Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Zakona o lokalnim izborima

Kratak pregled

Ustavni sud utvrdio je da odredbe čl. 43. i 47. Zakona o lokalnim izborima nisu u saglasnosti sa Ustavom. Neustavno je da podnosilac liste dodeljuje mandate mimo redosleda kandidata i da raspolaže mandatom odbornika putem ugovora i blanko ostavki.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-52/2008
21.04.2010.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 21. aprila 2010. godine, doneo je

O D L U K U

1. Utvrđuje se da odredbe člana 43. Zakona o lokalnim izborima ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) nisu u saglasnosti sa Ustavom.

2. Utvrđuje se da odredbe člana 47. Zakona iz tačke 1. nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

3. Obustavlja se postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 18. Zakona iz tačke 1.

4. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta, odnosno radnje preduzete na osnovu člana 47. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavni sud je na sednici održanoj 2. jula 2009. godine doneo Rešenje IUz 52/2008 kojim je pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredaba čl. 18, 43. i 47. Zakona o lokalnim izborima ("Službeni glasnik RS", broj 129/07), a koje je objavljeno u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 58/09, od 25. jula 2009. godine.

Postupak za ocenu ustavnosti odredaba čl. 18. i 47. Zakona Ustavni sud je pokrenuo povodom više podnetih inicijativa, jer je, saglasno odredbama člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 109/07), ocenio da se osnovano postavlja pitanje njihove saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima. U jednoj od inicijativa predloženo je i da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke o ustavnosti člana 47. Zakona o lokalnim izborima, donese odluku kojom će obustaviti izvršenje pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu tog člana Zakona. Ustavni sud je, saglasno odredbama člana 168. stav 1. i člana 175. stav 2. Ustava, odlučio da samostalno pokrene postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 43. Zakona.

Rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 18, 43. i 47. Zakona o lokalnim izborima Ustavni sud je dostavio Narodnoj skupštini na odgovor. Pošto Narodna skupština nije dostavila odgovor u ostavljenom roku, a ni naknadno, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nastavio postupak.

S obzirom na to da su ustavnopravna pitanja koja su se postavljala povodom ocene osporenih odredaba čl. 18, 43. i 47. Zakona o lokalnim izborima od šireg ustavnopravnog značaja, Ustavni sud je, saglasno odredbama člana 37. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, održao javnu raspravu 2. februara 2010. godine, uz učešće predstavnika Narodne skupštine, podnosilaca inicijativa, predstavnika nadležnih republičkih organa i jednog broja naučnih radnika. Na raspravi su razmotrena otvorena ustavnopravna pitanja izneta u referatu za javnu raspravu i druga pitanja od značaja za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari. Na javnoj raspravi i u dostavljenim pisanim prilozima, povodom ustavnosti osporenih odredaba Zakona o lokalnim izborima izneta su u osnovi dva različita mišljenja. Prema jednom, šire zastupanom stanovištu, osporene odredbe člana 18. Zakona su saglasne Ustavu, jer se te odredbe, kojima su uređeni opšti uslovi kandidovanja, jednako odnose na sve učesnike u izbornom postupku, a one svojom sadržinom ne ograničavaju prava nacionalnih manjina na političko reprezentovanje. Prema drugom stanovištu, koje su prvenstveno zastupali, podnosioci inicijative, osporene odredbe člana 18. Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom, iz razloga što se istovetna rešenja odnose i na pripadnike nacionalnih manjina i na građane koji pripadaju većini, čime se faktički pripadnici nacionalnih manjina dovode u neravnopravan položaj u odnosu na pripadnike većinskog naroda u postupku kandidovanja na lokalnim izborima (reč je o posrednoj diskriminaciji), a time i u ostvarivanju prava na političko reprezentovanje. U pogledu ustavnosti odredaba čl. 43. i 47. Zakona, u raspravi su takođe izneta dva različita mišljenja. Jedno, šire zastupljeno, prema kome odredbe čl. 43. i 47. Zakona nisu u saglasnosti sa osnovnim ustavnim načelima sadržanim u odredbama čl. 2, 3. i 5. Ustava, kao ni sa odredbama čl. 52, 176. i 180. Ustava, jer se osporenim odredbama Zakona dovodi u pitanje priroda predstavničkog mandata utvrđena Ustavom, kao i Ustavom zajemčeno izborno pravo i pravo građana na lokalnu samoupravu, a utvrđeni položaj i uloga političkih partija uređuje suprotno Ustavu. Predstavnik Narodne skupštine i predstavnici nadležnih ministarstava zastupali su stanovište o saglasnosti osporenih odredaba čl. 43. i 47. Zakona sa Ustavom, jer se priroda odborničkog mandata, po njihovom mišljenju, ne razlikuje od prirode poslaničkog mandata utvrđenog odredbom člana 102. stav 2. Ustava, a koja predviđa mogućnost raspolaganja mandatom narodnih poslanika.

Osporenim odredbama čl. 18, 43. i 47. Zakona o lokalnim izborima ("Službeni glasnik RS", broj 129/07) propisano je:

"Član 18.

Kandidate za odbornike mogu predlagati, posebno ili zajedno, političke stranke, koalicije i druge političke organizacije, kao i grupe građana čije izborne liste svojim potpisima podrži najmanje 30 birača po predlogu za svakog kandidata na izbornoj listi. Predlagač mora na izbornoj listi imati najmanje jednu trećinu kandidata od ukupnog broja odbornika koji se bira.

U jedinicama lokalne samouprave koje imaju manje od 20.000 birača, izborne liste iz stava 1. ovog člana utvrđene su i kada ih svojim potpisom podrži najmanje 200 birača.

U ime političke stranke ili grupe građana, predloge iz st. 1. i 2. ovog člana može podneti samo lice koje je politička stranka ili grupa građana ovlastila.

U ime koalicije stranaka, predlog iz st. 1. i 2. ovog člana podnose najviše dva ovlašćena lica.

Član 43.

Podnosilac izborne liste će, najkasnije u roku od 10 dana od dana objavljivanja ukupnih rezultata izbora, dostaviti izbornoj komisiji jedinice lokalne samouprave podatke o tome kojim kandidatima sa izborne liste se dodeljuju dobijeni odbornički mandati.

Ako podnosilac izborne liste ne dostavi podatke iz stava 1. ovog člana, izborna komisija će ga pismeno obavestiti da je dužan da to učini u naknadnom roku od pet dana, uz upozorenje na posledice nepostupanja.

Ako podnosilac izborne liste ne dostavi podatke iz stava 1. ovog člana ni u naknadno ostavljenom roku, izborna komisija će sve dobijene mandate sa te liste dodeliti kandidatima sa te liste prema njihovom redosledu na listi.

Član 47.

Podnosilac izborne liste i kandidat za odbornika, odnosno odbornik, mogu zaključiti ugovor kojim će regulisati međusobne odnose i predvideti pravo podnosioca izborne liste da, u ime odbornika, podnese ostavku na funkciju odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave.

Prilikom zaključenja ugovora iz stava 1. ovog člana, kandidat za odbornika, odnosno odbornik, predaje podnosiocu izborne liste svoju blanko ostavku, što se konstatuje u ugovoru.

Blanko ostavka je pismeno koje sadrži izjavu kandidata za odbornika, odnosno odbornika, da podnosi ostavku na funkciju odbornika u skupštini jedinici lokalne samouprave, kao i ovlašćenje dato podnosiocu izborne liste da ovu ostavku, u njegovo ime, preda predsedniku skupštine jedinice lokalne samouprave.

Na osnovu ugovora iz stava 1. ovog člana podnosilac izborne liste stiče pravo da slobodno raspolaže mandatom odbornika sa kojim je zaključio ugovor i to tako što samostalno odlučuje da li će realizovati ovlašćenje koje je dobio i određuje vreme kada će to učiniti.

Podneta ostavka i ovlašćenje, koji su dati u blanko ostavci, ne mogu se opozvati.

Odbornik koji je podneo blanko ostavku može učestvovati u radu i odlučivanju skupštine jedinice lokalne samouprave i vršiti sva prava koja proizlaze iz odborničke funkcije, sve dok skupština jedinice lokalne samouprave ne utvrdi prestanak njegovog mandata na osnovu ostavke koju je, u njegovo ime, podneo podnosilac izborne liste.

Ugovor iz stava 1. ovog člana sačinjava se u pisanoj formi, a potpisi na njemu, kao i potpis na blanko ostavci, moraju biti overeni u skladu sa zakonom kojim se uređuje overa potpisa.

Visinu naknade za overu potpisa utvrdiće posebnim aktom ministarstvo nadležno za poslove pravde."

III

U postupku ocene ustavnosti navedenih odredaba Zakona o lokalnim izborima Ustavni sud je pošao od odredaba Ustava, kojima je utvrđeno:

- da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.);

- da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika, kao i da nijedan državni organ, politička organizacija, grupa ili pojedinac ne može prisvojiti suverenost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana (član 2.);

- da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima, kao i da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.);

- da se jemči i priznaje uloga političkih stranaka u demokratskom oblikovanju političke volje građana, da je nedopušteno delovanje političkih stranaka koje je usmereno na nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje ljudskih ili manjinskih prava ili izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje, kao i da političke stranke ne mogu neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi (član 5. st. 1, 3. i 4.);

- da je državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu (član 12. stav 1.);

- da Republika Srbija štiti prava nacionalnih manjina, kao i da država jemči posebnu zaštitu nacionalnim manjinama radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti i očuvanja njihovog identiteta (član 14.);

- da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju i da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, kao i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, te da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.);

- da jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava (član 19.);

- da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (član 20. stav 1.);

- da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, kao i da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21. st. 3. i 4.);

- da se jemči sloboda mišljenja i izražavanja, kao i sloboda da se govorom, pisanjem, slikom ili na drugi način traže, primaju i šire obaveštenja i ideje, kao i da se sloboda izražavanja može zakonom ograničiti, ako je to neophodno radi zaštite prava i ugleda drugih, čuvanja autoriteta i nepristrasnosti suda i zaštite javnog zdravlja, morala demokratskog društva i nacionalne bezbednosti Republike Srbije (član 46.);

- da svaki punoletan, poslovno sposoban državljanin Republike Srbije ima pravo da bira i da bude biran, da je izborno pravo opšte i jednako, izbori su slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično, kao i da izborno pravo uživa pravnu zaštitu u skladu sa zakonom (član 52.);

- da se pripadnicima nacionalnih manjina jemči ravnopravnost pred zakonom i jednaka zakonska zaštita, da je zabranjena bilo kakva diskriminacija zbog pripadnosti nacionalnoj manjini, kao i da se ne smatraju diskriminacijom posebni propisi i privremene mere koje Republika Srbija može uvesti u ekonomskom, socijalnom, kulturnom i političkom životu, radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika nacionalne manjine i građana koji pripadaju većini, ako su usmereni na uklanjanje izrazito nepovoljnih uslova života koji ih posebno pogađaju (član 76.);

- da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana (član 97. tačka 2.);

- da je narodni poslanik slobodan da, pod uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika (član 102. stav 2.);

- da građani imaju pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, koje ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika (član 176. stav 1.);

- da je skupština najviši organ jedinice lokalne samouprave, da je čine odbornici, da se odbornici biraju na period od četiri godine, na neposrednim izborima tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom, kao i da se u jedinicama lokalne samouprave u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava, omogućuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama, u skladu sa zakonom (član 180.).

U rešavanju ovog ustavnog spora, Ustavni sud je imao u vidu i relevantne potvrđene međunarodne ugovore, a koji su, saglasno odredbi člana 16. stav 2. Ustava, sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju.

Odredbama člana 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima ("Službeni list SFRJ", broj 7/1971) utvrđeno je da svaki građanin ima pravo i mogućnost, bez ikakve diskriminacije pomenute u članu 2. i bez neosnovanih ograničenja: a) da učestvuje u upravljanju javnim poslovima, bilo neposredno, bilo preko slobodno izabranih predstavnika; b) da bira i da bude biran na povremenim, istinskim, opštim, jednakim i tajnim izborima, koji obezbeđuju slobodno izražavanje volje birača.

Odredbom člana 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, izmenjenu u skladu s Protokolom broj 11 ("Službeni list SCG – Međunarodni ugovori", broj 9/2003) predviđeno je da se visoke strane ugovornice obavezuju da u primerenim vremenskim razmacima održavaju slobodne izbore s tajnim glasanjem, pod uslovima koji obezbeđuju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tela.

Članom 4. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina ("Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori", broj 6/1998) utvrđeno je da se strane ugovornice obavezuju da će pripadnicima nacionalnih manjina garantovati ravnopravnost pred zakonom i jednaku zakonsku zaštitu, te da je u tom smislu zabranjena bilo kakva diskriminacija na osnovu pripadnosti nacionalnoj manjini (stav 1.), da se strane ugovornice obavezuju da usvoje, gde je potrebno, odgovarajuće mere kako bi u svim oblastima ekonomskog, društvenog, političkog i kulturnog života obezbedile punu i stvarnu jednakost pripadnika nacionalne manjine i pripadnika većine i da će se u tom pogledu voditi računa o specifičnim uslovima pripadnika nacionalnih manjina (stav 2.), kao i da se mere usvojene shodno stavu 2. neće smatrati aktom diskriminacije (stav 3.). Takođe, odredbom člana 15. Konvencije predviđeno je da će strane ugovornice stvoriti uslove potrebne za delotvorno učešće pripadnika nacionalnih manjina u kulturnom, društvenom i ekonomskom životu i javnim odnosima, posebno onim koji se na njih odnose.

U pogledu ocene ustavnosti odredaba člana 43. Zakona o lokalnim izborima, Ustavni sud smatra da su za tu ocenu posebno značajna ustavna načela o suverenosti građana, vladavini prava i neposrednim izborima (čl. 2. i 3.), ustavne garancije o ulozi političkih stranaka u demokratskom oblikovanju političke volje građana (član 5. stav 1.), ustavne odredbe kojima se jemči izborno pravo građana (član 52), kao i Ustavom utvrđeno pravo građana na lokalnu samoupravu (član 176. stav 1.) koje građani ostvaruju na način propisan Ustavom, odnosno o tome da se odbornici biraju na period od četiri godine na neposrednim izborima tajnim glasanjem (član 180. stav 3.),

Prema članu 2. Ustava, suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika i nijedan državni organ, politička organizacija, grupa ili pojedinac ne može prisvojiti suverenost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana. Odredbom člana 3. stav 2. Ustava utvrđeno je da se vladavina prava ostvaruje, pored ostalog, i slobodnim i neposrednim izborima, dok je položaj političkih stranaka utvrđen odredbama člana 5. Ustava. Odredbama člana 52. Ustava, kojima je zajemčeno izborno pravo građana, utvrđeno je i da su izbori slobodni i neposredni (stav 2.). Takođe, odredbama Ustava koje se posebno odnose na teritorijalno uređenje utvrđeno je da građani imaju pravo na lokalnu samoupravu, koje ostvaruju neposredno i preko svojih slobodno izabranih predstavnika (član 176. stav 1.), kao i da se odbornici u skupštini jedinice lokalne samouprave biraju na period od četiri godine, na neposrednim izborima (član 180. stav 3.).

Zakonom o lokalnim izborima, kojim je uređen izbor i prestanak mandata odbornika u jedinicama lokalne samouprave, predviđen je proporcionalni (srazmerni) sistem raspodele mandata, kao i zatvorene (vezane) kandidatske liste, s tim da predlagač liste samostalno određuje sastav liste, kao i da birač raspolaže jednim glasom i da može da glasa samo za jednu listu u celini. Osporenim odredbama člana 43. Zakona propisano je da podnosilac izborne liste, u određenom roku od dana objavljivanja rezultata izbora, dostavlja izbornoj komisiji jedinice lokalne samouprave podatke o tome kojim kandidatima sa izborne liste se dodeljuju dobijeni odbornički mandati (stav 1.), kao i da će izborna komisija, u slučaju da podnosilac liste to ne učini ni u naknadno ostavljenom roku, sve dobijene mandate sa te liste dodeliti kandidatima sa te liste prema njihovom redosledu na listi (stav 3.).

Iz sadržine odredbe člana 43. stav 1. Zakona proizlazi da podnosilac izborne liste, nakon utvrđivanja rezultata izbora, dobijene mandate dodeljuje kandidatima sa izborne liste po sopstvenom izboru, a ne po redosledu koji je kandidat zauzimao na izbornoj listi. Na osnovu takvog zakonskog rešenja, građani se činom glasanja jedino opredeljuju za izbornu listu, odnosno za sve kandidate sa te liste, a predlagači lista su ti koji vrše konačan izbor predstavnika za lokalnu skupštinu, među predloženim kandidatima na listi. Ustavni sud ocenjuje da se na taj način, suprotno Ustavu, uvodi svojevrstan oblik posrednih izbora na lokalnom nivou, u kome se podnosioci izbornih lista, nakon glasanja, javljaju kao posrednici između birača i njihovih predstavnika. Umesto da mandat odbornika steknu po utvrđivanju i objavljivanju rezultata izbora, onim redosledom kojim su predloženi na listi, kandidati sa liste svojstvo odbornika stiču, prema navedenoj odredbi Zakona, tek nakon "izbora" od strane podnosioca izborne liste. Ustavom je izričito utvrđeno da su građani nosioci suvereniteta, da se ne može prisvojiti suverenost od građana, da građani raspolažu pravom da biraju i da to čine na neposrednim izborima, te se, prema shvatanju Ustavnog suda, svojstvo odbornika saglasno Ustavu može steći jedino neposrednim izborom od strane građana. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio da se osporenom odredbom člana 43. stav 1. Zakona krši ustavno načelo o narodnom (građanskom) predstavništvu, kao i ustavni principi o tome da su izbori slobodni i neposredni. Takođe, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba člana 43. stav 1. Zakona nije u skladu ni sa Ustavom zajamčenim pravom građana na lokalnu samoupravu, budući da građani to pravo prema izričitim odredbama čl. 176. i 180. Ustava ostvaruju preko svojih slobodno izabranih predstavnika, odnosno odbornika koji se biraju na neposrednim izborima. Prema stanovištu Ustavnog suda, poštovanje ustavnog principa slobodnih i neposrednih izbora u sistemu srazmernog predstavništva i zatvorenih izbornih lista podrazumeva da redosled kandidata na listi obavezuje predlagača liste pri raspodeli dobijenih odborničkih mandata i da se mandati dodeljuju kandidatima po redosledu po kome su njihova imena navedena na listi.

Ustavni sud je ocenio da osporena odredba člana 43. stav 1. Zakona, kojom je dato ovlašćenje podnosiocu izborne liste, a to je najčešće politička stranka, da slobodno vrši raspodelu dobijenih mandata kandidatima sa izborne liste i određuje nosioce mandata u skupštini jedinice lokalne samouprave, nije u saglasnosti ni sa odredbom člana 5. stav 4. Ustava. Ustavom jeste priznata i zajemčena uloga političkih stranaka u demokratskom oblikovanju političke volje građana (član 5. stav 1.), ali je izričito utvrđeno i da stranke ne mogu neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi (član 5. stav 4.). Ustavni sud je imao u vidu da u sistemu proporcionalnih izbora, za koji se opredelio naš zakonodavac, političke stranke, kao i drugi zakonom ovlašćeni predlagači izbornih lista, imaju veoma značajnu ulogu u izbornom postupku, odnosno u postupku kandidovanja, to jest predlaganja kandidata za odbornike. Prema shvatanju Ustavnog suda, sadržina prava kandidovanja se iscrpljuje u pravu predlagača izborne liste da slobodno nominuje kandidate za odbornike, odnosno da samostalno odredi koje kandidate će predložiti i njihov redosled na listi, ali se političkoj stranci i drugim predlagačima izbornih lista ne može, prema mišljenju Ustavnog suda, dati ovlašćenje da bira, odnosno da nakon sprovedenih izbora i izražene volje birača odlučuje o tome ko će biti odbornik u skupštini jedinice lokalne samouprave, a da se time ne povrede navedena ustavna rešenja i ne dovede u pitanje sama suština Ustavom utvrđenog izbornog prava građana.

Po oceni Ustavnog suda, osporena odredba člana 43. stav 1. Zakona, nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 52. Ustava, kojima je utvrđeno da su građani nosioci izbornog prava i da oni to svoje pravo ostvaruju na slobodnim i neposrednim izborima. Ustavni sud nalazi da se zakonom ne može svesti, odnosno ograničiti pravo građana da biraju samo na "glasanje", to jest na davanje glasa određenoj izbornoj listi, a da pri tome oni zapravo ne biraju odbornike, već da to čine predlagači izborne liste, za koju su birači glasali. Na taj način, prema oceni Ustavnog suda, suštinski se ograničava pravo građana da neposredno biraju svoje predstavnike u lokalnim organima vlasti, a što je suprotno i odredbama člana 176. stav 1. i člana 180. stav 3. Ustava.

Na osnovu izloženog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 43. stav 1. Zakona o lokalnim izborima nisu u skladu sa odredbama člana 2, člana 3. stav 2, člana 5. stav 4, člana 20, člana 52. stav 2, člana 176. stav 1. i člana 180. stav 3. Ustava.

U pogledu odredaba člana 43. st. 2. i 3. Zakona, kojima je predviđena mogućnost ostavljanja naknadnog roka za podnosioca izborne liste da dostavi podatke o tome kojim kandidatima sa liste dodeljuje dobijene odborničke mandate i određen način dodele mandata kandidatima sa liste u slučaju propuštanja tog roka, Ustavni sud nalazi da su one sadržinski povezane sa odredbom člana 43. stav 1. Zakona i da sa njima čine jedinstvenu pravnu i logičku celinu, te je stoga utvrdio da član 43. Zakona u celini nije u saglasnosti sa Ustavom.

Odredbe člana 47. Zakona o lokalnim izborima Ustavni sud je cenio sa stanovišta osnovnih ustavnih načela i principa o suverenosti građana i vladavini prava, kao i prava građana na lokalnu samoupravu i neposredan izbor svojih predstavnika u skupštinu jedinica lokalne samouprave. Ustavni sud je navedene odredbe Zakona cenio i u odnosu na odredbe Ustava o ulozi političkih stranaka u demokratskom društvu i ustavne odredbe kojima je zajemčeno biračko pravo, kao i u odnosu na navedene odredbe Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Ustavna načela o suverenosti građana i vladavini prava sadržana u čl. 2. i 3. Ustava, pravo građana na lokalnu samoupravu zajemčeno odredbama člana 176. Ustava, kao i odredba člana 180. stav 3. Ustava po kojoj se odbornici biraju na neposrednim izborima, predstavljaju temeljne ustavne odredbe kojima se određuje odnos birača i odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave i priroda odborničkog mandata. Pri tome, opšta ustavna načela iz čl. 2. i 3. Ustava koja opredeljuju prirodu predstavničkog mandata, odnose se na sve narodne predstavnike koji su neposredno birani od strane građana, pa tako i na odbornike kao predstavnike građana u skupštini jedinice lokalne samouprave, dok se odredbe čl. 176. i 180. Ustava neposredno odnose na slobodno izabrane predstavnike u skupštinama jedinica lokalne samouprave. Iz navedenih ustavnih odredaba, prema mišljenju Ustavnog suda, proizlazi da su građani nosioci suverene vlasti, da oni svoje pravo na lokalnu samoupravu ostvaruju i preko svojih slobodno izabranih predstavnika, to jest odbornika u skupštinama jedinica lokalne samouprave, koji u njihovo ime i u njihovom interesu odlučuju o poslovima od lokalnog značaja. Pravo odbornika da predstavlja građane u skupštini jedinice lokalne samouprave Ustavom nije ograničeno, niti Ustav predviđa mogućnost ograničenja izbornog prava ostvarenog na neposrednim izborima za skupštinu jedinice lokalne samouprave te, prema oceni Ustavnog suda, odbornik ima Ustavom zagarantovanu slobodu u predstavljanju onih koji su ga birali. Ustavni sud ukazuje da je slobodan mandat narodnih predstavnika jedan od osnovnih principa i vrednosti na kojima se temelji savremena demokratska i pravna država, a da je prema članu 1. Ustava, Republika Srbija, pored ostalog, zasnovana i na načelima građanske demokratije i pripadnosti evropskim principima i vrednostima.

Osporenim odredbama člana 47. Zakona o lokalnim izborima uređen je institut ugovora između kandidata za odbornika, odnosno odbornika i podnosioca izborne liste, kojim se može predvideti pravo podnosioca izborne liste da u ime odbornika podnese ostavku na funkciju odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave i na osnovu koga podnosilac izborne liste stiče pravo da slobodno raspolaže mandatom odbornika, a uređen je i institut blanko ostavke. Odredbe člana 47. Zakona formulisane su u osam stavova i sve one uređuju navedeni institut ugovora između kandidata za odbornika, odnosno odbornika i podnosioca izborne liste i blanko ostavku, tako da je Ustavni sud vršio ocenu ustavnosti osporenog člana 47. u celini, ne razmatrajući ponaosob svako pojedinačno rešenje sadržano u tim odredbama.

Uvođenjem instituta ugovora na osnovu koga podnosilac izborne liste stiče pravo da slobodno raspolaže mandatom odbornika, prema oceni Ustavnog suda, zakonodavac menja Ustavom utvrđen položaj odbornika i karakter predstavništva u skupštini jedinice lokalne samouprave. Ustavni sud ističe da se svojstvo odbornika prema Ustavu stiče neposrednim izborom od strane građana, da je odbornik slobodan u vršenju svoje funkcije i predstavljanju građana u skupštini jedinice lokalne samouprave. Slobodan mandat odbornika kao predstavnika građana ne znači da je odbornik slobodan da raspolaže mandatom na način predviđen osporenom odredbom člana 47. Zakona, već nezavisnost odbornika od spoljnih uticaja, prilikom glasanja i odlučivanja u lokalnom predstavničkom telu. Imajući u vidu da ne postoji ustavnopravno utemeljena veza između birača i odbornika u toku trajanja mandata u smislu pravne vezanosti u ostvarivanju funkcije odbornika, pa ni u pogledu prestanka mandata (opoziv), Ustavni sud smatra da se takva veza utoliko pre zakonom ne može predvideti između odbornika i podnosioca izborne liste, niti se zakonom vršenje odborničke funkcije može učiniti zavisnim od volje podnosioca izborne liste. Iz činjenice da je podnosilac izborne liste u postupku kandidovanja nominovao kandidata za odbornika na svojoj izbornoj listi, ne mogu se, prema oceni Ustavnog suda, izvoditi posebna prava i ovlašćenja podnosioca izborne liste u odnosu prema odborniku, niti mogućnost da na osnovu ugovora raspolaže mandatom odbornika. Uređivanjem takvog instituta ugovora koji za predmet ima raspolaganje odborničkim mandatom, zakonodavac na posredan način menja Ustavom opredeljenu prirodu predstavničkog mandata i faktički uvodi prikriveni imperativni mandat odbornika, ali ne u odnosu na one koje po Ustavu odbornik predstavlja – koji su ga izabrali i koji su mu poverili mandat, već u odnosu na političku stranku, odnosno drugog ovlašćenog predlagača na čijoj je listi kandidovan za odbornika. Mandat je javnopravni odnos između birača i predstavnika i on ne može biti predmet ugovora između kandidata za odbornika, odnosno odbornika i podnosioca izborne liste. Priroda predstavničkog mandata ne dopušta da njegovo vršenje bude predmet pravnog posla. Funkcija odbornika skupštine opštine je javna funkcija koju odbornik vrši na osnovu izbora od strane građana i Ustav ne daje mogućnost odborniku da raspolaže pravom na vršenje te funkcije tako što će to pravo preneti na treće lice, odnosno na podnosioca izborne liste. Takav ugovor po svojoj pravnoj prirodi predstavljao bi ugovor privatnog prava, a mandat, kao izraz javnopravnog odnosa, ne može biti predmet takvog ugovora. Naime, predmet takvog ugovora je protivan javnom poretku, odnosno u suprotnosti je sa osnovnim odredbama Ustava o suverenosti građana, vladavini prava i pravu građana na lokalnu samoupravu i neposredan izbor svojih predstavnika, i kao takav je pravno nedopušten. Iz navedenih razloga, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 47. Zakona o lokalnim izborima nisu u saglasnosti sa odredbama člana 2, člana 3. stav 2, člana 176. stav 1. i člana 180. stav 3. Ustava.

Pored toga, institut blanko ostavke iz člana 47. Zakona, na osnovu koga podnosilac blanko ostavke prenosi ovlašćenje za podnošenje ostavke na podnosioca izborne liste, a podnosilac izborne liste samostalno odlučuje o tome da li će i kada će realizovati ovlašćenje da u ime odbornika podnese ostavku, prema oceni Ustavnog suda, nije u skladu sa osnovnim pravnim principom da izjava volje o ostavci treba da odgovara stvarnoj volji nosioca javne funkcije, niti ustavnom određenju da javna funkcija može prestati na lični zahtev nosioca javne funkcije. Ustavni sud smatra da funkcija odbornika, kao i druga javna funkcija može uvek prestati voljom njenog nosioca, ali ta volja mora da odgovara stvarnoj volji odbornika u trenutku podnošenja ostavke i da bude slobodno izražena. U situaciji kada stavljanje na raspolaganje blanko ostavke može predstavljati uslov da neko bude kandidovan za odbornika i kada podnosilac izborne liste samostalno odlučuje o tome da li će i kada će aktivirati unapred potpisanu blanko ostavku, Ustavni sud nalazi da takva ostavka ne predstavlja čin slobodne volje odbornika.

Odredbe člana 47. Zakona, prema oceni Ustavnog suda, nisu u saglasnosti ni sa ustavnom zabranom da političke stranke ne mogu neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi. Političke stranke jesu zakonom ovlašćeni predlagači izbornih lista i u praksi su one po pravilu često i jedini predlagači tih lista. Međutim, iz prava na predlaganje kandidata na izbornoj listi ne mogu se, prema shvatanju Ustavnog suda, ustanovljavati instrumenti za odgovornost odbornika u odnosu na podnosioca izborne liste predviđeni osporenim odredbama Zakona. Iz osporenih odredaba Zakona sledi da politička stranka koja na osnovu ugovora stiče pravo da raspolaže mandatom odbornika, može uvek svojom odlukom lišiti odbornika mandata u slučaju njegove "neposlušnosti" i nepovinovanja nalozima stranke i zameniti ga drugim odbornikom. Političke stranke na taj način mogu nekontrolisano menjati sastav skupštine jedinice lokalne samouprave, a time uticati i na način odlučivanja u skupštini, odnosno na funkcionalnost tog organa u celini, ali i drugih organa i tela koja bira ili imenuje skupština. Dovođenjem političkih stranaka u takvu pravnu poziciju da raspolažu mandatima odbornika, stvara se mogućnost da one, suprotno Ustavu, vlast na lokalnom nivou potčine sebi tako što će primenom odredaba člana 47. Zakona preuzeti ulogu biračkog tela, odnosno samih predstavnika građana. Stoga je Ustavni sud ocenio da se osporenim odredbama člana 47. Zakona političkim strankama daju takva ovlašćenja koja izlaze van Ustavom utvrđenog okvira za njihovo delovanje, te je utvrdio da osporene odredbe člana 47. Zakona nisu u saglasnosti ni sa odredbom člana 5. stav 4. Ustava.

Osporenim odredbama člana 47. Zakona, na osnovu kojih podnosilac izborne liste može, raspolažući mandatom odbornika, odlučivati i o dužini trajanja mandata odbornika, odnosno o prestanku mandata odbornika, ograničava se i ostvareno pravo građanina da bude biran zajemčeno odredbama člana 52. Ustava, člana 25. tačka b) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i člana 3. Protokola broj 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Naime, pravo građanina da bude biran utvrđeno Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima, prema shvatanju Ustavnog suda, podrazumeva i pravo na zadržavanje i nesmetano uživanje odborničkog mandata u periodu na koji je izabran i garantovanu zaštitu od samovoljnog oduzimanja, odnosno prestanka mandata stečenog na izborima. S obzirom na to da sa davanjem ovlašćenja podnosiocu izborne liste da slobodno raspolaže mandatom odbornika, faktički daje ovlašćenje da arbitrerno odlučuje o prestanku odborničkog mandata, Ustavni sud je utvrdio da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti sa navedenim odredbama Ustava i potvrđenih međunarodnih ugovora. Takođe, imajući u vidu da se zakonom može propisati samo način ostvarivanja izbornog prava, a da se, prema oceni Ustavnog suda, osporene odredbe ne odnose na način ostvarivanja tog prava, već dovode u pitanje suštinu ostvarenog izbornog prava, Ustavni sud je utvrdio da su osporene odredbe u suprotnosti i sa odredbama čl. 18. i 20. Ustava.

S obzirom na sadržinu osporenih odredaba člana 47. Zakona, to jest na mogućnost prestanka odborničkog mandata zbog nepoštovanja naloga podnosioca izborne liste, odnosno političkih partija, Ustavni sud smatra da se osporenim odredbama ograničava i pravo odbornika na slobodu mišljenja i izražavanja, zajemčenu odredbama člana 46. Ustava. Prema shvatanju Ustavnog suda, odbornici u vršenju odborničke funkcije u skupštini moraju biti slobodni da izražavaju svoje mišljenje, odnosno da govore i da glasaju prema svom uverenju. Sloboda mišljenja i izražavanja značajna je za sve građane, ali ova Ustavom zajemčena sloboda od posebne je važnosti za izabrane predstavnike građana, budući da oni predstavljaju građane i zastupaju njihove interese u skupštini. Zakonodavac je ovu slobodu posebno zaštitio i ustanovljavanjem pravila o imunitetu odbornika, sadržanih u odredbi člana 37. Zakona o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', broj 129/07). Iako je opšteprihvaćeni princip da odbornik, kao predstavnik građana, ne odgovara za izraženo mišljenje u skupštini, na osnovu osporenih odredaba člana 47. Zakona, odbornik može uvek odgovarati za izraženo mišljenje u skupštini, jer može biti aktivirana njegova blanko ostavka ukoliko glasa ili govori protivno stavu, odnosno nalogu političke stranke sa čije liste je izabran. Time se, prema oceni Ustavnog suda, u znatnoj meri ograničava Ustavom zajemčena sloboda mišljenja i izražavanja odbornika, kao izabranih predstavnika građana u jedinici lokalne samouprave.

Na osnovu svega izloženog, Ustavni sud je utvrdio da odredbe člana 47. Zakona nisu u saglasnosti sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

Ustavni sud konstatuje da je odredba člana 102. stav 2. Ustava sadržana u delu Ustava kojim se izričito uređuje položaj narodnih poslanika, a ne i položaj odbornika, te stoga Sud nije ni cenio saglasnost osporenih odredaba člana 47. Zakona sa tom ustavnom odredbom. Ustavni sud je pri tome imao u vidu da je u mišljenju Venecijanske komisije Saveta Evrope o Ustavu Srbije CDL/AD(2007)004, u delu koji se odnosi na odredbu član 102. stav 2. Ustava, sadržano: "Čini se da je namera da se poslanik veže za stranku po svim pitanjima i uvek. Ovo je ozbiljno kršenje slobode poslanika na izražavanje svojih pogleda o valjanosti predloga ili radnje. Time se koncentriše preterana vlast u rukama partijskog vođstva". Sud takođe ukazuje da dokumente Venecijanske komisije Evropski sud za ljudska prava smatra izvorom prava (videti presude: Apostol protiv Gruzije od 28. novembra 2006.; Oya Ataman protiv Turske od 5. decembra 2006.; Yumak i Sadak protiv Turske od 8. jula 2008.; Melnychenko protiv Ukrajine od 19. oktobra 2004. i dr.).

O pravnom položaju odbornika i karakteru odborničkog mandata Ustavni sud je zauzeo stav u Odluci IU-66/02, IU-201/03 i IU-249/03 (''Službeni glasnik RS'', broj 100/03), ocenjujući saglasnost pojedinih odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi (''Službeni glasnik RS'', br. 49/99 i 27/01) i Zakona o lokalnim izborima (''Službeni glasnik RS'', broj 33/02) u odnosu na Ustav od 1990. godine. Tom prilikom Ustavni sud je stao na stanovište da kandidat za odbornika stiče svojstvo odbornika neposrednim izborom od strane građana i da odbornik ima Ustavom zagarantovanu slobodu u predstavljanju onih koji su ga birali.

Odlučujući o ustavnosti odredaba člana 47. Zakona, Ustavni sud je imao u vidu i praksu Evropskog suda za ljudska prava i Evropske komisije za ljudska prava, prema kojoj pravo na slobodne izbore, garantovano članom 3. Protokola broj 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, podrazumeva i individualno pravo građanina da bude biran i da jednom izabran bude član parlamenta (videti npr: Gaulieder protiv Slovačke, broj 36909/97).

Zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu odredaba člana 47. Zakona o lokalnim izborima, Ustavni sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, jer je doneta konačna odluka.

VII

Ocenjujući ustavnost odredaba člana 18. Zakona o lokalnim izborima, kojima je utvrđeno ko može predlagati kandidate za odbornike i koji su uslovi za podnošenje izbornih listi, a imajući u vidu navode iz inicijative, Ustavni sud je pošao, pre svega, od odredaba Ustava o izbornom pravu (član 52.) i pravu građana na lokalnu samoupravu (član 176. stav 1.), kao i od odredaba Ustava o jemstvima koja se odnose na ostvarivanje i zaštitu prava pripadnika nacionalnih manjina u Republici Srbiji, odnosno jedinici lokalne samouprave (član 14. i član 180. st. 3. i 4.).

Ustavni sud je utvrdio da je osporenom odredbom člana 18. stav 1. Zakona o lokalnim izborima zakonodavac, pored toga što je propisao ko može predlagati kandidate za odbornike, propisao i uslove za podnošenje izborne liste koji se kao opšti uslovi jednako odnose na sve učesnike u izbornom postupku. Navedenom odredbom Zakona propisana su dva kumulativna uslova potrebna za utvrđenje izborne liste, a to su: da najmanje 30 birača svojim potpisom podrži predlog za svakog kandidata i da predlagač predloži najmanje jednu trećinu kandidata od ukupnog broja odbornika koji se bira. Zakonodavac u ovoj fazi izbornog postupka, nije propisao posebne uslove kandidovanja za pripadnike nacionalnih manjina, već je odredbom člana 18. stav 2. Zakona predvideo posebno rešenje jedino za manje izborne jedinice, prema kome izbornu listu u jedinicama lokalne samouprave koje imaju manje od 20.000 birača treba da podrži najmanje 200 birača. Propisani uslovi kandidovanja jednako važe za sve zakonom ovlašćene predlagače izbornih lista, pa tako i za izborne liste koje predlože političke stranke nacionalnih manjina.

Iz sadržine odredbe člana 18. stav 1. Zakona proizlazi da uslovi za utvrđenje izborne liste zavise i od broja odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave. Odredbom člana 29. Zakona o lokalnoj samoupravi propisano je da se broj odbornika u skupštini opštine utvrđuje statutom opštine, s tim što taj broj ne može biti manji od 19, ni veći od 75, a odredbom člana 7. stav 1. Zakona o lokalnim izborima propisano je da se izbor odbornika obavlja u opštini kao jedinstvenoj izbornoj jedinici. Imajući u vidu navedeno, prema odredbama člana 18. Zakona, uslovi za utvrđenje izborne liste su sledeći: da svaki ovlašćeni predlagač izborne liste mora da predloži najmanje od 7 do 25 kandidata za odbornike i da listu svojim potpisima podrži najmanje od 210 do 750 birača, a u jedinicama lokalne samouprave koje imaju manje od 20.000 birača, potrebno je da listu svojim potpisima podrži najmanje 200 birača.

Saglasno odredbi člana 180. stav 3. Ustava, zakonodavac je ovlašćen da uredi izbor odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave, a u okviru toga i da propiše uslove potrebne za utvrđivanje i proglašenje izborne liste. Ustavni sud ukazuje da svrha propisivanja uslova kandidovanja jeste da se obezbedi delotvorno predstavljanje svih građana u skupštini jedinice lokalne samouprave, pa tako i pripadnika nacionalnih manjina. Naime, u postupak kandidovanja, osim političkih stranaka koje su najčešći podnosioci izbornih lista, potrebno je uključiti i birače i obezbediti njihov uticaj na određivanje kandidata za odbornike, a to se postiže time što se kao uslov za utvrđenje izbornih lista propisuje i podrška određenog broja birača. Time se povećava i odgovornost podnosilaca izbornih lista i sprečava zloupotreba izbornog prava. Takođe, prema shvatanju Ustavnog suda, uslovi za podnošenje izbornih lista propisani osporenim odredbama člana 18. Zakona imaju za cilj da spreče nepotrebno rasipanje glasova i smanje fragmentaciju unutar izbornih tela u lokalnim jedinicama, te tako omoguće formiranje stabilne većine sposobne da formira organe lokalne samouprave i obezbedi funkcionisanje lokalne samouprave. Mera do koje se može ići u relativizovanju kriterijuma za podnošenje izbornih lista, a da ono nema za posledicu nesrazmerno veliki broj podnosilaca izbornih lista i nepotrebno rasipanje glasova, bez stvarne mogućnosti za osvajanje odborničkih mesta, stvar je zakonodavne politike, odnosno svrsishodnosti zakonskih rešenja, o čemu nije nadležan da odlučuje Ustavni sud.

Prema oceni Ustavnog suda, zakonodavac je postupio u skladu sa ustavnim ovlašćenjem iz člana 180. stav 3. Ustava, kada je osporenim odredbama člana 18. st. 1 i 2. Zakona propisao uslove potrebne za utvrđivanje i proglašenje izborne liste i kada je to pitanje uredio na jedinstven način za sve birače, odnosno podnosioce izbornih lista. Pitanje saglasnosti osporenih odredaba Zakona sa odredbama Ustava kojima se jemče prava pripadnika nacionalnih manjina i njihova posebna zaštita radi ostvarivanja njihove pune ravnopravnosti, Ustavni sud je cenio i sa stanovišta da li se na taj način, s obzirom da ne postoje posebne odredbe koje se odnose na političke stranke nacionalnih manjina kao podnosioce izbornih lista, suštinski ograničava ili onemogućava ostvarivanje prava pripadnika nacionalne manjine na političko reprezentovanje, odnosno da li uslovi propisani odredbama člana 18. st. 1. i 2. Zakona predstavljaju izrazito nepovoljne uslove za kandidovanje predstavnika nacionalnih manjina, odnosno uslove koji posebno pogađaju podnosioce izbornih lica pripadnika nacionalnih manjina. Propisivanjem u članu 18. Zakona navedenih uslova u pogledu minimalnog broja birača koji treba da podrže izbornu listu i minimalnog broja odbornika koji treba da budu predloženi na listi da bi jedna izborna lista bila pravno valjana, prema oceni Ustavnog suda, nisu postavljeni takvi uslovi koji bi pripadnike nacionalnih manjina doveli u suštinski nejednak položaj u odnosu na pripadnike većinskog naroda, niti se suštinski ograničavaju njihova prava da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da budu srazmerno zastupljeni u skupštini jedinice lokalne samouprave. Pri tome, Ustavni sud je imao u vidu činjenicu da su nacionalne manjine u Republici Srbiji, prema podacima nadležnog organa za statistiku, po pravilu, skoncentrisane na određenim područjima i da u pojedinim opštinama nacionalne manjine predstavljaju većinsko stanovništvo, te da, sledstveno tome, ispunjavanje navedenih uslova, u principu, ne predstavlja znatnu poteškoću za političke stranke nacionalnih manjina.

Ustavni sud smatra da ostvarivanje ustavnih jemstava prava pripadnika nacionalne manjine u postupku izbora odbornika skupštine jedinice lokalne samouprave podrazumeva, kad je to neophodno, ustanovljavanje posebnih izbornih uslova i pravila kojima se obezbeđuje njihova puna ravnopravnost i efektivno ostvarivanje Ustavom garantovanog izbornog prava i prava na učestvovanje u upravljanju javnim poslovima i omogućava njihova srazmerna zastupljenost u skupštinama. Takvo posebno zakonsko rešenje u ostvarivanju izbornog prava u jedinicama lokalne samouprave utvrđeno je za pripadnike nacionalnih manjina u odredbi člana 40. stav 5. Zakona o lokalnim izborima, kojom je propisano da političke stranke nacionalnih manjina i koalicije političkih stranaka nacionalnih manjina učestvuju u raspodeli mandata i kada su dobile manje od 5% glasova od ukupnog broja birača koji su glasali. Zakonodavac je na taj način predvideo posebne mere radi postizanja pune ravnopravnosti pripadnika nacionalnih manjina upravo u onoj fazi izbornog postupka koja se odnosi na utvrđivanje rezultata izbora, propisujući da za stranke nacionalnih manjina i koalicije tih stranaka ne važi zakonski izborni prag od 5%. Prema shvatanju Ustavnog suda, zakonodavac se opredelio za uvođenje posebnih mera i privilegovani prirodni prag da bi omogućio da liste kandidata političkih stranaka nacionalnih manjina, u onim opštinama u kojima nacionalne manjine nisu zastupljene u značajnom broju, steknu pravo na učešće u raspodeli mandata, iako ne mogu da ostvare zakonski minimum od 5%.

Iz pomenutih odredaba Ustava sledi da je zakonodavac ovlašćen da uredi postupak izbora odbornika u skupštinama jedinice lokalne samouprave, kao i da uvodi posebne mere radi postizanja pune ravnopravnosti pripadnika nacionalnih manjina i da omogući njihovu srazmernu zastupljenost u lokalnim skupštinama. Za koja konkretna rešenja će se zakonodavac opredeliti da bi omogućio ostvarivanje prava nacionalnih manjina na navedeno političko reprezentovanje, stvar je zakonodavne politike u uređivanju lokalnih izbora, o kojoj Ustavni sud, saglasno članu 167. Ustava, nije nadležan da odlučuje, kao ni o celishodnosti pojedinih zakonskih rešenja.

Naime, Ustavni sud konstatuje da je u nadležnosti zakonodavca da odluči u kojim sve fazama izbornog postupka i koje posebne mere treba predvideti radi ravnopravnog učešća pripadnika nacionalnih manjina u izbornom postupku, a koje treba da omoguće srazmernu zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama, kako to stoji u odredbi člana 180. stav 4. Ustava. Propisivanje posebnih mera radi postizanje pune ravnopravnosti pripadnika nacionalnih manjina samo u završnoj fazi izbornog postupka, to jest u fazi raspodele mandata, moglo bi u praksi ostati bez efekta, ako bi pripadnicima nacionalnih manjina bilo u znatnoj meri otežano ili onemogućeno učešće u postupku kandidovanja odbornika, kao i u drugim fazama izbornog postupka koji prethodi postupku utvrđivanja rezultata izbora i raspodeli mandata, što članom 18. Zakona, prema oceni Ustavnog suda, nije učinjeno.

Iz navedenih razloga, Ustavni sud je ocenio da osporene odredbe člana 18. st. 1. i 2. nisu nesaglasne sa Ustavom, niti sa pomenutim odredbama Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, te da ne stoje navodi iz inicijative da se ovim odredbama vrši diskriminacija pripadnika nacionalnih manjina.

U vezi sa navodima inicijatora da je članom 18. Zakona trebalo predvideti i posebne uslove kandidovanja za pripadnike nacionalnih manjina, Ustavni sud ukazuje da ta pitanja nisu predmet ustavnosudske ocene, već da spadaju u nadležnost Narodne skupštine kao zakonodavnog organa, odnosno da je stvar zakonodavca da oceni da li je posebna mera predviđena članom 40. stav 5. Zakona o lokalnim izborima dovoljna da se obezbedi stvarna ravnopravnost pripadnika nacionalne manjine i njihovo efektivno učešće u vršenju javne vlasti na lokalnom nivou, ili je pak potrebno propisati posebne mere i u fazi kandidovanja, odnosno u drugim fazama izbornog postupka.

U pogledu odredaba člana 18. st. 3. i 4. Zakona, kojima je propisano ko može podneti izborne liste u ime političke stranke, grupe građana ili koalicije stranaka, Ustavni sud nalazi da je zakonodavac ovlašćen da uređujući lokalne izbore utvrdi i konkretna rešenja koja se odnose na sprovođenje postupka kandidovanja, te prema oceni Ustavnog suda, ni odredbe člana 18. st. 3. i 4. Zakona nisu nesaglasne sa Ustavom.

S obzirom na izneto, Ustavni sud je obustavio pokrenuti postupak ocene ustavnosti odredaba člana 18. Zakona o lokalnim izborima, saglasno odredbi člana 57. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu.

VIII

Polazeći od iznetog, a u skladu sa odredbama člana 45. tačka 1) i člana 46. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda (''Službeni glasnik RS'', br. 24/08 i 27/08), Ustavni sud je odlučio kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe čl. 43. i 47. Zakona o lokalnim izborima prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Zakona o lokalnim izborima

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti