička stranka kao konkretan pojavni oblik ostvarivanja zajemčene slobode političkog udruživanja građana iz člana 55. Ustava, ima za cilj da građani koji su nosioci aktivnog i pasivnog biračkog prava, a time i nosioci suverenosti u Republici Srbiji, udruženi oko zajedničkih političkih ciljeva i ideja, te ciljeve i ideje ostvare tako što će demokratskim metodama učestvovati u oblikovanju političke volje građana. Učešće na izbori ma na kojima građani slobodno biraju svoje predstavnike svakako je jedan od osnovnih demokratskih metoda kojim se ostvaruje uloga političkih stranaka u društvu. Ustavni sud ukazuje da je, po prirodi stvari, cilj svake političke stranke da njeno učešće na određenim izborima rezultira time što će dobiti mandate u predstavničkom telu za koje je sproveden izborni postupak. Međutim, Sud naglašava da od političke stranke (njenih organa u čiji sastav ulaze osnivači, odnosno članovi te stranke) zavisi samo to da li će učestvovati na raspisanim izborima, a izborni uspeh ili neuspeh jedne političke stranke u demokratskom društvu zavisi isključivo od slobodno izražene volje birača koji su na raspisanim izborima imali pravo da biraju svoje predstavnike, te je izborni uspeh zapravo potvrda da su određene političke stranke ostvarile presudnu ili značajnu ulogu u demokratskom oblikovanju političke volje građana, ali izborni neuspeh ostalih političkih stranaka koje su učestvovale na izborima ne znači da one u tom procesu nisu imale nikakvu ulogu ili da nisu ni težile tome da je ostvare. Osim toga, delovanje, u predstavničkom telu, izabranih predstavnika građana koji su bili kandidati određene političke stranke, jeste svakako glavni, ali ne i jedini način učestvovanja u oblikovanju političke volje građana, jer je nesporno i delovanje tzv. vanparlamentarnih stranaka usmereno na oblikovanje političke volje građana, i to upravo sa namerom da politički ciljevi i ideje dobiju potvrdu u biračkom telu kroz uspeh na nekim narednim izborima. Stoga, po oceni Ustavnog suda, izborni uspeh ili neuspeh jedne registrovane političke stranke može dovesti do određenih posledica predviđenih zakonima koji spadaju u korpus izbornog zakonodavstva, odnosno zakonom kojim se uređuje finansiranje političkih stranaka (primera radi, u slučaju izbornog neuspeha politička stranka nema pravo na sredstava iz javnih izvora), ali ne može biti osnov da se političkoj stranci koja je upisana u registar koji vodi nadležni državni organ propisuje obaveza podnošenja prijave za obnovu upisa. Ustavni sud stoji na stanovištu da se tako ustanovljenom obavezom izlazi izvan ustavnog okvira zakonskog propisivanja načina ostvarivanja zajemčene slobode udruživanja, pošto je zakonska posledica nepodnošenja prijave za obnovu upisa brisanje političke stranke iz Registra (član 36. Zakona), a što potvrđuje da se obavezom iz člana 30. Zakona utiče na samu suštinu zajemčene slobode.

Pored navedenog, Ustavni sud posebno naglašava da nema ni legitimnog, ni razumnog opravdanja to što je zakonodavac u osporenim odredbama čl. 30. i 36. Zakona potpuno ignorisao ulogu političkih stranaka u oblikovanju političke volje građana na lokalnom nivou. Naime, „abolicija“ političkih stranaka od obaveze podnošenja prijave za obnovu upisa odnosi se samo na one političke stranke koje su u prethodnih osam godina bile uspešne na parlamentarnim ili pokrajinskim izborima. Učešće u drugim izbornim procesima, kao što su izbori za predsednika Republike, a posebno lokalni izbori, uopšte nije uzeto u obzir. U tom smislu, Ustavni sud ukazuje da čak i kada bi izborni rezultat mogao biti Ustavom dopušteni razlog za obnovu upisa registrovane političke stranke, osporene odredbe bi i dalje bile nesaglasne sa Ustavom, i to sa načelom jednakosti svih pred Ustavom i zakonom, odnosno zabranom diskriminacije po bilo kom osnovu iz člana 21. Ustava. Ovo iz razloga što jemstvo slobode udruživanja ne daje nikakvog osnova da se položaj i status osnovane političke stranke dovodi u vezu sa tim da li ona svoju ulogu ostvaruje učešćem u oblikovanju političke volje građana na republičkom, pokrajinskom ili na nivou jedinice lokalne samouprave, tim pre što u ostvarivanju izvornih nadležnosti jedinica lokalne samouprave upravo dolaze do izražaja specifičnosti svake jedinice lokalne samouprave, zbog čega pojedine političke stranke mogu biti osnovane sa prevashodnim ciljem da svoje delovanje usmere ka ostvarivanju specifičnih lokalnih interesa građana u skladu sa sopstvenim političkim idejama i ciljevima.

Polazeći od iznetih ocena, Ustavni sud je utvrdio da odredbe čl. 30. i 36. Zakona o političkim strankama nisu u saglasnosti sa Ustavom, odlučujući kao u tački 1. izreke.

VI

Imajući u vidu da je u ovom ustavnosudskom sporu doneo konačnu odluku, Ustavni sud je u tački 3. izreke odbacio zahtev inicijatora da, saglasno odredbi člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, obustavi izvršenje pojedinačnih ak ata i radnji koje su preduzete na osnovu Zakona čija se ustavnost ocenjuje.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 15) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe čl. 30. i 36. Zakona o političkim strankama, navedenog u tački 1. izreke, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

od 9. aprila 2015. godine

Ustavni sud je na sednici održanoj 9. aprila 2015. godine doneo Odluku kojom se utvrđuje da odredbe čl. 30. i 36. Zakona o političkim strankama („Službeni glasnik RS“, broj 36/09) nisu u saglasnosti sa Ustavom i kojom se odbija zahtev za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 8. i 9, člana 45. stav 2, u delu koji glasi: „kao i izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci koje sadrže overu potpisa najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke saglasno čl. 8. i 9. ovog zakona“ i člana 45. stava 3. Zakona iz tačke 1, i kojom je odbačen zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu odredaba Zakona iz tačke 1.

Kako sam se sa ostalim sudijama složila samo u pogledu prve tačke izreke ove Odluke, kojom je utvrđena nesaglasnost sa Ustavom navedene dve odredbe Zakona čija je ustavnost osporena, dok sam u odnosu na preostale dve tačke uskratila svoj glas, smatrajući da ne stoje argumenti za koje se većina opredelila, te da Sud mora kasirati i ostale osporene odredbe ovog Zakona, u ovom izdvojenom mišljenju obrazložiću svoje razloge protivljenja ovakvom postupanju Suda. Izlaganjem argumenata koje smatram valjanim da podrže i odbrane suprotni stav od onog za koji se opredelio Ustavni sud, pokušaću da dokažem da osporena rešenja Zakona o političkim strankama, po mome sudu, nisu saglasna sa Ustavom Republike Srbije.

Pre izlaganja suprotne argumentacije podsetiću da je dana 31. oktobra 2013. godine Ustavni sud doneo Rešenje IUz-116/2009 kojim je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti sledećih odredaba Zakona o političkim strankama: člana 8. u delu koji glasi: „najmanje 10.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije“; člana 9. u delu koji glasi: „najmanje 1000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije“; člana 30; člana 36, i člana 45. stav 2. u delu koji glasi: „kao i izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci koje sadrže overu potpisa najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke saglasno čl. 8. i 9. ovog zakona“ i stava 3. istog člana Zakona.

Kao što se iz sadržine sada donete odluke o ovom spornom ustavnopravnom pitanju može zaključiti Ustavni sud je odustao od načina razumevanja osporenih odredaba Zakona o političkim strankama kojim se rukovodio donoseći navedeno Rešenje o pokretanju postupka, našavši da su neke od njih, i to većina, ipak saglasne Ustavu, odnosno da nisu sporne, te da ne podležu kasaciji.

Nije sporno da Ustavni sud može, vodeći postupak nakon donošenja rešenja o njegovom pokretanju, odlučiti da nema mesta stavu koji ga je opredelio da postupak pokrene. U tom slučaju Sud svojom odlukom saopštava da nije našao dovoljnog utemeljenja za kasaciju osporenog akata i da svojom konačnom odlukom odustaje od svog „prvobitno zasnovanog utiska“ o odnosu osporenog akta i važećeg ustava i da tako, u izvesnom smislu, korigujući se, prizna sopstvenu grešku ili načinjeni previd. Nije jednostavno poricati činjenicu da je Ustavni sud organ koji pretenduje na maksimalnu ozbiljnost u svome postupanju. U pitanju je institucija najvećeg pretpostavljenog pravničkog potencijala koja, pre no što odluči, „tri puta meri a jednom seče“, uveravajući tako sve druge državne organe kojima „sudi“, građane o čijim pravima odlučuje i celokupno javno mnjenje koje je njoj jedini sudija, da je organ kome se može pokloniti vera i čije se odluke poštuju upravo iz razloga što je goreopisani kapacitet ovog organa nesporan. Pa ipak, ostaje kao sasvim na mestu konstatacija da je nakon podastrtih navoda brojnih ozbiljnih podnosilaca inicijativa, ozbiljno proučenih argumenata na kojima su podnositelji zasnovali svoja osporavanja pojedinih zakonskih rešenja sadržanih u Zakonu o političkim strankama, postavljenih i obrazloženih otvorenih a spornih pitanja u predlogu rešenja o pokretanju postupka, Ustavni sud odlučujući konačno o ovoj spornoj stvari zaključio da je „prvobitni utisak“ bio netačan i da su potonja razmatranja svih činjenica svojom snagom naložila odstupanje od prvobitnog nauma. Iako veoma retke, ovakve situacije se u Ustavnom sudu dešavaju i, da su nemoguće i neprihvatljive, valjda, ne bi ni bile regulisane važećim normativnim okvirom kao moguće. U svoje ime, kao sudija koji je uskratio svoj glas ovakvoj odluci Suda, ja ističem da mene ta kasnija saznanja nisu uverila u neispravnost prvobitnog suda o potrebi pokretanja postupka ocene ustavnosti svih gorenavedenih odredaba osporenog zakona. Naprotiv, mislim da su naknadna istraživanja samo potvrdila taj prvobitni sud. U svakom slučaju, nesporno je, takođe, i da je, na početku postupanja Suda u ovom predmetu, predlog sudije izvestioca da se postupak pokrene, jer za to ima osnova u brojnim podnetim inicijativama, prošao voljom većine sudija.

U pogledu ocene člana 8. Zakona u delu koji glasi „najmanje 10.000 punoletnih i poslovno sposobnih državljana Republike Srbije“, najpre valja podsetiti da je ranijim, prethodnim zakonskim rešenjem od 1990. godine bilo propisano da političku stranku osniva najmanje 100 punoletnih građana, dakle 100 puta manje nego što je predviđeno novodonetim zakonskim rešenjem. Ovo podsećanje povlači za sobom pitanje legitimnog cilja kojim se zakonodavac rukovodio kada se opredelio za novo, nesumnjivo, bitno različito rešenje u, po mojoj oceni, bitno neizmenjenim društvenim okolnostima.

Nesporno je da zakonodavac, preduzimajući izmene postojećih propisa prati promene društvenih odnosa i tako usklađuje pravo sa realnošću, ali je isto tako nesporno da se može izraziti sumnja u legitimnost preduzete zakonske mere, jer svaka zakonska mera, a pogotovo one među njima kojima se ograničava korišćenje Ustavom ujemčenih ljudskih prava i sloboda, u ovom slučaju slobode političkog udruživanja iz člana 55. Ustava, mora biti doneta sa posebnom uzdržanošću od strane zakonodavca. U ovom slučaju postavlja se pitanje da li je zakonodavac, imajući u vidu prethodno važeće zakonsko rešenje, postupio suprotno odredbi člana 20. stav 2. Ustava kojom je zajemčeno da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati. Ustavna sloboda političkog udruživanja garantovana članom 55. Ustava mora se posmatrati samostalno i nezavisno od uspeha na izborima i učešća u vlasti pojedinih političkih stranaka. Ostvareni uspeh na izborima i ostvareno učešće u vlasti jeste pokazatelj da su te stranke ostvarile manje ili više značajnu ulogu u demokratskom oblikovanju političke volje građana, ali to se niti može niti sme razumeti kao ustavno ovlašćenje zakonodavca da svojim merama ograniči samu mogućnost osnivanja političkih stranaka rukovodeći se pretpostavkom da veći broj osnivača jedne političke stranke jeste srazmerna garantija da će te stranke značajnije uticati na demokratsko oblikovanje volje građana. Odnosno, da je prag potrebnih osnivačkih potpisa podignut sa ranijih najmanje 100 na sadašnjih 10.000, po sebi, garant srazmeno uvećanog stranačkog potencijala i kvaliteta političkog delovanja osnovanih stranaka. U Ustavu nema ovlašćenja datog zakonodavcu da kreiranjem određenih normativnih rešenja pokušava da ukrupnjava političku scenu, kako bi političko tržište učinio preglednijim, oslobađajući ga „malih igrača“ koji možda „smetaju“ u političkoj utakmici velikim takmacima, jer svojim slabim izgledima na izborni uspeh i realizaciju učešća u vlasti nepotrebno rasipaju glasove birača, odvraćajući ih od onih koji nose realan potencijal za političke pobede. Zakonodavac nema ni ustavno ovlašćenje da se bavi pitanjima procene mogućeg političkog uticaja organizovanih i udruženih građana koji su odlučili da učestvuju u političkom životu, još manje da eliminiše mogućnosti učešća na izborima tzv. malih stranaka. Samo je program stranke i ideje koje su u njemu sadržane i opredeljenost građana i njihova procena potencijala stranke da te ideje sprovede u delo merilo uspeha jedne političke stranke, a upravo mogućnost delovanja stranke upisane u registar i njena slobodna odluka da učestvuje na izborima jeste put do ostvarenja izbornog rezultata. Tako su građani jedini subjekt vlastan da odluči o stepenu prihvatljivosti jedne stranke, odnosno njene realne političke snage jer, saglasno članu 2. stav 1. Ustava suverenost potiče od građana, koji je, između ostalog, vrše i preko svojih slobodno izabranih predstavnika. Osporeno rešenje može se razumeti kao pokušaj zakonodavca da povećanjem propisanog broja osnivača utiče na relevantnost političke stranke u samom izbornom procesu i u kasnijem političkom životu, tako što enormnim povećanjem broja potrebnih potpisa za osnivanje jedne političke stranke, stvara preduslov za njen proporcionalan izborni uspeh. Ako se izbori opravdano smatraju političkom utakmicom u kojoj se odmeravaju snage učesnika u toj utakmici, onda se ovakvo rešenje može razumeti i kao način „eliminacije konkurencije“, i usmeravanje potencijalnih glasova birača na izborima, nužno, ka manjem broju „velikih“ stranaka. Uređivanje „političkog tržišta“, njegova „regulacija“ u „cilju postizanja boljih efekata“, u demokratskom oblikovanju političke volje građana nije dopuštena u meri u kojoj se reflektuje na samu slobodu političkog udruživanja. Takvo zakonsko uređivanje je sa aspekta ustavom ujemčene slobode političkog udruživanja nedopušteno, jer predstavlja nedopustivo mešanje države u smislu ograničenja uživanja ove slobode. Preduzeta mera od strane zakonodavca da 100 puta uveća propisani broj potrebnih potpisa građana za osnivanje političke stranke, po mome sudu, predstavlja akt vlasti koji je bitno suspregao slobodan politički aktivizam građana, narušavajući tako njihovo ustavom ujemčeno pravo na političko organizovanje i pretvarajući ga od „ustavne slobode udruživanja“ u zakonom uspostavljeno „pravo pridruživanja“. Pri tome, nije sporno da postoje legitimne mere koje zakonodavcu stoje na raspolaganju i koje on, u okvirima određene zakonodavne politike u oblasti izbornog zakonodavstva, može i mora preduzimati u svakoj pravno uređenoj državi. Ali, te legitimne zakonske mere koje mogu uticati na broj reprezentativnih stranaka u političkom životu ne podrazumevaju pravo zakonodavca da ograničava ostvarivanje političke slobode udruživanja na način koji građane onemogućava da tu slobodu ostvaruju, tako što ih donetim zakonskim rešenjem u suštini, u najmanju ruku, obeshrabruju da tu slobodu i pokušaju da ostvare.

Opravdano se može postaviti i pitanje da li je zakonodavac donošenjem ovakvog rešenja postupio suprotno odredbi člana 20. stav 2. Ustava i smanjio dostignuti nivo ljudskih prava u ostvarivanju slobode udruživanja. Ako je Ustavom Republike Srbije od 1990. godine, članom 44. bilo utvrđeno da se jemči sloboda političkog, sindikalnog i drugog organizovanja i delovanja bez odobrenja, uz upis u registar kod nadležnog organa uz ograničenja iz stava 2. istog člana Ustava od 1990. kojima je bilo utvrđeno da je zabranjeno delovanje koje ima za cilj nasilno menjanje ustavom utvrđenog poretka, narušavanje teritorijalne celokupnosti i nezavisnosti Republike Srbije, kršenje Ustavom zajemčenih sloboda i prava čoveka i građanina, izazivanje i podsticanje nacionalne, rasne i verske netrpeljivosti i mržnje), a važećim Ustavom ova sloboda udruživanja proklamovana na isti način (osim što je izričito utvrđeno i pravo da se ostane izvan svakog udruženja) u članu 55. Ustava nije bilo zakonskog uporišta na osnovu kojeg bi zakonodavac mogao da značajno izmeni i u suštini oteža, odnosno ograniči uživanje ove ustavne slobode. Zato se, po mome sudu, osnovano može zaključiti da je zakonodavac postupio suprotno odredbi člana 20. stav 2. Ustava i smanjio dostignuti nivo ljudskih prava u ostvarivanju slobode udruživanja.

Ovom prilikom osnovano je vratiti se starom i nikada nezatvorenom pitanju granica slobode zakonodavca. Ima li ta sloboda meru svoje kreativnosti, odnosno, da li je u ovoj spornoj ustavnosudskoj stvari zakonodavac mogao, rukovodeći se istim legitimnim ciljem - unošenja ozbiljnosti u politički život Republike Srbije i uređenja političke scene smanjenjem broja političkih stranaka na onaj koji predstavlja skup realno potentnih političkih aktera u izbornoj utakmici, odrediti umesto 10.000 potrebnih potpisa 100.000, čime bi se željeni efekat, bez sumnje, postigao u još većoj meri? Da li se za vreme važenja ranijeg Zakona po kome je bilo potrebno 100 potpisa do donošenja ovog novog zakonskog rešenja za 100 puta uvećao broj stanovnika Srbije, njena izborna osnova - vidno povećanim natalitetom ili se uvećala, u toj meri, teritorija države Srbije na kojoj njeni građani izlaze na izbore; da li je za 100 puta porastao nivo političke kulture u Srbiji i stepen utemeljenja višestranačja u njoj pa su se razvile i tradicijom okitile političke stranke koje egzistiraju decenijama bez osipanja, podela - udvajanja i umnožavanja, cepanja i sopstvenog preimenovanja i izmena svojih programa; da li se za 100 puta promenio odnos stranaka prema idejama iznetim u sopstvenim programima u smislu njihove lojalnosti tim idejama, neodustajanja od obećanog i obećavanog puta i tradicionalne odanosti određenom pravcu političkog kretanja, a sve u cilju očuvanja svog političkog identiteta, prepoznatljivog na političkoj sceni Srbije; da li je, zbog visokog stepena rešenosti važnih društvenih pitanja u Srbiji - državnih, političkih i ekonomskih, poput starih uređenih država u Evropi, presahla potreba za svežim političkim idejama i novim političkim viđenjima načina potrebnih da se one realizuju, pa je tako prestala, ili je bitno smanjena, i potreba osnivanja novih stranaka i novih političkih izraza, makar oni bili, na svome početku, i pokreti slabašne osnivačke podrške? Opet, po mome sudu, ništa se od ovoga u Srbiji nije dogodilo, ili bar ne u meri koja bi nalagala i pravdala ovakvo rešenje zakonodavca. Zato je, posmatrano i iz ovog ugla, sasvim legitimno postaviti pitanje da li je novo zakonsko rešenje ustavno, jer se njime bitno sužava sloboda političkog udruživanja i, na način kako ja razumem ovaj ustavnosudski spor, krši slovo Ustava. Jer, zakonodavac ne sme i ne može svestan svoje političke moći koja podrazumeva propisivanje pravila ponašanja svih i u svemu, nadići ustavom postavljeni okvir one mere kreativnosti koju sam pomenula na početku. Zakonodavac, iako predstavnik neposredno izražene volje građana, granicu svoga delovanja uvek mora videti u tekstu važećeg ustava, u njegovom duhu i onome što su, opet, ti isti građani želeli, izjašnjavanjem za takav ustav, od svoje države u smislu svojih prava i sloboda.

Zato je Ustavni sud, razmatrajući ovo pitanje, morao poći od činjenice, što, uostalom, navode i neki od inicijatora, da je ključna sloboda - sloboda od pritisaka, prinude i regulative vlasti i da je sloboda veća ukoliko zakonodavac manje, svojim rešenjima, u nju zadire. U skladu sa tim je i zabrana, uspostavljena Ustavom, da se ostvarivanje ustavom ujemčenih sloboda i prava uređuje zakonom ukoliko to sam Ustav izričito ne dopušta, te se način ostvarivanja neke ustavne slobode može zakonom uređivati samo u onom njenom delu koji sam Ustav izričito dopušta. Kako je opštepoznato da se u liberalnim i demokratskim društvima poštuje pravilo da se zakonskim ili bilo kakvim uređivanjem neke slobode ona ne sme svesti na privilegiju malog broja ljudi, Ustavni sud je morao dokazati da osporeno rešenje stostruko povećanog broja obaveznih potpisnika osnivača političke stranke neće izazvati posledicu da sloboda političkog udruživanja u Srbiji postane privilegija određenog broja ljudi koji imaju mogućnosti i sredstava da okupe 100.000 ljudi i realizuju Zakonom postavljene uslove za upis svoje stranke u registar. Ustavni sud je propustio, a bio je dužan, da odgovori na pitanje ima li zakonodavac pravo da uspostavlja obavezu političkog aktivizma osnovanih političkih stranaka njihovim obaveznim izlaskom na izbore, ili je pravo samih subjekata slobode i prava - građana koji se udružuju u političke stranke, da donose odluke da li će i u kojoj meri, pa i na koji način, delovati u javnosti i učestvovati u izbornoj utakmici. Nesporno je da zakonodavac nema ustavnih ovlašćenja da svojim rešenjima utiče na to u kojoj će meri građani koristiti ujemčene slobode i prava. Takvim postupanjem zakonodavac bi se neposredno ogrešio o ta ista prava i slobode građana kojima je imanentna upravo sloboda odlučivanja o tome kakav će odnos imati u odnosu na njihovo uživanje. Naravno da ne treba gubiti iz vida da su svako pravo i sloboda ujemčeni ustavom ograničeni jednakom merom prava i sloboda drugih, ali uzdržavanje od političkog aktivizma, pa tako i eventualna stranačka apstinencija u pogledu izlaska na izbore, nastala iz razloga koji članovi tih stranaka smatraju relevantnim, nije i ne sme biti smatrana kao ugrožavanje prava i sloboda drugih da aktivno politički deluju. Uozbiljavanje političke scene i onemogućavanje narušavanja ozbiljnosti političkog života uopšte, o kome govori u svome odgovoru srpski zakonodavac nije način koji je ustavno dopušten ukoliko se vrši o trošku ustavom ujemčenih prava i sloboda građana, njihovim sužavanjem, ograničavanjem ili ukidanjem. Takođe, „iskrivljena slika višestranačja“, o kojoj se takođe govori u odgovoru Narodne skupštine Ustavnom sudu, nije i ne može biti uzrokovana brojem političkih stranaka, već pre teško ostvarivim uslovima koji se moraju ispuniti kako bi se koristilo ustavno pravo ili sloboda kojima je garantovano pravo na političko udruživanje i delovanje. Jer upravo politički pluralizam, odnosno uspostavljen višestranački sistem, jesu posledica ustavom ujemčene slobode udruživanja, bez zakonom postavljnih ograničenja koja bi predstavljala ograničavanje ove slobode.

Prilikom propisivanja broja osnivača političkih stranaka nacionalnih manjina zakonodavac je pošao od pravila sadržanog u članu 76. stavu 3. Ustava prema kome se ne smatraju diskriminacijom posebni propisi koje Republika Srbija može uvesti u političkom životu radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika nacionalne manjine i građana koji pripadaju većini i pravila iz Okvirne Konvencije za zaštitu nacionalnih manjina. Međutim, on ih je uvažio uspostavljanjem srazmere sa rešenjem sadržanim u članu 8. Zakona koji je po mome sudu neustavan, te se na odredbu člana 9. Zakona u smislu njene neustavnosti mogu odnositi svi navodi koje sam dala u obrazloženju ocene ustavnosti člana 8. Jednako tako i u pogledu osporene odredbe člana 45. stav 2. Zakona o političkim strankama kojom se propisuje obaveza da uz prijavu za upis političke stranke u Registar podnesu i izjave članova političke stranke o članstvu u političkoj stranci koje sadrže overene potpise članova najmanje u broju koji je potreban za osnivanje političke stranke saglasno članu 8. i 9. Zakona. Kako se ovde radi u suštini o primeni odredaba člana 8. i 9. Zakona u prelaznom zakonskom režimu nakon stupanja na snagu Zakona o političkim strankama, to i ove odredbe, iz gore iznetih razloga, čini nesaglasnim sa Ustavom.

Na kraju, osvrtom na međunarodna akta koja se bave ovim pitanjima, može se jedino zaključiti da ne postoje nikakve obavezujuće preporuke u pogledu potrebnog broja osnivača političke stranke. Ovo, sasvim logično, i to iz nekoliko valjanih razloga. Prvi je sadržan u činjenici da međunarodni subjekti, generalno, imaju jasnu i razvijenu svest o tome da je političko udruživanje i organizovanje stvar slobodnog odlučivanja građana u društvima koja se mogu smatrati liberalnim i demokratskim, za kakva se međunarodna zajednica i zalaže. Zato se u tzv. Kodeksu dobre prakse u oblasti političkih stranaka ne određuje potreban broj osnivača političke stranke, niti se ulazi u ocenu da li je zahtevani broj u određenoj državi relativno mali ili prilično zahtevan. Venecijanska komisija tako zaključuje da je pravo države da i ovo pitanje uredi zakonom na način koji neće dovesti u sumnju značenje i suštinu političkog pluralizma i slobode udruživanja. Zašto? Pa upravo iz razloga što svaka država ima svoj osobeni stepen razvoja političke kulture, različitu tradiciju ostvarenja političkih sloboda, razlike u pogledu političkog organizovanja i političkog aktivizma građana, što sve zajedno mora imati i svoj odgovarajući normativni okvir , a sve u cilju da se sloboda udruživanja, u ovom slučaju političkog, u potpunosti uživa i ostvaruje. Ako se u smislu uvažavanja ovih razlika izjašnjava međunarodna zajednica uz nesporno jasne podsticaje kada su u pitanju ljudska prava uopšte - uvek i na svaki legitiman način u smislu njihovog širenja i unapređenja, po mome sudu, nije bilo mesta zaključcima do kojih je došao Ustavni sud, prihvatajući , u suštini , stajalište zakonodavca da pravo svake države da zakonom uredi „na način koji neće dovesti u sumnju značenje i suštinu političkog pluralizma i slobode udruživanja“, jeste upravo zakonsko rešenje ovakve sadržine.

Zbog svega iznetog mišljenja sam da je Ustavni sud morao poći drugim putem u razmatranju osporenih zakonskih odredbi, što bi ga, po mome sudu, doverlo, neumitno i do drgačijih zaključaka. U svakom slučaju, meni, kao sudiji pojedincu, ostaje samo ova mala mogućnost izražavanja protivljenja ovakvoj odluci Ustavnog suda iz istinskog uverenja zasnovanog na skromnom pravničkom znanju da je ovim Zakonom, odnosno njegovim normama koje su ocenjivane prekršen Ustav Republike Srbije i to u svom esencijalnom delu koji se odnosi na ljudska prava i slobode.

Prof. dr Olivera Vučić,

sudija Ustavnog suda Republike Srbije

Slični dokumenti

• IUz 116/2009: Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o političkim strankama o broju osnivača i obnovi upisa
• IUp 42/2008: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Zakona o izboru narodnih poslanika
• VIIU 171/2008: Odluka Ustavnog suda o utvrđenju da je organizacija „Nacionalni stroj“ tajno i zabranjeno udruženje
• IUz 52/2008: Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Zakona o lokalnim izborima
• IUz 611/2011: Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju zahteva za ocenu ustavnosti izbornog zakona
• IUz 52/2008: Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o lokalnim izborima
• IUz 215/2011: Odbačena inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o finansiranju političkih aktivnosti