Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti odredaba Zakona o planiranju i izgradnji koje se odnose na Inženjersku komoru

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o planiranju i izgradnji. Sud je utvrdio da Inženjerska komora Srbije predstavlja udruženje javnopravnog, a ne privatnopravnog karaktera, te se na nju ne primenjuju garancije slobode udruživanja.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-5/2019
01.04.2021.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća, i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Jovan Ćirić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Dragana Kolarić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 1. aprila 2021. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 86. stav 3, člana 87. st. 1. i 2. i st. 4. do 9. i člana 88. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 83/18).

2. Odbacuje se zahtev inicijatora da Ustavni sud odredi način otklanjanja posledica nastalih primenom odredaba člana 86. stav 3, člana 87. st. 1. i 2. i st. 4. do 9. i člana 88. stav 2. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su dve, po sadržini identične, inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 86. stav 3, člana 87. st. 1. i 2. i st. 4. do 9. i člana 88. stav 2. Zakona navedenog u tački 1. izreke. U vezi sa odredbom člana 86. stav 3. Zakona inicijatori navode: da „davanje bilo kakve saglasnosti na Statut i opšte akte Komore od strane ministarstva predstavlja direktno mešanje u prava organa Komore koji, u okviru svoje nadležnosti, donose Statut i druge opšte akte, pa kako se Ustavom jemči sloboda udruživanja i ako se ima u vidu da se udruženja osnivaju bez prethodnog odobrenja bilo kog organa, upisivanjem u registar koji vodi državni organ, to ova zakonska odredba nije saglasna sa članom 55. Ustava Republike Srbije“; da odredba člana 86. stav 3. Zakona nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 11. stav 2. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda kojom je propisano da se za vršenje prava slobode udruživanja neće postavljati nikakva ograničenja, osim onih koja su propisana zakonom i neophodna u demokratskom društvu u interesu nacionalne ili javne bezbednosti, radi sprečavanja nereda i kriminala, zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih, jer Inženjerska komora, kao strukovno udruženje, nije u „krugu oblasti u kojima se zakonom mogu propisivati ograničenja“, te osporena zakonska odredba nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 16. stav 2. Ustava kojom je utvrđeno da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog sistema Republike Srbije i neposredno se primenjuju, a potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu sa Ustavom.

Član 87. Zakona, u delu kojim su izmenjene odredbe člana 165. Zakona o planiranju i izgradnji kojima su određeni organi Komore, način organizovanja Komore, broj članova Skupštine i način njihovog izbora, broj članova, sastav i mandat članova Upravnog i Nadzornog odbora, inicijatori smatraju suprotnim članu 137. Ustava iz razloga što je Komori „povereno obavljanje stručnih poslova iz nadležnosti Republike preko koje se ostvaruje regulatorna funkcija u oblasti planiranja i izgradnje“. Podnosioci inicijativa navode da kako Komora nije javna služba, to se njeno uređenje ne može propisivati zakonom, „da nadležno ministarstvo nije ovlašćeno da utiče na funkcionisanje ograna Komore, niti da određuje druge organe Komore, odnosno da se jedino putem instrukcija Komori mogu nalagati mere, ali samo u delu koji se odnosi na izvršavanje poverenih poslova“; da Komora nije javna služba već strukovno udruženje „te da su ograničena ovlašćenja nadzornog organa i to na deo koji se isključivo odnosi na poverene poslove“; da ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, kao nadzorni organ, ima ovlašćenja koja su sadržana u odredbama člana 47. i člana 56. stav 2. Zakona o državnoj upravi, pa je stoga bilo suvišno spornim Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji propisivati njegove nadležnosti; da je odredbama čl. 21. i 22. Zakona o udruženjima propisano da članovi upravljaju udruženjem neposredno i preko svojih izabranih predstavnika u organima udruženja, a da skupštinu udruženja čine svi članovi, te da stoga odredbe člana 87. Zakona nisu „saglasne sa napred navedenim članovima Ustava zato što je njima propisano da Skupština ima 60 članova čiji je izbor određen spornim Zakonom i određen je sastav Upravnog i Nadzornog odbora Komore u kojima su predstavnici nadležnog ministarstva“.

U vezi sa odredbom člana 88. stav 2. Zakona kojom je propisano da Komora utvrđuje visinu članarine ali uz prethodno pribavljenu saglasnost ministra nadležnog za poslove građevinarstva, prostornog planiranja i urbanizma, inicijatori su naveli: da kako se Inženjerska komora ne finansira iz budžeta Republike očigledno je da ni ova zakonska odredba nije u skladu sa članom 137. Ustava imajući u vidu da je utvrđivanje iznosa članarine suvereno i isključivo pravo organa Komore da o tome odlučuje „tako da u vezi s tim nije potrebna ničija saglasnost, pa ni nadležnog ministra“; da Zakonom o udruženjima nije propisano da bilo koji organ (osim organa Komore) može utvrditi visinu članarine. Iz izloženih razloga, inicijatori su predložili da Ustavni sud obustavi primenu osporenih odredaba čl. 86, 87. i 88. Zakona, do donošenja svoje konačne odluke, da utvrdi njihovu nesaglasnost sa Ustavom i da odredi način otklanjanja posledica koje su nastale primenom neustavnih zakonskih odredaba, u smislu odredaba čl. 58. i 59. Zakona o Ustavnom sudu.

Podneskom od 31. jula 2019. godine jedan od inicijatora je odustao od podnete inicijative.

Ustavni sud je dopisom od 10. septembra 2020. godine dostavio inicijative Narodnoj skupštini na mišljenje. Kako Narodna skupština nije u ostavljenom roku, ni naknadno, dostavila mišljenje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11,18/13- Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), nastavio postupak.

III

Osporeni Zakon o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 83/18) donela je, 26. oktobra 2018. godine, Narodna skupština. Zakon je stupio na snagu 6. novembra 2018. godine. Zakonom su, pored ostalog, izmenjene odredbe čl. 163-166. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US, 24/11, 121/12, 42/13-US, 50/13-US, 98/13-US, 132/14 i 145/14) kojima su bila uređena pitanja u vezi sa Inženjerskom komorom Srbije.

Odredbama člana 86. Zakona menja se član 164. Zakona o planiranju i izgradnji i glasi: Komora obavlja sledeće poslove: 1) utvrđuje profesionalna prava i dužnosti i etičke norme ponašanja članova u obavljanju poslova izrade planskih dokumenata, projektovanja i izvođenja radova; 2) unapređuje i obezbeđuje stručno usavršavanje članova; 3) predlaže tehničke osnove za izradu propisa iz oblasti planiranja i izgradnje; 4) određuje visinu članarine članova Komore; 5) štiti, usklađuje i zastupa članove Komore u zemlji i inostranstvu; 6) uspostavlja, održava i unapređuje saradnju sa profesionalnim udruženjima u oblasti planiranja i izgradnje sa drugim državama; 7) utvrđuje minimalne cene za izradu planske i tehničke dokumentacije, tehničke kontrole, tehničke preglede i nadzor za zgrade i inženjerske objekte; 8) obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom (stav 1.). Organizacija i način obavljanja poslova iz stava 1. ovog člana bliže se uređuje statutom i opštim aktima Komore (stav 2.). Prema osporenoj odredbi člana 86. stav 3. Zakona, na statut i opšte akte Komore saglasnost daje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, prostornog planiranja i urbanizma, uz pribavljeno mišljenje pokrajinskog sekretarijata nadležnog za poslove građevinarstva, prostornog planiranja i urbanizma.

Članom 87. Zakona izmenjen je član 165. Zakona o planiranju i izgradnji. Osporenim odredbama člana 87. Zakona propisano je: da su organi Komore: skupština, upravni odbor, nadzorni odbor i predsednik Komore (stav 1.), da je Komora organizovana u šest matičnih sekcija, i to: Matična sekcija arhitekata, Matična sekcija inženjera građevinske struke, Matična sekcija inženjera elektro struke, Matična sekcija inženjera mašinske struke, Matična sekcija inženjera ostalih tehničkih struka i Matična sekcija prostornih planera (stav 2.), da Skupština Komore ima 60 članova (stav 4.), da u Skupštinu Komore matična sekcija bira broj članova srazmerno svom učešću u ukupnom broju članova Komore, utvrđenom na dan raspisivanja izbora (stav 5.), da Upravni odbor ima jedanaest članova, i to: predsednika, potpredsednika, tri predstavnika koje imenuje nadležno ministarstvo i predsednike izvršnih odbora matičnih sekcija i da su predsednici izvršnih odbora matičnih sekcija članovi upravnog odbora po položaju (stav 6.), da mandat predsednika, potpredsednika i članova Upravnog odbora traje dve godine i mogu biti birani dva puta (stav 7.), da nadzorni odbor čine predsednik i jedan član koje imenuje nadležno ministarstvo i jedan član koga bira Skupština Komore, svi iz reda članova Komore (stav 8.) i da mandat predsednika i članova Nadzornog odbora traje pet godina i mogu biti birani jednom (stav 9.).

Odredbom člana 88. stav 1. Zakona izmenjen je član 166. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji tako što je određeno da Komora stiče sredstva za rad od članarine i drugih izvora u skladu sa zakonom i opštim aktima Komore. Osporenom odredbom člana 88. stav 2. Zakona, kojom je izmenjena odredba člana 166. stav 2. Zakona o planiranju i izgradnji, propisano je da Komora utvrđuje visinu članarine, uz prethodno pribavljenu saglasnost ministra nadležnog za poslove građevinarstva, prostornog planiranja i urbanizma.

Odredbama člana 15. stav 1. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 31/19), koji je stupio na snagu 30. aprila 2019. godine, menjaju se odredbe člana 165. st. 5. i 6. Zakona o planiranju i izgradnji i glase: „Skupštinu Komore čine predstavnici matičnih sekcija i svaka matična sekcija delegira jednak broj svojih predstavnika. Upravni odbor ima dvanaest članova, od kojih šest članova imenuje nadležno ministarstvo, a šest članova čine predsednici izvršnih odbora svake od matičnih sekcija koji su članovi Upravnog odobra po položaju. Odredbom člana 15. stav 4. navedenog zakona određeno je da se u dosadašnjem stavu 8. člana 165. Zakona o planiranju i izgradnji, koji postaje stav 9, brišu zapeta i reči „svi iz reda članova Komore“.

Članom 45. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 9/20), koji je stupio na snagu 12. februara 2020. godine, menja se član 164. Zakona o planiranju i izgradnji i glasi: „Komora obavlja sledeće poslove: 1) utvrđuje profesionalna prava i dužnosti i etičke norme ponašanja članova u obavljanju poslova izrade planskih dokumenata, projektovanja i izvođenja radova; 2) unapređuje i obezbeđuje stručno usavršavanje licenciranih lica iz člana 161a ovog zakona; 3) predlaže tehničke osnove za izradu propisa iz oblasti planiranja i izgradnje; 4) određuje visinu članarine članova Komore; 5) štiti i zastupa članove Komore u zemlji i inostranstvu; 6) uspostavlja, održava i unapređuje saradnju sa nadležnim strukovnim organizacijama drugih država; 7) utvrđuje minimalne cene za izradu planske i tehničke dokumentacije, tehničke kontrole, tehničke preglede i nadzor za zgrade i inženjerske objekte; 8) obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom (stav 1.). Organizacija i način obavljanja poslova iz stava 1. ovog člana bliže se uređuje statutom i opštim aktima Komore (stav 2.). Na statut i opšte akte Komore saglasnost daje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, prostornog planiranja i urbanizma, uz pribavljeno mišljenje pokrajinskog sekretarijata nadležnog za poslove građevinarstva, prostornog planiranja i urbanizma (stav 3.)“. Kako navedenim zakonom osporena odredba člana 86. stav 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2018. godine sadržinski nije izmenjena, Ustavni sud je razmatrao ustavnosti i saglasnost sa potvrđenim međunarodnim ugovorom samo ove zakonske odredbe.

Odredbama Ustava Republike Srbije u odnosu na koje je traženo utvrđivanje neustavnosti osporenih zakonskih odredaba, utvrđeno je: da se jemči sloboda političkog, sindikalnog i svakog drugog udruživanja i pravo da se ostane izvan svakog udruženja i da se udruženja osnivaju bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar koji vodi državni organ, u skladu sa zakonom (član 55. st. 1. i 2); da se u interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, zakonom može poveriti obavljanje određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave, da se pojedina javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima, da Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu osnovati javne službe i da se delatnosti i poslovi zbog kojih se osnivaju javne službe, njihovo uređenje i rad propisuje zakonom (član 137. st. 1, 2, 4. i 5.).

Prema odredbama člana 11. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG-Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05-ispravka i „Službeni glasnik RS-Međunarodni ugovori“, br. 12/10 i 10/15), svako ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima, uključujući pravo da osniva sindikat i učlanjuje se u njega radi zaštite svojih interesa (stav 1.) i za vršenje ovih prava neće se postavljati nikakva ograničenja, osim onih koja su propisana zakonom i neophodna u demokratskom društvu u interesu nacionalne bezbednosti ili javne bezbednosti, radi sprečavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala, ili radi zaštite prava i sloboda drugih, a ovim se članom ne sprečava zakonito ograničavanje vršenja ovih prava pripadnicima oružanih snaga, policije ili državne uprave (stav 2.).

U vezi sa tvrdnjama inicijatora o nesaglasnosti odredbe člana 86. stav 3. Zakona sa odredbama člana 55. st. 1. i 2. Ustava, kojima se jemči sloboda udruživanja i kojima je utvrđeno da se udruženja osnivaju bez prethodnog odobrenja, uz navode da davanje saglasnosti nadležnog ministarstva na Statut i druge opšte akte Komore predstavlja mešanje u prava organa Komore koji donose navedene opšte akte, Ustavni sud smatra da je, pre pristupanja ovoj oceni, neophodno utvrditi da li Inženjerska komora Srbije predstavlja udruženje na koje se odnose odredbe člana 55. Ustava.

S tim u vezi, Ustavni sud je utvrdio da Ustavom zajemčena sloboda udruživanja podrazumeva pravo svakog lica da slobodno osnuje udruženje, da bude član političkog, sindikalnog ili nekog drugog udruženja, uključujući i pravo da se ne bude član nekog udruženja. Odredbama člana 55. Ustava nije određen pojam udruženja, već je ovaj pojam definisan u članu 2. stav 1. Zakona o udruženjima („Službeni glasnik RS“, br. 51/09, 99/11 – dr. zakon i 44/18 – dr. zakon), kao dobrovoljna i nevladina nedobitna organizacija zasnovana na slobodi udruživanja više fizičkih ili pravnih lica, osnovana radi ostvarivanja i unapređenja određenog zajedničkog ili opšteg cilja i interesa, koji nisu zabranjeni Ustavom ili zakonom. Navedenim zakonom je takođe propisano da se udruženje osniva usvajanjem osnivačkog akta i statuta i izborom lica ovlašćenog za zastupanje, na osnivačkoj skupštini udruženja (član 11. stav 1.).

S druge strane, Inženjerska komora Srbije je osnovana Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06 i 39/09) koji je prestao da važi 11. septembra 2009. godine kada je stupio na snagu važeći Zakon o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13-Odluka US, 50/13-Odluka US, 98/13-Odluka US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19 i 9/20). Komora je definisana kao pravno lice sa sedištem u Beogradu, osnovana Zakonom o planiranju i izgradnji u cilju unapređenja uslova za obavljanje stručnih poslova u oblasti prostornog i urbanističkog planiranja, projektovanja, izgradnje objekata i drugih oblasti značajnih za planiranje i izgradnju, zaštite opšteg i pojedinačnog interesa u obavljanju poslova u tim oblastima, kao i radi ostvarivanja drugih ciljeva (član 163. stav 1.). Statutom Inženjerske komore Srbije („Službeni glasnik RS“, broj 36/19) je propisano da je Komora organizacija inženjera građevinske struke, inženjera elektro struke, inženjera mašinske struke, inženjera ostalih tehničkih struka, arhitekata i prostornih planera kojima je izdata odgovarajuća licenca u skladu sa Zakonom (član 3.) i da je svaki član Komore dužan da članstvo ili funkciju u Komori vrši tako da interes Komore ne podredi privatnom (član 9. stav 1.). Ustavni sud je utvrdio da ni Zakonom o planiranju i izgradnji, ni Statutom Komore nije određeno da je članstvo u Komori obavezno.

Pored poslova koje Komora obavlja saglasno citiranim odredbama člana 45. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 9/20), Statutom Komore je određeno da su osnovni ciljevi i zadaci Komore, pored ostalog, da: prati i utiče na razvoj profesionalnih odnosa u struci obezbeđujući uslove svojim članovima za takvu delatnost (tačka 8)), unapređuje uslove za obavljanje stručnih poslova u oblasti prostornog i urbanističkog planiranja, projektovanja, izgradnje objekata i drugih oblasti značajnih za planiranje i izgradnju (tačka 9)), obezbeđuje sigurnost i zaštitu opštih i pojedinačnih profesionalnih interesa članova (tačka 10)), organizuje i učestvuje u pripremi stručnih skupova i radionica i pruža pomoć u izdavanju publikacija od interesa za struku i delatnost članova (tačka 11)), pruža informacije o svim bitnim aktivnostima koje sprovodi (tačka 12)), obavlja poslove veštačenja i ekspertize, kao i poslove od značaja za profesionalnu praksu i usavršavanje rada članova Komore u skladu sa zakonom (tačka 13)), organizuje Sud časti koji rešava po prijavama za povredu etičkih normi ponašanja članova u obavljanju poslova izrade planskih dokumenata, projektovanja i izvođenja radova i izriče sankcije za utvrđene povrede, osim sankcije oduzimanja licenci (tačka 14)), organizuje medijaciju i arbitražno rešavanje sporova u skladu sa zakonom (tačka 15)), vodi evidenciju svojih članova (tačka 16)).

Ustavni sud je takođe utvrdio da je osporenim Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2018. godine ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, prostornog planiranja i urbanizma preuzelo poslove izdavanja licence za odgovornog planera, odgovornog urbanistu, odgovornog projektanta i odgovornog izvođača radova, vođenja registra ovih lica i oduzimanja izdate licence pod uslovima određenim Zakonom, koje je do tada vršila Komora kao poverene poslove državne uprave (član 84. st. 1, 5. i 6.). Međutim, odredbama Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2020. godine propisano je da ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva, prostornog planiranja i urbanizma može ugovorom poveriti Komori vođenje registra licenciranih inženjera, arhitekata i prostornih planera, registar licenciranih izvođača i evidenciju stranih lica koja obavljaju stručne poslove (član 43. st. 4. i 7.).

Iz navedenog, prema shvatanju Ustavnog suda, proizlazi, da je Komora osnovana Zakonom, da svoju delatnost obavlja na osnovu posebnog Zakonskog ovlašćenja, da, s obzirom na Zakonom i Statutom definisane poslove, ciljeve i zadatke, Komora predstavlja oblik javne kontrole nad radom inženjera različitih struka i prvenstveno teži cilju koji je u javnom interesu (unapređenja uslova za obavljanje stručnih poslova u oblasti prostornog i urbanističkog planiranja, projektovanja i izgradnje objekata radi kvaliteta gradnje na teritoriji Republike), a za ostvarivanje ovog cilja ima određena regulatorna i disciplinska ovlašćenja. Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da Komora u pravnom poretku Republike Srbije predstavlja udruženje javnopravnog karaktera na koje se stoga ne primenjuju odredbe člana 55. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da i u praksi Evropskog suda za ljudska prava član 11. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda koji jemči slobodu udruživanja ne obuhvata tzv. udruženja javnog prava (lekarske, advokatske, privredne i sl. komore) u koja se obavezno udružuju pripradnici određenih zanimanja, odnosno profesija, koja su osnovana nekim javnopravnim aktom, imaju javna ovlašćenja, a osnovni cilj im nije promovisanje privatnih interesa članova. Tako je u predmetu Le Compte, Van Leuven i De Meyere protiv Belgije (23. juni 1981, Serija A broj 43, st. 64. i 65) Evropski sud uspostavio tri kriterijuma da bi odredio značenje reči „udruženje“: poreklo, cilj i sredstva organizacije (u pitanju je bila organizacija Ordre des medecines). Evropski sud je konstatovao da navedena belgijska organizacija nije osnovana od strane pojedinaca, već od strane zakonodavnih tela, da ona ostaje integrisana u okviru državnih struktura, da teži cilju koji je u opštem interesu (zaštita zdravlja) vršeći određeni oblik javne kontrole nad medicinskom praksom, da su joj zakonom data administrativna, regulativna i disciplinska ovlašćenja koja ne spadaju u oblast opšteg prava, te da ne može biti smatrana udruženjem u smislu člana 11. Evropske konvencije. Isti stav je Ustavni sud zauzeo u predmetu IU-94/2006 u kome je 22. decembra 2010. godine doneo Rešenje o neprihvatanju inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba čl. 8. i 9. Zakona o privrednim komorama („Službeni glasnik RS“, br. 65/01 i 36/09), kao i u predmetu IUo-1468/2010 u kome je 5. decembra 2012. godine doneo Rešenje kojim je odbačena inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti odredaba člana 4. tačka 9. i člana 5. stav 1. Statuta Veterinarske komore Srbije, koji je donela Skupština Veterinarske komore Srbije, 11. novembra 2006. godine.

Takođe je u predmetu Revert i Legallais protiv Francuske (odluka o nedopuštenosti zahteva od 8. septembra 1989. godine, predstavke br. 14331/88 i 14332/88) Evropska komisija o ljudskim pravima utvrdila da se član 11. Evropske konvencije ne primenjuje na Komoru arhitekata (Ordre des architectes) jer ona nije privatna organizacija, već telo javnog prava osnovano Zakonom o arhitekturi od 3. januara 1977. godine. Kako je navedeno u presudi Kasacionog suda od 23. januara 1988. godine, zakonodavac je Komori arhitekata poverio „misiju javne službe povezane s organizacijom, funkcionisanjem i zaštitom profesije“, te je Komoru ovlastio da naplaćuje članarine, od kojih su prihodi „namenjeni za pokrivanje nastalih troškova u okviru zakonskih obaveza i gore navedenih misija javne službe“.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da su neosnovani navodi inicijatora o nesaglasnosti odredbe člana 86. stav 3. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji sa članom 55. Ustava i članom 11. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, pa je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijativu u ovom delu i rešio kao u tački 1. izreke.

Razloge osporavanja saglasnosti odredaba člana 87. st. 1. i 2. i st. 4. do 9. Zakona sa odredbama člana 137. Ustava inicijator zasniva na mišljenju da se uređenje Komore ne može propisivati zakonom jer ona nije javna služba već strukovno udruženje i da nadležno ministarstvo nije ovlašćeno da utiče na funkcionisanje organa Komore, niti da određuje organe Komore, s obzirom na to da su njegova ovlašćenja u odnosu na Komoru, u smislu odredaba Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07, 95/10, 99/14, 30/18 – dr. zakon i 47/18), ograničena isključivo na nadzor nad radom Komore u vršenju poverenih poslova državne uprave.

Ispitujući ispunjenost pretpostavki za postupanje po zahtevu inicijatora za ocenu ustavnosti odredaba člana 87. st. 5. i 6. Zakona kojima je propisan način izbora članova Skupštine i broj članova i sastav Upravnog odbora Komore, Ustavni sud ukazuje da kako su navedene zakonske odredbe prestale da važe stupanjem na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 31/19) i da Ustavni sud nije našao da postupak normativne kontrole treba pokrenuti radi otklanjanja posledica neustavnosti, Sud je utvrdio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 87. st. 5. i 6. Zakona pa je, na osnovu člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijativu u ovom delu i zaključio kao u tački 1. izreke.

U razmatranju ustavnosti preostalih osporenih odredaba člana 87. Zakona kojima su određeni organi Komore (stav 1.), organizovanje Komore u matične sekcije (stav 2.), broj članova Skupštine Komore (stav 4.), mandat članova Upravnog i Nadzornog odbora Komore (st. 7. i 9.) i sastav Nadzornog odbora (stav 8.), Ustavni sud je imao u vidu odredbu člana 97. tačka 6. Ustava kojom je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da su uređivanjem pravnog položaja Komore u oblasti planiranja i izgradnje, a u okviru toga određivanjem organa Komore, oblika organizovanja članova Komore, broja članova Skupštine Komore, sastava Nadzornog odbora i mandata članova Nadzornog i Upravnog odbora Komore, osporenim odredbama člana 87. Zakona uređeni odnosi u okviru ovlašćenja zakonodavca iz člana 97. tačka 6. Ustava. Saglasno iznetom, Ustavni sud smatra da su neosnovane tvrdnje inicijatora da se osporenim Zakonom ne mogu regulisati pitanja u vezi sa uređenjem Komore kao oblikom organizovanja različitih stručnjaka iz oblasti prostornog i urbanističkog planiranja, projektovanja i izgradnje objekata.

Ustavni sud je razmotrio i navode inicijatora da nadležno ministarstvo nije ovlašćeno da utiče na funkcionisanje organa Komore, niti da određuje organe Komore jer je Komora strukovno udruženje, a ne javna služba i jer su ovlašćenja ministarstva u odnosu na Komoru ograničena isključivo na nadzor nad radom Komore u vršenju poverenih poslova državne uprave. Ustavni sud smatra da su ovi navodi inicijatora neosnovani imajući u vidu da je Komora strukovno udruženje javnopravnog, a ne privatnopravnog karaktera, kako to inicijator pogrešno smatra. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je imenovanje pojedinih članova organa Komore od strane nadležnog ministarstva jedna od osobenosti modela strukovnog udruživanja javnopravnog karaktera u kome udruženje vrši javnopravni nadzor nad članovima struke, te stoga prvenstveno promoviše zaštitu javnog interesa, a ne privatnog interesa svojih članova. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijativu i u ovom delu i rešio kao u tački 1. izreke.

VII

Saglasnost odredbe člana 88. stav 2. Zakona, kojom je propisano da Komora utvrđuje visinu članarine, uz prethodno pribavljenu saglasnost ministra nadležnog za poslove građevinarstva, prostornog planiranja i urbanizma, sa članom 137. Ustava inicijator osporava uz navode da je isključivo pravo organa Komore da odlučuje o iznosu članarine, tako da nije potrebna saglasnost nadležnog ministra u vezi sa navedenim pitanjem, kao i da Zakon o udruženjima ne propisuje da neki drugi organ (osim organa Komore) može utvrđivati visinu članarine. Polazeći od navedenog, Ustavni sud konstatuje da se ovi navodi inicijatora takođe zasnivaju na mišljenju da je Komora strukovno udruženje privatnopravnog karaktera koje, kao i druga udruženja koja su uređena Zakonom o udruženjima („Službeni glasnik RS“, br. 51/09, 99/11 – dr. zakon i 44/18 – dr. zakon), samostalno određuje iznos članarine.

Iz odredaba osporenog člana 88. Zakona proizlazi da članarina predstavlja osnovni prihod Komore kojim se ostvaruju ciljevi i zadaci Komore i finansiraju redovni troškovi rada Komore, organa Komore i Stručne službe Komore (član 73. stav 1. Statuta Komore). Saglasno Statutu Komore, uredno plaćanje članarine predstavlja jednu od obaveza članova komore (član 11. stav 2. tačka 13)), a neispunjenje ove obaveze je jedan od razloga za prestanak članstva u Komori (član 12. stav 1. tačka 3)). Plaćanjem članarine Komori različiti stručnjaci iz oblasti prostornog i urbanističkog planiranja, projektovanja i izgradnje objekata doprinose urednom i redovnom ostvarivanju ciljeva i zadataka Komore na unapređenju uslova za obavljanje stručnih poslova iz navedenih i drugih oblasti značajnih za planiranje i izgradnju. Unapređenjem navedenih uslova Komora, kao javnopravno udruženje, omogućava da se ostvari i zaštiti javni interes u oblasti gradnje (kvalitet gradnje na području Republike), a članstvom u Komori stručnjaci koriste sve pogodnosti iz aktivnosti koje Komora preduzima sa ciljem unapređenja struke (npr. redovnim izmirenjem članarine ostvaruje se osiguranje od profesionalne odgovornosti bez učešća članova u novčanom iznosu u štetnom događaju; promocija članova kroz registar licenciranih inženjera, arhitekata, prostornih planera i izvođača; podrška u angažovanju inženjera na značajnim infrastrukturnim projektima; besplatne stručne edukacije; besplatan pristup bazi propisa i bazi srpskih standarda i dr.).

S tim u vezi, proširivanjem članstva Komore povećao bi se broj pripadnika različitih struka iz oblasti prostornog i urbanističkog planiranja, projektovanja i izgradnje objekata koji se profesionalno usavršavaju, proširio bi se stručni nadzor i kontrola njihovog rada od strane Komore, a sve sa ciljem zaštite javnog interesa u oblasti gradnje koji, u pravnom poretku Republike, štiti Komora. Kako visina članarine ne bi destimulativno uticala na povećanje članstva Komore, a u uslovima kada Zakonom nisu propisani kriterijumi za njeno određivanje, zakonodavac se opredelio za osporeno rešenje prema kome Komora utvrđuje visinu članarine, koja je jedinstvena za sve članove Komore bez obzira na njihovu konkretnu struku, uz prethodno pribavljenu saglasnost nadležnog ministra. Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da osporeno rešenje iz člana 88. stav 2. Zakona odgovara javnopravnom karakteru Komore kao strukovnog udruženja koje je zakonodavac uredio saglasno ovlašćenju iz člana 97. tačka 6. Ustava. S obzirom na izneto, Ustavni sud je kao neosnovane ocenio navode inicijatora o neustavnosti odredbe člana 88. stav 2. Zakona pa je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijativu i u ovom delu i rešio kao u tački 1. izreke.

VIII

Ustavni sud ukazuje da nije nadležan da „obustavi primenu“ osporenih odredaba čl. 86, 87. i 88. Zakona, kako je to zatraženo inicijativom, već da, saglasno odredbi člana 168. stav 4. Ustava, samo može obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu navedenih zakonskih odredaba, do donošenja svoje konačne odluke.

Povodom zahteva inicijatora da Ustavni sud odredi način otklanjanja posledica koje su nastale primenom osporenih zakonskih odredaba, Sud je pošao od odredaba Zakona o Ustavnom sudu kojima je propisano da svako kome je povređeno pravo konačnim ili pravnosnažnim pojedinačnim aktom, donetim na osnovu zakona ili drugog opšteg akta, za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti s Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima ili zakonom, ima pravo da traži od nadležnog organa izmenu tog pojedinačnog akta, u skladu sa pravilima postupka u kome je pojedinačni akt donet (član 61. stav 1.) i da ako se utvrdi da se izmenom pojedinačnog akta ne mogu otkloniti posledice nastale usled primene opšteg akta za koji je odlukom Ustavnog suda utvrđeno da nije u saglasnosti sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorom, Ustavni sud može odrediti da se ove posledice otklone povraćajem u pređašnje stanje, naknadom štete ili na drugi način (član 62.).

Imajući u vidu da je Ustavni sud odbacio inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom osporenih odredaba člana 86. stav 3, člana 87. st. 1. i 2. i st. 4. do 9. i člana 88. stav 2. Zakona, a da iz citiranih odredaba Zakona o Ustavnom sudu proizlazi da je osnovna pretpostavka za odlučivanje Ustavnog suda o zahtevu inicijatora da je Sud prethodno utvrdio neustavnost i/ili nesaglasnost sa potvrđenim međunarodnim ugovorom navedenih odredaba Zakona, Ustavni sud konstatuje da nisu ispunjene Zakonom o Ustavnom sudu propisane procesne pretpostavke za odlučivanje Ustavnog suda, te je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona, zahtev odbačen. Saglasno iznetom, Sud je zaključio kao u tački 2. izreke.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tačka 5), člana 47. stav 1. tačka 4) i stava 2. Zakona o Ustavnom sudu i odredbe člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda, Sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković

Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti odredaba Zakona o planiranju i izgradnji koje se odnose na Inženjersku komoru

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti