Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti suspenzije isplata po kolektivnim ugovorima

Kratak pregled

Ustavni sud nije prihvatio inicijativu za ocenu ustavnosti odredbe Zakona o budžetu za 2010. godinu, kojom je suspendovana isplata jubilarnih nagrada i drugih primanja iz kolektivnih ugovora za javni sektor. Sud je našao da mera nije neustavna.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-528/2010
24.11.2011.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Dragiša Slijepčević i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, dr Agneš Kartag Odri, Vesna Ilić Prelić, dr Goran Ilić, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 24. novembra 2011. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 15. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2010. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 107/09).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu odredbe člana 15. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 15. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2010. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 107/09). Inicijator osporava ustavnost navedene odredbe Zakona u odnosu na odredbe člana 20. stav 2, člana 21. st. 1. i 3, člana 167. stav 1. tačka 1. i člana 194. Ustava Republike Srbije. U inicijativi se iznosi mišljenje da se osporenom odredbom Zakona utvrđuje ograničenje koje zadire u suštinu samog prava na zaradu, neto naknada i drugih primanja, a što se, po navodima inicijatora, može utvrditi iz pojedinačnih kolektivnih ugovora koji su u postupku pregovaranja zaključeni u obrazovnim ustanovama čiji je osnivač Republika. Takođe, inicijator smatra da se osporenom odredbom Zakona krši i ustavni princip jednakosti svih pred Ustavom i zakonom i zabrane diskriminacije zaposlenih po ovom osnovu, kao i da se direktno narušava sloboda kolektivnog pregovaranja. S tim u vezi, inicijator osporava i usklađenost navedene odredbe Zakona sa odredbama čl. 2, 5. i 8. Konvencije 154 o kolektivnom pregovaranju navodeći da zarade, neto primanja i druga primanja iz radnog odnosa spadaju u domen prava iz radnog odnosa, koja se isključivo moraju uređivati na principu kolektivnog pregovaranja poslodavca i organizacije zaposlenih, odnosno sindikata. Iz navedenog razloga, inicijator smatra da je ukidanje pomenutih primanja u suprotnosti sa institutom kolektivnog pregovaranja i njegovim određenjem prema Konvenciji MOR-a 154 o kolektivnom pregovaranju i da osporena odredba Zakona predstavlja meru kojom se ukidaju prava zaposlenih u ustanovama obrazovanja čiji je osnivač Republika Srbija da putem kolektivnog pregovaranja učestvuju u procesu definisanja prava na zaradu, neto naknadu i druga primanja. Inicijator je zatražio od Ustavnog suda da, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporene odredbe Zakona.

Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio sledeće:

Osporenom odredbom člana 15. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2010. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 107/09) propisano je da se, u skladu sa članom 2. tačka 31), članom 54. i članom 56. stav 3. Zakona o budžetskom sistemu u budžetskoj 2010. godini neće vršiti obračun i isplata prema Odluci o primeni Opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije i Aneksu I Opšteg kolektivnog ugovora ("Službeni glasnik RS", broj 104/08), kao ni obračun i isplata božićnih, godišnjih i jubilarnih nagrada i drugih vrsta nagrada i bonusa predviđenih posebnim i pojedinačnim kolektivnim ugovorima, za direktne i indirektne korisnike sredstava budžeta Republike Srbije, budžete lokalne vlasti i organizacija za obavezno socijalno osiguranje. Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o budžetu Republike Srbije za 2010. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 91/10) osporena odredba osnovnog teksta Zakona nije menjana.

Prema odredbi člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih pravnih akata sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

Odredbama Ustava u odnosu na koje je osporena ustavnost odredbe člana 15. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2010. godinu i odredbama koje su od značaja za ocenu ustavnosti osporene odredbe Zakona utvrđuje se: da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava; da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati; da pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni su da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da svako ima pravo na pravičnu naknadu za rad i da se niko tog prava ne može odreći (član 60. stav 4.); da se uticaj tržišne privrede na socijalni i ekonomski položaj zaposlenih usklađuje kroz socijalni dijalog između sindikata i poslodavaca (član 82. stav 3.); da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom (član 91. stav 1.); da Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju budžete u kojima moraju biti prikazani svi prihodi i rashodi kojima se finansiraju njihove nadležnosti, a da se zakonom utvrđuju rokovi u kojima budžet mora biti usvojen i način privremenog finansiranja (član 92. st. 1. i 2.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven, da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom, da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije i da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom (član 194. st. 1, 3. i 4.).

Ocenjujući saglasnost odredbe člana 15. osporenog Zakona sa odredbama Ustava na koje ukazuje inicijator, Ustavni sud je utvrdio da osporena odredba nije nesaglasna Ustavu. Naime, Sud je konstatovao da su Opšti kolektivni ugovor i Aneks I Opšteg kolektivnog ugovora koji predviđa njegovo prošireno dejstvo, u smislu priznavanja dodatnih prava značajnom broju zaposlenih čije se zarade finansiraju iz budžeta Republike i budžeta jedinica lokalne samouprave, doneti kao rezultat pregovora između reprezentativnih sindikata, poslodavaca i Vlade i da je između ovih subjekata vođen socijalni dijalog o odlaganju primene proširenog dejstva Opšteg kolektivnog ugovora, zbog nemogućnosti da se obezbede dodatna sredstva za finansiranje prava zaposlenih po ovom osnovu usled nepovoljnih uticaja svetske ekonomske krize i privredne recesije. Imajući u vidu ustavnu obavezu zakonodavca iz čl. 91. i 92. Ustava da za svaku predstojeću fiskalnu godinu, u skladu sa zakonom, donese budžet Republike u kome će prikazati sve planirane prihode i rashode kojima će finansirati nadležnosti Republike, kao i da se rokovi u kojima budžet mora biti usvojen određuju zakonom, te da su pravila budžetskog sistema, dakle i obaveze koje se odnose na planiranje budžetskih sredstava, pripremu, donošenje i izvršavanje budžeta propisani Zakonom o budžetskom sistemu, Ustavni sud je stao na stanovište da, polazeći od jednog od osnovnih načela Ustava da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 4. Ustava), prilikom ocene ustavnosti osporene zakonske odredbe, treba imati u vidu i odredbe Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09, 73/10 i 101/10). Navedenim Zakonom propisano je: da se ovim zakonom, pored ostalog, uređuju planiranje, priprema, donošenje i izvršenje budžeta Republike Srbije (član 1. stav 1.); da su prioritetni budžetski ciljevi u pripremi i izvršenju budžeta makroekonomska stabilnost, ekonomski razvoj i smanjenje finansijskog rizika Republike (član 4. stav 3.); da budžetski prihodi i primanja moraju biti u ravnoteži sa budžetskim rashodima i izdacima (član 5. stav 7.); da se, prema Zakonom propisanom budžetskom kalendaru, budžet Republike donosi u decembru (član 31. stav 1. tačka 12)); da se prilikom određivanja kvota za direktne korisnike budžetskih sredstava imaju u vidu sredstva planirana u budžetu za direktnog korisnika budžetskih sredstava, plan izvršenja budžeta za direktnog budžetskog korisnika i likvidne mogućnosti budžeta (član 53. stav 2.); da obaveze koje preuzimaju direktni, odnosno indirektni korisnici sredstava i organizacije za obavezno socijalno osiguranje moraju odgovarati aproprijaciji koja im je odobrena za tu namenu u toj budžetskoj godini i da obaveze preuzete u skladu sa odobrenim aproprijacijama, a neizvršene u toku godine, se prenose i imaju status preuzetih obaveza i u narednoj budžetskoj godini se izvršavaju na teret odobrenih aproprijacija za tu budžetsku godinu (član 54. st. 1. i 2.); da se preuzete obaveze čiji je iznos veći od iznosa sredstava predviđenog budžetom ili koje su nastale u suprotnosti sa ovim zakonom ili drugim propisom ne mogu izvršavati na teret konsolidovanog računa trezora Republike, odnosno lokalne vlasti (član 56.). Takođe, polazeći od toga da je zakonska obaveza svakog donosioca budžeta da budžetska primanja i rashodi budu uravnoteženi, što znači da obim rashoda zavisi od obima prihoda koji se mogu obezbediti za predstojeću fiskalnu godinu, da se prihodi budžeta obezbeđuju iz poreza i drugih javnih dažbina, da prilikom planiranja vrste i obima kako rashoda, tako i prihoda, moraju da budu poštovani primarni ciljevi budžetskog sistema (makroekonomska stabilnost, održivi ekonomski razvoj i smanjenje finansijskog rizika Republike), kao i da se preuzete obaveze za koje nisu obezbeđena sredstva u budžetu ne mogu izvršavati, Ustavni sud je utvrdio da osporenom odredbom Zakona nisu ukinuta prava zaposlenih predviđena proširenim dejstvom Opšteg kolektivnog ugovora, već je propisano da se u budžetskoj 2010. godini neće vršiti obračun i isplata naknada po osnovu ovih prava. Stoga se ustavnost ove odredbe Zakona, prema oceni Suda, ne može dovesti u pitanje sa stanovišta odredbe člana 20. stav 2. Ustava, budući da se ne radi o pravu na "zaradu", odnosno pravičnu naknadu za rad, već o pojedinim dodatnim pravima po osnovu rada čija je puna primena odložena zbog nedostatka finansijskih sredstava. Potvrda prethodnog stava Ustavnog suda nalazi se i u činjenici da je u toku postupka pred ovim sudom članom 13. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetu Republike Srbije za 2011. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 101/10) predviđena isplata jubilarnih nagrada za zaposlene koji su to pravo stekli u 2011. godini, a članom 6. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetu Republike Srbije za 2011. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 78/11), izvršena je dopuna člana 13. osnovnog teksta Zakona o budžetu Republike Srbije za 2011. godinu ("Službeni glasnik RS", broj 107/09) novim stavom 2, kojim je predviđeno da će se u 2011. godini izvršiti isplata jubilarnih nagrada zaposlenima i kod korisnika koji su ispunili uslove za ostvarivanje ovog prava u 2009. i 2010. godini, a na osnovu evidencije zaposlenih u navedenim godinama. Na ovaj način omogućeno je izvršenje i dela osporene odredbe člana 15. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2010. godinu koji se odnosi na isplatu jubilarnih nagrada zaposlenima kod korisnika budžetskih sredstava.

Ceneći ustavnost osporene odredbe člana 15. Zakona u odnosu na ustavno načelo jednakosti svih pred Ustavom i zakonom i zabrane diskriminacije, Ustavni sud nalazi da navodi inicijatora nisu osnovani, imajući u vidu da se odlaganje pune primene navedenih, dodatnih prava po osnovu rada, na jednak način odnosi na sva lica iz kategorije zaposlenih kod direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava za određenu fiskalnu godinu. Polazeći od činjenice da je radi zaštite makroekonomske stabilnosti i ostalih prioritetnih ciljeva budžetskog sistema, a usled nedostatka potrebnih finansijskih sredstava, odloženo ostvarivanje određenih prava po osnovu rada zaposlenih, te da nije ukinuto Ustavom zagarantovano pravo na pravičnu naknadu za rad, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba Zakona ne sadrži povredu odredaba člana 21. st. 1. i 3. Ustava.

Konvencijom Međunarodne organizacije rada 154 o kolektivnom pregovaranju, na koju se poziva inicijator, u članu 2. predviđeno je da se pojam "kolektivno pregovaranje" odnosi na sve pregovore koji se vode između poslodavca, grupe poslodavaca ili jedne ili više organizacija poslodavaca, s jedne strane, i jedne ili više organizacija radnika, s druge strane, radi: a) utvrđivanja uslova rada i uslova zapošljavanja, b) regulisanja odnosa između poslodavaca i radnika i c) regulisanja odnosa između poslodavaca ili njihovih organizacija i radničke organizacije ili radničkih organizacija. Članom 5. Konvencije predviđeno je da se preduzimaju mere prilagođene nacionalnim uslovima za promovisanje kolektivnog pregovaranja radi postizanja ciljeva predviđenih tačkom 2. istog člana, a članom 8. Konvencije predviđeno je da se mere koje preduzimaju javni organi u svrhu podsticanja i promovisanja razvoja kolektivnog pregovaranja ne oblikuju niti primenjuju tako da ometaju slobodu kolektivnog pregovaranja.

Budući da je Ustavni sud konstatovao da navedena Konvencija do danas nije ratifikovana, to znači da nema karakter potvrđenog međunarodnog ugovora, u smislu člana 167. Ustava, te stoga nema ustavnopravnog osnova da se u odnosu na ovu konvenciju vrši ocena saglasnosti osporene odredbe Zakona. Međutim, kako navedena konvencija i drugi dokumenti univerzalnih ili regionalnih organizacija sadrže pravila koja mogu biti od značaja sa stanovišta zaštite ljudskih prava, Ustavni sud je razmotrio i odredbe čl. 2, 5. i 8. konvencije, ali nije našao da sadrže neka posebna pravila koja bi se razlikovala od odredaba Ustava. Naime, navedene odredbe Konvencije su načelnog karaktera jer na najopštiji način izražavaju potrebu da se odnosi između zaposlenih i poslodavaca uređuju kolektivnim ugovorima koje zaključuju sindikat i poslodavac. Međutim, Sud ocenjuje da osporena odredba Zakona ne predstavlja uređivanje odnosa sindikata (tj. zaposlenih) i poslodavaca mimo njihove volje, već samo za određeno vreme odlaže punu primenu navedenih prava po osnovu rada, u meri neophodnoj za očuvanje makroekonomske stabilnosti Republike.

Iz navedenih razloga, Ustavni sud je ocenio da nisu osnovani navodi inicijatora o nesaglasnosti odredbe člana 15. Zakona o budžetu Republike Srbije za 2010. godinu sa Ustavom, te nije prihvatio podnetu inicijativu, saglasno odredbi člana 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 109/07), kao tački 1. izreke.

Budući da je konačno odlučio u ovoj pravnoj stvari, Sud je odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji na osnovu osporene odredbe iz tačke 1. izreke, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, kao u tački 2. izreke.

Imajući u vidu izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, rešio kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Dragiša Slijepčević

Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti suspenzije isplata po kolektivnim ugovorima

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti