Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o lokalnim izborima

Kratak pregled

Ustavni sud pokreće postupak za ocenu ustavnosti članova 18, 43. i 47. Zakona o lokalnim izborima. Osporene odredbe se odnose na uslove za podnošenje izbornih lista, slobodnu dodelu mandata od strane podnosioca liste i institut blanko ostavki odbornika.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-52/2008
02.07.2009.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Stanka Milanović, dr Dragiša Slijepčević, dr Drgan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. i člana 175. stav 2. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 2. jula 2009. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 19. Zakona o lokalnim izborima ("Službeni glasnik RS", broj 129/07).

2. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti odredaba čl. 18, 43. i 47. Zakona iz tačke 1.

3. Ovo Rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora povodom pokrenutog postupka iz tačke 2.

4. Rok za davanje odgovora iz tačke 3. ovog Rešenja je 60 dana od dana prijema Rešenja.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba čl. 18. i 19. Zakona o lokalnim izborima i više inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba člana 47. Zakona.

Odredbe člana 18. Zakona o lokalnim izobrima osporene su iz razloga što su, prema navodima inicijatora, u suprotnosti sa odredbama čl. 20, 46, 47, 52. i 55. Ustava Republike Srbije. Inicijator navodi da odredbe člana 18. Zakona, kojima je propisano da izborne liste predlagača treba svojim potpisima da podrži najmanje 30 birača po predlogu za svakog kandidata na izbornoj listi, kao i da predlagač mora na izbornoj listi imati najmanje jednu trećinu kandidata od ukupnog broja odbornika koji se bira, stavljaju političku stranku nacionalne manjine u neravnopravan položaj sa strankama većinskog naroda. Inicijator smatra da nacionalna manjina, koja ima najviše deset posto od ukupnog stanovništva na teritoriji opštine, treba da podnese izbornu listu sa istim brojem kandidata za odbornike kao i većinski narod "znajući unapred da dve trećine liste nema nikakve šanse da postanu odbornici, a obavezni su radi zakonskih okvira prikupiti overene potpise i platiti taksu (član 19.)". Prema mišljenju inicijatora, time se uskraćuje pravo na političko delovanje pripadnika nacionalnih manjina i dovodi do njihove diskriminacije. Inicijator smatra da su zakonom postavljeni takvi uslovi da nacionalne manjine ostanu bez svojih nezavisnih predstavnika, a što je suprotno ustavnim odredbama koje pripadnicima nacionalnih manjina garantuju sva prava. Na taj način, prema navodima inicijatora, indirektno se ide na ukidanje stranaka nacionalnih manjina, čime se krše ljudska prava i onemogućava se ravnopravno učešće u vlasti.

Odredbe člana 47. Zakona o lokalnim izborima, kojima je uređen institut ugovora između podnosioca izborne liste i kandidata za odbornika, odnosno odbornika, a na osnovu koga se predviđa pravo podnosioca izborne liste da u ime odbornika podnese ostavku na funkciju odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave, osporene su u više inicijativa iz razloga što, prema navodima inicijatora, nisu u saglasnosti sa odredbama čl. 2. i 3, člana 5. st. 1, 3. i 4, čl. 18. i 19, člana 176. stav 1. i člana 180. st. 1. do 3. Ustava, kao i sa odredbama člana 25. tač. a) i b) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima. U prvoj inicijativi se navodi da se odredbama člana 47. Zakona ograničava pravo da se bude biran garantovano članom 52. Ustava, budući da to pravo podrazumeva i "pravo da se na izabranoj funkciji ostane za predviđeno vreme, bez mogućnosti arbitrernog smenjivanja". Inicijator smatra da Ustav ne dopušta zakonsko ograničenje prava da se bude biran za odbornika, na način kako je to propisano odredbama člana 47. Zakona. Prema mišljenju inicijatora, odredba člana 102. stav 2. Ustava odnosi se samo na narodne poslanike, a ne i na poslanike autonomnih pokrajina i odbornike u skupštini jedinice lokalne samouprave. Kada bi se ta ustavna odredba primenjivala i na odbornike, inicijator navodi da bi osporena odredba Zakona bila takođe neustavna, "jer predviđa deponovanje blanko ostavki i od strane kandidata za odbornike". Obrazlažući svoje navode, inicijator se poziva i na odredbu člana 3. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kojom je uređeno pravo na slobodne izbore i na odgovarajuću praksu Evropskog suda za ljudska prava i Evropske komisije za ljudska prava, kao i na Odluku Ustavnog suda broj IU 197/02 ("Službeni glasnik RS", broj 57/03), kojom je utvrđena neustavnost zakonskih odredaba o prestanku mandata narodnih poslanika na osnovu prestanka članstva u političkoj stranci. Inicijator predlaže da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke o ustavnosti člana 47. Zakona o lokalnim izborima, donese odluku kojom će obustaviti izvršenje pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporenog člana Zakona. U drugoj inicijativi navodi se da je odredbama člana 47. st. 1. do 5. i 7. Zakona o lokalnim izborima uređen institut ugovora i potpisivanje blanko ostavke "bez ikakvih unapred zakonom propisanih uslova" i bez obezbeđivanja pravne zaštite, čime se "potpuno poništava" pravo građanina da bude biran, garantovano članom 52. Ustava. Prema navodima inicijatora, osporenim odredbama Zakona propisuje se ostvarivanje zajemčenog ljudskog prava na način koji nije saglasan odredbama člana 18. Ustava, jer zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, kao i da se uređivanje izbornog prava na navedeni način ne može tumačiti "u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva". Prema mišljenju inicijatora, osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti ni sa odredbom člana 176. stav 1. Ustava, jer se ne može smatrati da je "ugovaranje blanko ostavke" saglasno pravu građana da lokalnu samoupravu ostvaruju preko slobodno izabranih predstavnika. Inicijator navodi da "ovlašćenje političkih stranaka" propisano osporenim odredbama člana 47. Zakona pruža mogućnost strankama da suprotno odredbi člana 5. stav 4. Ustava neposredno vrše vlast ili je potčinjavaju sebi. Takođe, inicijator navodi da osporene odredbe člana 47. nisu u saglasnosti ni sa odredbama člana 25. tač. a) i b) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, jer je njihovom primenom onemogućena neposrednost, opštost, istinitost, jednakost i slobodno izražavanje volje birača. U trećoj inicijativi navodi se da se odredbama člana 47. st. 1, 3. i 4. Zakona ograničava institut slobodnog predstavničkog mandata, svodeći ga na imperativni mandat i da se "deformiše načelo vršenja suverenosti od strane građana preko njihovih slobodno izabranih predstavnika i posredstvom slobodnog predstavničkog mandata, utvrđenog u članu 2. Ustava". Inicijator smatra da funkcija odbornika, kao javna funkcija, na osnovu osporenih odredaba člana 47. Zakona postaje predmet raspolaganja podnosioca izborne liste na lokalnim izborima, a to su najčešće političke organizacije, i to na osnovu dvostranog ugovora, pri čemu se menja pravna priroda ostavke kao ličnog čina odbornika. Time se, prema mišljenju inicijatora, povređuju i odredbe člana 5. Ustava, jer su političke stranke na taj način u mogućnosti da preko odbornika, a posedujući "partijski imperativni mandat", vrše vlast u lokalnoj zajednici, potčinjavajući rad organa jedinice lokalne samouprave jedino svom interesu. Uređivanjem prestanka mandata na izloženi način, prema navodima inicijatora, relativizuje se trajanje mandata odbornika i dovodi u vezu sa voljom političke stranke, što je u suprotnosti sa članom 180. stav 3. Ustava, prema kome se odbornici biraju na period od četiri godine. Inicijator navodi da odbornik ima Ustavom zagarantovanu slobodu u predstavljanju onih koji su ga birali, te da mu se to pravo slobodnog političkog predstavljanja ne može ograničiti ili oduzeti, a posebno ne na osnovu ugovora političke stranke i odbornika. Prema mišljenju inicijatora, takvim zakonskim rešenjem povređuje se i načelo neposrednosti utvrđeno u članu 52. stav 2. Ustava. Inicijator predlaže da ukoliko Ustavni sud ne prihvati inicijativu u celosti, da onda oceni neustavnom odredbu člana 47. stav 1. Zakona u delu koji glasi: "kandidat za odbornika, odnosno". Inicijator navodi da je odredbom člana 102. stav 2. Ustava predviđeno da samo narodni poslanik može neopozivo staviti na raspolaganje svoj mandat političkoj stranci, na čijoj listi je izabran, a da je osporenim članom 47. Zakona o lokalnim izborima propisano da to može učiniti i kandidat za odbornika. Budući da kandidat za odbornika još nema mandat, inicijator smatra da je nemoguće da on raspolaže nečim čime faktički i pravno ne može raspolagati. Inicijator zaključuje da je zakonodavac uređujući institut ugovora odredbom člana 47. Zakona izašao van granica načela i smisla Ustava.

Ustavni sud je na sednici od 10. jula 2008. godine zaključio da inicijativu za ocenu ustavnosti odredaba čl. 18. i 19. Zakona o lokalnim izborima dostavi Narodnoj skupštini na mišljenje, a koje u ostavljenom roku od 60 dana, a ni naknadno, nije dobijeno.

Ustavni sud je na sednici od 16. aprila 2009. godine doneo Zaključak da se inicijative za ocenu ustavnosti odredaba člana 47. Zakona o lokalnim izborima dostave Narodnoj skupštini na mišljenje. Povodom navedenih inicijativa Narodna skupština je dostavila Ustavnom sudu mišljenje.

Takođe, s obzirom na to da se u pojedinim ustavnim žalbama podnetim Ustavnom sudu ukazuje na logičku i suštinsku povezanost osporenih odredaba člana 47. i odredaba člana 43. Zakona o lokalnim izborima, kojima je predviđeno da "podnosioci izborne liste po svom nahođenju dodeljuju pojedinačne odborničke mandate koje je dobila jedna izborna lista, nezavisno od redosleda kandidata na toj listi", i da se ukazuje na nesaglasnost takvog zakonskog rešenja sa Ustavom, Ustavni sud je ocenio da i odredbe člana 43. Zakona treba podvrći oceni ustavnosti.

U mišljenju Narodne skupštine navodi se da iz sadržine inicijativa proizlazi da inicijatori osporavaju odredbe člana 47. Zakona o lokalnim izborima po tri osnova. U pogledu prvog osnova, navodi se da se podnetim inicijativama zapravo ne osporavaju odredbe člana 47. Zakona, već odredba člana 102. stav 2. Ustava, jer je navodno suprotna opšteprihvaćenim demokratskim principima i standardima i nije usaglašena sa drugim odredbama Ustava. Donosilac akta ističe da je Ustavni sud nadležan da odlučuje o ustavnosti zakona, a ne o oceni celishodnosti i opravdanosti pojedinih ustavnih rešenja. Takođe, donosilac akta navodi da su ranije odluke Ustavnog suda, na koje se pozivaju inicijatori, bile zasnovane na tada važećem Ustavu, a da se ocena ustavnosti osporenih odredaba Zakona mora ceniti u odnosu na važeći Ustav. U odnosu na drugi osnov osporavanja odredaba člana 47. Zakona, donosilac akta navodi da je nesporno da odredbom člana 102. stav 2. Ustava nije regulisan položaj odbornika. Prema mišljenju donosioca akta, ustavotvorac se opredelio da pravni položaj narodnih poslanika jednim delom uredi Ustavom, dok je uređivanje položaja odbornika u potpunosti prepustio zakonodavcu. Stoga donosilac akta postavlja pitanje zbog čega ustavni princip koji predviđa određene slobode za poslanike, ne bi trebao da važi i za odbornike, odnosno zbog čega bi se pravna priroda odborničkog mandata razlikovala od pravne prirode poslaničkog mandata. Donosilac akta navodi da sadržina odredaba osporenog člana 47. Zakona predstavlja normativno uobličavanje uspostavljene pravne prakse, kako republičkog parlamenta, tako i skupština jedinica lokalne samouprave. U pogledu osporavanje mogućnosti da pitanje mandata bude predmet ugovornog odnosa, donosilac akta navodi da je odredbom člana 102. Ustava predviđena mogućnost raspolaganja mandatom. Donosilac akta navodi da raspolaganje mandatom nije specifičnost koja se odnosi samo na ovu vrstu ugovora, već i da političke stranke koje stvaraju predizborne koalicije zaključuju ugovore kojim uređuju međusobna prava i obaveze, a posebno pitanja vezana za raspodelu mandata koje osvoji takva koalicija. Treći osnov osporavanja, prema navodima donosioca akta, odnosi se na to da je osporenim odredbama člana 47. Zakona sloboda raspolaganja mandatom data i kandidatu za odbornike, dok je odredbom člana 102. stav 2. Ustava ta sloboda predviđena samo za poslanike, što znači za lica kojima je mandat počeo da teče. U vezi sa tim, donosilac akta navodi da se termin "poslanik" ne upotrebljava uvek u istom značenju, tako da se nekad tom pojmu daje i šire značenje koje obuhvata i kandidate za poslanike kojima mandat još nije potvrđen. Tako, prema navodima donosioca akta, Poslovnik Narodne skupštine ne pravi terminološku razliku između kandidata za poslanika i poslanika kome je mandat potvrđen, dok su izborni zakoni, u skladu sa predmetom regulisanja, mnogo precizniji i vrše jasno razgraničenje ovih pojmova. Donosilac akta smatra da se upotrebom pojma "poslanik" u odredbi člana 102. stav 2. Ustava, ustavotvorac nije ograničio na uže značenje tog pojma. Donosilaca akta navodi da prilikom tumačenja odredbe člana 102. stav 2. Ustava, treba imati u vidu da u teoriji prava pojam prava – slobode u suštini znači odsustvo postojanja ograničenja da se nešto čini, tako da iz navedene ustavne odredbe proizlazi da ona ne dozvoljava ograničenje poslanika u raspolaganju mandatom, s tim da se to raspolaganje vrši pod uslovima koji su propisani zakonom. Iz svih navedenih razloga, donosilac akta predlaže da Ustavni sud ne prihvati podnete inicijative.

U sprovedenom postupku pred Ustavnim sudom utvrđeno je:

Odredbama čl. 18, 19. 43. i 47. Zakona o lokalnim izborima ("Službeni glasnik RS", broj 129/07), propisano je:

"Član 18.

Kandidate za odbornike mogu predlagati, posebno ili zajedno, političke stranke, koalicije i druge političke organizacije, kao i grupe građana čije izborne liste svojim potpisima podrži najmanje 30 birača po predlogu za svakog kandidata na izbornoj listi. Predlagač mora na izbornoj listi imati najmanje jednu trećinu kandidata od ukupnog broja odbornika koji se bira.

U jedinicama lokalne samouprave koje imaju manje od 20.000 birača, izborne liste iz stava 1. ovog člana utvrđene su i kada ih svojim potpisom podrži najmanje 200 birača.

U ime političke stranke ili grupe građana, predloge iz st. 1. i 2. ovog člana može podneti samo lice koje je politička stranka ili grupa građana ovlastila.

U ime koalicije stranaka, predlog iz st. 1. i 2. ovog člana podnose najviše dva ovlašćena lica.

Član 19.

Izborna lista dostavlja se izbornoj komisiji najkasnije 15 dana pre dana određenog za održavanje izbora.

Uz izbornu listu izbornoj komisiji dostavlja se dokumentacija, i to:

1) potvrda o izbornom pravu za svakog kandidata sa izborne liste, u kojoj je naznačeno ime i prezime, datum rođenja, zanimanje i jedinstveni matični broj kandidata;

2) pismena izjava kandidata da prihvata kandidaturu;

3) potvrda o prebivalištu kandidata;

4) pismena saglasnost nosioca liste;

5) ovlašćenje lica koja podnose izbornu listu;

6) uverenje o državljanstvu;

7) potpisi birača koji su podržali određenu izbornu listu.

Na dokumentaciju iz stava 2. tač 1), 3) i 6) ovog člana ne plaća se taksa.

Član 43.

Podnosilac izborne liste će, najkasnije u roku od 10. dana od dana objavljivanja ukupnih rezultata izbora, dostaviti izbornoj komisiji jedinice lokalne samouprave podatke o tome kojim kandidatima sa izborne liste se dodeljuju dobijeni odbornički mandati.

Ako podnosilac izborne liste ne dostavi podatke iz stava 1. ovog člana, izborna komisija će ga pismeno obavestiti da je dužan da to učini u naknadnom roku od pet dana, uz upozorenje na posledice nepostupanja.

Ako podnosilac izborne liste ne dostavi podatke iz stava 1. ovog člana ni u naknadno ostavljenom roku, izborna komisija će sve dobijene mandate sa te liste dodeliti kandidatima sa te liste prema njihovom redosledu na listi.

Član 47.

Podnosilac izborne liste i kandidat za odbornika, odnosno odbornik, mogu zaključiti ugovor kojim će regulisati međusobne odnose i predvideti pravo podnosioca izborne liste da, u ime odbornika, podnese ostavku na funkciju odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave.

Prilikom zaključenja ugovora iz stava 1. ovog člana, kandidat za odbornika, odnosno odbornik, predaje podnosiocu izborne liste svoju blanko ostavku, što se konstatuje u ugovoru.

Blanko ostavka je pismeno koje sadrži izjavu kandidata za odbornika, odnosno odbornika, da podnosi ostavku na funkciju odbornika u skupštini jedinici lokalne samouprave, kao i ovlašćenje dato podnosiocu izborne liste da ovu ostavku, u njegovo ime, preda predsedniku skupštine jedinice lokalne samouprave.

Na osnovu ugovora iz stava 1. ovog člana podnosilac izborne liste stiče pravo da slobodno raspolaže mandatom odbornika sa kojim je zaključio ugovor i to tako što samostalno odlučuje da li će realizovati ovlašćenje koje je dobio i određuje vreme kada će to učiniti.

Podneta ostavka i ovlašćenje, koji su dati u blanko ostavci, ne mogu se opozvati.

Odbornik koji je podneo blanko ostavku može učestvovati u radu i odlučivanju skupštine jedinice lokalne samouprave i vršiti sva prava koja proizlaze iz odborničke funkcije, sve dok skupština jedinice lokalne samouprave ne utvrdi prestanak njegovog mandata na osnovu ostavke koju je, u njegovo ime, podneo podnosilac izborne liste.

Ugovor iz stava 1. ovog člana sačinjava se u pisanoj formi, a potpisi na njemu, kao i potpis na blanko ostavci, moraju biti overeni u skladu sa zakonom kojim se uređuje overa potpisa.

Visinu naknade za overu potpisa utvrdiće posebnim aktom ministarstvo nadležno za poslove pravde."

Za ocenu ustavnosti navedenih odredaba Zakona o lokalnim izborima od značaja su odredbe Ustava, kojima je utvrđeno: da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika, kao i da nijedan državni organ, politička organizacija, grupa ili pojedinac ne može prisvojiti suverenost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana (član 2.); da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima, kao i da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da se jemči i priznaje uloga političkih stranaka u demokratskom oblikovanju političke volje građana, da je nedopušteno delovanje političkih stranaka koje je usmereno na nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje ljudskih ili manjinskih prava ili izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje, kao i da političke stranke ne mogu neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi (član 5. st. 1, 3. i 4.); da je državna vlast ograničena pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu (član 12. stav 1.); da Republika Srbija štiti prava nacionalnih manjina, kao i da država jemči posebnu zaštitu nacionalnim manjinama radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti i očuvanja njihovog identiteta (član 14.); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju i da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, kao i da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, te da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava (član 19.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava (član 20. stav 1.); da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, kao i da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21. st. 3. i 4.); da se jemči sloboda mišljenja i izražavanja, kao i sloboda da se govorom, pisanjem, slikom ili na drugi način traže, primaju i šire obaveštenja i ideje, kao i da se sloboda izražavanja može zakonom ograničiti, ako je to neophodno radi zaštite prava i ugleda drugih, čuvanja autoriteta i nepristrasnosti suda i zaštite javnog zdravlja, morala demokratskog društva i nacionalne bezbednosti Republike Srbije (član 46.); da svaki punoletan, poslovno sposoban državljanin Republike Srbije ima pravo da bira i da bude biran, da je izborno pravo opšte i jednako, izbori su slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično, kao i da izborno pravo uživa pravnu zaštitu u skladu sa zakonom (član 52.); da pripadnici nacionalnih manjina imaju, pod istim uslovima kao ostali građani, pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da stupaju na javne funkcije (član 77. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana (član 97. tačka 2.); da je narodni poslanik slobodan da, pod uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika (član 102. stav 2.); da građani imaju pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, koje ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika (član 176. stav 1.); da je skupština najviši organ jedinice lokalne samouprave, da je čine odbornici, da se odbornici biraju na period od četiri godine, na neposrednim izborima tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom, kao i da se u jedinicama lokalne samouprave u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava, omogućuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama, u skladu sa zakonom (član 180.).

Potvrđenim međunarodnim ugovorima relevantnim za rešavanje ovog ustavnog spora, a koji su, saglasno odredbi člana 16. stav 2. Ustava, sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju, predviđeno je:

- odredbama člana 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima ("Službeni list SFRJ", broj 7/1971) da svaki građanin ima pravo i mogućnost, bez ikakve diskriminacije pomenute u članu 2. i bez neosnovanih ograničenja: a) da učestvuje u upravljanju javnim poslovima, bilo neposredno, bilo preko slobodno izabranih predstavnika; b) da bira i da bude biran na povremenim, istinskim, opštim, jednakim i tajnim izborima, koji obezbeđuju slobodno izražavanje volje birača;

- odredbom člana 3. Protokola broj 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, izmenjenu u skladu s Protokolom broj 11 ("Službeni list SCG" – Međunarodni ugovori, broj 9/2003) da se visoke strane ugovornice obavezuju da u primerenim vremenskim razmacima održavaju slobodne izbore s tajnim glasanjem, pod uslovima koji obezbeđuju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tela;

- odredbama člana 4. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina ("Službeni list SRJ" – Međunarodni ugovori, broj 6/1998) da se strane ugovornice obavezuju da će pripadnicima nacionalnih manjina garantovati ravnopravnost pred zakonom i jednaku zakonsku zaštitu, te da je u tom smislu zabranjena bilo kakva diskriminacija na osnovu pripadnosti nacionalnoj manjini (stav 1.), da se strane ugovornice obavezuju da usvoje, gde je potrebno, odgovarajuće mere kako bi u svim oblastima ekonomskog, društvenog, političkog i kulturnog života obezbedile punu i stvarnu jednakost pripadnika nacionalne manjine i pripadnika većine i da će se u tom pogledu voditi računa o specifičnim uslovima pripadnika nacionalnih manjina (stav 2.), i da se mere usvojene shodno stavu 2. neće smatrati aktom diskriminacije (stav 3.); odredbom člana 15. Konvencije predviđeno je da će strane ugovornice stvoriti uslove potrebne za delotvorno učešće pripadnika nacionalnih manjina u kulturnom, društvenom i ekonomskom životu i javnim odnosima, posebno onim koji se na njih odnose.

U toku postupka ocene ustavnosti odredaba člana 18. Zakona o lokalnim izborima, Ustavni sud je ocenio da rešavanje ovog ustavnog spora ima širi ustavnopravni značaj i da se mora sagledati u okviru svih ustavnih jemstava koja se odnose na ostvarivanje i zaštitu prava pripadnika nacionalnih manjina u Republici Srbiji.

Na osnovu rešenja sadržanih u Ustavu i Okvirnoj konvenciji, Ustavni sud nalazi da se osnovano postavljaju sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li su osporene odredbe člana 18. Zakona, kojima se propisuje da je potrebno da izborne liste predlagača svojim potpisima podrži najmanje 30 birača po predlogu za svakog kandidata na izbornoj listi, kao i da predlagač mora na izbornoj listi imati najmanje jednu trećinu kandidata od ukupnog broja odbornika koji se bira, u skladu sa ustavnim jemstvima posebne zaštite nacionalnih manjina radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti (član 14.) i neposredne primene ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima (član 18. st. 1. i 2.), a posebno sa ustavnom odredbom kojom je utvrđeno da se u jedinicama lokalne samouprave u kojima živi stanovništvo mešovitog nacionalnog sastava, omogućuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama, u skladu sa zakonom (član 180. stav 4.);

- da li osporene odredbe člana 18. Zakona obezbeđuju punu i stvarnu jednakost pripadnika nacionalnih manjina u postupku izbora odbornika u skupštinu jedinice lokalne samouprave, u skladu sa odredbama čl. 4. i 15. Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina;

- da li osporene odredbe člana 18. Zakona obezbeđuju ostvarivanje izbornog prava pripadnika nacionalnih manjina u postupku kandidovanja, kao delu izbornog postupka, u skladu sa ustavnim jemstvima i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

Imajući u vidu navedeno, a u skladu sa odredbama člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), stekli su se uslovi da Ustavni sud pokrene postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 18. Zakona o lokalnim izborima.

U pogledu ocene ustavnosti odredaba člana 19. Zakona o lokalnim izborima, za koje podnosilac inicijative nije naveo razloge osporavanja, niti odredbe Ustava u odnosu na koje ih osporava, Ustavni sud je pošao od ustavnih odredaba kojima je utvrđeno da se pitanje načina ostvarivanja ustavnog prava građana da biraju i budu birani, kao i pitanje postupka izbora odbornika uređuje zakonom. Prema oceni Ustavnog suda, zakonodavac se kretao u granicama ustavnog ovlašćenja, kada je osporenim odredbama člana 19. Zakona uredio kome i u kom roku se dostavlja izborna lista i koju dokumentaciju je potrebno priložiti uz izbornu listu, kao i na koju dokumentaciju se ne plaća taksa. Iz navedenih razloga, Ustavni sud nije našao osnov za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 19. Zakona o lokalnim izborima, te je saglasno članu 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, doneo Rešenje o neprihvatanju inicijative za ocenu ustavnosti odredaba člana 19. Zakona o lokalnim izborima.

Razmatrajući ustavnost odredaba člana 47. Zakona o lokalnim izborima, Ustavni sud je imao u vidu sadržaj osporenih zakonskih odredaba sa stanovišta osnovnih ustavnih načela i principa o suverenosti građana i ulozi političkih stranaka u demokratskom oblikovanju političke volje građana, kao i sa stanovišta ostvarivanja Ustavom zajemčenog biračkog prava i prava građana na lokalnu samoupravu i neposredan izbor svojih predstavnika.

Polazeći od navedenih odredaba Ustava i odredaba člana 25. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, Ustavni sud je ocenio da se u vezi sa osporenim članom 47. Zakona osnovano postavljaju sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li se odredbama člana 47. Zakona o lokalnim izborima, kojima je uređen institut ugovora između kandidata za odbornika, odnosno odbornika i podnosioca izborne liste, na osnovu koga se može predvideti pravo podnosioca izborne liste da u ime odbornika podnese ostavku na funkciju odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave, zadire u osnovne ustavne principe i načela o suverenosti građana i vladavini prava koja se ostvaruje i slobodnim i neposrednim izborima, utvrđene čl. 2. i 3. Ustava;

- da li su osporene odredbe Zakona u skladu sa pravom građana na lokalnu samoupravu, utvrđenom u članu 176. stav 1. Ustava, a koje građani ostvaruju neposredno i preko svojih slobodno izabranih predstavnika i da li građani u opštini mogu ostvarivati pravo na lokalnu samoupravu, ukoliko odbornici predstavljaju i promovišu samo interese podnosioca izborne liste koji ih je predložio, odnosno na čijoj listi su izabrani;

- da li se institutom ugovora iz 47. Zakona, na osnovu koga podnosilac izborne liste, a to je najčešće politička stranka, stiče pravo da slobodno raspolaže mandatom odbornika, suprotno ustavnim odredbama iz člana 5. stav 4. Ustava, omogućava političkim strankama da neposredno vrše vlast na lokalnom nivou i da je potčine sebi;

- da li je u skladu sa prirodom odborničke funkcije, kao javne funkcije, da ona bude predmet "raspolaganja", odnosno ugovora između kandidata za odbornika, odnosno odbornika i podnosioca izborne liste, na način kako je to propisano osporenim odredbama Zakona;

- da li je institut blanko ostavke, predviđen osporenim odredbama Zakona, u skladu sa osnovnim pravnim principom da izjava volje treba da odgovara stvarnoj volji subjekta, kada podnosilac blanko ostavke prenosi ovlašćenje za podnošenje ostavke na podnosioca izborne liste, a podnosilac izborne liste samostalno odlučuje o tome da li će i kada će realizovati ovlašćenje da u ime odbornika podnese ostavku, kao i da li takva blanko ostavka može proizvoditi pravno dejstvo;

- da li se osporenim odredbama Zakona, na osnovu kojih politička stranka može odlučivati o dužini trajanja mandata odbornika, odnosno o prestanku mandata odbornika, ograničava mirno uživanje ostvarenog izbornog prava zajemčenog odredbom člana 52. Ustava i odredbom člana 25. tačka b) Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, kao i da li se takvim zakonskim rešenjem utiče na suštinu zajamčenog biračkog prava, protivno odredbi člana 18. stav 2. Ustava;

- da li se osporenim odredbama Zakona ograničava i pravo odbornika na slobodu mišljenja i izražavanja zajemčenu odredbama člana 46. Ustava, s obzirom na moguće posledice primene tih odredaba;

- da li se odredba člana 102. stav 2. Ustava, kojom se izričito uređuje položaj narodnih poslanika, može mutatis mundis odnositi i na odbornike, kao i da li, s obzirom na sadržinu navedene ustavne odredbe, i kandidat za odbornika može staviti svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci i može li se mandat staviti na raspolaganje i drugim podnosiocima izborne liste, a ne samo političkoj stranci, na način kako je to propisano osporenim odredbama Zakona.

Na osnovu iznetog, Ustavni sud je ocenio da se osnovano postavlja pitanje saglasnosti odredaba člana 47. Zakona o lokalnim izborima sa Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima, te je, saglasno odredbama člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 47. Zakona o lokalnim izborima.

Polazeći od navedenih ustavnih načela i principa relevantnih za ocenu ustavnosti odredaba člana 47. Zakona o lokalnim izborima, kao i sadržine otvorenih pitanja povodom odredaba tog člana Zakona, Ustavni sud nalazi da se i u odnosu na odredbe člana 43. Zakona o lokalnim izborima, pored navedenih, osnovano postavljaju i sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li se odredbama člana 43. Zakona o lokalnim izborima, kojim je propisano da podnosilac izborne liste dostavlja izbornoj komisiji jedinice lokalne samouprave podatke o tome kojim kandidatima sa izborne liste se dodeljuju dobijeni odbornički mandati, a na osnovu koje proizlazi da podnosilac izborne liste dobijene mandate dodeljuje kandidatima sa izborne liste po sopstvenom izboru, a ne po redosledu koji je kandidat zauzimao na izbornoj listi, uvodi svojevrstan oblik posrednih izbora i time krše ustavna načela o narodnom (građanskom) predstavništvu i neposrednosti izbora odbornika, kao i ustavni principi o tome da su izbori slobodni i neposredni, a glasanje tajno i lično (član 52. stav 2. Ustava);

- da li se odredbama člana 43. Zakona ograničava Ustavom utvrđeno pravo građana na lokalnu samoupravu, koje građani ostvaruju neposredno i preko svojih slobodno izabranih predstavnika i da li odbornici u skupštini jedinice lokalne samouprave, kao slobodno izabrani predstavnici građana, predstavljaju građane koji su ih birali ili predstavljaju političke partije i druge podnosioce izbornih lista na čijim listama su kandidovani, odnosno koji su ih biračima predložili za izbor;

- da li je zakonodavac davanjem ovlašćenja podnosiocu izborne liste, a to je najčešće politička stranka, da potpuno slobodno vrši raspodelu dobijenih mandata kandidatima sa izborne liste i određuje nosioce mandata u skupštini jedinice lokalne samouprave, proširio ovlašćenja političkih stranaka izvan Ustavom utvrđenih garanicija o njihovoj ulozi u demokratskom oblikovanju volje građana i time suprotno odredbama člana 5. stav 4. Ustava dao mogućnost političkim strankama da neposredno vrše vlast na lokalnom nivou i da je potčine sebi.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da se osnovano postavlja i pitanje saglasnosti odredaba člana 43. Zakona o lokalnim izborima sa Ustavom. Stoga je Ustavni sud odlučio, saglasno odredbama člana 168. stav 1. i člana 175. stav 2. Ustava, da samostalno pokrene postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 43. Zakona.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 46. tač. 1) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je rešio kao u izreci.

Ustavni sud je, na osnovu člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da se ovo Rešenje objavi u "Službenom glasniku Republike Srbije".

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Rešenje Ustavnog suda o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o lokalnim izborima

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti