Odluka Ustavnog suda o ustavnosti Zakona o privremenom umanjenju penzija

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o privremenom uređivanju načina isplata penzija. Sud je utvrdio da, iako mera predstavlja mešanje u imovinsko pravo, ona je zakonita, ima legitiman cilj očuvanja finansijske stabilnosti i srazmerna je tom cilju.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, Bratislav Đokić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 23. septembra 2015. godine, doneo

R E Š E Nj E

1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima Zakona o privremenom uređivanju načina isplata penzija („Službeni glasnik RS“, broj 116/14).

2. Odbacuju se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji donetih, odnosno preduzetih na osnovu osporenog Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

I

Ustavnom sudu je podneto više inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba Zakona o privremenom uređivanju načina isplata penzija („Službeni glasnik RS“, broj 116/14). Podnosioci inicijativa, pored ostalog, navode da su već sam naziv i sadržina osporenog Zakona kontradiktorni, jer Zakonom nije predviđen rok do kada će važiti, iz čega dalje zaključuju da Zakon nema privremeno dejstvo. Po mišljenju inicijatora, osporeni Zakon je nesaglasan sa odredbama čl. 3, 19, 20, 21, 22, 58. i 70, člana 194. st. 3. i 5. i člana 197. stav 1. Ustava. Istič u da osporeni Zakon predstavlja kršenje načela jedinstvenog pravnog poretka i vladavine prava, jer je „potpuno ignorisao“ važeći Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, kojim je propisano na koji način i pod kojim uslovima se stiče starosna, invalidska i porodična penzija, kojim su utvrđeni kriterijumi koji određuju visinu penzije, i kojim je određeno pod kojim uslovima i u kojim slučajevima se konačno rešenje o visini penzije može izmeniti novim rešenjem. Time se, kako inicijatori zaključuju, „narušavaju osnovna ljudska prava građana koji su pravo na penziju ostvarili na osnovu svoga rada i odvajanja određenog procenta od zarada“, jer se Zakonom smanjuje visina penzija koje su utvrđene konačnim rešenjima donetim na osnovu Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Inicijatori, dalje, smatraju da se Zakonom umanjuju penzije određenoj kategoriji penzionera, čime se zadire u samu suštinu prava i vrši „selektivno ograničenje ljudskih prava“, što je u suprotnosti sa odredbama člana 21. Ustava, kojima je utvrđena zabrana diskriminacije, kao i sa odredbom člana 20. stav 2. Ustava, kojom je predviđeno da se dostignuti nivo ljudskih prava ne može smanjivati. Ustavno načelo pravne jednakosti i zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, po mišljenju inicijatora, povređeno je odredbama čl. 2. i 3. Zakona zbog neravnopravnog tretmana penzionera, s obzirom na to da se smanjenje penzija odnosi samo na penzionere čije su penzije veće od 25.000 dinara, s tim što je ova kategorija penzionera nejednako tretirana tako što su određeni različiti procenti umanjenja penzija u zavisnosti od toga da li su u pitanju penzije iznad ili ispod 40.000 dinara. Takođe se navodi da su osporenim Zakonom penzioneri diskriminisani i u odnosu na zaposlene u javnom sektoru, čije su zarade preko iznosa od 25.000 dinara linearno umanjene za 10%. Inicijatori smatraju da je penzija lična svojina stečena uplatom doprinosa tokom celog radnog veka, pa stoga svako zadiranje države u stečena prava predstavlja mešanje u imovinu i povredu tog prava, koje je zajemčeno odredbom člana 58. stav 1. Ustava . Osporeni Zakon je, po mišljenju inicijatora, u suprotnosti i sa odredbama člana 70. Ustava, kojima se utvrđuje da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom i da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera. Osporenim Zakonom se menja iznos penzije utvrđen prema Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju, koji je, prema mišljenju inicijatora, stečeno pravo, pa je stoga ovaj zakon u suprotnosti i sa odredbom člana 197. stav 1. Ustava, kojom se određuje da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo. Osim toga, odredba člana 4. Zakona, prema kojoj se isplate penzija izvršene u skladu sa ovim zakonom smatraju konačnim i koja ne predviđa pravo žalbe niti drugog pravnog sredstva protiv ovako utvrđenih penzija, po mišljenju inicijatora, suprotna je sa odre dbama člana 36. Ustava, kojima se jemči pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo. Inicijatori, takođe, smatraju da je osporeni Zakon nesaglasan i sa odredbama člana 12. tač. 1. do 3. Evropske socijalne povelje, člana 13. Evropske konvencij e za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, člana 1. Protokola 1 i člana 1. Protokola 12 uz ovu evropsku konvencij u, a samim tim, da je ovaj zakon nesaglasan i sa odredbama člana 194. Ustava, koje određuju da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom i da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava. Inicijatori su predložili da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata, odnosno radnji koje se preduzimaju na osnovu osporenog Zakona.

II

Odredbama osporenog Zakona o privremenom uređivanju načina isplata penzija („Službeni glasnik RS“, broj 116/14) propisano je:

- da se ovim zakonom uređuje način isplate penzija koje isplaćuje Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje počev od isplate penzija za mesec novembar 2014. godine, s ciljem očuvanja finansijske održivosti penzijskog sistema u Republici Srbiji (član 1.);

- da će se korisnicima penzija čija je visina penzije određena u skladu sa zakonom veća od 25.000 dinara, a manja od 40.000 dinara, penzije isplaćivati u iznosu koji se dobija tako što se od ukupne visine penzije odbija iznos koji se dobija množenjem koeficijenta od 0,22 sa razlikom između ukupne visine penzije i 25.000 dinara (član 2.);

- da će se korisnicima penzija čija je visina penzije određena u skladu sa zakonom veća od 40.000 dinara, penzije isplaćivati u iznosu koji se dobija tako što se od ukupne visine penzije odbija zbir iznosa koji se dobija množenjem koeficijenta od 0,22 sa 15.000 dinara i iznosa koji se dobija množenjem koeficijenta od 0,25 sa razlikom između ukupne visine penzije i 40.000 dinara (član 3.);

- da se isplate penzija izvršene u skladu sa ovim zakonom smatraju konačnim (član 4.);

- da se isplata penzija na način utvrđen u čl. 2. i 3. ovog zakona primenjuje na zatečene i buduće korisnike penzija (član 5.);

- da ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“ (član 6.).

U obrazloženju Predloga Zakona, kao ustavni osnov za njegovo donošenje, označena je odredba člana 97. tačka 8. Ustava Republike Srbije, saglasno kojoj Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, a razlozi za njegovo donošenje obrazloženi su sledećim navodima:

- da poštovanje ustavnog načela socijalne pravde podrazumeva, pod određenim okolnostima, i preduzimanje interventnih mera države u određenim oblastima društvenog života, kako bi se osiguralo ostvarivanje osnovnih socijalnih prava, ostvarila socijalna sigurnost i umanjile socijalne razlike; da, u tom smislu, Predlog Zakona uvažava dva osnovna principa – prvi princip je pravedna i jednaka redistribucija nacionalnih resursa, kako bi se ublažila postojeća nejednakost, a drugi princip je uspostavljanje sklada između ograničenih budžetskih sredstava i socijalnih ciljeva koji su postavljeni u Ustavu, jer se samo na taj način građanima može obezbediti minimalna dobrobit koju dopuštaju ekonomski resursi jedne države; da, s obzirom na to da se efekti krize neće isto odraziti na sve društvene subjekte, državna i javna vlast ima povećan stepen odgovornosti za donošenje i sprovođenje mera kako bi se negativni efekti ove krize ravnomernije raspodelili, a radi obezbeđenja onih minimalnih davanja koja su za državu obavezna; da je osnovni princip od koga je predlagač zakona pošao prilikom određivanja ove mere bio solidarnost društvenih subjekata u obezbeđivanju sredstava za ravnomernije podnošenje tereta finansijske krize, radi obezbeđivanja prava onih subjekata koji ne mogu samostalno, bez pomoći države, opstati u nastalim uslovima; da posebno treba imati u vidu da je smanjenje penzija predviđeno samo za one subjekte sa većim penzijama, a ne i za sve penzionere, čime predloženi zakon štiti osnovne principe načela socijalne pravde, jer je iz kategorije obveznika prema kojima bi bila preduzeta ova mera isključio penzionere sa manjim penzijama (sve one čija penzija nije veća od 25.000 dinara), svrstavajući ih u kategoriju onih koji ne mogu solidarno da daju doprinos u prevazilaženju negativnih posledica krize, jer su i sami ovom krizom egzistencijalno ugroženi; da, sa pozicije ustavnog načela socijalne pravde, a naročito imajući u vidu prilike u kojima se Republika Srbija našla, kao i velike socijalne razlike u trenutku postojanja nesklada između ograničenih budžetskih sredstava i socijalnih ciljeva koji su postavljeni u Ustavu, donošenjem predloženog zakona, tj. propisivanjem jedne posebne privremene mere smanjenja penzija, država interveniše na način da se navedeni nesklad otkloni i obezbedi pravedna i jednaka redistribucija nacionalnih resursa, kako bi se ublažila nejednakost u uslovima krize;

- da za donošenje predloženog zakona postoji posebno važan javni interes koji se ogleda u potrebi očuvanja stabilnosti ekonomskog sistema države u uslovima finansijske krize, podmirivanja obaveza države i osiguranja nesmetanog obavljanja svih državnih funkcija i zadataka; da se, dakle, zakon ne donosi u tzv. „redovnoj” situaciji, već u jednoj posebnoj neredovnoj situaciji u kojoj država mora brzim interventnim merama da otkloni negativne efekte finansijske krize, obezbeđivanjem sredstava za njeno prevazilaženje; da je, prema tome, legitimni cilj predloženog zakona očuvanje ekonomske stabilnosti države i obezbeđivanje socijalne zaštite građana u uslovima finansijske krize;

- da posebno treba imati u vidu da je mera smanjenja penzija vremenski ograničena, kao i da je uvedena isključivo sa ciljem prevladavanja, odnosno otklanjanja negativnih posledica finansijske krize, što znači da ona egzistira u pravnom poretku Republike Srbije samo toliko dugo dok posebno važni razlozi javnog interesa opravdavaju njenu primenu;

- da, imajući u vidu, sa jedne strane, kvalifikovani javni interes koji se štiti ovim predloženim zakonom i navedene elemente koji ograničavaju primenu ove mere, a sa druge strane, obim mešanja zakonodavca u prava pojedinaca – ograničeni krug lica na koje se mera odnosi (samo korisnici penzija čija je penzija veća od 25.000 dinara), smanjenje penzije predstavlja srazmernu meru za ostvarenje legitimnog cilja.

III

Za ustavnopravnu ocenu osnovanosti navoda sadržanih u podnetim inicijativama, od značaja su i odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju ( „Službeni glasnik RS“, br. 34/03, 64/04, 84/04, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14 i 142/14), kojima je propisano: da penzijsko i invalidsko osiguranje obuhvata obavezno i dobrovoljno penzijsko i invalidsko osiguranje (član 1.); da se ovim zakonom uređuje obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje (član 2. stav 1.); da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču i ostvaruju zavisno od dužine ulaganja i visine osnovice na koju je plaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje i uz primenu načela solidarnosti (član 5. stav 1.); da obavezno osigurana lica (u daljem tekstu: osiguranici), u smislu ovog zakona, jesu – 1) zaposleni, 2) lica koja samostalno obavljaju delatnost i 3) poljoprivrednici, a da se obaveze za plaćanje doprinosa po osnovu osiguranja utvrđuju u skladu sa ovim zakonom (član 10. st. 1. i 3.); da osiguranik stiče pravo na starosnu penziju – 1) kad navrši 65 i najmanje 15 godina staža osiguranja, 2) kad navrši 45 godina staža osiguranja (član 19.); da se visina starosne i invalidske penzije određuje tako što se lični bodovi pomnože sa vrednošću opšteg boda na dan ostvarivanja prava (član 61.); da se lični bodovi osiguranika utvrđuju množenjem ličnog koeficijenta osiguranika i njegovog penzijskog staža (član 62.); da prihod i primanja fonda čine sredstva – 1) doprinosa za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje, 2) sredstva za penzijsko i invalidsko osiguranje koje se u slučajevima i pod uslovima utvrđenim zakonom obezbeđuju u budžetu, 3) sredstva od imovine kojom raspolaže fond, 4) sredstva od kamata ostvarenih plasmanom sopstvenih prihoda fonda, u skladu sa zakonom, poslovnom bankarstvu, na tržištu novca ili kupovinom obveznica čiji emitent je država, 5) subvencije i donacije, 6) sredstva ostvarena prodajom društvenog kapitala, društvenih i javnih preduzeća ili njihovih delova, u skladu sa zakonom, 7) dividende na akcije po osnovu ranijih ulaganja sredstava za penzijsko i invalidsko osiguranje, u skladu sa zakonom, 7a) sredstva budžeta za obaveze Republike Srbije utvrđene zakonom, 8) sredstva iz drugih izvora (član 169. stav 1.).

Takođe, Ustavni sud nalazi da su, u konkretnom slučaju, od značaja i odredbe Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13, 108/13 i 142/14), kojim se, pored ostalog, utvrđuju fiskalni principi, pravila i procedure na osnovu kojih se ustanovljava fiskalni okvir, kako bi se obezbedila dugoročna održivost fiskalne politike (član 1.). Članom 27e st. 28. i 29. tog zakona propisano je da principi odgovornog fiskalnog upravljanja nalažu svođenje rashoda za plate i penzije na održiv nivo, tako da će se težiti tome da učešće plata opšteg nivoa države u BDP bude do 7%, odnosno učešće penzija u BDP do 11% (stav 28.), kao i da se povećanje plata i penzija može vršiti samo u godini u kojoj se na osnovu odgovarajućih planskih dokumenata nadležnih organa očekuje, odnosno procenjuje da će učešće plata opšteg nivoa države u BDP da bude do 7%, odnosno učešće penzija u BDP do 11%, i to najviše dva puta godišnje, ali tako da očekivano učešće plata opšteg nivoa države, odnosno penzija u BDP nakon usklađivanja ne bude iznad navedenih procenata (stav 29.).

IV

Odredbama Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje je traženo pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporenog Zakona, kao i odredbama Ustava za koje Ustavni sud nalazi da su od značaja za sagledavanje spornih ustavnopravnih pitanja na koja ukazuju inicijatori, utvrđeno je : da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima, da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da se zakonom može propisati način ostvarivanja zajemčenih ljudskih i manjinskih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. stav 2, rečenica druga); da jemstva neotuđivih ljudskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava ( član 19.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava i da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (član 20. st. 1. i 2.); da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta ( član 21. stav 3.); da s vako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale ( član 22. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona ( član 58. stav 1.); da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom i da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera (član 70.) ; da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti ( član 97. tačka 8.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom, a da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava ( član 194. st. 3. i 5.); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo ( član 197. stav 1.).

Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda je utvrđeno: da svako kome su povređena prava i slobode predviđeni u ovoj konvenciji ima pravo na delotvoran pravni lek pred nacionalnim vlastima, bez obzira jesu li povredu izvršila lica koja su postupala u službenom svojstvu ( član 13.); da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status (član 14.). Članom 1. Protokola 1 uz navedenu Evropsku konvenciju predviđeno je da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava i da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni. Članom 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju predviđeno je da će se svako pravo koje zakon propisuje ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom i drugom uverenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu (stav 1.) i da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovima kao što su oni pomenuti u stavu 1. ovog člana (stav 2.). Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ne sadrži garancije prava na penzijsko osiguranje, odnosno prava na penziju.

Izmenjenom Evropskom socijalnom poveljom članice Saveta Evrope su se obavezale da prihvataju kao cilj svoje politike, kojem teže svim odgovarajućim sredstvima, kako nacionalnim, tako i međunarodnim, postizanje uslova u kojima se prava utvrđena ovom poveljom i principi mogu delotvorno ostvariti. Članom 12. tač. 1. do 3. ove povelje, u nameri da obezbede efektivno ostvarivanje prava na socijalnu sigurnost, strane ugovornice se obavezuju da uspostave ili održavaju sistem socijalne sigurnosti, da taj sistem održavaju na zadovoljavajućem nivou, barem na onom koji je neophodan za ratifikaciju Evropskog kodeksa socijalne sigurnosti, kao i da nastoje da postupno podignu sistem socijalne sigurnosti na viši nivo.

V

Razmatrajući osporene odredbe Zakona o privremenom uređivanju načina isplata penzija u smislu navoda i razloga podnosilaca inicijativ a, Ustavni sud je pošao od toga da Ustav Republike Srbije, u Drugom delu koji je posvećen ljudskim i manjinskim pravima i slobodama, u članu 70. utvrđuje penzijsko osiguranje, iz čega sledi da je pravo na penzijsko osiguranje jedno od ljudskih prava zajemčenih Ustavom. Međutim, Ustavni sud konstatuje da Ustavom nije utvrđena sadržina ovog prava, već je odredbom stava 1. člana 70. Ustava predviđeno da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom, a odredbom stava 2. istog člana da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera, čime je uređivanje svih pitanja koja se tiču penzijskog osiguranja prepušteno zakonodavcu. Dakle, iz navedenih odredaba člana 70. Ustava proizlazi, sa jedne strane obaveza, a sa druge strane ovlašćenje zakonodavca da zakonom uspostavi i uredi sistem penzijskog osiguranja. Nadležnost za uređivanje penzijskog osiguranja, kao dela socijalnog osiguranja, izričito je sadržana u odredbi člana 97. tačka 8. Ustava, prema kojoj Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti. To znači da Ustav građanima garantuje penzijsko osiguranje, kao vid socijalnog osiguranja, ali da konkretna prava iz penzijskog osiguranja nisu Ustavom zajemčena prava, već je reč o pravima koja se ustanovljavaju zakonom. Izuzimajući načelo staranja o ekonomskoj sigurnosti penzionera, Ustav pred zakonodavca ne postavlja nikakve konkretne zahteve u odnosu na uređivanje pitanja iz oblasti penzijskog osiguranja, već njihovo uređivanje prepušta zakonodavcu. To dalje znači da zakonodavac ima ustavno ovlašćenje i da menja postojeća zakonska rešenja kojima je uređeno penzijsko osiguranje u Republici, pri čemu je ograničen, sa jedne strane, obavezom Republike da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera iz člana 70. stav 2. Ustava, a sa druge strane, opštim ustavnim načelima i principima, kao i načelima Ustava u skladu sa kojima se ostvaruju sva zajemčena prava i slobode.

Sistem penzijskog osiguranja u Republici Srbiji, kakav je uspostavljen sada važećim Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, a koji je bio predviđen i ranije važećim zakonima koji su uređivali ovu oblast, počiva na tzv. Bizmarkovom sistemu, što znači da se zasniva na obavezni m doprinosi ma koja osiguranik plaća tokom svog staža osiguranja (radnog veka), a da novčana davanja iz ovog sistema, koji se temelji na načelu solidarnosti (tzv. generacijska solidarnost) , imaju javnopravni karakter . Naime, iz uplate doprinosa po osnovu penzijskog osiguranja proizlazi i pravo osiguranika na ostvarivanje socijalnih davanja iz tog sistema, u konkretnom slučaju – penzije, koja se obračunava prema unapred određenoj penzijskoj formuli (tako što se penzijski faktor pomnoži sa aktuelnom vrednošću penzije i ličnim bodovima), a ne prema ukupnom iznosu doprinosa koje je osiguranik uplatio tokom svog aktivnog rada. Visina penzije, prema kod nas prihvaćenom „Bizmarkovom sistemu“, određuje se prema formuli koja predstavlja proizvod ličnih bodova i vrednosti opšteg boda, koji je isti za sve osiguranike, i to na dan ostvarivanja prava. „Bizmarkov sistem“ finansiranja obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja je sistem tekućeg finansiranja, što znači da nadležni fond penzijskog i invalidskog osiguranja ne akumulira sredstva kako bi isplaćivao buduće penzije već, umesto toga, aktuelno zaposlena generacija (osiguranici) plaćaju doprinose kojima se finansiraju penzije trenutnih korisnika penzija. Dakle, doprinosi za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje ne prikupljaju se radi finansiranja penzija generacije koja trenutno uplaćuje doprinose, već radi finansiranja penzija generacije koja trenutno koristi pravo na penziju (korisnici). To znači i da nema kapitalizacije prikupljenih doprinosa, ali i da zaposleni i drugi osiguranici, zauzvrat, od države (nadležnog fonda obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja) dobijaju jemstvo da će u budućnosti, kada prestanu da rade (kada im prestane svojstvo osiguranika) dobiti pripadajuće penzijsko davanje. Drugačije rečeno, korisnicima penzije ne isplaćuju se sredstva koja su oni sami uplatili u vidu doprinosa za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje, već im se penzije isplaćuju iz doprinosa koje će uplatiti aktuelna radno aktivna generacija osiguranika. Stoga i visina davanja po osnovu ostvarenog prava iz penzijskog osiguranja, odnosno visina penzije koja se u svakom pojedinačnom slučaju utvrđuje licu koje je ostvarilo pravo, ne zavisi samo od ukupnog iznosa uplaćenih doprinosa, već neposredno zavisi i od rasta ili pada privrede, bruto društvenog proizvoda zemlje u datom trenutku (razlozi ekonomske i finansijske prirode), te i drugih značajnih faktora, kao što su odnos broja osiguranika – zaposlenih za koje poslodavac uplaćuje doprinose ili koji ih sami sebi uplaćuju i broja korisnika penzijskih davanja, demografskih kretanja i sl.

U odnosu na navode inicijatora da osporeni Zakon nije mogao da predvidi umanjenje penzija i da to predstavlja kršenje načela vladavine prava i jedinstvena pravnog poretka, jer je važeći Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju propisao na koji način i pod kojim uslovima se stiče starosna, invalidska i porodična penzija i utvrdio kriterijume koji određuju visinu penzije, Ustavni sud najpre ukazuje da izneti razlozi inicijatora ne potkrepljuju tvrdnju o povredi načela vladavine prava iz člana 3. Ustava. Ovo stoga što, kao što je prethodno rečeno, sadržina prava na penzijsko osiguranje nije utvrđena Ustavom, već se u celini uređuje zakonom, a u konkretnom slučaju, mere privremenog umanjenja penzija ustanovljene su upravo zakonom, koji je, pored Ustava, osnovni izvor prava, a ne podzakonskim aktima Vlade ili opštim aktima koje donosi Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje (u daljem tekstu: Fond). Kada je reč o povredi načela jedinstva pravnog poretka iz člana 4. Ustava, Ustavni sud konstatuje da se odredbe osporenog Zakona ne odnose na vrste prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koje su predviđene Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, na uslove i način sticanja i ostvarivanja tih prava, niti na način utvrđivanja njihove visine prema odredbama čl. 61. do 73. toga zakona. Zakonom se propisuje da će se, počev od tačno određene isplate, korisnicima penzija čija visina penzije, određena u skladu sa zakonom (Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju), prelazi iznos od 25.000, odnosno 40.000 dinara, penzija isplaćivati u procentualno umanjenom iznosu, na način kako je to određeno odredbama čl. 2. i 3. Zakona, a sa ciljem očuvanja finansijske održivosti penzijskog sistema u Republici. U tom smislu se odredbama osporenog Zakona ne zadire u institute uređene Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, niti u način njihovog uređivanja, već je predmet osporenog akta, u suštini, isplata penzije kao novčanog davanja koje ima javnopravni karakter. Dakle, osporenim Zakonom se korisnicima penzije ne utvrđuje visina penzije, već se propisuje u kojim slučajevima i za koliko će isplata utvrđene visine biti umanjena, zbog očuvanja finansijske održivosti penzijskog sistema. Naprotiv, prethodno utvrđena visina penzije u skladu sa Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, predstavlja uslov za primenu osporenog Zakona, jer se penzije utvrđene u iznosu do 25.000 dinara isplaćuju i dalje u punom iznosu, a umanjenje iznosa koji se isplaćuje različito je za penzije čija je utvrđena visina do 40.000 dinara i više od 40.000 dinara. Stoga se osporena zakonska rešenja ne bi mogla dovesti u ustavnopravnu vezu sa načelom jedinstva pravnog poretka, jer se njima ne menja način samog utvrđivanja visine penzija predviđen Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju. Sa druge strane, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta izrazio stav da je stvar zakonodavne politike, o čijoj celishodnosti nije nadležan da odlučuje, to da li će zakonodavac sva pitanja koja se odnose na jednu oblast društvenog života urediti u jednom zakonu ili će neka pitanja iz te oblasti biti predmet posebnog zakona (videti, primera radi, Odluku Ustavnog suda IU-256/2005 od 23. februara 2006. godine, objavljenu u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 27/06, Rešenje Ustavnog suda IU-33/2008 od 5. februara 2009. godine).

Međutim, kako je nesporno da Zakon o privremenom uređivanju načina isplate penzija predviđa, za određene korisnike penzija, isplatu penzije u iznosu umanjenom u odnosu na visinu ovog novčanog davanja koja je prethodno utvrđena na osnovu Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, te kako je, prema članu 4. Zakona, tako izvršena isplata penzije konačna, što znači da za vreme primene spornog Zakona penzijsko davanje jeste umanjen o, to je potrebno izvršiti analizu svih navoda inicijativa kojima se obrazlaže tvrdnja da ustavnopravno nije dopušteno bilo koje zakonsko rešenje koje ima za posledicu isplatu penzije u iznosu manjem od onog koji je utvrđen pravosnažnim rešenjem nadležnog Fonda, a što je zapravo suština svih podnetih inicijativa.

VI

Ispitujući ustavni domašaj Ustavom zajemčenog prava na penzijsko osiguranje, Ustavni sud je utvrdio da jemstvo penzijskog osiguranja koje uključuje obavezu države da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera indirektno podrazumeva da sistem penzijskog osiguranja koji se uređuje zakonom, kao oblik ovog osiguranja, mora da predvidi i obavezno penzijsko osiguranje, što podrazumeva i obavezne (državne) fondove penzijskog osiguranja, jer propisivanjem pravila na kojima se zasnivaju i kojima se uređuju dobrovoljno penzijsko osiguranje i privatni penzioni fondovi, Republika, po prirodi stvari, ne može da garantuje ostvarenje svoje ustavne obaveze da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera. U tom smislu, Ustavni sud posebno ističe da se pravo na penziju ne može poistovetiti sa pravom na penzijsko osiguranje, već, prema stanovištu Suda, u Republici Srbiji pravo na penziju iz obaveznog penzijskog osiguranja proizlazi iz zajemčenog prava na penzijsko osiguranje – to je pravo iz penzijskog osiguranja, pri čemu njegova sadržina nije garantovana niti utvrđena Ustavom, već se radi o pravu koje je, kao što je na početku istaknuto, ustanovljeno zakonom. Izneto stanovište Ustavnog suda potvrđuje to što Ustav čak ni na najopštiji način ne utvrđuje sadržinu zajemčenog prava, već odredbom člana 70. stav 1. određuje da se penzijsko osiguranje, koje predstavlja jedan vid socijalnog osiguranja, uređuje zakonom. To dalje znači da se Ustavom ne jemče, niti utvrđuju vrste penzija, uslovi koje neko lice treba da ispunjava da bi imalo status osiguranika, uslovi pod kojima se stiče pravo na određenu vrstu penzije, način utvrđivanja visine penzije, njeno uvećanje ili umanjenje, uslovi pod kojima prestaje, odnosno pod kojima se gubi pravo na penziju, kao ni druga pitanja koja se tiču ostvarivanja zakonskog prava na penziju. Dakle, kako je penzija pravo ustanovljeno zakonom čiji se svi elementi, uključujući i visinu, uređuju zakonom, to sledi da Ustav ne garantuje ni pravo na penziju u određenom iznosu, odnosno ustavne norme koje se odnose na penzijsko osiguranje ne daju osnova za tvrdnju da je jednom utvrđeni iznos penzije nepodložan zakonskoj promeni u celokupnom vremenu uživanja penzionog prava. Sa druge strane, Ustavni sud zaključuje da je sloboda zakonodavca u uređivanju sistema penzijskog osiguranja, utemeljenog na generacijskoj solidarnosti, podložna samo opštim ustavnim ograničenjima koja proizlaze iz načela u skladu sa kojima se ostvaruju sva zajemčena prava i slobode, a što znači, pre svega, da se donošenjem zakona kojima se uređuje, u celini ili u odnosu na pojedina pitanja, penzijsko osiguranje, saglasno odredbi člana 18. stav 2. Ustava, ne sme uticati na suštinu zajemčenog prava na penzijsko osiguranje , kao i da se ne smeju predvid eti zakonska rešenja koja proizvode zabranjene diskriminatorske posledice iz člana 21. Ustava. Takođe, vezano za navode u inicijativama da je svaka zakonska promena visine utvrđenog iznosa penzije „nedopušteno zadiranje i ukidanje stečenih prava“, Ustavn i sud ukazuje da je u svojoj Odlu ci IUz-479/2014 od 9. aprila 2015. godine („Službeni glasnik RS“, broj 61/15) posebno razmatrao pitanje šta je suština i cilj ustavne garancije zaštite dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. stav 2. Ustava. Polazeći od toga da se ljudska i manjinska prava i slobode jemče Ustavom, iz čega sledi da Ustav utvrđuje koja to konkretna prava građana imaju značaj neotuđivih ljudskih i manjinskih prava i sloboda, zbog čega se njihovo ostvarivanje i jemči samim Ustavom, Ustavni sud je stao na stanovište da se pojam tzv. „stečenih ljudskih i manjinskih prava“ odnosi na prava i slobode koje su zajemčene samim Ustavom, a njihov „dostignuti nivo“ na vrstu prava i sloboda koje su zajemčene. Iz navedenog dalje sledi ocena Ustavnog suda da je suština i cilj ustavne garancije o zabrani smanjenja dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava u svojevrsnom samoograničenju ustavotvorca da ni promenama najvišeg pravnog akta ne može biti ukinuto neko pravo ili sloboda koji su prethodno bili zajemčeni. Prema stavu Suda, to, a contrario, znači da se zakonom propisani način ostvarivanja jednog Ustavom zajemčenog ljudskog ili manjinskog prava ili slobode ne može smatrati stečenim pravom, te se zato ni promene u zakonskom uređivanju načina na koji se konkretno ljudsko ili manjinsko pravo (sloboda) ostvaruje ne bi mogle dovesti u ustavnopravnu vezu sa odredbom člana 20. stav 2. Ustava. Sud je ocenio da bi drugačije shvatanje suštine odredbe člana 20. stav 2. Ustava onemogućilo zakonodavca da uređuje društvene odnose u zavisnosti od promena koje u tim odnosima nastaju, odnosno onemogućilo bi ga da ukida do tada postojeće ili uvodi nove zakonske institute saglasno nastalim društvenim potrebama. S obzirom na to da, u konkretnom slučaju, pravo na penziju nije ljudsko pravo zajemčeno Ustavom, te da je ustavotvorac u potpunosti prepustio zakonu uređivanje sadržine i načina ostvarivanja zajemčenog prava na penzijsko osiguranje, to se, po oceni Ustavnog suda, suprotno shvatanjima izraženim u podnetim inicijativama, zakonsko uređivanje pitanja iz oblasti penzijskog osiguranja, pa tako i pitanje visine penzijskog davanja, ne može smatrati stečenim pravom čiji se dostignuti nivo ne može umanjiti u smislu načela ograničenja ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. Ustava.

Ustavni sud je argumente iznete u inicijativama razmatrao i u odnosu na stavove Evropskog suda za ljudska prava, koji je u više svojih odluka istakao da Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda kao takva ne jemči pravo na državnu penziju ili slična davanja koja finansira država (na primer, u odluci o dopuštenosti u predmetu Neill i drugi protiv Velike Britanije, broj 56721/00, od 29. januara 2002. godine). Međutim, kada nacionalno zakonodavstvo predviđa pravo na socijalno davanje zasnovano na sistemu doprinosa, onda se, po oceni Evropskog suda, pravo proizišlo iz plaćanja doprinosa fondovima osiguranja može smatrati imovinskim pravom u smislu člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju (na primer: odluka o dopuštenosti Neill i drugi protiv Velike Britanije, broj 56721/00, od 29. januara 2002. godine). Prema stavu Evropskog suda, ovo pravo se, kada je stečeno, ne može ukinuti ili uskratiti, ali se može menjati visina davanja, jer se davanje korisniku iz sistema socijalnog osiguranja ne može tumačiti kao davanje penzije u određenom iznosu, te stoga, eventualno smanjivanje iznosa davanja ne znači istovremeno i smanjivanje dostignutog nivoa prava. U skladu sa iznetim stavom je i praksa Evropskog suda za ljudska prava, odnosno Evropske komisije izražena kroz više odluka (predmeti Janković protiv Hrvatske, broj 43440/98, odluka od 12. oktobra 2000. godine, Műller protiv Austrije , broj 5849/72, odluka od 1. oktobra 1975. godine, Skórkiewicz protiv Poljske , broj 39860/98, odluka od 1. juna 1999. godine, Domalewski protiv Poljske, broj 34610/97, odluka od 15. juna 1999. godine).

U odluci donetoj u predmetu Valkov i drugi protiv Bugarske, br. 2033/04, 19125/04, 19475/04, 19490/04, 19495/04, 19497/04, 24729/04, 171/05 i 2041/05, od 25. oktobra 2011. godine, Evropski sud za ljudska prava je ukazao da član 1. Protokola 1 ne garantuje pravo na penziju u posebnom iznosu, kao takvo. Međutim, ako je država predvidela pravo na penziju kao pravo, onda su stvoreni imovinski interesi i oni potpadaju pod zaštitu Evropske konvencije. Sledstveno tome , ako takva penzija bude umanjena ili ukinuta, to može da prestavlja mešanje u imovinu koje treba da bude opravdano od strane države u skladu sa zahtevima Evropske konvencije. Evropski sud za ljudska prava je utvrdio da je, u konkretnom slučaju, ograničenje za svrhu imalo legitiman cilj koji je bio u javnom interesu i da je ograničenje davanja očigledno za posledicu imalo uštede u bugarskom penzijskom sistemu. U obrazloženju ove odluke se dalje, između ostalog, navodi: da je Ustavni sud (Bugarske), kada je odlučivao o ograničenju, 1998. godine, utvrdio da ono odražava „zahteve socijalne pravde“; da je pogled na socijalna pitanja bugarskog zakonodavstva i pravosuđa bio razumno opravdan; da se, prema studijama Svetske banke i OEBS-a, penzijski sistemi različitih država razlikuju i da ograničenje javnih penzija nije jedinstven bugarski fenomen. Ukazujući da su neke države predvidele penzijske stope koje striktno zavise od primanja pre penzionisanja, dok u drugima penzije imaju malo ili nimalo veze sa primanjima pre penzionisanja, Evropski sud zaključuje da od domaćih vlasti zavisi koji sistem će se slediti u kojoj zemlji, jer su domaće vlasti bolje pozicionirane nego međunarodni sud da procene lokalne potrebe i uslove .

I u svojoj najnovijoj praksi Evropski sud za ljudska prava je, u odluci donetoj 10. februara 2015. godine, po predmetu Béláné Nagy protiv Mađarske, broj 53080/13, još jednom ponovio svoj dosadašnji stav ističući da je taj sud prihvatio mogućnost smanjenja prava iz socijalnog osiguranja u određenim okolnostima. Evropski sud je posebno ukazao na značaj koji protek vremena može da ima na pravno postojanje i karakter davanja iz socijalnog osiguranja. Ovo važi i za izmene propisa, koje mogu da budu usvojene kao odgovor na društvene promene i razvoj pogleda na kategorije osoba kojima je potrebna socijalna pomoć i takođe na evoluciju individualnih situacija (videti odluku Wieczorekprotiv Poljske, broj 18176/05, od 8. decembra 2009. godine, stav 67, sa daljim referencama). Međutim, kada je iznos davanja smanjen ili je ono prekinuto, ovo može da predstavlja mešanje u imovinu koje zahteva da bude opravdano (videti odluke Kjartan Á smundsson protiv Islanda , broj 60669/00, od 12. oktobra 2004. godine, stav 40. i Rasmussen protiv Poljske, broj 38886/05, od 28. aprila 2009. godine, stav 71.). Osnovni uslov da bi mešanje bilo smatrano saglasnim sa članom 1. Protokola 1 jeste da ono treba da bude zakonito. Pored toga, svako mešanje javnih vlasti u mirno uživanje imovine može da bude opravdano samo ako služi legitimnom javnom (ili opštem) interesu.

Iz navedenog proizlazi da, suprotno shvatanjima inicijatora, ne samo Ustav, već ni Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao ni Izmenjena Evropska socijalna povelja, ne jemče pravo na penzijska davanja u određenom iznosu. Polazeći od izloženog, Ustavni sud zaključuje da se ne može a priori prihvatiti tvrdnja o neustavnosti privremenog načina uređivanja isplata penzija, tokom koga se prethodno utvrđene penzije koje prelaze određenu visinu isplaćuju u umanjenom iznosu. No, kako su, prema stavu Evropskog suda, ostvarivanjem prava na penziju saglasno pravilima nacionalnog zakonodavstva, stvoreni imovinski interesi korisnika penzije, takvi interesi u slučaju da penzija bude umanjena ili ukinuta mogu da predstavljaju mešanje u imovinu pojedinca, što znači, sa jedne strane, da potpadaju pod zaštitu prava na imovinu garantovanog Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i, na isti način, zajemčenog Ustavom Republike Srbije, i, sa druge strane, da su opravdani samo ukoliko su učinjeni u skladu sa zahtevima iz Evropske konvencije. Ustavni sud nalazi da se izneti stav jednako odnosi kako na trajno, tako i na privremeno umanjenje penzijskih davanja, te da u konkretnom slučaju treba ispitati da li osporeni Zakon o privremenom uređivanju načina isplata penzija ispunjava standarde Evropskog suda za ljudska prava ili predstavlja nedopušteno zadiranje u mirno uživanje svoje imovine.

Polazeći od odredbe člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju, prema kojoj svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava, ograničenja imovine, prema stanovištu Evropskog suda za ljudska prava, opravdana su pod uslovima: 1) da su zakonita, tj. da su utvrđena zakonom, jer se tako obezbeđuje vladavina prava; 2) da su učinjena radi postizanja legitimnog cilja, odnosno u opštem ili javnom interesu, a prilikom ograničavanja određenih socijalnih davanja moraju se uzeti u obzir ekonomski i socijalni činioci u datoj državi; 3) da su proporcionalna, što znači da se pravo pojedinca na mirno uživanje imovine mora odmeriti sa opštim interesom, odnosno sa ciljevima koji se moraju ostvariti radi opšteg dobra, pri čemu se „proporcionalnost neće ostvariti ako se pojedincu u pitanju nameće prekomeran teret“.

S obzirom na to da su mere privremenog umanjenja iznosa penzije koja se isplaćuje određenim kategorijama penzionera ustanovljene zakonom, a ne podzakonskim aktima izvršne vlasti ili opštim aktima Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, Ustavni sud konstatuje da je zadovoljen prvi konvencijski uslov i da se osporenim Zakonom ne dovodi u pitanje načelo vladavine prava iz člana 3. Ustava.

Drugi uslov koji treba da bude ispunjen se odnosi na to da je ograničenje imovine učinjeno radi postizanja legitimnog cilja, odnosno u opštem ili javnom interesu. Ispitujući ispunjenost ovog uslova, Ustavni sud je pošao od sledećeg: a) šta je osnov sticanja zakonom ustanovljenog prava na penziju; b) na kojim principima se zasniva sistem finansiranja obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja iz koga proističe ostvarivanje prava iz obaveznog penzijskog osiguranja; v) da li postoji i koji je konkretan cilj uvođenja propisane mere; g) iz kojih sredstava se vrši redovna mesečna isplata penzija u Republici. U vezi sa ovim, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Prema Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju, pravo na penziju se u Republici Srbiji stiče na osnovu doprinisa za obavezno penzijsko (i invalidsko) osiguranje koje osiguranik uplaćuje tokom svog staža osiguranja. Drugo, kao što je na početku detaljno izloženo, finansiranje obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja koje je uređeno Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju zasnovano je na tzv. Bizmarkovom sistemu generacijske solidarnosti čija je jedna od osnovnih karakteristika da se korisnicima penzije ne isplaćuju sredstva koja su oni sami uplatili u vidu doprinosa za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje, već im se penzije isplaćuju iz doprinosa koje uplaćuje aktuelna radno aktivna generacija osiguranika. Stoga se pravo na penziju ne ostvaruje u visini koja je određena iznosom sopstvenih ukupno uplaćenih doprinosa tokom staža osiguranja, već su davanja po osnovu ostvarenog prava iz penzijskog osiguranja javnopravnog karaktera i njihova visina, prema zakonom propisanoj formuli, neposredno zavisi od rasta ili pada privrede, bruto društvenog proizvoda zemlje u datom trenutku (razlozi ekonomske i finansijske prirode) i drugih objektivnih okolnosti, kao što su odnos broja osiguranika – zaposlenih za koje poslodavac uplaćuje doprinose ili koji ih sami sebi uplaćuju i broja korisnika penzijskih davanja, demografskih kretanja, itd. Dalje, cilj donošenja osporenog Zakona – očuvanje finansijske održivosti penzijskog sistema u Republici Srbiji, izričito je naveden već u odredbi člana 1, a takođe podrobnije izložen u posebnom delu obrazloženja Predloga Zakona (potreba da se obezbedi finansijska održivost penzijskog sistema, a time i održivost budžeta Republike Srbije i makroekonomska stabilnost zemlje). Konačno, iako sa stanovišta Evropskog suda za ljudska prava za ocenu legitimnosti umanjenja penzijskih davanja nije od značaja to da li se njihova isplata vrši i iz sredstava državnog budžeta ili samo iz sredstava uplaćenih doprinosa, Ustavni sud je analizirao i strukturu sredstava iz kojih se vrši mesečna isplata penzija. Prema podacima pribavljenim od Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje i Ministarstva finansija, sredstva doprinosa uplaćenih Republičkom fondu, u periodu koji obuhvata više godina unazad, nisu dovoljna za isplatu penzija u iznosu utvrđenom u skladu sa Zakonom, zbog čega se direktno iz budžeta Republike Srbije na ime dotacija Republičkom fondu obezbeđuje oko 45% od ukupno potr ebnih sredstava za isplatu penzija. Konkretno, u periodu od 2011. do 2014. godine, učešće sredstava budžeta Republike Srbije u isplati penzija iznosilo je: u 2011. godini 223.616.530.000,00 dinara ili 44,59%, u 2012. godini 271.151.918.000,00 dinara ili 48,22%, u 2013. godini 261.295.101.000,00 dinara ili 44,68% i u 2014. godini 250.358.671.000,00 dinara ili 41,86%.

Ako se pored prethodno izloženog, uzme u obzir opštepoznata činjenica da se Republika suočila sa enormnim budžetskim deficitom i da je smanjenje budžetskog deficita imperativna obaveza radi očuvanja finansijske i makroekonomske stabilnosti zemlje, jer u protivnom država uopšte ne bi bila u mogućnosti da finansira svoje nadležnosti u pojedinim segmentima društva, niti da dotira nedostajuću, gotovo polovinu sredstava za redovnu isplatu penzija, Ustavni sud je stao na stanovište da je, u konkretnom slučaju, postojao legitimni cilj da se osporenim Zakonom određenim kategorijama penzionera penzije privremeno isplaćuju u umanjenom iznosu. Osporenim Zakonom ustanovljena mera ima za posledicu uštedu finansijskih sredstava čime se, u javnom interesu, doprinosi makroekonomskoj stabilnosti, a isto tako omogućava finansiranje drugih nadležnosti Republike koje su od opšteg interesa za sve građane Srbije, uključujući i penzionere kojima se isplaćuje umanjeni iznos penzija, a posebno za socijalno najugroženije kategorije stanovništva koje najviše trpe posledice ekonomske krize. Ustavni sud je pri tome imao u vidu da je načelo socijalne pravde, koje je, pored ostalog, zasnovano na principu solidarnosti, jedno od osnovnih načela na kome, saglasno članu 1. Ustava, počiva Republika Srbija. Na kraju, Sud nalazi da se osporenim zakonskim rešenjima obezbeđuje finansijska održivosti penzijskog sistema kao cilj koji je zakonodavac utvrdio u članu 1. Zakona, jer nedostajuća sredstva za isplate utvrđenih penzija realno dovode u pitanje mogućnost njihove redovne isplate, a time i mogućnost da Republika ostvaruje svoju Ustavom utvrđenu obavezu da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera.

Iz navedenih razloga, Ustavni sud ocenjuje da je u uslovima privredne krize, koja se odrazila i na isplatu penzija u čijem finansiranju u značajnom procentu učestvuje Republika Srbija , bilo nužno donošenje osporenog Zakona, da osporene zakonske mere imaju za cilj uštede u penzijskom sistemu koje treba da obezbede njegovu održivost na duži rok i da su kao takve donete u opštem i javnom interesu, što se može, po nalaženju Ustavnog suda, oceniti kao legitiman cilj.

U pogledu ispunjenosti trećeg uslova koji se odnosi na to da li su mere propisane osporenim Zakonom srazmerne legitimnom cilju, Ustavni sud je, imao u vidu činjenicu da su penzije do 25.000,00 dinara izuzete od umanjenja, te da se prema odredbama čl. 2. i 3. Zakona , ostalim korisnicima penzija iznos penzije koji se isplaćuje umanjuje u različitim procentima u zavisnosti od visine penzije, te da su umanjenjem više opterećeni korisnici penzija čija je penzija određena u skladu sa zakonom veća od 40.000,00 dinara. Iz navedenog, Ustavni sud zaključuje da se propisanim načinom umanjenja iznosa penzija prevashodno vodilo računa o zahtevima socijalne pravde i socijalne sigurnosti penzionera sa nižim penzijama. Sa druge strane, Sud je imao u vidu da je u pitanju mera privremenog karaktera. Kada je reč o privremenosti uvedene mere , koju inicijatori takođe dovode u pitanje, Ustavni sud ukazuje da se zaključak o tome da li se radi o meri privremenog karaktera ne izvodi samo iz naziva osporenog Zakona, kao što se to u inicijativama pogrešno ističe, već je potrebno imati u vidu odredbe člana 27e st av 28. i člana 29. Zakona o budžetskom sistemu, kojima je propisano, kada je o penzijama reč, da principi odgovornog fiskalnog upravljanja nalažu svođenje rashoda na održiv nivo, tako da će se težiti tome da učešće penzija u BDP bude do 11% i da se povećanje penzija može vršiti samo u godini u kojoj se na osnovu odgovarajućih planskih dokumenata nadležnih organa očekuje, odnosno procenjuje da će učešće penzija u BDP da bude do 11%, i to najviše dva puta godišnje, ali tako da očekivano učešće penzija u BDP nakon usklađivanja ne bude iznad navedenih procenata. S obzirom na to da su Zakonom o budžetskom sistemu, kojim se utvrđuju fiskalni principi i pravila za dugoročnu održivost fiskalne politike, određeni uslovi čijim ispunjavanjem se stiču uslovi za prestanak isplate penzija u umanjenom iznosu (u celini ili delimično), to je Ustavni sud zaključio da se privremenost mere predviđene osporenim Zakonom može utvrditi na nesumnjiv i objektivan način, a to je učešće penzija u bruto društvenom proizvodu do 11%. Iz navedenih razloga, Ustavni sud nalazi da je mera privremenog umanjenja isplate penzija predviđena osporenim Zakonom, srazmerna legitimnom cilju koji se želi postići i da zakonodavac propisivanjem navedene mere nije postupio na način koji dovodi u pitanje poštovanje i primenu načela srazmernosti u doprinosu podmirenju troškova javnih finansija.

Povodom pitanja nameću li osporena zakonska rešenja prekomeran teret za one na koje se odnose, a s tim u vezi i pitanja da li je povređeno načelo o ekonomskoj sigurnosti penzionera iz člana 70. stav 2. Ustava, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu stavove Evropskog suda za ljudska prava koji se odnose na to da li visina penzije može da pokrene pitanja na osnovu člana 3. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, prema kome niko ne sme biti podvrgnut mučenju, ili nečovečnom ili ponižavajućem postupanju ili kažnjavanju. Ustavni sud nalazi da je ustavna obaveza zakonodavca iz člana 70. stav 2. Ustava u neposrednoj korelaciji sa obezbeđivanjem garancija iz člana 3. Evropske konvencije, što konkretno znači da sveukupna normativna rešenja, kako ona koja se odnose na ostvarivanje prava na penziju i visinu penzije, ali isto tako i ona koja se odnose na druge pogodnosti koje se u pravnom sistemu obezbeđuju korisnicima penzija, budu usmerena na to da ne dođe do narušavanja mentalnog i fizičkog integriteta ove kategorije stanovništva ili do njihove degradacije nesaglasne sa ljudskim dostojanstvom. U tom smislu, Ustavni sud primećuje da već sama činjenica da su osporenim Zakonom od umanjenja prilikom isplate izuzeti svi penzioneri kojima je utvrđena visina penzije do 25.000,00 dinara, a što predstavlja gotovo dvostruki iznos trenutno najniže penzije u Republici, koji prema zvaničnim statističkim podacima iznosi 10.394,00 dinara kod tzv. poljoprivrednih penzionera, a 13.221,89 dinara kod ostalih penzionera, kao i da je Zakonom predviđeno da se penzionerima čija je visina penzije utvrđena u iznosu većem od 25.000,00 dinara isplaćuje iznos od 25.000,00 dinara iako bi primena propisanog procenta umanjenja dovela do nižeg iznosa, upućuje na zaključak da se osporeni Zakon ne bi mogao dovesti u vezu sa kršenjem člana 70. stav 2. Ustava, a vezano za garancije sadržane u članu 3. Evropske konvencije. Ovo posebno kada se ima u vidu da je propisanim limitom zaštićen daleko najveći broj penzionera u Republici Srbiji, (752.346 je penzionera bivših zaposlenih), s obzirom na iznose penzija utvrđene u skladu sa odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Sa druge strane, iznos koji se prilikom isplate umanjuje licima čija je utvrđena penzija između 25.000,00 i 40.000,00 dinara, saglasno osporenim zakonskim odredbama, kreće se u rasponu od 0 do 3.300,00 dinara. Propisanom merom jesu nesporno najviše pogođena lica čije su penzije veće od 40.000,00 dinara, pošto se njima iznos koji se isplaćuje umanjuje za dodatnih 25% u delu koji prelazi 40.000,00 dinara. Kada se, pored navedenog, ima u vidu i to da su važećim propisima (odgovarajućim zakonima, podzakonskim aktima, opštim aktima jedinica lokalne samouprave, odnosno nadležnih fondova obaveznog socijalnog osiguranja) penzionerima, bez obzira na visinu njihovih primanja, omogućene i neke druge pogodnosti u oblasti zdravstva, korišćenja banja i lečilišta, korišćenja javnog prevoza, a koje takođe predstavljaju deo staranja o ekonomskoj sigurnosti penzionera, to, po nalaženju Suda, osporenim Zakonom nije dovedeno u pitanje načelo iz člana 70. stav 2. Ustava, niti isplata penzija u umanjenom iznosu predstavlja takvo umanjenje koje se može smatrati, u smislu člana 3. Evropske konvencije, kao zlostavljanje ili „narušavanje mentalnog i fizičkog zdravlja“, odnosno „degradaciju nesaglasnu sa ljudskim dostojanstvom“. Ustavni sud zaključuje da navedena umanjenja svakako predstavljaju značajan teret za korisnike penzija, ali da taj teret, kada se uzmu u obzir svi napred navedeni činioci, a naročito to da se značajnija umanjenja odnose samo na najviše penzije, ne predstavlja prekomeran teret za lica na koja se odnosi u smislu člana 3. Evropske konvencije, kao i da nije dovedeno u pitanje načelo ekonomske sigurnosti penzionera iz člana 70. stav 2. Ustava. Po nalaženju Suda, osporeni Zakon nije u suprotnosti ni sa odredbama člana 12. tač. 1. do 3. Izmenjene Evropske socijalne povelje, jer upravo privremene mere koje su Zakonom predviđene imaju za cilj da obezbede efektivno ostvarivanje prava na socijalnu sigurnost u meri u kojoj je to u datom trenutku moguće, a dugoročno da putem održanja penzijskog sistema, obezbede stvaranje uslova za postupno unapređenje i podizanje tog sistema na viši nivo.

Ustavni sud je, iako na to nije ukazivano u podnetim inicijativama, razmatrao i pitanje da li propisani različit procenat umanjenja iznosa penzija koji se korisniku isplaćuje primenom ovog zakona u zavisnosti od visine penzije koja je utvrđena primenom Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, dovodi do narušavanja zakonom ustanovljenog sistema penzijskog i invalidskog osiguranja u Srbiji. Polazeći od prethodno iznetih ocena, Ustavni sud ukazuje da je sa ustavnopravnog stanovišta jedino od značaja da propisana mera ne predstavlja prekomeran teret za korisnike penzija. U tom smislu i rešenja sadržana u odredbama čl. 2. i 3. Zakona ne izlaze izvan okvira polja slobodne procene zakonodavca na koji način će postići ostvarenje Zakonom postavljenog cilja, sa što manje negativnih posledica po lica na koja se Zakon primenjuje. Ovo posebno, ako se ima u vidu da važeći sistem penzijskog osiguranja, kao što je prethodno detaljno izloženo, ne počiva na principu da se visina penzije utvrđuje samo zavisno od ukupnog iznosa prethodno uplaćenih doprinosa. Štaviše, Ustavni sud primećuje da se u ovom slučaju zakonodavac opredelio da propisanim merama ne zadire u visinu koja je svakom korisniku utvrđena saglasno odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, a što je samo po sebi isključilo mogućnost da se cilj postigne umanjenjem vrednosti opšteg boda ili nekog drugog zakonskog elementa na osnovu koga se utvrđuje visina prava iz penzijskog osiguranja.

Razmatrajući navode podnosilaca inicijativa da je načinom isplate penzija utvrđenim čl. 2. i 3. osporenog Zakona, kojim su korisnici prava na penziju različito tretirani u zavisnosti od visine penzije, povređeno načelo zabrane diskriminacije utvrđeno odredbama člana 21. st. 1. i 3. Ustava, Ustavni sud je pošao od zauzetog stanovišta u svojoj dosadašnjoj praksi po pitanju povrede ovog ustavnog načela (Odluka Ustavnog suda IU-347/2005 od 22. jula 2010. godine, objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 18/11). Prema stavu Ustavnog suda, Ustavom je garantovana opšta zabrana diskriminacije, pa stoga pojam diskriminacije treba shvatiti na način na koji je definisan u stavu 7 . Opšteg komentara broj 18 (37) Komiteta za ljudska prava Organizacije Ujedinjenih nacija, usvojenom 1989. godine (dok. UN HRI/GEN71REV8, str. 185-188.), prema kome termin „diskriminacija“ označava bilo kakvo razlikovanje, isključivanje, ograničavanje ili davanje prednosti zasnovane na osnovama kao što su rasa, boja, pol, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili društveno poreklo, imovina, rođenje ili drugi status, a koji za cilj ili posledicu imaju ugrožavanje ili onemogućavanje priznavanja, uživanja ili ostvarivanja svih prava i sloboda svih ljudi pod jednakim uslovima. Iz navedene definicije proizlazi da se razlikovanje, koje se može smatrati diskriminacijom, odnosi na neko lično svojstvo ili na neki status. U konkretnom slučaju, podnosioci inicijativa smatraju da je različita visina penzija koja je propisana kao kriterijum od koga zavisi da li će i u kom iznosu doći do umanjenja isplate penzije, ono svojstvo koje osporene zakonske odredbe čini diskriminatornim. Međutim, čak i kada bi se visina penzije dovela u vezu sa razlikovanjem po osnovu imovine, Ustavni sud naglašava da se pri razmatranju navedenog pitanja moraju imati u vidu i pravna shvatanja Evropskog suda za ljudska prava po pitanju kršenja načela zabrane diskriminacije iz člana 14. Evropske konvencij e za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda , prema kojima se pravo koje proističe iz člana 14. Evropske konvencije i odnosi se na uživanje prava i sloboda predviđenih ovom konvencijom bez ikakve diskriminacije, krši ne samo onda kada države ugovornice različito tretiraju lica koja se nađu u analognim situacijama, a da pri tome za takvo razlikovanje ne navedu objektivna i razumna opravdanja, već i onda kada, bez objektivnog i razumnog opravdanja, ne tretiraju različito ljude koji se nalaze u bitno različitim situacijama. Polazeći od toga da su osporenim odredbama Zakona korisnici penzija različito tretirani u zavisnosti od utvrđene visine penzija, te da su od primene propisane mere i zuzeti penzioner i sa nižim penzijama (svi oni čija penzija nije veća od 25 .000,00 dinara), jer ih je zakonodavac svrstao u kategoriju lica koja ne mogu solidarno da daju doprinos u prevazilaženju negativnih posledica krize, Ustavni sud nalazi da svi korisnici penzija imaju isti pravni status, ali da se upravo u zavisnosti od visine penzije koju su primali do donošenja Zakona, nalaze u bitno različitoj (materijalnoj) situaciji, te da postoji objektivno i razumno opravdanje da na različit način snose posledice nastale krize i podnesu teret mera fiskalne konsolidacije. Prema tome, Ustavni sud smatra da sporna mera koja je zasnovana na načelu srazmernosti ne može da predstavlja povredu načela zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava i člana 14. Evropske konvencij e za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda . Naime, različito uređenje prava i obaveza će se smatrati diskriminirajućim samo ako propisano razlikovanje nema objektivnog i razumnog opravdanja, odnosno ako se time ne ostvaruje legitiman cilj ili ako ne postoji srazmernost između propisane zakonske mere i cilja koji se želi postići, a što ovde, po shvatanju Ustavnog suda, nije slučaj. Osim toga, Ustavni sud ukazuje da se navodi inicijatora da su osporenim Zakonom penzioneri diskriminisani i u odnosu na zaposlene u javnom sektoru čije su zarade veće od iznosa od 25.000 dinara linearno umanjene za 10%, ne mogu dovesti u ustavnopravnu vezu sa načelom zabrane diskriminacije, upravo iz razloga što korisnici penzija i zaposleni nisu u istom pravnom statusu, niti je ista pravna priroda primanja po osnovu penzije i primanja po osnovu zarade, odnosno plate, te se zato ni zakonske mere koje se preduzimaju prema ovim različitim subjektima ne mogu dovoditi u međusobnu vezu , bez obzira na to što im je cilj (fiskalna konsolidacija javnih finansija) isti.

U podnetim inicijativama se u prilog tvrdnje o neustavnosti osporenog Zakona ističe i to da je time što nije predviđeno donošenje pojedinačnih akata o umanjenju penzija licima na koje se Zakon odnosi, povređeno pravo na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava. Ispitujući ustavnopravnu utemeljenost iznete tvrdnje , Ustavni sud je pošao od Ustavom utvrđene sadržine zajemčenog prava na pravno sredstvo. Odredbom člana 36. stav 2. Ustava svakome je zajemčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu. Dakle, smisao označenog ustavnog prava je da svako ima mogućnost da pred nadležnim, pre svega drugostepenim organom traži preispitivanje zakonitosti donete prvostepene odluke kojom je odlučeno o nekom njegovom pravu ili obavezi. Ustavni sud primećuje da se navodi inicijatora zapravo ne bi ni mogli dovesti u vezu sa sadržinom prava na pravno sredstvo, jer se i ne odnose na uskraćivanje prava na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv prvostepenog pojedinačnog akta, već na nedonošenje samog prvostepenog akta. Sa druge strane, postavlja se pitanje da li u konkretnom slučaju uopšte ima mesta donošenju pojedinačnog, upravnog akta. Odgovor na ovo pitanje, po mišljenju Ustavnog suda, zavisi od toga da li se privremenom isplatom za određeni procenat umanjenog iznosa ranije utvrđene penzije odlučuje o nekom pravu iz penzijskog osiguranja korisnika penzije. Pošto su, s a jedne strane, prava svakog korisnika sv ake vrst e penzija utvrđena saglasno Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju, o čemu nadležni Fond donosi rešenje protiv koga se može ne samo izjaviti žalba, već i voditi upravni spor pred sudom, i pošto se, s a druge strane, osporenim Zakonom ne uređuju neka nova ili druga prava iz penzijskog osiguranja, već je Zakonom predviđeno da će se, u slučajevima i na način propisan tim zakonom, prilikom isplate penzije iznos čija je visina već bila utvrđena Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju procentualno umanjiti, to Ustavni sud nalazi da se shvatanje inicijatora o potrebi donošenja posebnih rešenja zasniva na pravno neutemeljenom polazištu da se korisnicima penzija osporenim Zakonom utvrđuju nova, drugačija prava iz penzijskog osiguranja. U tom smislu Ustavni sud ukazuje da se ova pravna situacija ne bi mogla upodobiti sa donošenjem rešenja o utvrđivanju prava na penziju i određivanjem njene visine, već sa situacijom kada su se na osnovu Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju bili stekli uslovi za usklađivanje penzija 1. aprila i 1. oktobra tekuće godine sa kretanjem potrošačkih cena na teritoriji Republike Srbije u prethodnih šest meseci , prema odredbama čl. 80. i 80a Zakona. Pošto i ovo usklađivanje, koje je faktički rezultiralo procentualnim uvećanjem penzije (pri čemu je teorijski moglo dovesti i do njihovoh umanjenja ukoliko bi došlo do pada cena), kao i umanjenje iz osporenog Zakona , ne predstavlja odlučivanje o novom pravu ili obavezi, već samo matematičku (računsku) primenu zakonskih kriterijuma, to nije bilo, niti je moralo biti praćeno donošenjem posebnog rešenja. Neosporno, ukoliko bi došlo do netačnog obračuna iznosa umanjene penzije u pojedinačnom slučaju, takav slučaj bi kao i svaki drugi slučaj računske greške mogao biti ispravljen upućivanjem prigovora obračunskoj službi Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje.

Na kraju, s obzirom na to da se osporenim Zakonom ne utvrđuje njegovo povratno dejstvo, da je Zakon objavljen u „Službenom glasnik u Republike Srbije“, broj 1 16/14, od 27. oktobra 2014. godine, da je stupio na snagu narednog dana od dana objavljivanja, a da je njegova primena, prema članu 1. Zakona, počela od isplate penzija za novembar 2014. godine, što znači da se Zakon primenjuje nakon stupanja na snagu, za ubuduće, na sva lica na koja se odnosi, Ustavni sud je zaključio da su neosnovani navodi podnosilaca inicijativa da osporeni Zakon ima povratno dejstvo, suprotno članu 197. stav 1. Ustava.

VII

Polazeći od prethodno detaljno izvršene analize odredaba osporenog Zakona sa stanovišta svih bitnih navoda inicijatora, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativ ama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima Zakona o privremenom uređivanju načina isplata penzija („Službeni glasnik RS“, broj 116/14), pa je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), rešio kao u tački 1. izreke.

Kako je Sud na ovaj način konačno odlučio o podnetim inicijativama, zahteve za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona o privremenom uređivanju načina isplata penzija je odbacio, kao u tački 2. izreke, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

Istovremeno, Sud je odlučio da se ovo rešenje objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tač . 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Izdvojeno mišljenje sudije Dragana M. Stojanovića

na odluku Ustavnog suda IUz – 531/14

I

Rešenje Ustavnog suda u predmetu IUz – 531/14 usvojeno je na plenarnoj sednici Suda održanoj 23. septembra 2015. godine. Njime se odbacuju kako inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima Zakona o privremenom uređivanju načina isplata penzija („Službeni glasnik RS“, broj 116/14) tako i zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji donetih, odnosno preduzetih na osnovu osporenog zakona. Uveren da je ova odluka Ustavnog suda ustavnopravno pogrešna, saglasno Poslovniku o radu Ustavnog suda, izdvojio sam svoje mišljenje na izreku i obrazloženje navedenog rešenja. Svi ustavnopravni argumenti i stavovi, koji se u izdvojenom mišljenju nalaze, bili su već izneti, negde u sažetom obimu negde ekstenzivnom interpretacijom, tokom postupka većanja o predloženoj odluci. Izvesne stilsko-jezičke, me todološke i logičko-sistematske intervencije ostale su u granicama poslovničkih zahteva koji se traže od svakog izdvojenog mišljenja.

II

Grosso modo uzevši, obrazloženje rešenja više odgovara na navode iz inicijativa i polemiše sa tvrdnjama inicijatora koje se u svemu pobijaju bilo stvarnim bilo tobožnjim ustavnopravnim argumentima. Dosta prostora je posvećeno analizi sistema profesionalnog osiguranja zasnovanog na prethodnim doprinosima iz radnog odnosa koji je prihvaćen u Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju, kao i načinu utvrđivanja visine penzije po ovom zakonu, iako sporno pitanje nije način utvrđivanja visine penzije, nego „privremeno utvrđivanje načina isplate“, odnosno umanjenje penzija utvrđenih zakonom saedes materia. Znatno manje pažnje poklonjeno je in terpretaciji odgovarajućih ustavnih kategorija, institucionalnom garantovanju socijalnih prava, njihovoj pravnoj prirodi, posebno socijalno-liberalnoj prirodi prava na penziju, kao i ograničenju ljudskih prava, uključujući interpretaciju o granicama zakonodavnog zahvatanja u Ustavom garantovana prava. Ne određuje se ni pravna priroda sporne zakonske mere. Bez obzira na navođenje nekih odluka Ustavnog suda i komentarisanje pojedinih načelnih odredbi Ustava, oslonac za odluku pretežno je tražen u stavovima Evropskog suda za ljudska prava. Navedena je njegova praksa u sličnim sporovima, ali je samo ovlaš pomenuto stanovište ove nadnacionalne sudske institucije o zaštićenim imovinskim interesima, liberalnoj dimenziji koj a je sadržana u pravu na penziju. U zgred, praksa ovog Suda ne bi trebalo ni da bude odlučujući argument u rešavanju spora o ustavnosti zakona kojim su umanjene penzije, imajući u vidu da socijalna prava nisu neposredno zaštićena Evropskom konvencijom, osim u onoj meri koja se može posredno izvoditi iz opšteg prava na imovinu i zaštiti imovinskih prava. S druge strane, opšti kriterijumi Evropske konvencije koje Sud u Strazburu sledi u svojoj interpretaciji prava garantovanih Konvencijom, naročito pri ispitivanju zakonskih ograničenja osnovnih prava, uključujući pravo na penziju, odnosno imovinu i imovinska prava stečena radom , sadržani su in totum u našem Ustavu. Pravo najvišeg ranga Republike Srbije (član 20 . stav 3 . Us tava) ustanovljava dužnost svih državnih organa da pri ograničenju ljudskih i manjinskih prava vode računa o suština prava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava. Navedena ustavna zapovest vezuje ne samo sudsku, nego i zakonodavnu vlast.

Prelazeći preko postojećih ustavnih kriterijuma, koji bez sumnje idu dalje od pretpostavki Evropske konvencije, obrazloženje se bavi isključivo kriterijumima koje je u svojoj stalnoj praksi razvio Evropski sud, procenjujući dopustivost preduzetih ograničenja ljudskih prava. Propušteno je davanje odgovora na jedno od najvažnijih ustavnopravnih pitanja u ovom sporu, izjašnjenje o tome da li postoje i gde su ustavne granice zakonske mere kojom se umanjuju zakonito stečena imovinska prava, odnosno penzije. Kako je reč o privremenom (!) važenju mere umanjenja pen zija, trebalo je dati odgovor i na pitanje od kog momenta jedna pretpostavljeno u svemu zakonita, legitimna i razumna mera postaje nezakonita, nelegitimna i nerazumna. Tako je ustavnopravna analiza značajno osiromašena zbog nepostojanja jasnih i neprotivurečnih stavova Ustavnog suda o suštini prava na penziju, njegovom socijalnom poreklu i funkciji, ali liberalnoj pravnoj prirodi i dej stvu prema državnoj vlasti, jer je reč o imovini stečenoj radom, obimu njegovog zakonskog ograničenja, ispunjenosti ustavnih pretpostavki za preduzeto ograničenje, te utvrđivanju granice do koje mogu da idu zahvatanja u Ustavom garantovano pravo na penziju. Opravdanje za ove propuste uglavnom se tražilo u neodređenosti ustavnih kategorija (penzijsko osiguranje, pravo na socijalno osiguranje, pravo na penziju, penzija), koje su navodno proklamovane bez ikakve sadržine. Ovoj tvrdnji se može uzvratiti da nije zadatak Ustava da definiše ključne pojmove koje koristi niti da precizno odredi njihovu sadržinu. Ni pravu svojine nije tačno određena ustavna sadržina, ali se ono smatra Ustavom garantovanim pravom koje je stub građanskog privrednog poretka. Ne sme se previđati da se sadržina relativno neodređenih ustavnih poj mova uvek utvrđuje objektivnom ustavnom interpretacijom, koja nalazi primenu kako u postupku zakonske konkretizacije tako i stalne jurisprudencije Ustavnog suda, ali i stavovima dogmatike osnovnih prava, odnosno ustavnopravne doktrine o socijalnim pravima i njihovoj složenoj prirodi. To znači da se pravo na penziju, kao jedno od najznačajnijih socijalnih prava koje poseduje liberalno odbrambeno dejstvo, ne može posmatrti van šireg konteksta ustavnog garantovanja, ostvarivanja i ograničenja socijalnih prava uopšte . (O dog matici osnovnih prava i pravnoj prirodi socijalnih prava garantovanih ustavom: Dragan M. Stojanović, Osnovna prava čoveka, Niš 1989, str.137-149; Borivoje Šunderić, Socijalno pravo, Beograd 2009, str. 143 – 150).

III

Iz obrazloženja se uopšte ne vidi koje značenje Ustavni sud daje ključnim pravnim kategorijama ovog predmeta, pravu na penziju i preduzetoj zakonskoj meri. Da li pravo na penziju ima karakter Ustavom garantovanog prava ili se radi o pravu koje je in toto priznato zakonom, odnosno šta u pravnom smislu predstavlja zakonska mera kojom se umanjuje iznos penzija, da li je u pitanju ostvarivanje, ograničenje ili odstupanje od ljudskih i manjinskih prava? U obrazloženju se najpre prihvata da je pravo na penzijsko osiguranje Ustavom zajemčeno pravo, da bi se potom pravo na penziju proglasilo pravom koje se ustanovljava zakonom. Kao da penzijsko osiguranje može da postoji nezavisno od penzije koja pripada korisniku tog osiguranja! Ako je pravo na penziju ustavnog ranga, a zakonska mera koja prema tom pravu deluje predstavlja meru ograničenja ili odstupanja od ljudskih prava, onda za valjanost te mere moraju biti ispunjeni svi opšti uslovi koje Ustav zahteva od zakona koji vrši zahvat u osnovna prava, bilo merom ograničavanja bilo merom odstupanja od ljudskih prava

Umesto da se između prava na penzijsko osiguranje i prava na penziju uspostavi pojmovna identičnost ili odnos paralelizma, pravo na penziju se objašnjava jednom neobičnom, krajnje sumnjivom konstrukcijom. Polazi se od toga da je penzijsko osiguranje Ustavom zajemčeno pravo, da bi se to odmah poništilo konstatacijom da ono nema nikakvu sadržinu, jer je navodno Ustav ni na najopštiji način ne utvrđuje. Iz jednog Ustavom garantovanog prava, koje je „bez sadržine,“ proizilazi pravo na penziju koje nema rang ustavnog prava, jer se jednostavno njegova sadržina u svemu ustanovljava zakonom. Iz prava bez sadržine proizilazi pravo koje takođe nema sadržinu! Zaključak je da se pravo na penziju ne može smatrati ustavnim pravom, nego da je to pravo koje ustanovljava zakon. Naj važnija pravna posledica ove konstrukcije je da se pravo na penziju zakonom može oblikovati po slobodnom nahođenju zakonodavca, čak se može i ukinuti. Drugo, zakonodavac ne bi bio vezan ustavnim garancijama koje su ustanovljene u korist onih subjektivnih prava koja imaju rang Ustavom zajemčenih prava, kako u pogledu načina ostvarivanja tako ni u pogledu njihovog ograničavanja. Nedoslednost ove konstrukcije kasnije se pokazuje time što se za pravo na penziju, bez obzira što se tvrdi da je reč o pravu koje je ustanovljeno zakonom, ipak prihvataju merodavnim sve ustavne garancije (dopustivost ograničenja, zabrana smanjivanja dostignutog nivo, garancija suštine prava prilikom propisivanja načina ostvarivanja i sl.) koje se odnose na „prava“ osnovna prava, tj. individualna prava zajemčena Ustavom.

Naše je mišljenje da je penzijsko osiguranje instituciona garancija Ustava u čijem jezgru se nalazi subjektivno pravo na penziju, imovinu stečenu pređašnjim radom. Bilo bi apsurdno pretpostaviti da može postojati penzijsko osiguranje bez individualnog prava na penziju. Sadržina ovog prava je relativno neodređena, ali se može prihvatiti da u najopštijem smislu podrazumeva postojanje individualnog zahteva korisnika penzijskog osiguranja za periodičnim materijalnim primanjima iz javnih penzionih fondova u visini koja značajno zavise od njegovih ličnih zasluga (doprinosa) i pri tome obezbeđuje njegovu ekonomsku sigurnost. Kao i kod ostalih Ustavom garantovanih prava, čija priroda to zahteva, ili je to izričito Ustavom predviđeno, koja su, dakle, sadržajno relativno neodređena, zakonom se uvek propisuje način ostvarivanja prava, pa i prava na penziju. To znači da pravo na penziju pripada krugu Ustavom zajemčenih prava koja su posredovana zakonom ili su odobrena uz pridržaj zakona.

Pravo na penzijsko osiguranje, odnosno pravo na penziju, kao sektorsko pravo koje proizlazi iz opšteg socijalnog osi guranja, treba smatrati ne samo subjektivnim pravom nego i garancijom instituta, dakle, pravnom ustanovom, ukoliko se razume kao deo privatnog imovinskog prava, odnosno institucionalnom garancijom ukoliko svoj osnov pretežno ima u javnom pravu. U pravnoj dogmatici osnovnih prava o garancijama instituta govori se onda kada su ustavnim normama poje dine ustanove pravnog poretka stavljene pod posebnu zaštitu, tako da ih zako nodavac ne može izmeniti ili odstraniti. Takve garancije ne ciljaju primarno na odobravanje individualnih prava, već na održavanje ustanove kao takve, a da se pri tome ne utvrđuje njen sadrž aj u potpunosti. Nije isključeno, međutim, da garancije us tanove nastupaju u kombinaciji sa osnovnim pravima, svojina, na primer, koja je garancija instituta, ali i osnovno pravo. Dok se penzija može sma trati pravnom ustanovom, institutom u koj em je sadržan individualni, subjektivni zahtev da se po prestanku radnog veka dobijaju periodična mate rijalna davanja iz javnih fon dova u zakonito određenoj visini, dotle je socijalno osiguranje kompleksna institucionalna garancij a u koju su uključeni pravne ustanove i posebna in dividualna, subjektivna prava.

Nije u svemu tačna više puta ponavljana tvrdnja iz obrazloženja odluke da Ustav ne ga rantuje pravo na penziju u određenom iznosu, tj. u određenoj visini. Tačno je je dino da ne postoji izričita ustavna norma o tome. Pravo na penziju je Ustavom garantovano pravo, suština, nameravani cilj i jezgro penzionog osiguranja, čija se visina određuje u skladu sa uslovima koji su propisani zakonom. Visina ili iz nos konkretne penzije je logički vezana za sam institut penzije , imanentna je samom pojmu penzije, koja uvek podrazumeva periodična materijalna davanja određene visine. Da li može pos tojati penzija, a da rešenjem o njenom priznanju nije utvrđena njena visina? Penzija bez visine je nudum ius, tako da je visina ili obim (iznos) bitan element penzije za čije pogrešno izračunavanje se uvek može za htevati sudska zaštita. Visina nije od značaja jedino ako se u zakonito sprovedenom postupku utvrdi da uopšte nisu ispunjeni uslovi za sticanje penzije.

Nije pravo na penziju jedino Ustavom garantovano pravo čija se sadržina ili obim konačno određuje na osnovu zakona, odnosno pravo za koje se, prema ustavnoj ter minologiji, način ostvarivanja propisuje zakonom. To je uglavnom slučaj sa svim socijalnim pravima, pa i nekim liberalnim pravima. Drugim rečima, relativno neodređena sadržina pojedinih ustavom garantovanih prava zahteva da se zakonom ta prava konačno u svemu oblikuju, da se sadržajno finalizuju i konkretizuju, tako što će se propisati opšti uslovi, pretpostavke i kriterijumi za sticanje, uživanje i prestanak tih prava. Mera njihove ispunjenosti odrediće sadržajni obim prava. U slučaju prava na penziju to znači da se uz priznanje prava obavezno vrši određivanje njegovog konkretnog obima ili visine (iznosa) za svakog pojedinca koji je ispunio uslove za sticanje ovog prava .

IV

U obrazloženju nema pravog odgovora ni na pitanje: koje pravno značenje ima ili kakva je pravna priroda zakonske mere umanjenja penzija? Da li je to dažbina, porez na imovinska prava koja su delom alimentirana iz javnih prihoda, da li je to obavezna državna pozajmica, kao raniji obavezan otkup poljoprivrednih pro izvoda, da li je u pitanju javni dug, legitimna mera budžetske ravnoteže sui generis, prirodna obligacija (ako država vrati umanjene iznose vratila je dugovano), privremeni zahvat u imovinu ili je to prosto obesvojenje bez naknade u stanju državne nužde, neka vrsta konfiskacije? Čini se da je po svojoj prirodi, ako se umanjena sredstva računaju kao prihod budžeta, sporna zakonska mera kojom se prinudno zahvata u po stojeću imovinu, najbliža posebnom porezu na imovinska prava koji, za razliku od redovnih fiskalnih davanja, ima poseban cilj i ogra ničeni period važenja. Postoje obveznik (penzioner, odnosno korisnik penzionog osi guranja), oporezovana osnovica (penzije preko određenog iznosa) i stopa za oporezivanje.

Nezavisno od njene prirode, postavlja se pitanje da li ova mera, prema svom dejstvu, predstavlja od stupanje od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava u stanju državne nužde ili meru ograničenja ljudskih prava u redovnom stanju funkcionisanja ustavnih institucija ili propisivanje načina ostvarivanja pojedinih ljudskih prava? Naime, Ustav razlikuje propisivanje načina ostvarivanja, ljudskih i manjinskih prava, na jednoj, od ograničenja i odstupanja od Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, na drugoj strani. Dok se u prvom slučaju zapravo radi o zakonskom oblikovanju Ustavom garantovanih prava, dotle u drugom slučaju država, putem izvanredne zakonske mere, zahvata u ljudska i manjinska pra va bilo tako što ih ograničava bilo tako što privremeno obustavlja njihovo važenje. Dok je za uređivanje načina ostvarivanja ili ograničenje ljudskih prava neophodan formalni zakon, dotle je za odstupanje od ljudskih prava u stanju državne nužde, posle proglašenja vanrednog stanja, dovoljan zakon u materijalnom smislu (uredba).

Način ostvarivanja prava na penziju uređen je in toto, u celini Zakonom o invalidskom i penzijskom osiguranju, tako da se Zakon o privremenom uređivanju načina isplate penzija, koji formalno nije derogirao njegove odredbe, može smatrati, nezavisno od njegovog naziva, jedino merom ograničenja ili merom odstupanja od ljudskih prava. Dok se kod ograničenja zahvata u ljudsko pravo bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, (član 20. Ustava) dotle se u drugom slučaju od stupa od redovnog ustavnog režima, što znači da se dopušta zahvat i u suštinu zajemčenog prava, doduše, samo u obimu u kojem je to neophodno, (član 200 . Ustava ) osim u slučaju liste apsolutno zaštićenih prava, (član 202 . stav 4 . Ustava) na kojoj se ne nalaze pravo na imovinu i imovinska prava (član 58. Ustava), pravo na socijalno obezbeđenje i osiguranje (član 69 . stav 3 . Ustava) i penzijsko osiguranje (član 70 . Ustava). Odstupanje je slično, ali nije u svemu isto sa suspendovanjem ljudskih prava. Mera odstupanja je blaža. U slučaju suspenzije, ljudska prava privremeno ne važe, javne vlasti više nisu vezane za ljudska prava. Kod odstupanja vlast može da zahvati u suštinu osnovnog prava, ali samo u obimu koji je neophodan. Obavezan uslov je proglašenje vanrednog stanja, koje je dopustivo samo kada javna opas nost ugrožava opstanak države ili građana, što je kompetencija Narodne skupštine.

Treći Ustavom predviđeni slučaj intervencije zakona u ljudska i manjinska prava je zakonsko propisivanje načina njihovog ostvarivanja, oblikovanje ljudskih i ma njinskih prava, ali samo ako je to Ustavom predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarivanje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog (član 18. stav 2. Ustava) . Iz ovoga proizlazi da i kod propisivanja načina ostvarivanja ljudskih prava ima elemenata njihovog izvesnog ograničavanja. No, ograničavanje u ovom slučaju nije glavni cilj zakona. Ako bi se zaključivalo jedino po nazivu osporenog zakona, moglo bi se tvrditi da se njime uređuje način ostvarivanja prava na penziju, što bi svakako bilo pogrešno zaključivanje.

Način ostvarivanja ljudskih prava propisuje se uglavnom za socijalna prava koja su time stavljena pod rezervu ili pridržaj zakona. Kod liberalnih prava zakonom se najčešće propisuju opšti uslovi za njihovo ograničenje. Zapravo, konačna sadržina socijalnih prava ili individualnih zahteva na socijalne činidbe ili pre stacije države pro pisuje se zakonom koji određuje uslove i pretpostavke za njihovo uživanje, dakle, sticanje, sadržinu i prestanak prava. Na nivou ustavnog prava socijalna prava su obično odobrena institucionalno, što ne znači da ta prava nisu uopšte podobna da budu neposredno primenljivo ustavno pravo od nosno da ne mogu da uživaju sudsku zaštitu, uključujući neposrednu ustavnosudsku zaštitu putem ustavne žalbe. U institucionim i institucionalnim garancijama mogu da budu sadržani subjektivni zahtevi, što je naročito slučaj sa pravima iz socijalnog osiguranja. U tome je glavna razlika između socijalnih i li beralnih prava. Nije isključeno, međutim, da pojedina osnovna prava imaju elemente obe kategorije ljudskih prava. Kao što je svojina liberalno, ali i ekonomsko pravo, tako je pravo na penziju socijalno, ali i liberalno pravo. Nezavisno od složene prirode prava na penziju, zakonom uvek moraju da se odrede uslovi ili pretpostavke koje moraju biti ispunjeni da bi se govorilo o finalizovanom, konačno oblikovanom socijalnom pravu sa pre cizno određenim sadržajem. To znači da socijalna prava ipak imaju rang Ustavom garantovanih prava, a ne običnih programskih načela, bez obzira što je njihova sadržina relativno neodređenija od sadržine liberalnih prava, gotovo u svemu posredovana zakonom. Međutim, institucionalne garancije i garancije instituta uživaju zaštitu, nekada i jaču od osnovnopravne zaštite. Povreda zakona kojim se uređuje način ostvarivanja socijalnih prava odobrenih u institucionalnoj formi uvek znači povredu samog Ustavom garantovanog prava.

Ako se pravima iz socijalnog osiguranja prizna visoki rang Ustavom garantovanih prava, onda iz tog priznanja proizilaze dve značajne pravne posledice koje se najčešće vezuju za ljudska prava garantovana najviše rangiranim pravom. Prvo, kao ustavna prava, prava iz socijalnog osiguranja takođe uživaju neposrednu ustavnu zaštitu, što znači da pored redovne sudske zaštite mogu da se štite ustavnom žalbom od strane Ustavnog suda. Drugo, propisivanje načina ostvarivanja i ograničenje ovih prava može se preduzimati jedino zakonom. Za prvu situaciju stalna praksa Ustavnog suda nudi dovoljan broj primera. Kada je reč o ograničenju socijalnih prava, čini se da je ovo jedan od retkih slučajeva is pitivanja ustavnosti zakona kojim se ova kategorija ljudskih prava ograničava. Obično se ustavnosudsko ispitivanje zakonskih ograničenja ljudskih prava primenjivalo prema zakonima kojima su ograničavana liberalna prava. Bez obzira što se u obrazloženju odluke pravo na penziju eksplicitno ne smatra Ustavom garantovanim pravom, ipak se pristupilo ispitivanju zakonskog ograničenja ovog prava (zakonitost, legitimnost i propor cionalnost zakonske mere), uz zaključak da je zakonska mera u svemu saglasna sa Ustavom. Da se prećutno ipak priznaje ustavni rang pravu na penziju, obrazloženje potvrđuje time što se upušta i u ocenu da li je zakonskom merom povređen ustavni princip zabrane smanjivanja dostignutog nivoa ljudskih prava.

Tumačenje principa zabrane smanjivanja dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava koje se daje u obrazloženju odluke polazi od odluke Ustavnog suda IUz -478/2014, za koju se smatra da sadrži referentne stavov e Suda o ovoj ustavnoj ga ranciji. Zaključuje se da je Sud ovom odlukom stao na stanovište po kome: prvo, pojam „stečenih ljudskih i ma njinskih prava“ se odnosi jedino na Ustavom zajemčena prava; drugo, „dostignuti nivo ljudskih prava“ se odnosi na vrstu prava ; treće, svojevrsni cilj ove garancije je „samoograničenje ustavotvorca“, jer se ni pro menom Ustava ta prava ne mogu ukinuti. A contrario, zakonom propisani način ostvarivanja prava i sloboda ne može se smatrati „stečenim pravom“, te se promene u zakonskom uređivanju ne mogu smatrati kršenjem ovog principa; četvrto, penzija nije ljudsko pravo garantovano Ustavom.

Tumačenje ove pravne konstrukcije zahteva komentar, pogotovo u delu koji se odnosi na njeno dejstvo prema zakonodavcu. Prvo, Ustav ne pravi nikakvu razliku formalne prirode između prava koja zahtevaju ili ne zahtevaju zakonsko kon kretizovanje, odnosno uređivanje načina ostvarivanja. Sva Ustavom garantovana prava ulaze u dostignuti nivo korpusa ljudskih i manjinskih prava, nezavisno od načina njihovog garantovanja , bez obzira da li su odobrena sa rezervom u korist zakonodavca ili ta rezerva eksplicitno nije ustanovljena. Drugo, vezanost budućeg ustavotvorca za dostignuti nivo ljudskih prava ima samo moralno-političko, ali ne i pravno dejstvo. Ustavni kontinuitet je ovde svakako poželjan i potreban, ali formalno nije obavezan. Vezanost budućeg ustavotvorca za ljudska prava nije intencija i pravi cilj ove ustavne garancije, jer je vezanost ljudskim pravima imenentna svakom ustavotvorcu. Treće, ustavna garancija dostignutog nivoa ljudskih prava u prvom redu ipak je upućena svagdašnjem zakonodavcu kome je prethodno dozvoljeno da pod određenim pretpostavkama ograniči ljudska i manjinska prava. Ona, međutim, eksplicitno uskraćuje zakonodavcu takve intervencije u ljudska prava kojima se, bilo tobožnjim uređivanjem načina ostvarivanja bilo „pravim“ propisivanjem ograničenja, umanjuje ili oštećuje sadržina ljudskih prava sve do njihovog supstancijalnog gubitka. Drugim rečima, zakonodavcu je zabranjeno da poništava ili umanjuje onaj nivo ljudskih prava koji je Ustavom proklamovan. To znači da princip dostignutog nivoa ili Ustavom garantovanog stanja ljudskih prava uvek treba posmatrati u kontekstu kako zakonskog ograničenja tako i zakonskog uređivanja načina ostvarivanja ljudskih prava, što uostalom potvrđuje sistematsko mesto ovog principa u ustavnom tekstu. Četvrto, zaključak a contrario nije prihvatljiv, jer se nekada promene u načinu uređivanja ljudskih prava ne smatraju kršenjem ove ustavne garancije, ali nekada, ukoliko vređaju ili umanjuju suštinu zajemčenog prava, mogu sa ovom garancijom biti u sukobu. Peto , pravo na penziju je imovinsko pravo stečeno radom, garantovano Ustavom u ins titucionalnoj formi, kao najvažnije pravo iz penzionog osiguranja. Tačno je da prema svom personalnom važenju pravo na penziju nije ljudsko pravo, ali jeste Ustavom garantovano pravo zaposlenih i članova njihove porodice. Ustav je iz ričit u tome da zaposleni i njihove porodice imaju prava na socijalno obezbeđenje i osiguranje (podvukao – D.S.) koja se uređuju zakonom (član 68. stav 2. Ustava), a pravo na pen ziju, koje je uslovljeno, odnosno povezano sa radnim odnosom (zaposlenošću) upravo proizlazi iz penzijskog osiguranja.

V

Da li je umanjenje penzija doista privremena zakonska mera? Tvrdnju o privremenosti zakonske mere umanjenja penzija, kao i pokušaj da se dokaže njeno stvarno privremeno važenje, smatram najslabijom tačkom usvojene odluke. Ona se nalazi u onom delu njenog obraz loženja gde se dokazuje da je mera umanjenja penzija proporcionalna upravo zato što je privremena, bez obzira što se iz teksta samog zakona, osim u nazivu, ta privremenost uopšte ne određuje, niti se na bilo koji posredan način može uočiti. Napor koji je utro šen na dokazivanje privremenosti umanjenja penzija pokazuje da je i kod samog predlagača odluke postojalo uverenje da je ovo sporno pitanje zapravo ključno za potvrđivanje ili odbijanje osnovanosti inicijative. Problem je, međutim, u tome što navodi iz obrazloženja, suprotno svome cilju, umesto da potvrde, zapravo negiraju pri vremenost zakonske mere.

Pošto u samom tekstu zakona ne može da nađe nikakvo uporište, obrazloženje karaktera mere upućuje na Zakon o budžetskom si stemu, što može biti shvaćeno kao pokušaj da se indirektno, sistematskim povezivanjem dva zakona različitog predmeta, potvrdi ne privremenost, nego uslovno važenje mere. Umanjenje penzija će važiti, tačnije penzije se neće povećavati sve dotle dok njihovo učešće u BDP ne bude manje od 11 %. Uvođenjem ovog argumenta potpuno se previđa da uslovno i privremeno važenje jesu slične, ali nisu pojmovno iste kategorije; zato je njihovo pravno dejstvo različito. Uslovnost znači da će mera važiti sve dok ne nastupi buduća neizvesna okolnost, raskidni uslov, onda kada penzije učestvuju u BDP sa manje od graničnih 11 procenata, što znači da uslovno važenje praktičo može da znači (dugo)trajni, vremenski potpuno neo dređeni, čak višegodišnji period važenja jednog navodno temporalnog zakona. Ne zna se da li i kada će uslov biti ostvaren. Uslovna mera je vremenski neodređena mera.

Privremenost, međutim, znači precizno vremensko oročavanje važenja jedne mere, prema pravilu Dies certus an et certus quando. Sigurno je da će nastupiti i kada će nastupiti (prestanak mere). Kada se važenje umanjenja penzija veže za us lov, odnosno limit od 11% posto BDP, onda imamo situaciju koja se označava kao Dies certus an et incertus quando. Sigurno je da će nastupiti, ali nije sigurno kada. Prema tome, državni zahvat u imovinska prava penzionera , znači u mirno uživanje imovine, u stvari nije privremen, nego je uslovljen do nastupanja merljivog uspeha vladine fiskalne, odnosno celovite ekonomske politike. Ako mera opstaje sve dok se ne ostvari prognozirani porast nacionalnog društvenog bogatstva, onda to znači da je oduzimanjem dela imovine penzionerima trajno nametnut preterani teret u smanjivanju državnih izdataka, tj.uspostavljanja budžetske ravnoteže. Imovinska prava su umanjena, periodično se umanjuje imovina u tačno određenom obimu, bez ikakve naknade ili usluge, neka vrsta poreza, jer nema javnog obećanja, odnosno nikakvih garancija države da će u dogledno vreme oduzeta imovina postepeno biti vraćena.

Ništa u tome ne menja činjenica koja se u obrazloženju stalno ponavlja, kao velika zasluga zakonodavca u afirmaciji socijalne pravde i smanjenju socijalnih razlika, naime, da se umanjenje ne odnosi na sve penzije, jer su „oporezovane“ samo penzije koje prelaze iznos od 25.000 dinara. Skoro da se zaključuje da su „više“ penzije socijalno nepravične, da su maltene proizvoljno određene, nezavisno od staža osiguranja i uplaćenih doprinosa, tako da je sa socijalnog stanovišta njihovo umanjenje duboko pravično. Pri tome, potpuno se ignoriše značaj činjenice da se spornim zakonom „privremeno“ derogira zakonito utvrđena visina penzije. Privremenim uređivanjem načina obračuna penzija zapravo se uvodi novi kriterijum (umanjenje) koji nije objektiviziran, pre bi se moglo reći da je proizvoljno određen procenom praga socijalne izdržljivosti pojedinih kategorija penzionera. Opštim zakonskim rešenjima zamenjena su konačna rešenja kojim je određena visina penzije svakog pojedinačnog korisnika osiguranja. Izmena konačnih re šenja nastupa ex lege, a isključeno je pravo na pravno sredstvo. Nova pojedinačna rešenja nisu predviđena čak ni za penzionere čije su penzije obračunate po osnovu mešovitog staža osiguranja.

VI

Da li je drugačije mogao da se reši ovaj ustavni spor, odlukom Ustavnog suda sa ili bez kasatornog dejstva? Nema sumnje da je ovaj ustavni spor specifičan u toj meri da se ne može razrešiti tipiziranom odlukom Ustavnog suda. Izvanrednost, osobenost ustavnog spora, koja proizlazi, pre svega, iz pretpostavljene privremenosti mere propisane zakonom kojim se oduzimaju imovinska prava desetine hiljada građana, zahteva takođe izvanrednu, osobenu odluku suda, što znači po sebnost njene izreke i određivanja posebnog načina njenog izvršenja. Ako bi se pošlo od le gitimnosti državne mere i njen e pretpostavljene neophodnost i, s jedne, ali i zahteva pravne državnosti da ta mera doista bude privremena, koji je snažno podržan zahtevom socijalne pravičnosti, s druge stra ne, u izreci odluke Ustavnog suda bilo je moguće utvr diti da će počev od 1. januara 2016. godine, kada počinje nova budžetska godina, ovaj zakon biti u neskladu sa Ustavom. Način određivanja izvršenja ovakve odluke, koja se, na primer, u Nemačkoj naziva „apel odluka“, značio bi ustanovljavanje obaveze za Narodnu skupštinu da, ukoliko želi da se primena me re produži, iznova o tome odlučuje ab initio.

To znači da privremeno određena zakonska mera kojom se u stvari trajno zahvata u Ustavom garantovana prava imovinske prirode podleže periodičnom preispitivanju, dakle, za svaku budžetsku godinu. Praktično, do isteka budžetske godine odluka Suda ne bi imala kasatorno dej stvo. Na prvi pogled možda deluje čudno ova trans formacija jednog ustavnog stanja u neustavno stanje , ali ustavnopravno ta situacija je itekako moguća. U praksi našeg suda nemamo primer za ovakav tip odluke, konstataciju da će neustavno stanje nastupiti istekom određenog perioda važenja norme , tj. istekom budžetske periode. Praksa nemačkog Saveznog ustavnog suda poznaje odluku sa ovakvim vremenskim dejstvom, bez obzira na pravilo da odluka načelno ima ex nunc dejstvo. Po mom sudu, da bi se umanjenje penzije suštinski smatralo privremenim, da bi zakon doista bio temporalan, neophodno je njegovo preispitivanje u svakoj budžetskoj godini, što znači da bi se uvek moralo pristupati donošenju istog zakona o umanjenju penzija , bez obzira na istu ili različitu visinu umanjenja. Da bi jedna mera zahvatanja koja se smatra legitimnom u vreme do nošenja, zadržala i dalje tu legitimnost, nužno je preispitivanje njene osnovanosti u svakoj budžetskoj godini. U suprotnom, privremenost umanjenja bi bila obična fikcija ili „prazna priča“, puka tvrdnja koja se ničim ne dokazuje.

Naravno, nema potrebe za ocenom da li parlamentarnoj većini ide u politički račun da se diskusija o penzijama otvara svake godine, odnosno nema razloga ni za procenjivanje da je predlog zakonske mere Vlada, odnosno nadležno ministarstvo na merno formulisalo tako da joj se eksplicitno ne daje karakter privremenosti. Motivi, dobre namere ili možda bojazan od loše procene nisu presudni za us tavnosudsko ispitivanje preduzetih zakonskih ograničenja Ustavom garantovanih prava. Ako je očigledno da mera ima za cilj smanjenje budžetskog deficita, bez obzira što je u zakonu kao pravi cilj mere označeno „očuvanje finansijske održivosti penzijskog sistema“, a nje jednostavno nema bez održanja budžetske ravnoteže, jer se iz budžeta za penzije izdvaja skoro polovina sredstava potrebnih za is platu penzija u tekućoj godini, onda je potrebno, da bi se ova mera mogla smatrati i dalje legitimnom, neophodnom i proporcionalnom, novo parlamentarno odlučivanje o ovom zahvatu u Ustavom garantovano socijalno pravo jedne od najosetljivijih kategorija stanovništva.

Alternativa ovako sročenoj izreci odluke mogla bi da bude interpretativna odluka u smislu da su inicijative za utvrđivanje neustavnosti zakona neprihvatljive pod uslovom da se privremenost ove mere tumači tako što je Ustavni sud razume: kao obavezu Narodne skupštine da pre usvajanja budžeta za 2016. godinu eksplicitno odluči o daljem važenju zakona o umanjenju penzija.

Treći mogući put , koji je imao značajnu podršku na sednici Ustavnog suda, zna čio bi da se umesto usvajanja ovog predloga odluke, tj. rešenja o odbacivanju inicijativa ili utvrđujuće odluke zbog odsustva privremenosti, donese druga procesna odluka, tj. rešenje o po kretanju postupka. Sporna pitanja u ovom predmetu su toliko brojna i značajna da su dovoljan razlog za zakazivanje javne rasprave. Naravno, njime bi bio obuh vaćen zakon u celini. Uz ovo rešenja, mogla je da se izda privremena naredba kojom bi bila obustavljena, do konačne odluke Suda, dalja primena za kona. Pre sednice o većanju i glasanju, bila bi , dakle, odr žana javna rasprava na koju bi bili pozvani, osim učesnika, predstavnici nauke i struke iz oblasti radnog prava, socijalnog prava, prava socijalnog osiguranja, finansijskog i imovinskog prava.

VII

Odluka Ustavnog suda o ustavnosti Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija zasnovana je na pogrešnoj interpretaciji Ustava. Njeno obrazloženje više je imalo za cilj opravdanje, nesumnjivo sa neoliberalnog stanovišta, ove zakonske mere, nego što je odgovorilo zahtevima pravne državnosti, socijalne pravičnosti, razvijanju objektivnog ustavnog prava i zaštiti ljudskih prava od ekscesnog zakonodavstva. O tome da ovom odlukom Ustavni sud ostaje „slep“ prema ustavnoj i socijalnoj stvarnosti, nema potrebe posebno govoriti. Ne samo što doneta odluka Ustavnog suda nije pružila delotvornu zaštitu Ustavom garantovanim pravima stečenim radom, nego je dala gotovo blanko podršku izvršnoj vlasti, koja je dobila maltene „dozvolu“ ustavnog pravosuđa da neograničeno zahvata u osnovna ljudska prava. Niti se zna do kada će ova mera finansijske konsolidacije da važi, niti je pokazano do koje granice se može tolerisati zahvat zakonodavca u obim Ustavom zaštićenog prava na penziju. Ustav je dopustio zakonodavcu da preduzima mere kojima će se ljudska i manjinska prava ograničavati, ali je takođe postavio i najopštije granice zahvatima zakonodavne vlasti u zaštićeno područje ljudskih prava. U vezi s tim, u uporednom ustavnom pravosuđu nastala je prava doktrina o „granicama ograničenja“ ljudskih prava. U odluci Ustavnog suda, osim preuzimanja interpretacionih figura Suda u Strazburu, nema takvih interpretacionih stavova koji bi značili postavljanje čvrstih sadržajno dovoljno određenih prepreka proizvoljnim zakonodavnim zahvatanjima u ljudska prava garantovana Ustavom.

Ipak, po mom sudu, ne mora da znači da je ovaj ustavni spor konačno rešen ovom odlukom Ustavnog suda, tačnije može se iznova pokrenuti isti ustavni spor, nezavisno od pravila da Ustavni sud odbacuje zahtev za ocenjivanje ustavnosti o kome je već odlučivao, osim ako iz novih navoda, razloga i podnetih dokaza ne proizlazi da ima osnova za ponovno odlučivanje (član 46. t. 8. Zakona o Ustavnom sudu). Zbog specifične pri rode Zakona o privremenom obračunavanju načina isplate penzija, samim protekom vremena argumentaciona snaga već iznetih navoda, pre svega, tvrdnja da zakonska mera nije privremena, nego trajna, njih transformiše u nove razloge i nove dokaze o kojima Ustavni sud mora iznova da odlučuje. Privremeno rešenje se može tolerisati samo do razumne granice, jer preterano dugo trajanje privremenog zakonskog rešenja postaje značajnim protekom vremena trajno rešenje. Nije isključeno, dakle, da sadašnji ili drugi sastav Ustavnog suda donese drugačiju odluku povodom istog spornog pitanja, ukoliko sam zakonodavac ne utvrdi prestanak ove mere.

sudija Ustavnog suda

prof. dr Dragan M. Stojanović

IZDVOJENO MIŠLjENjE U PREDMETU IUz-531/2014

I

Ustavni sud je 23. septembra 2015. godine doneo Rešenje kojim je odbacio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima Zakona o privremenom uređivanju načina isplata penzija, objavljenog u „Službenom glasniku RS“, broj 116/14 (u daljem tekstu: Rešenje).

Rešenje je doneto samo tri dana nakon što je u informativnoj emisiji „Dnevnik 2“ RTS objavljeno da se Republika Srbija nalazi na 66. mestu, od 96 zemalja obuhvaćenih istraživanjem, u pogledu ekonomskog i socijalnog položaja penzionera. Međutim, ni ovaj niti drugi zabrinjavajući podaci o teškom položaju penzionera u našoj zemlji, kao ni brojna ozbiljna ustavnopravna pitanja koja su postavljena u više desetina podnetih inicijativa, nisu naveli Ustavni sud da donese rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti Zakona o privremenom uređivanju načina isplata penzija (u daljem tekstu: osporeni zakon). Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima osporenog zakona, te je predmet rešio na osnovu člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13). Prema navedenoj odredbi Zakona, Ustavni sud rešenjem odbacuje inicijativu kad nađe da je neprihvatljiva, jer iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti ili zakonitosti. To znači, da u ovom slučaju Sud nije ocenjivao ustavnost osporenog zakona, već samo prihvatljivost navoda i razloga iznetih u inicijativama.

Smatram da su značaj osporenog zakona i razlozi zbog kojih su inicijatori osporili njegovu ustavnost, u najvećoj mogućoj meri opravdali potrebu da Ustavni sud donese rešenje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti osporenog zakona. Iako podnete inicijative nisu podstakle Sud na aktivizam u procesnom smislu, sama ocena navodno neprihvatljivih i neargumentovanih navoda inicijatora u obrazloženju Rešenja je rezultirala zauzimanjem značajnih pravnih stavova do kojih se, u skladu sa prirodom ustavnosudskog postupka, dolazi ocenom spornih ustavnopravnih pitanja postavljenih u rešenju o pokretanju postupka ocene ustavnosti. Činjenica da Ustavni sud nije doneo ovo rešenje, bila je jedan od razloga da izdvojim mišljenje u ovom predmetu.

II

Osnovni razlog za pisanje ovog izdvojenog mišljenja je, ipak, moje neslaganje sa većinom ocena i pravnih stavova Suda izloženih u Rešenju, povodom spornih pitanja istaknutih u inicijativama.

U više inicijativa je ukazano na to da su naziv i sadržina osporenog zakona kontradiktorni, jer u osporenom zakonu nije naveden rok do kada će važiti. Prema svome nazivu, osporeni zakon bi trebalo da bude privremen. U osporenom zakonu je određeno od kada počinje da se primenjuje – počev od isplata penzija za mesec novembar 2014. godine (član 1.) i da stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku RS“ (član 6.), ali nije određeno i do kada će se primenjivati. Stoga se, i po mom mišljenju, kao i po mišljenju inicijatora, osnovano postavlja pitanje da li se osporeni zakon može smatrati privremenim, bez obzira na njegov naziv. Naime, kada je zakon donesen, objavljen i stupio na snagu, on u principu deluje pro futuro, sve do prestanka. Ako vreme važenja nije određeno u samom zakonu propisivanjem kraja njegove primene, onda zakon, po pravilu, prestaje da važi ukidanjem od strane novog zakona koji reguliše istu materiju. U slučaju da u novom zakonu to izričito nije navedeno, važi pravilo lex posteriori derogat legi priori.

Ukoliko je privremenost jedno od bitnih obeležja zakona jer je istovremeno i uslov za preduzimanje interventnih mera države u pojedinim oblastima društvenog života, kao u ovom slučaju, onda bi privremeno važenje moralo proizlaziti iz sadržine zakona. Primer za to je Zakon o privremenom smanjenju plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja u državnoj administraciji i javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, broj 39/09), u kome je izričito stajalo da će se primenjivati počev od isplate plate, odnosno zarade za mesec maj 2009. godine zaključno sa isplatom plate, odnosno zarade za mesec decembar 2009. godine. Kada vreme važenja privremenog zakona nije eksplicitno određeno, trebalo bi da bude bar odredivo. Ponekad se to čini opisno, kao npr. u Zakonu o smanjenju mirovina određenih, odnosno ostvarenih prema posebnim propisima o mirovinskom osiguranju („Narodne novine“, br. 71/10, 130/11 i 157/13), koji je donet u Republici Hrvatskoj, a u kome je propisano da se smanjenje mirovina i mirovinskih primanja, odnosno dodataka mirovini primenjuje od 1. januara 2014. godine, a prestaje se primenjivati kada realni rast bruto društvenog proizvoda u svakom od tri prethodna uzastopna tromesečja iznosi najmanje 2% u odnosu na isto tromesečje prethodne kalendarske godine i ako je deficit državnog budžeta Republike Hrvatske u istom razdoblju manji od 3%. Za razliku od navedenih primera, vreme važenja osporenog zakona niti je određeno, niti se može odrediti na osnovu njegove sadržine, pa čak ni iz sadržine Predloga zakona. Naime, u obrazloženju Predloga zakona je navedeno da je mera smanjenja penzija vremenski ograničena, kao i da je uvedena sa ciljem prevladavanja, odnosno otklanjanja štetnih posledica finansijske krize, što znači da ona egzistira u pravnom poretku Republike Srbije samo toliko dugo dok posebno važni razlozi javnog interesa opravdavaju njenu primenu.

Polazeći od navedenog, osnovano se postavlja pitanje da li se u pogledu trajanja i izvesnosti normi osporeni zakon može smatrati privremenim. Podsećam da je Ustavni sud u više svojih odluka (npr. IUz-27/2009, IUz-107/2011, IUz-299/2011 i IUz-920/2012), povodom kvaliteta zakonskih normi, zauzeo stav koji glasi: „Da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu, taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive“.

Ustavni sud je ovom prilikom zaključio da se privremenost mere predviđene osporenim zakonom može utvrditi „na nesumnjiv i objektivan način“, a to je učešće penzija u bruto društvenom proizvodu do 11%, imajući u vidu odredbe člana 27e st. 28. i 29. Zakona o budžetskom sistemu, kojima je propisano da principi odgovornosti fiskalnog upravljanja nalažu svođenje rashoda na održiv nivo, tako da će se težiti tome da učešće penzija u BDP bude do 11% i da se povećanje penzija može vršiti samo u godini u kojoj se na osnovu odgovarajućih planskih dokumenata nadležnih organa očekuje, odnosno procenjuje da će učešće penzija u BDP da bude do 11%. Smatram da čak ni metod najšireg sistemskog tumačenja zakona ne pruža dovoljno osnova da se vremensko važenje osporenog zakona utvrdi iz sadržine normi Zakona o budžetskom sistemu koje se odnose na principe odgovornog fiskalnog upravljanja, utoliko pre što se pomenuto učešće penzija u BDP do 11% vezuje za mogućnost povećanja, a ne smanjenja penzija. Na proizvoljnost ocene Suda o vremenskom važenju osporenog zakona ukazuju i svakodnevne izjave Vladinih zvaničnika, prema kojima će povećanje penzija uslediti kada se sa tim saglase predstavnici Međunarodnog monetarnog fonda. Dakle, vremensko važenje osporenog zakona je neizvesno i nepredvidivo. Ono nije izraz volje zakonodavca pretočene u bilo koju zakonsku normu, već zavisi od volje onih na čiji zahtev je osporeni zakon donet, kao uslov za zaključenje i realizaciju kreditnih aranžmana sa Republikom Srbijom.

III

Isto toliko značajno i sporno je pitanje da li se osporenim zakonom uređuje način isplate penzija, kako to stoji u nazivu osporenog zakona, ili se ograničava obim korišćenja penzija utvrđenih pravosnažnim rešenjima nadležnog organa. U članu 1. osporenog zakona je navedeno da se ovim zakonom uređuje način isplate penzija, ali je odredbama čl. 2. i 3. utvrđen način obračuna iznosa penzije koja će se isplaćivati korisnicima penzija čija penzija prelazi iznos od 25.000 dinara, odnosno 40.000 dinara. Iz sadržine odredaba čl. 2. i 3. nesumnjivo proizlazi da se njima ne propisuje nikakav novi način isplate penzija, već isplata umanjenih iznosa penzija, što je ključno za ocenu saglasnosti osporenog zakona sa Ustavom, a o čemu će kasnije biti više reči u ovom izdvojenom mišljenju. Ovakav zaključak proističe i iz Predloga zakona u kome se donošenje predloženog zakona određuje kao propisivanje jedne posebne privremene mere smanjenja penzija, a zatim navodi da je mera smanjenja penzija vremenski ograničena.

I povodom prethodno navedenog spornog pitanja, podsetiću na primer zakona kojim je uređen način isplate obaveza utvrđenih pravosnažnim sudskim odlukama. U situaciji kada država, zbog ekonomske krize izazvane prvenstveno međunarodnim ekonomskim sankcijama nametnutim našoj zemlji, nije mogla da obezbedi dovoljno sredstava u budžetu za isplatu novčanih naknada dosuđenih primenom odredaba Zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednog zemljišta, zakonodavac je 1998. godine izmenio taj zakon dodajući član 12b, kojim je predvideo drugačiji način isplate utvrđenih naknada. Navedenim članom 12b je, pored ostalog, predviđeno da će se u slučaju kada je visinu novčane naknade utvrdio nadležni sud, naknada isplatiti u jednakim tromesečnim ratama, u roku od 10 godina, počev od isteka godine dana od dana pravosnažnosti sudske odluke, s tim što će se na dospele obaveze isplatiti kamata u visini rasta cena na malo. Dakle, i u ovom slučaju je zakonodavac imao mogućnost da umanji isplatu naknade, ali on to nije učinio već je odredio novi način isplate u ratama i, pri tome, predvideo plaćanje odgovarajuće kamate kako dosuđena naknada ne bi bila obezvređena. Zakonodavac je tada sigurno imao u vidu da potraživanja utvrđena pravosnažnim odlukama nadležnih organa predstavljaju imovinu lica u čiju korist su potraživanja utvrđena i da je institut pravosnažnosti pojedinačnih pravnih akata uveden kako bi se obezbedila pravna sigurnost, kao jedan od elemenata vladavine prava.

Za razliku od prethodno navedenog primera, zakonodavac je osporenim zakonom ograničio korisnicima penzije pravo da im se penzija isplaćuje u punom iznosu utvrđenom pravosnažnim rešenjima nadležnog organa i u članu 4. osporenog zakona utvrdio da se isplate penzija izvršene u skladu sa ovim zakonom smatraju konačnim. To znači da novčani iznosi za koje su penzionerima umanjene penzije u skladu sa čl. 2. i 3. osporenog zakona, nikada neće biti vraćeni.

IV

Ustavni sud se o predmetu i sadržini osporenog zakona izjasnio povodom navoda inicijatora da se osporenim zakonom povređuje načelo jedinstva pravnog poretka iz člana 4. Ustava. Ustavni sud je konstatovao: da se odredbe osporenog zakona ne odnose na vrste prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koje su predviđene Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, na uslove i način sticanja i ostvarivanja tih prava, niti na način utvrđivanja njihove visine prema odredbama čl. 61. do 73. toga zakona; da se odredbama osporenog zakona ne zadire u institute uređene Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, niti u način njihovog uređivanja; da je predmet osporenog akta, u suštini, isplata penzije kao novčanog davanja koje ima javnopravni karakter; da se osporenim zakonom korisnicima penzije ne utvrđuje visina penzije, već se propisuje u kojim slučajevima i za koliko će isplata penzije biti umanjena, zbog očuvanja finansijske održivosti penzijskog sistema.

Smatram da su sve navedene konstatacije Suda sporne. Naime, nema sumnje da osporenim zakonom nije uređen način utvrđivanja visine penzija prema odredbama čl. 61. do 73. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju. Problem je upravo u tome što je osporenim zakonom propisano da će penzije, čija je visina utvrđena u skladu sa navedenim odredbama Zakona, biti isplaćivane u manjem iznosu. S obzirom na to da se isplatom umanjenog iznosa penzije ograničava obim njenog korišćenja, a da je članom 5. stav 2. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju propisano da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču, ostvaruju i koriste pod uslovima i na način utvrđen ovim zakonom, krajnje je sporna ocena Suda da se osporenim zakonom ne zadire u institute uređene Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju. Nadalje, konstatujući da je predmet osporenog zakona isplata penzija, Sud je izbegao da se izjasni da li je to način isplate penzija, kako piše u nazivu osporenog zakona, ili obim isplate stečenih penzija. Poslednji zaključak Suda naveden u prethodnom pasusu se može dovesti u pitanje i sa logičkog i sa pravnog stanovišta. Jer, ako osporeni zakon propisuje za koliko će isplata penzija biti umanjena, nelogično je tvrditi da time nije utvrđena i njihova visina. Sa pravnog stanovišta, sporno je to što se visina umanjene penzije utvrđuje opštim aktom i primenjuje se ex lege, a ne kroz izmenu rešenja kojim je pravosnažno utvrđena visina penzije.

Iako se Ustavni sud u obrazloženju Rešenja nije eksplicitno izjasnio o tome da li je osporenim zakonom uređen način isplate penzija, Sud je, kao i predlagač Zakona, ipak, na više mesta u Rešenju konstatovao da se osporenom zakonom umanjuju penzije. Ali, da bi odgovorio na pitanje da li stečene penzije mogu biti umanjene, Ustavni sud je morao da se izjasni i o karakteru prava na penziju.

V

Ustavni sud je u Rešenju ponovio svoj ranije zauzeti stav da Ustav građanima garantuje penzijsko osiguranje, kao vid socijalnog osiguranja, ali da konkretna prava iz penzijskog osiguranja nisu Ustavom zajemčena prava, već je reč o pravima koja se ustanovljavaju zakonom. U obrazloženju Rešenja je navedeno da zakonodavac ima ovlašćenje da menja postojeća zakonska rešenja kojima je uređeno penzijsko osiguranje u Republici, pri čemu je ograničen, sa jedne strane, obavezom Republike da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera iz člana 70. stav 2. Ustava, a sa druge strane, opštim ustavnim načelima i principima, kao i načelima Ustava u skladu sa kojima se ostvaruju sva zajemčena prava i slobode.

Pošto je konstatovao da Ustavom nije garantovano pravo na penziju, Ustavni sud je mogućnost smanjenja penzijskih davanja razmatrao u kontekstu prava na imovinu garantovanog članom 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljem tekstu: Evropska konvencija), oslanjajući se na praksu Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP). U Rešenju je citirano nekoliko stavova iz odluka ESLjP, od kojih su najznačajniji sledeći: da, kada nacionalno zakonodavstvo predviđa pravo na socijalno davanje zasnovano na sistemu doprinosa, onda se pravo proizašlo iz plaćanja doprinosa fondovima osiguranja može smatrati imovinskim pravom; da se ovo stečeno pravo ne može ukinuti ili uskratiti, ali se može menjati visina davanja, jer se davanje korisniku iz sistema socijalnog osiguranja ne može tumačiti kao davanje penzije u određenom iznosu, te stoga, eventualno smanjenje iznosa davanja ne znači istovremeno i smanjivanje dostignutog nivoa prava; da kada je iznos davanja smanjen ili je ono prekinuto, ovo može predstavljati mešanje u imovinu.

Polazeći od navedenih stavova ESLjP, Ustavni sud je u potpunosti relativizovao pravo osiguranika da penziju ostvare u visini koja je određena iznosom sopstvenih ukupno uplaćenih doprinosa tokom staža osiguranja, kao i pravo lica koja su stekla penziju da je uživaju u visini utvrđenoj pravosnažnim rešenjima nadležnog organa, sa obrazloženjem da su davanja po osnovu ostvarenog prava iz penzijskog osiguranja javnopravnog karaktera i da njihova visina neposredno zavisi od rasta ili pada privrede, društvenog proizvoda zemlje u datom trenutku i drugih objektivnih okolnosti, kao što su odnos broja osiguranika – zaposlenih za koje poslodavac uplaćuje doprinose ili koji ih sami sebi uplaćuju i broja korisnika penzijskog davanja, demografskih kretanja, itd. Drugim rečima, pravo osiguranika da ostvare penziju zavisno od dužine ulaganja i visine osnovice na koju je plaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje i uz primenu načela solidarnosti, kako je propisano članom 5. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju – postaje iluzija, a pravo da se mirno uživa u stečenoj penziji određene visine – postaje zavisno od niza budućih neizvesnih okolnosti.

Pretpostavljam da bi izrečeni stavovi Ustavnog suda bili sasvim drugačiji da ih je Sud gradio polazeći od odredaba Ustava, a ne stavova ESLjP. Naime, stavovi ESLjP koji se navode u Rešenju nastali su tumačenjem prava na imovinu zajemčenog članom 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Kako je u Rešenju izrečena tvrdnja da je pravo na imovinu garantovano Evropskom konvencijom na isti način zajemčeno i Ustavom Republike Srbije, ističem da je ova tvrdnja samo delimično tačna, jer postoji bitna razlika u pogledu mogućnosti ograničenja korišćenja imovine. Prema odredbi člana 58. stav 3. Ustava, zakonom je moguće ograničiti samo način korišćenja imovine, ali ne i njenu visinu ili obim, dok je odredbom stava 2. člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju dato pravo državi da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine, ne vezujući to samo za način korišćenja imovine. Otuda potiču stavovi ESLjP iz kojih proizlazi da nije nesaglasno sa Evropskom konvencijom da se zakonima država članica umanjuje visina ili obim korišćenja imovine, pa i visina penzija i drugih prava iz socijalnog osiguranja, ako je to u skladu sa opštim interesom.

Zasenjen praksom ESLjP, Ustavni sud nije uočio, ili nije hteo da konstatuje, da se odredbom člana 58. stav 3. Ustava pruža veći stepen zaštite korisnicima imovine od onog koji pruža Evropska konvencija, te da stoga pravo na penziju, koje nesumnjivo predstavlja lično imovinsko pravo, mora uživati zaštitu u skladu sa najvišim pravnim aktom Republike Srbije.

Ustavni sud je morao imati u vidu i to da se Evropskom konvencijom uopšte ne jemče prava iz socijalnog osiguranja, za razliku od Ustava Republike Srbije koji ih garantuje. Obaveza Republike Srbije da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera, utvrđena u stavu 2. člana 70. Ustava, nije i ne sme biti samo puka deklaracija. Značenje ove obaveze je trebalo tražiti u domenu načela socijalne pravde i poštovanja ljudskih i manjinskih prava iz člana 1. Ustava, ali i u vezi sa sistemom penzijskog i invalidskog osiguranja koji je uređen zakonom na osnovu ustavnog naloga iz člana 70. stav 1. Ustava.

Ustavni sud se u Rešenju nadugačko i naširoko bavio tzv. Bizmarkovim sistemom penzijskog osiguranja, pripisujući ovom sistemu, koji je nastao pre više od 170 godina, čak i određivanje visine penzije prema formuli koja predstavlja proizvod ličnih bodova i vrednosti opšteg boda, a koja je uvedena Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju iz 2003. godine. Sud je, pri tome, u potpunosti zanemario suštinu ovog modela penzijskog osiguranja, koji je uveden sa ciljem da se penzionerima, po osnovu uplaćenih doprinosa za penzijsko osiguranje za vreme perioda zaposlenosti, obezbedi nivo prihoda u starosti koji je u skladu sa onim što su prethodno zarađivali. Sistem obaveznog penzijskog osiguranja treba da predstavlja mehanizam održanja nivoa penzija u starosti. Imajući u vidu da iz člana 70. stav 1. Ustava proizlazi da sistem penzijskog osiguranja koji se uređuje zakonom mora da predvidi i obavezno penzijsko osiguranje kao oblik osiguranja, država ima obavezu da u skladu sa stavom 2. navedenog člana Ustava penzionerima obezbedi određeni nivo prihoda na osnovu koga će njihov standard, u odnosu na period kada su bili zaposleni, biti očuvan u najvećoj mogućoj meri. Po mom mišljenju, staranje o ekonomskoj sigurnosti penzionera treba da se ogleda u stvaranju takvog normativnog i finansijskog okvira koji će, prvenstveno kroz usklađivanje penzija, održati nivo prihoda u starosti, a kroz jačanje kontrolnih mehanizama obezbediti redovnu uplatu doprinosa za penzijsko osiguranje i onemogućiti nenamensko korišćenje tako prikupljenih sredstava. Smatram da je smanjenje penzija stečenih u skladu sa zakonom nespojivo sa našim sistemom obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja, sa obavezom države da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera, kao i sa državnom garancijom za obaveze Fonda za ostvarivanje prava po osnovu obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja, koja je utvrđena u članu 173. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju.

VI

Odredbama člana 20. Ustava utvrđeni su uslovi pod kojima se ljudska i manjinska prava mogu ograničiti. Ti uslovi su u najvećoj meri isti kao uslovi koje postavlja ESLjP kada primenjuje tzv. test srazmernosti (proporcionalnosti), ali se u izvesnoj meri i razlikuju. Upravo ta razlika je, po mom mišljenju, odlučujuća za razrešenje ovog ustavnosudskog spora. Zbog čega se, ako ova razlika postoji, Ustavni sud opredelio da ograničenje prava na mirno uživanje penzije u određenoj visini ceni u odnosu na uslove koji su proizvod prakse ESLjP, a ne uslove utvrđene u članu 20. Ustava? Odgovor na ovo pitanje nalazi se u prvom uslovu testa srazmernosti, a ako taj uslov nije ispunjen, smatra se da ograničenje prava nije dopušteno i ne pristupa se ispitivanju ostalih uslova.

Prema stanovištu ESLjP, prvi uslov da bi ograničenje ljudskog prava bilo dopušteno jeste da to ograničenje bude ustanovljeno zakonom. U članu 20. stav 1. Ustava takođe je utvrđeno da ljudska prava mogu biti ograničena zakonom, ali samo ako takvo ograničenje dopušta Ustav. Dakle, dopuštenost ograničenja Ustavom je dodatni uslov koji, po prirodi stvari, ne poznaje praksa ESLjP. U konkretnom slučaju, smanjenje visine penzija je ustanovljeno osporenim zakonom, a ne podzakonskim aktima izvršne vlasti ili aktima Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, te je tako ispunjen prvi uslov testa srazmernosti koji je ustanovio ESLjP. Ali, smanjenje visine stečene penzije nije dopušteno Ustavom jer se, saglasno odredbi člana 58. stav 3. Ustava, zakonom može ograničiti samo način korišćenja imovine, ali ne i njena visina ili njen obim.

Smatram da su za navedenu nepremostivu ustavnu prepreku u ograničenju imovinskih prava morali znati i zakonodavac i Ustavni sud. Otuda u nazivu osporenog zakona egzistira „način isplate penzija“, iako se ovim zakonom ne uređuje način isplate već isplata umanjenih penzija, pa otud i pozivanje Ustavnog suda na praksu ESLjP, a ne na odredbe Ustava. Dakle, zakonodavac je ograničenje jednog ličnog imovinskog prava čije mirno uživanje jemči član 58. stav 1. Ustava pokušao da opravda nazivom osporenog zakona, a Ustavni sud praksom ESLjP. Povinovanje Ustavu, kao nužna pretpostavka vladavine prava, ovom prilikom je izostalo.

VII

Model obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja koji u našoj zemlji postoji decenijama, već dugo se, na različite načine, urušava, što za posledicu ima kako pravnu nesigurnost osiguranika koji žive u opravdanom strahu da li će i pored plaćanja doprinosa steći penziju i u kom iznosu, tako i nesigurnost penzionera koji brinu da li će stečenu penziju uživati u utvrđenom iznosu. Na sve teži položaj i osiguranika i korisnika penzija su uticali brojni činioci i okolnosti, od kojih nabrajam samo neke: svojevremeno prepuni Republički fond penzijskog i invalidskog osiguranja je ispražnjen nenamenskim trošenjem sredstava, za šta odgovornost snosi država; sredstva za isplatu penzija se stoga više ne mogu obezbediti iz novca koji je bio akumuliran u Fondu, već tekućim finansiranjem iz doprinosa i Budžeta; zbog pada zaposlenosti priliv doprinosa je sve manji, a zbog ekonomske krize sve je veći problem da se u Budžetu obezbede nedostajuća sredstva za penzije; zbog neuspele privatizacije društvenih preduzeća mnogi zaposleni su izgubili radna mesta i bili prinuđeni da odu u penziju pre nego što su ispunili uslove za punu penziju, što je imalo za posledicu utvrđivanje umanjenog iznosa penzije; prelaskom na tzv. bodovni sistem obračuna penzija za ceo staž osiguranja, umesto za 10 najpovoljnijih godina, iznos penzije koja je stečena posle 2003. godine je smanjen u odnosu na one korisnike koji su penziju stekli po ranijim propisima; model usklađivanja penzija koji je primenjivan do donošenja osporenog zakona i koji je trebalo da obezbedi održanje prihoda u starosti je nepovoljniji u odnosu na većinu evropskih zemalja, na šta ukazuju indikatori hipotetičke stope zamene koja je standardna i najčešće korišćena mera održanja relativnog životnog standarda penzionera; sve veći broj penzionera izdržava nekog od radno sposobnih članova porodice koji nema zaposlenje itd.

Osim izloženog, čini mi se da postoji latentni pritisak da se u zemljama u kojima je sistem obaveznog penzijskog osiguranja osnovni oblik ovog osiguranja, postojeći model osiguranja zameni tzv. Beveridžovim modelom. Za razliku od tzv. Bizmarkovog modela penzijskog osiguranja čiji je cilj održavanje standarda penzionera približnog onom koji su imali dok su bili zaposleni, cilj Beveridžovog modela je smanjenje siromaštva penzionera koje se postiže kroz osiguranje u privatnim penzijskim fondovima. Sredstva uplaćena u privatne penzijske fondove mogu biti korišćena ne samo u cilju uvećanja niskih penzija koje obezbeđuje država, nego i za investicije i finansijske transakcije, kako nalaže logika liberalnog kapitalizma. Da bi se to postiglo, treba dokazati da je postojeći sistem obaveznog penzijskog osiguranja neodrživ ili, pak, održiv, ali samo uz velike žrtve koje treba da podnesu upravo penzioneri.

U navedenim okolnostima, penzioneri ne smeju biti dodatno kažnjeni smanjenjem penzija zbog nedostatka novčanih sredstava u Fondu i Budžetu, koje nisu skrivili. Smatram da u normativnom okviru koji su stvorili važeći Ustav i Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, cilj da se očuva finansijska održivost penzijskog sistema u Republici Srbiji, utvrđen u članu 1. osporenog zakona, nije mogao niti smeo biti ostvarivan smanjenjem penzija. Da je Ustavni sud navode iz podnetih inicijativa o nedopuštenosti mere smanjenja penzija osporenim zakonom cenio u odnosu na odredbe Ustava, nalazim da bi došao do istog zaključka, i da bi to dovelo do drugačije odluke u ovom ustavnosudskom predmetu.

SUDIJA USTAVNOG SUDA

Katarina Manojlović Andrić

Izdvojeno mišljenje u odnosu na Rešenje Ustavnog suda IUz-531/2014. od 23. septembra 2015. godine

„Jer politički sud bi morao da ceni ne ustavnost zakona nego njihovu političku celishodnost. Ali „sud“ koji bi cenio celishodnost zakona, ne bi uopšte bio sud nego politički organ. Posao suda, pa i ustavnog, sastoji se jedino u oceni je li odnosni akt saglasan s određenom pravnom normom, odn. drugim pravnim aktom i ništa više. Može dotičan zakon biti politički najcelishodniji, i zato sudska odluka o njegovom poništenju zbog neustavnosti politički najcelishodnija, pa ipak je sud dužan da ga poništi ako smatra da je neustavan“.

Radomir Lukić o pojmu ustavnog sudstva

Na sednici održanoj 9. oktobra 2015. godine Ustavni sud je doneo Rešenje kojim je odbacio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima Zakona o privremenom uređivanju načina isplata penzija („Službeni glasnik RS“, br.116/14), kao i zahteve za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji donetih, odnosno preduzetih na osnovu osporenog Zakona iz tačke 1.

Kako sam ovakvoj odluci Ustavnog suda uskratila svoj glas, zalažući se za sasvim suprotno postupanje Ustavnog suda koje bi, po mome sudu, bilo nužno okončano potpuno drugačijom odlukom, u izdvojenom mišljenju koje prilažem pokušaću da pokažem te tačke neslaganja između stavova za koje sam se zalagala i onih za koje se opredelila većina sudija.

Mali, ali neophodan osvrt na prošlost,

ili,

zašto nije bilo javne rasprave

Podsetiću da je na sednici od 9. jula 2009. godine Ustavni sud doneo Rešenje kojim nije prihvatio inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba člana 99. stav 1, člana 100. i člana 101. stav 1 Zakona o sudijama („Službeni glasnik RS“, broj 116/08) i kojim je odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona iz tačke 1.

Ovim Rešenjem otpočela je svoj dug i sasvim neuobičajen ustavnosudski život poznata pravosudna reforma. U desetinama inicijativa podnetih Ustavnom sudu njihovi podnosioci su osporavali ustavnost navedenog Zakona o sudijama pokušavajući da dokažu da je prekršen važeći Ustav i da će primena ovakvih zakonskih rešenja dovesti do masovnih kršenja prava ujemčenih tim istim Ustavom. Bez obzira na važnost Zakona koji je osporavan, na važnost pitanja koja su njime bila uređena - pitanja položaja sudija i time integriteta sudske vlasti i nezavisnog statusa organa koji je vrše i sudija koji je obavljaju (a izabrani su legalno, po Ustavom i odgovarajućim zakonima propisanoj proceduri koje su važile u vreme obavljanja izbora), bez obzira na načelo stalnosti sudijske funkcije (garantovano odredbama člana 101. stav 1. Ustava Republike Srbije od 1990. godine koji je bio na snazi u vreme njihovog izbora, kao i članom 146. stav 1. važećeg Ustava), bez obzira na belodani materijalni ustavni kontinuitet i, po ovom pitanju, očuvan neizmenjeni ustavni identitet uspostavljen rešenjima Ustava od 1990, Ustavni sud je odlučio da ovo sporno ustavnopravno pitanje okonča bez pokretanja postupka i meritornog rešavanja, ne prihvatanjem podnetih inicijativa i odbacivanjem navedenog zahteva.

Postupajući u ovoj spornoj ustavnopravnoj stvari Ustavni sud se nije odlučio za zakazivanje i vođenje javne rasprave. Kako je to „procesna radnja koja se sastoji od izlaganja argumenata i činjenica bitnih za rešavanje stanja stvari“ (Ratko Marković), njome se stvara prilika za javno sučeljavanje argumenata dveju strana koje o ovoj stvari drugačije misle - donosioca Zakona i podnosilaca inicijativa, kao i javno saopštavanje stavova stručnjaka koji bi svojim poznavanjem teorije i prakse vezano za predmet normativne kontrole i na ovaj način doprineli razrešavanju spora i donošenju neupitne odluke. Zbog navedenog značaja javne rasprave, po većinskom stavu naše teorije, ovu procesnu radnju „ne bi trebalo marginalizovati na račun načela procesne ekonomije i potrebe za rasterećenjem Ustavnog suda“ (Dragan Stojanović). Prema Zakonu o Ustavnom sudu, javna rasprava je u osnovnoj nadležnosti Ustavnog suda (normativnoj kontroli) pravilo, a može se održati i u drugim slučajevima kada Ustavni sud oceni da je održavanje javne rasprave potrebno, a naročito kad se radi o složenom ustavnopravnom pitanju, ili kad se postavi pitanje ustavnosti ili zakonitosti o kome ne postoji stav Ustavnog suda. Ustavni sud može doneti odluku da se u postupku ocenjivanja ustavnosti i zakonitosti javna rasprava ne održi ako oceni da je u toku postupka stvar dovoljno razjašnjena i da, na osnovu pribavljenih dokaza, može odlučiti i bez održavanja javne rasprave, ako je o istoj stvari već odlučivao, a nisu dati novi razlozi za drugačije odlučivanje u toj stvari, kao i ako postoje uslovi za obustavu postupka.

Očigledno da je Ustavni sud smatrao da je „stvar dovoljno razjašnjena“, te može odlučiti i bez održavanja javne rasprave. Potpuno suprotan stav ovom stavu Ustavnog suda iznela sam u Izdvojenom mišljenju priloženom ovoj Odluci iz 2009. godine. Naime, smatrala sam da se u ovoj stvari bezuslovno nametalo pitanje: nije li ta masovna zapitanost nauke i struke nad osporenim pravnim rešenjima (kojom je javnost bila preplavljena), bar od takve važnosti da je mogla, a po meni i neizostavno trebala, da izazove naše opredeljenje da se ovo pitanje raspravi i, posle iscrpne i sveobuhvatne rasprave, koja je, po meni, takođe morala biti javna, odluči? Odnosno, da li su pravna rešenja, koja podnete inicijative stavljajući ih pred ovaj Sud osporavaju, doista tako pravno perfektna, tako očigledno međusobno usaglašena, da ne pobuđuju potrebu za studioznijim bavljenjem gde bi se u pokrenutom postupku svako od pitanja iz ovog seta normi podrobno raspravilo i nakon toga o svemu odlučilo? (Olivera Vučić, Izdvojeno mišljenje u predmetu IUz-43/2009, „Službeni glasnik RS“, broj 65/09).

Slično, po istom obrascu, postupio je Ustavni sud i u ovom predmetu. Razlika, bar suštinskih, u osporavanju ovih zakonskih rešenja, po meni, nema. Sličnost se može naći i u ogromnom društvenom interesu koji je nastao za osporena zakonska rešenja, kao i za postupanje Ustavnog suda koje se očekivalo. Ogromna je sličnost i po pitanju stavova koji su se mogli čuti od stručnjaka iz nauke ili prakse, a masovnost onih koji su pogođeni ovim rešenjima još je šira. Jednakog značaja bila je i prilika koja se pružala Ustavnom sudu da se ovim spornim pitanjem bavi javno, u svakom mogućem segmentu svog javnog delovanja koji mu dozvoljavaju Ustav i Zakon o Ustavnom sudu, ili bar u meri u kojoj su mu od strane ovih propisa naloženi. Nikako drugačije, po meni, nije ni mogao a ni smeo da odreaguje Ustavni sud jer, „sudstvo ne zavisi samo od dobrih zakona i dobrih pravnih principa, već zavisi i od procedura, pravnog sistema i pravne kulture, kao i od položaja suda i sudija, a pravda ne samo da mora biti zadovoljena, već se mora videti da je ona zadovoljena“ (Tomas Flajner). Da je Ustavni sud održao javnu raspravu, što je, po mome razumevanju stvari, morao učiniti odlučujući u ovom predmetu, da su izložena i razmotrena gledišta nauke, struke, i praktična rešenja teško da bi ishod mogao biti - odbacivanje podnetih inicijativa.

Koje su slabosti donete odluke i obrazloženja koje je prati

Opšti utisak - Najpre, nakon „običnog“, informativnog i „nestručnog“ čitanja obrazloženja koje prati doneto Rešenje Ustavnog suda uočava se suštinska podudarnost sa tekstom obrazloženja Predloga osporenog Zakona i načina obrazloženja razloga za njegovo donošenje. I više od toga, po mome sudu, stiče se skoro nepogrešiv utisak da je Sud svoje obrazloženje sastavio kao detaljniju razradu obrazloženja koje je sastavio donosilac osporenog Zakona, sam zakonodavac. Nameće se zaključak da je Ustavni sud, razmatrajući podnete inicijative i u njima sadržane navode njihovih podnosilaca, polazio od navoda donosioca osporenog Zakona i od konteksta u kome je zakonodavac sagledavao celishodnost zakonskih rešenja koja je predlagao i za koja se zalagao. Tako se Ustavni sud našao u neprimerenoj ulozi sadejstvenika zakonodavnog delovanja, baveći se jednako kao i zakonodavac, razlozima koji pravdaju ovakvo normativno rešenje i navođenjem društvenih (ne)prilika i nastalih okolnosti čije postojanje i priroda nalažu donošenje ovakvih zakonskih rešenja.

Nije sporno da zakonodavac i ustavni sud jedne zemlje moraju suštinski biti kompatibilni u svome postupanju, svako u domenu svojih ustavom uspostavljenih nadležnosti, u smislu cilja kome teže. Ovo iz jednostavnog razloga što ih na takvo delovanje obavezuje ustav koji je na snazi. Istovremeno zakonodavnu i ustavnosudsku vlast povezuje identitet važećeg ustava, najviše rangiranog prava, koji oba ova organa moraju poštovati, kome oba ova organa „služe“ i svojim aktima i radnjama potvrđuju da postupaju saglasno najvišem pravnom aktu pravnog sistema. To potvrđuje stav da je ustavni sud danas ustavni organ, „koji, zajedno sa ostalim ustavnim organima učestvuje u izgradnji ustavnog poretka“ (Mihailo Stojanović). Dakle, rad oba ova organa mora biti ustavan kako u pogledu preduzetih procedura, tako i u pogledu preduzetih radnji i donetih akata. Samo što je ustavom uređen njihov međusobni odnos na način da je ustavnom pravosuđu opredeljena uloga zaštitnika ustava koja se uspostavlja u odnosu na sve organe u sistemu vlasti jedne države, pa tako i na zakonodavni organ, koji je u jedinstvenom sistemu kontrole delovanja kao i svaka druga vlast u državi. Drugim rečima, ustavni sud je u poziciji da ceni da li je aktima i radnjama preduzetim od strane zakonodavnog organa prekršen ustav koji je na snazi i koji, zato, mora biti poštovan, i da li su narušena ljudska prava koja su tim ustavom garantovana. Zato ustavni sud mora, vršeći ustavnu funkciju zaštitnika ustavnosti i zakonitosti važećeg ustava i njime ujemčenih ljudskih prava, iskazivati potrebnu i, zavisno od okolnosti slučaja, nužnu kritičnost u odnosu na akte svih drugih organa, ceneći njihov odnos sa relevantnim normama sadržanim u ustavu i, na osnovu ostvarenih rezultata, izricati sankcije za postupanja protivna ustavu, koje se sastoje u ukidanju neustavnih akata.

Postupanjem primenjenim u slučaju osporavanja Zakona čija je ocena vršena, po mome sudu, Ustavni sud se najmanje bavio odgovorom na osnovno pravno pitanje da li je osporeni Zakon o privremenom uređivanju načina isplata penzija saglasan Ustavu ili je neustavan, te ga treba kasirati i onemogućiti dalje važenje normi koje su u njemu sadržane, zato što se protive Ustavu. U mnogo većoj meri, Ustavni sud se bavio pitanjem celishodnosti donošenja ovog Zakona i obrazlaganjem opravdanja za njegovo donošenje. Tako Ustavni sud, samo primera radi, ocenjuje „da je u uslovima privredne krize, koja se odrazila i na isplatu penzija, u čijem finansiranju u značajnom procentu učestvuje Republika Srbija, bilo nužno donošenje osporenog Zakona, da osporene zakonske mere imaju za cilj uštede u penzijskom sistemu koje treba da obezbede njegovu održivost na duži rok i da su kao takve donete u opštem i javnom interesu, što se može, po nalaženju Ustavnog suda, oceniti kao legitiman cilj“. Ocenjujući donošenje ovakvog Zakona nužnim, Ustavni sud ne rešava pitanje njegove saglasnosti sa Ustavom, te se, opredeljujući se za ovakvo rezonovanje bavi političkim, a ne pravnim odgovorom koji je od njega tražen.

Ovakvim odnosom prema podnetim inicijativama, i stotinama hiljada građana koji su mu se preko njih obratili, Ustavni sud se, ne po prvi put, opredelio za lojalnost donosiocu osporenog Zakona a ne samom Ustavu kao merilu svoga presuđenja. Sigurno da nije lako izreći ovakav sud, ali nikako nije lako ni uporno, a bezuspešno, činiti pokušaje da se izdejstvuje odluka Suda kojom bi se postupak pokrenuo.

Primeri pojedinih slabosti - Po mome sudu, obrazloženje koje prati Rešenje kojim su odbačene inicijative kojima je osporen Zakon o privremenom uređivanju načina isplata penzija, pati od brojnih slabosti koje, ukupno uzete, otvaraju mogućnost donošenje zaključka da Ustavni sud nije uspešno dokazao svoj generalni stav da navodi izneti u podnetim inicijativama nisu ne samo dokazali neustavnost osporenih odredbi navedenog Zakona, već da nisu imali ni toliko osnova da se Sud opredeli za donošenje rešenja o pokretanju postupka. Suštinski, Ustavni sud se opredelio za srednje rešenje, odbacujući podnete inicijative uz meritorna obrazlaganja razloga odbacivanja. Nije to retkost u postupanju Suda, ali svakako da otvara uvek isto pitanje: kako tako „nezasnovani“ argumenti sadržani u podnetim inicijativama otvaraju tako mnogo prostora za sudsko razmatranje i obrazlaganje? Nije li kod neosnovanog obraćanja ustavnim sudovima potreba za opširnim obrazloženjima sasvim neuputna, jer zasnovanost inicijativa, odnosno argumenata koji su u njima izneti, uzrokuje i opsežnost sudijskog bavljenja kako bi se dali valjani i utemeljeni odgovori. Ovako se izreka „ne slaže“ sa obrazloženjem, jer se troši suviše sudskih resursa i sudijskih znanja kako bi se osvrtalo na slabašne argumente podnosilaca inicijativa. I ovo vodi zaključku da argumenti podnosilaca inicijativa nisu bili bez osnova i značaja za pitanje pravne usklađnjnosti i postupanja koje je saglasno Ustavu, samo je Ustavni sud krenuo putem razumevanja društvenih prilika u kojima se poseže za ovakvim normativnim rešenjima i, rukovodeći se tim društvenim (ne)prilikama, kao odlučnim principom sagledavanja sporne stvari, uložio napor da smatrajući naznačeni društveni interes prioritetom njemu podredi pravnu stranu celog spora. Po mome sudu, za ustavno sudstvo sasvim neprimeren i Ustavu suprotan način postupanja. Ovo pitanje, pitanje smanjenja penzija, sigurno ima i svoju ekonomsku i svoju političku dimenziju, ali ustavnosudska dužnost i ustavna nadležnost samo je pravna dimenzija ovoga spora i Ustavni sud je morao njome da se bavi i na osnovu istraženog presudi.

Ja se u izdvojenom mišljenju neću baviti onim što je Ustavni sud trebalo da izrekne u svojoj meritornoj odluci. Neizvesno je do kojih bi zaključaka dovela iscrpna analiza osporenog Zakona da se Sud u takvu analizu upustio. Ipak, na osnovu onoga što je rečeno u obrazloženju Rešenja koje je Sud doneo moguće je reći sledeće:

1.Ustavni sud nije opovrgao tvrdnje podnosilaca inicijativa da osporeni Zakon nije privremen. Odnosno, da je on takav samo po svome nazivu. Nijedno drugo svojstvo, a ovo koje je pomenuto nije ni svojstvo, već puka upotreba reči u nazivu koje nemaju suštinsko pokriće, nije moguće dokazati jer se primena ovoga Zakona, njegovo trajanje, ne vezuju za neki unapred utvrđeni rok čije je nastupanje izvesno, unapred određeno i proverljivo. Nastupanje okolnosti koja se uzima kao istek važenja ovoga Zakona se ne može predvideti, garantovati i obezbediti. Donosilac zakona se može truditi da učini sve kako bi do takve okolnosti došlo, ali to ne zavisi samo od njegovih zalaganja, znanja i htenja, te nije vlastan da tako nešto obeća, još manje da takvu okolnost nazove rokom važenja „privremenog“ propisa koji donosi. Dakle, do kada će važiti ovaj Zakon se ne zna, što znači da on nije privremen, bar ne u većoj meri od svakog drugog zakona koji pre ili kasnije biva obesnažen donošenjem novog zakona. Ustavni sud nije našao za shodno ni da se osvrne na slučajnu grešku, omašku, koja se takođe našla u nazivu Zakona - Zakon o uređenju načina isplate penzija. Način isplate penzija je uređen i to jednim drugim Zakonom, kako su pravilno podnosioci inicijativa i istakli, a ovim osporenim Zakonom uređeno je smanjenje penzija po jednom modelu za koji se opredelio zakonodavac. Dakle, niti je reč o privremenom Zakonu, niti je u pitanju uređenje načina isplate penzija. Nije bilo prepreka da Ustavni sud dođe do jednostavnog zaključka da je u pitanju smanjenje penzija uvedeno ovim Zakonom na neizvesno dug period.

2. Ustavni sud se nije osvrnuo ni na ocenu datu u obrazloženju predlagača Zakona da se ne radi o „redovnoj“ situaciji, već o „jednoj posebnoj neredovnoj situaciji“, posledica koje je i donošenje ovakvih zakonskih rešenja kojima su smanjene penzije građana. Propuštajući da, pozivanjem na Ustav obrazloži koje su to po Ustavu „neredovne“ situacije i koja sredstva stoje u takvim situacijama na raspolaganju državnim organima, Ustavni sud je izbegao da zaključi da situacija finansijske krize ovih razmera nije sa ustavnopravnog gledišta nederovna situacija te se preduzimanja koja se njome pravdaju ne smeju vršiti. Precizno određenje neredovnih ili vanrednih prilika, jasno eliminiše mogućnost drugačijeg postupanja organa vlasti koje bi se pravdalo neredovnim stanjima. Ogroman potencijal opasnog postupanja leži u proizvoljnim i slobodnim tumačenjima prilika koje se smatraju izuzecima od redovnih stanja, te se u njima mogu preduzimati neka ograničenja ujemčenih ljudskih prava, što bi Ustavni sud morao isticati na prvom mestu i bez izuzetka. Brižljiva posvećenost argumentima iznetim u obrazloženju koje prati doneti Zakon ovde je izostala, pa je tako izostala i kritika od strane Suda na pravdanja koja nisu u skladu sa važećim Ustavom.

3. Ustavni sud se nije sa dovoljno pažnje poneo prema navodima inicijatora da je donošenjem osporenog Zakona došlo do kršenja načela vladavine prava i jedinstva pravnog poretka. Naime, Ustavni sud je konstatovao da se odredbe osporenog Zakona ne odnose na vrste prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koje su predviđene Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, na uslove i način sticanja i ostvarivanja tih prava, niti na način utvrđivanja njihove visine prema odredbama čl. 61. do 73. toga zakona. Ovim (osporenim) Zakonom se, kako tvrdi Sud, samo uređuje smanjenje utvrđenih iznosa penzija po „formuli“ koja je u tom Zakonu izvorno propisana. Teško je prihvatiti ovakav stav Ustavnog suda po kome je moguće i opravdljivo postupanje zakonodavca koji jednim zakonom utvrđuje, saglasno unapred propisanim uslovima ostvarivanje određenih prava, a onda, drugim zakonom menja efekte koji proitiču iz tako, zakonom, već utvrđenih parametara. Stalni napor Ustavnog suda da dokaže kako je u Srbiji garantovano samo pravo na penziju, a ne i penzija u određenom iznosu, morao je da rezultira jasnim obrazloženjem - kako je to pravo na penziju odvojeno i nezavisno, od iznosa te penzije, kako je moguće da se to pravo pretvori u puko, golo pravo, koje nije osnov određenog iznosa ostvarene penzije i koji predstavlja potvrdu ostvarenja tog prava, njegovu suštinu. Ovakvim pristupom Ustavni sud je „legalizovao“ zakonodavčeva postupanja da uvek, kada proceni da je to celishodno, vodeći „zakonodavnu politiku“ (za šta je nesporno nadležan, ali uvek i samo u okvirima važećeg Ustava kao najviše rangiranog prava u državi) donese novi zakon kojim će rešenja iz važećih zakona kojima se uređuje ista oblast ili istovetna pitanja urediti na drugi način, uspostavljajući pravna stanja koja više odgovaraju novonastalim prilikama, ali unoseći i pravnu nesigurnost, neizvesnost i kršeći, naravno, načelo vladavine prava i jedinstva pravnog poretka.

4. Ustavni sud je na neodgovarajući način objasnio suštinu i značaj načela socijalne pravde. Da li se načelo socijalne pravde obezbeđuje zahvatanjem u sferu socijalnih davanja? Da li se socijalna pravda postiže „razumnim“ uzimanjem od onih koji imaju malo, u svakom slučaju nedovoljno, uz ocenu da ih ta uzimanja neće dovesti (ili ih nisu dovela) u stanje degradacije nesaglasne sa ljudskim dostojanstvom ili da ovakva normativna rešenja neće dovesti do narušavanja njihovog mentalnog i fizičkog integriteta? Kako je Ustavni sud ocenio, da je zakonodavac pravilno procenio da predložena formula umanjenja penzija garantuje penzionerima pogođenim ovim rešenjima da će sačuvati mentalno zdravlje i fizički integritet, i da se neće osetiti degradiranim u meri koja se može smatrati nesaglasnom sa ljudskim dostojanstvom? Kada se već zaputio putem socijalnih i političkih analiza, a sasvim ovlaš putem pravnih razmatranja, Ustavni sud je morao ceniti ove standarde uzimajući u obzir cenu potrošačke korpe, stepen nezaposlenosti mladih koje roditelji penzioneri izdržavaju ili pomažu, odnos troškova života u Srbiji sa troškovima života u evropskim zemljama i s tim u vezi iznosima penzija u tim zemljama i iznosom od dve stotine evra koliko je „zaštićena“ penzija u Srbiji danas, nakon stupanja na snagu ovog Zakona koji je osporen. Sigurno da Sud nije trebalo da se bavi ovim i ovakvim istraživanjima. Ali je isto tako sigurno da u takvim činjenicama nije trebalo da traži rešenja za svoje zaključke i ocene. Jedini izlaz, taj pravi put ustavnosudskog postupanja, bila je svestrana i dosledna analiza ustavnih normi u kojima je trebalo tražiti i naći odgovor na zapitanost u pogledu ustavnosti ovog Zakona.

5. Ustavni sud se više bavio podsećanjem na karakteristike i smisao „Bizmarkovog modela“ nego normama važećeg Ustava. Tako se model osmišljen pre više od jednog stoleća javio kao referentnija stavka u ustavnosudskim analizama od samoga Ustava. Pominjući Bizmarka i njegovo dostignuće, nekoliko puta, uvek iznova kada se to učini zgodnim, Ustavni sud je zasenio snagu jasnih ustavnih rešenja sadržanih u članovima 58. stav 1, kojim se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona i 70. da se penzijsko osiguranje uređuje zakonom i da se Republika Srbija stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera. Relativizujući činjenicu da je penzija nesporno radom stečena imovina, a da je ustavotvorac u potpunosti prepustio zakonodavcu uređenje pitanja penzija, smatrajući da je ustavna obaveza Republike Srbije da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera samo norma bez konkretnog sadržaja, Ustavni sud je omogućio sebi da ovo pitanje skrajne sa nivoa ustavnih obezbeđenja na nivo zakonodavčeve slobode i tako relativizuje, umanji i suštinski ugrozi svaku sigurnost penzionera u pogledu visina penzija koje su stekli radom i po važećim zakonima.

Ustavni sud je ovakvim odnosom prema pitanju smanjenja penzija uspostavio legalnu i legitimnu mogućnost vlasti da uvek kada to nađu društveno opravdanim, iz razloga ekonomski rđavih prilika koje su nastupile, posegnu za sredstvima iz zakonito zarađenih penzija i tako, po nekoj formuli koja će odgovarati tadanjem trenutku, sprovodeći načelo socijalne pravde, ostvaruju naznačeni društveni interes kao legitimni cilj.

Bez obzira na Bizmarka i model koji nosi njegovo ime, ostaje kao nepobitna činjenica da su građani postupajući po važećim zakonima deo zarađenih sredstava izdvajali za fondove u iznosima koje je država propisivala, po dinamici koja je tražena, bez mogućnosti da kao „strana ugovornica“ učestvuju u kreiranju tih uslova. Oni su svoja sredstva poveravali državi koja je imala ulogu poverioca i koja je tu ulogu morala savesno da izvršava. Za građane koji su ostvarili svoje penzije srazmerno uloženom u vremenu dok su bili radno aktivni, nije od važnosti pitanje ko je kriv za nesavesno staranje o tako ulaganim sredstvima. Građanima je važno da u državi vladavine prava i pravne i socijalne sigurnosti imaju vere da će poverenje u državu biti održiva kategorija, i da država, kao moćna snaga koja raspolaže mogućnošću propisivanja pravnih pravila koja obavezuju sve, neće nekim novim zakonom, na drugačiji način, urediti jedno ovako važno životno pitanje umanjujući ranije date garancije i njima uspostavljene standarde.

Umesto kraja

Kako se većina sudija čijim je glasovima ishodovana ovakva odluka Ustavnog suda opredelila za odbacivanje podnetih inicijativa, ustavni spor suštinski nije dobio svoj konačni ishod i odluku koja bi značila meritorno presuđenje. Osporavanje ovoga Zakona tako je moguće i nadalje, sa ishodom koji se, formalnopravno ne bi smeo smatrati izvesnim, jer se Sud u ovom svom postupanju bavio ocenom navoda u podnetim inicijativama. To znači da inicijative koje bi u budućnosti bile podnete, a sadržale bi ubedljiviju argumentaciju i bolja obrazloženja uočene neustavnosti pojedinih odredbi ovog Zakona, mogu računati na uspeh i biti pokretač novog postupanja Suda. Teško je, doduše, očekivati da bi se to stvarno moglo i dogoditi, jer je Sud u obrazloženju Rešenja kojim su inicijative odbačene ipak izvršio ocenu osporenih zakonskih odredbi i tako izneo svoje stavove u vezi sa osporenim zakonskim rešenjima povodom argumenata podnosilaca inicijativa. Opravdano je očekivati da bi se Ustavni sud pozvao na te stavove u slučaju podnošenja novih inicijativa na osporeni Zakon o kojima je rešavao u ovom sporu. To se od Suda u velikoj meri i očekuje, kako bi njegovo postupanje bilo dosledno i ujednačeno. Međutim, okolnosti važenja pravnih normi se menjaju, pravo se prostire u vremenu, a vreme je podložno promenama, što u ustavnom pravosuđu otvara mogućnosti drugačijeg sagledavanja određenih pravnih rešenja upravo uzimanjem u obzir uslova u kojima se ona primenjuju. Dakle, ponavljanju postupka nema mesta samo u slučaju kada Ustavni sud donese utvrđujuću odluku, jer su odluke ustavnih sudova konačne, protiv njih se ne može izjaviti nikakav pravni lek i tako donete odluke smatraju se presuđenom stvari (res iudicata). Sve rečeno upućuje na stav da je teško zaključivati o daljoj sudbini ovog ustavnosudskog spora. Prilika jeste propuštena, ali nije u potpunosti ni iscrpljena, jer važnost pitanja može, po meni i treba, da proizve de nova zalaganja koja bi možda Sud ubedila da se ovo pitanje mora otvoriti, sprovesti postupak u svim Ustavom i zakonom mogućim segmentima i meritorno odlučiti. Možda ne zbog ovoga danas, jer se rešenja najavljuju, ali svakako zbog budućnosti i skoro blanko date dozvole od strane Ustavnog suda koja jeste stalna pretnja sigurnosti penzionera u Srbiji.

Izdvojeno mišljenje sudije dr Bose Nenadić

na Rešenje Ustavnog suda u predmetu IUz–531/2014

Ustavni sud je Rešenjem u predmetu IUz–531/2014 od 23. septembra 2015. godine, odbacio inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima Zakona o privremenom uređivanju načina isplate penzija („Službeni glasnik RS“, broj 116/2014).

Ovakvu odluku Suda nisam podržala, kako zbog njene izreke, tako i zbog njenog obrazloženja. Odlukom o odbacivanju inicijativa i načinom postupanja u ovom predmetu, Sud je sam sebe lišio prilike da meritorno razmotri jedan izuzetno važan ustavnosudski spor u domenu zaštite ljudskih prava.

Sud je ponudio relativno obimno obrazloženje za odluku o odbacivanju. Međutim, i najopštiji uvid u tekst obrazloženja Rešenja, pokazuje da odluka pati od nepotpunih i neodlučnih, pa i upitnih ocena i konstatacija Suda o nekim spornim ustavnopravnim pitanjima. Po mom mišljenju, u donošenju i pripremi ove odluke Sud nije ispoljio svoju stvaralačku snagu, niti je obezbedio potrebno vreme i neophodnu proceduru i pretpostavke za produbljeno bavljenje spornim pitanjima i ostvarivanje zajamčenih prava iz oblasti socijalne zaštite u vreme ekonomsko-finansijske krize u zemlji. Ukratko, i sa ovom odlukom Suda nastavlja se praksa pozitivističkog pristupa, pa i tekstualizma.

Ovo izdvojeno mišljenje smatram prilogom mom zalaganju da Ustavni sud u svojoj praksi ne izbegava fazu pokretanja postupka, javne rasprave i meritorna odlučivanja o spornim ustavnopravnim pitanjima.

I

Ustavni spor u predmetu IUz-531/2014 je po svojoj složenosti bio takav da je zahtevao produbljeno i sadržinsko bavljenje pokrenutim spornim ustavnopravnim pitanjima, ali i posebno sagledavanje drugih izuzetno važnih pitanja za ostvarivanje ustavnosudske kontrole uopšte u vreme društvenih kriza, kao što su pitanja: šta sve podrazumeva ustavna obaveza države Srbije da se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera; gde je granica mešanja države u zakonito ostvarenom pravu na penziju; ima li ustavne mogućnosti za „smanjenje“ visine zakonito ostvarene i isplaćivane penzije; kako od strane Ustavnog suda utvrđivati da li zakonom propisana mera (umanjenje visine penzije) ispunjava kriterijume iz testa proporcionalnosti; imaju li adresati ovog zakona pravo na pravično obeštećenje i pod kojim uslovima; šta je sa načelom pravednosti, jednakosti i srazmernosti u podmirivanju javnih troškova, odnosno u raspodeli javnih opterećenja i dr.

Umesto navedenog, Sud se zadovoljio uopštenom (a delom i pojednostavljenom) analizom sistema penzijskog osiguranja ustanovljenog važećim zakonodavstvom, vežući ga prekomerno, pa i nepotrebno, za tzv. Bizmarkov model (koji je uzgred rečeno, poodavno i uveliko modifikovan i u zemlji porekla), te prezentovanjem prakse i stavova Evropskog suda, sopstvene prakse i prakse pojedinih ustavniih sudova, parafraziranjem navoda iz inicijative i pružanjem odgovora na te navede, nalazeći nakon svega toga da ni jedna odredba Zakona čija je ocena ustavnosti zahtevana po svojoj formi i sadržini ne izaziva upitanost Suda u pogledu njene saglasnosti sa Ustavom. No, više je nego belodano da se i sam naziv Zakona „Zakon o privremenom uređenju načina isplate penzija, nalazi u napetom odnosu sa članom 1. Zakona u pogledu predmeta uređivanja i u pogledu vremenskog važenja Zakona, a napose sa odredbama čl. 2. i 3. Zakona, kojima se u stvari propisuje „mera umanjenja penzije“, a ne „način isplate penzije“ kako bi to sledilo iz naziva Zakona i opredeljenog predmeta uređivanja Zakona u njegovom članu 1. Takođe, za razliku od većine u Sudu, po mom mišljenju, skoro sve odredbe ovog Zakona su u vrlo suptilnom i delikatnom odnosu prema Ustavu i postugnutim standardima zaštite u ovoj oblasti ljudskih prava u našoj zemlji. Takav odnos zahtevao je od Ustavnog suda da ga bliže rasvetli, tj. da u meritornoj odluci precizno i argumentovano iskaže svoje stanovište o ustavnoj zasnovanosti odredaba ovog Zakona, istovremeno gradeći jasnu ustavnu doktrinu o ograničenju zajamčenih prava iz oblasti socijalne zaštite u vreme ekonomske krize.

II

Ustavni sud se dakle, u ovoj odluci, primarno nije bavio ustavnošću Zakona, niti pojedinih njegovih odredaba, već prevashodno analizom podnetih inicijativa i traženjem odgovora na „osnovne navode inicijatora“ čiju suštinu Sud u obrazloženju Rešenja opredeljuje kao „tvrdnju da ustavnopravno nije dopušteno bilo koje zakonsko rešenje koje ima za posledicu isplatu penzija u iznosu manjem od onoga koji je utvrđen pravosnažnim rešenjem nadležnog fonda“. Međutim, o zbiljnost i složenost ustavnog spora u ovom predmetu i njegov nesporni značaj za egzistenciju velikog broja građana (što potvrđuje i broj podnetih inicijativa), zahtevali su njegovo rešavanje ne samo prostom komparacijom zakonskih odredaba sa pojedinim konkretnim odredbama Ustava, već istovremeno i ocenu osporenog Zakona u odnosu na osnovne - fundamentalne principe na kojima se temelji ustavno uređenje savremene Srbije. Reč je vladavini prava; socijalnoj pravdi; pravičnosti; pravnoj sigurnosti; jednakosti svih pred Ustavom i zakonom (a to znači i u pogledu podmirivanja javnih troškova u skladu sa svojim ekonomskim mogućnostima i konceptom Republike Srbije kao države socijalne pravde). Ova opšta pravna načela univerzalnog značenja nije moguće derogirati ni jednim zakonom, pa ni zakonima koji se donose u vremenu društvenih kriza. Naprotiv. Navedeni pristup iziskivao je mnogo opsežniji i produbljeniji rad na ovom predmetu. Stoga je Sud najpre, trebalo da donese odluku kojom će pokrenuti postup ak ocene ustavnosti Zakona o načinu privremene isplate penzija, a potom da organizuje javnu raspravu. Takvo postupanje Suda omogućilo bi svestranije i temeljnije sagledavanje spornih ustavnopravnih pitanja, a odluka Suda bila bi doneta u meritumu, uz jasno iskazana stanovišta o tome kad i pod kojim uslovima je moguće pristupiti ograničenju Ustavom i zakonom ustanovljenih prava u oblasti socijalnog osiguranja i socijalne sigurnosti, u vreme ekonomske i finansijske krize u zemlji.

Faza javne rasprave u ovakvom jednom predmetu činila se neizostavnom ali i nespornom, s obzirom na član 37. Zakona o Ustavnom sudu, koji kao polazni princip utvrđuje da Ustavni sud održava javnu raspravu u postupku „ocenjivanja ustavnosti i zakonitosti“ (stav 1.), a da Sud može odlučiti da se ne održi javna rasprava ako oceni „da je u toku postupka stvar dovoljno razjašnjena i da, na osnovu pribavljenih dokaza, može odlučiti i bez održavanja javne rasprave; ako je o istoj stvari već odlučivao, a nisu dati novi razlozi za drugačije odlučivanje u toj stvari, kao i ako postoje uslovi za obustavu postupka“ (stav 2). No, nezavisno od navedenog, Sud može uvek da održi javnu raspravu „ kad oceni da je održavanje javne rasprave potrebno, a naročito kad se radi o složenom ustavno-pravnom pitanju ili kad se postavi pitanje ustavnosti ili zakonitosti o kome ne postoji stav Ustavnog suda“ (stav 3.). Nadalje, i po Poslovniku Ustavnog suda (član 52 .), Sud je imao mogućnost da održi i konsultativne sastanke o pitanjima od značaja za njegovo odlučivanje. Međutim, ni jednu od datih mogućnosti, Sud nije koristio, iako se nesporno radi o zakonu koji svojom sadržinom predstavlja mešanje države u „mirno uživanje“ ostvarenog prava na penziju.

U postupku odlučivanja u ovom predmetu, kao u retko kojem drugom, bilo je nužno obezbediti učešće predstavnika Narodne skupštine kao donosioca Zakona, Vlade kao predlagača Zakona i njenih nadležnih ministarstava (Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, Ministarstva finansija i Ministarstva pravde), Sekretarijata za zakonodavstvo, Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, kao i predstavnika naučne zajednice. Ovo tim pre, što u ovom postupku, Sud nije pribavio mišljenje donosioca Zakona, ali ni stručna (pisana) mišljenja istaknutih pravnih stručnjaka - profesora ustavnog, radnog i socijalnog prava i drugih znalaca prava ljudskih prava, što je inače dobra praksa Ustavnog suda.

Zbog izostanka navedenih faza postupka i postupanja, Sud je u ovom predmetu volens nolens preuzeo na sebe ulogu „branioca“ zakona, oslanjajući se prevashodno na obrazloženje Predloga zakona, odnosno „Razloge donošenja Zakona“ navedene u Odeljku II obrazloženja. Tako je Ustavni sud i ovog puta preuzeo „odgovornost“, da bez ustavnopravne argumentacije dobijene od donosioca i predlagača Zakona na pokrenuta sporna pravna pitanja, svojim autoritetom, potvrdi ili ne potvrdi ustavnost zakonom propisanih mera. Za Ustavni sud to je u svakom slučaju izuzetno osetljiva situacija koja ga dodatno obavezuje, jer Sud u postupku ocene ustavnosti zakona, a posebno onih koji se donose u uslovima očuvanja finansijske stabilnosti zemlje, teško može doneti uverljivu, odnosno u svemu utemeljenu i potkrepljenu odluku, ako nije bio u prilici da u postupku „čuje i vidi“ zakonodavca, tj. donosioca i predlagača zakona, i da pribavi sve informacije, podatke i stručna mišljenja neophodna za ocenu Suda da li zakon ispunjava kriterijume iz testa proporcionalnosti. Odbrana zakona pred Ustavnim sudom jeste primarno pravo i obaveza njegovog donosioca. Svaka druga odbrana, pa i odbrana Ustavnog suda, pogotovo kada se radi o zakonima kojim se država meša u ostvarivanje zajamčenih prava, biva nedostatna i neizbežno utiče na ugled Suda.

Meritornom odlučivanju uz prethodno organizovanje javne rasprave u predmetu IUz-531/2014 je trebalo pristupiti i iz razloga što su pred Sudom osporena još dva zakona koja su doneta sa istim ciljem i iz istih razloga, i u kojima se pokreću slična sporna pitanja. To su Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru (''Službeni glasnik RS'', broj 108/13 ) i Zakon o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava (''Službeni glasnik RS'', broj 116/14).

III

Nesporno je, i po mom mišljenju, stanovište Suda da zakonodavac ima ustavno ovlašćenje da menja uređenje penzijskog osiguranja radi njegovog prilagođavanja promenjenim ekonomskim i socijalnim prilikama u zemlji ili njegovog stabilizovanja, odnosno stvaranja pretpostavki za dugoročno održiv penzijski sistem, što uključuje i preduzimanje mera usmerenih prema štednji javnih sredstava i stabilizaciji prihoda državnog budžeta. Republika Srbija je poslednjih decenija započela krupne promene političkog i ekonomskog sistema, a u tom okviru i promenu sistema socijalnog osiguranja. Nakon stupanja na snagu važećeg Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (2003.) došlo je do znatnog umanjivanja primanja po osnovu obaveznog penzijskog osiguranja, pre svega, iz razloga što se uz ranija zakonska rešenja i jemstva maksimalnih prava, a uz neadekvatne finansijske doprinose, nije mogao obezbediti stabilan način finansiranja sistema osiguranja. Uz to, činjenica je da su i pre donošenja osporenog Zakona Vlada i Narodna skupština preduzimale određene mere usmerene na zaštitu stabilnosti finansijskog sistema nužne za ostvarivanje Ustavom određenih funkcija Republike Srbije. Međutim, realnost je pokazivala da to nije bilo dovoljno i da je nužno nastaviti i sa dodatnim merama štednje. Tako ni nakon značajnih redukovanja visine penzija, uključiv i njihovo povremeno «zamrzavanje», se nije uspela očuvati finansijska stabilnost penzijskog sistema u Republici Srbiji. Krajem 2014. godine donet je Zakon o privremenom uređenju načina isplate penzija, kojim su umanjeni iznosi penzija ostvareni i isplaćivani saglasno Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju.

Donošenjem i primenom osporenog Zakona otvorena su brojna pitanja od kojih mnoga imaju svoj politički, socijalni ali i etički značaj. Međutim, za Ustavni sud su, pre svega od značaja pitanja kad i pod kojim uslovima i koliko dugo zakonodavac može da „zamrzne“, odnosno „smanji“ iznos penzije utvrđen u skladu sa Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, te kakva je p ravna priroda mere ustanovljene osporenim Zakonom; da li je ta mera po svojoj prirodi umanjenje ustvari lišenje – oduzimanje dela imovine (sa ili bez naknade), odnosno bespovratno obavezno novčano davanje, izdvajanje ustanovljeno aktom vlasti sa dejstvom ekspropriacije, posebna javna dažbina, poseban porez, pozajmica, konfiskacija i dr.

IV

Krupan je propust dakle Sud učinio opredeljujući se da jednom po izreci procesnom odlukom odbaci inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporenog Zakona, a da pri tome ide u pravcu svojevrsnog odlučivanja u „tzv. malom meritumu“, umesto da je pokren uo postupak, i da se ispitivanje ustavnosti osporenog zakona usmerilo ka razvijenijoj interpretaciji relevantnih odredaba Ustava, a potom i na utvrđivanje značenja pojedinih odredaba Zakona i njihov e usaglašenosti sa osnovnim ustavnim principima i odredbama - te da je svoju doktrinu odlučivanja započetu u više odluka donetih u predmetima ocene ustavnosti zakona kojima su uređivana prava iz penzijsko-invalidskog osiguranja, uslovi i način njihovog ostvarivanja ili utvrđivanja visine penzija, pa i ograničavana pojedina prava iz oblasti socijalne zaštite ili kojima se država mešala u ostvarivanje ovih prava uobliči do kraja. Za utvrđenje takve doktrine Sud je imao i dodatnu i snažnu potporu u svojim brojnim odlukama po ustavnim žalbama, u kojima je jasno iskazivao stav da se ostvareno pravo na penziju smatra imovinskim prav om. Dakle, po mom mišljenju, ovaj predmet je bio prilika da Sud utvrdi doktrinarne stavove vezane za ocenu ustavnosti zakona donetih u vreme ekonomske krize kojima se ograničavaju socijalna prava i da tako svoje buduće postupanje učini efikasnijim i konzistentnim. Ovo tim pre, što se pred Sudom nalaze i drugi, izuzetno važni zakoni koji su doneti iz istih razloga i sa istim ciljem.

Ustavni sudovi u više evropskih zemalja, a koji takođe ne spore ustavno ovlašćenje (pa i obavezu) zakonodavca da u određenim okolnostima (uključujući i ekonomsku krizu) uvodi mere štednje, su u svojoj praksi izgradili posebna doktrinarna stanovišta o ograničavanju prava iz oblasti socijalne zaštite, odnosno socijalne sigurnosti građana, uključiv i ograničenja koja se ogledaju u smanjenju penzija u vreme ekonomske krize. Tako se široka i prepoznatljiva doktrina Ustavnog suda Litvanije o mogućnosti ograničenja socijalnih prava za vreme ekonomske krize, zasniva na stanovištu o penziji kao garantu socijalne sigurnosti. Naime, u brojnim odlukama ovog Suda, a pre svega u odluci od 20. aprila 2010. godine, Sud je „u vezi sa zakonskim smanjenjem dodeljenih i već isplaćivanih penzija u uslovima ekonomske i finansijske krize, utvrdio stanovišta koja se moraju poštovati kada je zakonodavcu dopušteno da usvoji odluke o smanjenju zajamčenih prava, ukoliko se u državi javila ekonomska kriza“. U pomenutoj odluci, pored ostalog, stoji da: (a) Ustavni koncept državnog budžeta podrazumeva da je u uslovima ekonomske krize smanjenje – zarada i penzija dopušteno najduže na jednu budžetsku godinu, te da je u toku odobravanja državnog budžeta za sledeću godinu zakonodavac dužan da ponovo proceni ekonomsku situaciju u državi i da ponovo odluči u pogledu smanjenja pomenutih socijalnih garancija; (b) Kada se u državi javi ekonomska kriza zakonodavac prilikom usvajanja odgovarajućih odluka u vezi sa ograničenjem zajamčenih prava iz oblasti socijalne zaštite, mora voditi računa o ustavnim imperativima pravne države, jednakim pravima, pravdi, proporcionalnosti, zaštiti legitimnih očekivanja, pravnoj sigurnosti, pravnoj izvesnosti, socijalnoj solidarnosti...; (v) Prava iz oblasti socijalne zaštite je dopušteno smanjiti samo nakon što su iskorišćene sve druge mogućnosti i nije moguće akumulirati fondove neophodne za ispunjenje obaveza koje je država preuzela u ovoj oblasti; (g) Smanjenje penzija .... mora biti zasnovano na okolnostima izuzetno teške ekonomske situacije u zemlji. Zakonodavac može privremeno smanjiti penzije .... jedino kada postoji zvanično utvrđenje (saopštenje) da u državi postoje vanredno teška ekonomska i finansijska situacija koja nije kratkoročna, zbog koje država ne može ispuniti obaveze koje je zakonom na sebe preuzela; (d) Smanjenje mora biti privremeno i ne sme remetiti proporcionalni odnos između penzija i zarada koji je postojao pre krize; (đ) Princip jednakih prava, proporcionalnosti i pravičnosti neće biti narušeni ako zakonodavac utvrdi granicu ispod koje se penzije i (zarade) ne mogu smanjiti čak ni u vreme ekonomske krize...; (e) Starosne penzije koje su smanjene zbog ekonomske i finansijske krize moraju se nadoknaditi (ovaj zahtev je povezan i sa vezom penzije, kao sigurne isplate sa pravom na vlasništvo zaštićeno člano 23. Ustava). Smanjujući penzije, zakonodavac mora uspostaviti mehanizam za kompenzaciju gubitaka nanesenih dotičnim licima, čime država preuzima obavezu da nakon završetka vanredne situacije pravedno i u razumnom roku ovim licima nadoknadi pomenute gubitke.

V

Odredba člana 4. osporenog Zakona, koja kaže da se „isplate penzija izvršene u skladu sa ovim zakonom smatraju konačnim“, po mom mišljenju, zaslužuje posebnu pažnju, jer je višestruko upitna , i kao takva zahtevala je meritorno izjašnjenje Suda. Ova odredba, ni u nomotehničkom smislu nije perfektna, niti je jednoznačna. Ukoliko bi ona značila da se „privremeno“ umanjeni iznosi penzija neće nadoknaditi korisnicima penzija u periodu nakon ispunjenja cilja zbog koga je Zakon donet, neminovno bi sledilo pitanje da li su ta sredstva po sili zakona uzeta „bespovratno“ i može li korisnik penzije biti lišen dela penzije po sili zakona (bez svoje volje), i bez odgovarajuće nadoknade, odnosno pravičnog obeštećenja. Takva odredba bi morala biti podvedena pod odredbu člana 58. stav 2. Ustava ( in fine), tim pre, što je i stav Suda iskazan i u ovom Rešenju, a uz poziv na praksu i stav Evropskog suda u Strazburu da se zakonito ostvarena penzija u sistemu obaveznog socijalnog osiguranja smatra imovinskim pravom i kao takva uživa zaštitu i po Ustavu i po Konvenciji. Pri tome, Ustav je u članu 58. stav 2. otišao korak dalje od Konvencije u pogl edu jemstva prava na imovinu, jer izričito garantuje i pravo na pravičnu naknadu. U tekstu obrazloženja odluke IUz-531/2014 nema posebne naznak e i osvrta na navedeno jemstvo Ustava iz člana 58. stav 2., a moralo ga je biti. Za razliku od toga, u jurisprudenciji evropskih ustavnih sudova po ovom pitanju postoje jasna stanovišta. Tako je Ustavni sud Litvanije izrazio stav „da lice koje ispunjava uslove utvrđene zakonom za sticanje starosne penzije i kome je ta penzija dodeljena i isplaćuje se, ima pravo na isplatu odgovarajuće novčane naknade u slučaju njenog umanjenja... Ovo pravo se mora štititi i braniti prema članu 23. Ustava kao pravo vlasništva.“ Slična je praksa i Ustavnog suda Letonije (vid. Odluku Suda od 21. decembra 2009). Ovaj Sud tako smatra „da se smanjenje penzije može sprovesti jedino ako se istovremeno usvoji i pravna obaveza o kasnijoj nadoknadi novca“, tj. „zakonodavac je dužan da privremeno smanjujući penzije obezbedi kasniju poštenu naknadu“.

Dakle, ako iz obrazloženja Rešenja IUz-531/2014 sledi da ni za Ustavni sud nije sporno da je kroz „privremeno umanjenje penzija“, došlo do mešanja države u mirno uživanje imovinskog prava, odnosno ograničenja prava na imovinu, to je zahtevalo da se Sud - polazeći od odredbe član 58. stav 2. Ustava, istovremeno upita šta je sa pravnim osnovom za povraćaj privremeno neisplaćenog novca, odnosno sa „naknadom“ tog umanjenja, kad se za to steknu realni uslovi. Ovo tim pre, što je zakonodavac ostavio nedirnute odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koje se odnose na visinu penzije, i koja je u svakom pojedinačnom slučaju utvrđena pravosnažnim i konačnim rešenjima Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja.

VI

Prima facie, mogao bi se steći utisak da su Ustav i njegova rešenja ostala u senci navođenja stavova i prakse Evropskog suda prilikom ocene Ustavnog suda da li osporeni Zakon ispunjava kriterijume iz testa proporcionalnosti. Ovom utisku pogoduje i činjenica da se analiza saglasnosti Zakona, koji svojom sadržinom nesporno predstavlja meru mešanja države u mirno uživanje penzije kao imovinskog prava, tj. test proporcionalnosti Sud nije primarno sprovodio i u odnosu na odredbe člana 20. stav 3. i člana 58. stav 2. Ustava, koje su ipak zahtevnije, već u odnosu na član 20. stav 1. Ustava, i s prevashodnim pozivom na stavove iskazane u praksi Evropskog suda. To je imalo za posledicu da u obrazloženju Rešenja nema konstatacije, da Ustav, pored onoga što traži Evropska konvencija, odnosno standardi izgrađeni u praksi Evropskog suda, zahteva i ispunjenost i dodatnih kriterijuma - a pre svega da su pri ograničenju prava zajamčenih Ustavom kao i zakonom, svi državni organi, a naročito sudovi dužni da vode računa ne samo o suštini prava koja se ograničava i važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja“, već i o tome „da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim organičenjem prava“ (član 20. stav 3. Ustava).

Stoga se nameće i pitanje da li bi Sud prilikom ispitivanja ispunjenosti kriterijuma iz člana 20. Ustava, morao utvrđivati kako su i koliko svi drugi rashodi u budžetu obuhvaćeni merama štednje; da li su iskorišćene sve mogućnosti povećanja prihoda budžeta; da li je pre donošenja osporenog zakona ispitana mogućnost da se deo sredstava u Fondu penzijskog i invalidskog osiguranja obezbedi i na drugi način (npr. iz imovine penzijskog Fonda), kao i mogućnost postojanja drugih alternativnih mera, koje bi prouzrokovale manji teret adresatima ovog zakona, a služile bi u javnom interesu u istoj meri. Odgovor na ovo pitanje traži posebnu analizu, a pre svega, s obzirom na položaj Ustavnog suda i ustaljeno stanovište da Sud nije nadležan ceniti, odnosno vrednovati svrsishodnost, racionalnost i delotvornost zakonskih mera, pa tako ni onih preduzetih tokom prethodnih godina u uslovima privredne krize u zemlji, ni pojedinačno ni u njihovoj ukupnosti. Pri tome, ne treba zaboraviti da su mere finansijske konsolidacije budžeta koje je preduzimala Republika Srbija u prethodnom periodu bile veoma brojne i različite u zavisnosti od toga da li se njima vršilo povećanje prihoda budžeta ili umanjenje predviđenih rashoda budžeta.

Iako sam saglasna sa ocenom Suda, da je neosporno legitimno pravo zakonodavca da, u situaciji kada je država suočena sa ekonomskom krizom u kontinuitetu, odnosno ekonomskim i finansijskim problemima, koji su takve prirode, da se njihovim neotklanjanjem dovodi u pitanje funkcionisanje države, pribegne merama finansijske konsolidacije budžeta, ipak smatram da je Sud trebalo da razmotri i pitanje koje je, po mom mišljenju, sa stanovišta Ustava i principa na kojima se temelji pravni poredak Republike Srbije opravdano, a to je: koje je to objektivno i razumno opravdanje da se umanjuju penzije, i da zakonodavac ide sa selektivnim merama (u javnom sektoru), sa ciljem ''smanjenja budžetskog deficita i omogućavanja funkcionisanja Republike Srbije'', a da u ostvarenju tog opšteg cilja ne uključuje i sve građane, saglasno načelu pravedne srazmernosti, na osnovu kojeg je u uslovima privredne krize i finansijskih problema u zemlji svako dužan solidarno učestvovati u podmirenju javnih troškova srazmerno svojim ekonomskim mogućnostima. U prilog navedenom ukazaćemo i na stav Ustavnog suda Portugalije, iskazan u Odluci broj 353/2012. od 5. jula 2012. godine, u kojoj stoji da „sloboda zakonodavca u smanjenju penzija......radi postizanja budžetske ravnoteže (balansa), čak i u kontekstu ozbiljne ekonomske i finansijske krize, očigledno ne može da bude neograničen. Razlika u stepenu žrtve onih koji su pogođeni ovom merom i onih koji nisu, mora biti predmet ograničenja. Ako od većine drugih građana koji imaju prihode iz drugih izvora, nije tražen ekvivalentan napor, tada će se po oceni Suda kršiti princip jednakosti distribucije javnog opterećenja.

VII

Kako se bilo koji zakon, pa tako i osporeni Zakon, u postupku normativne kontrole ustavnosti može isključivo ocenjivati in apstracto, te da u nadležnost Suda u postupku normativne kontrole nespadaju pitanja primene Zakona, ipak nam se čini da je Ustavni sud, zbog prirode i dejstva osporenog Zakona, ostao dužan da pruži odgovor na pitanje, kako, tj. na koji se način može obezbediti individualna zaštita prava onih korisnika penzije (pre svega mislim na adresate iz člana 2. Zakona) koji žive u siromaštvu a koje je mera smanjivanja penzije dodatno pogodila. Tim licima i najmanji novi zakonski ili administrativni teret može postati prekomeran. Naime, Sud nije našao da ima razloga dovoditi u sumnju procenu Vlade i zakonodavca da je u uslovima ekonomske krize koja se odrazila i na isplatu penzija u čijem značajnom delu učestvuje Republika Srbija, da mera iz člana 2. osporenog Zakona ne predstavlja prekomeran teret za njene adresate. Međutim, pitanje je da li je Sud sprovodeći test proporcionalnosti trebao i da se zapita da li mera predviđena članom 2. Zakona, a u kontekstu postojećeg teškog ekonomskog i finansijskog stanja u zemlji i nemaštine, može u primeni dobiti obeležje teško podnošljivog tereta, i kako je moguće da se takvim pojedincima pruži ustavnosudska zaštita. Podsećam i da je načelno stanovište Evropskog suda da ukupan iznos novčanih primanja pojedinca (npr. penzije) zajedno sa svim povlasticama i olakšicama koje jedno lice uživa (na šta se ukazuje i u obrazloženju Rešenja) može - zbog svoje nedostatnosti (nedovoljnosti) u određenim, osobenim okolnostima nekog konkretnog slučaja otvoriti pitanje „nečovečnog ili ponižavajućeg postupanja“, odnosno „narušavanja fizičkog ili mentalnog zdravlja“ ili do „degradacije nesaglasne s ljudskim dostojanstvom“. Kako ta ocena međutim zavisi od okolnosti svakog pojedinačnog slučaja i nije podobna za uopštavanje u postupku apstraktne kontrole osporenog Zakona, a da primena Zakona nužno pretpostavlja konkretizaciju na svaki pojedinačan slučaj i to kroz poseban postupak (obračuna penzije i drugih primanja za svakog adresata, koga sprovode nadležni organi ili službe koje primenjuju zakon), ocenu o mogućem ustavnopravno neprihvatljivom uticaju osporenog Zakona na pojedinačnu pravnu sudbinu konkretnog adresata, po mom mišljenju, Sud bi mogao donositi u postupku po ustavnoj žalbi tih lica. Međutim, otvara se pitanje kako će pojedinac kome mera ustanovljena članom 2. Zakona predstavlja prekomerni teret moći ostvariti ustavnosudsku zaštitu, tj. „stići“ do Ustavnog suda, s obzirom na činjenicu da je Sud konstatovao da nije neophodno donošenje posebnih (pojedinačnih) rešenja o umanjenju penzije.

VIII

Jedan od razloga zašto je Sud morao ući u pravo meritorno odlučivanje u ovom predmetu jeste i to što se među adresatima Zakona nalaze i invalidi i ratni veterani, ali i deca korisnici porodičnih penzija – znači kategorija lica kojima takođe, po Ustavu, država mora pružiti posebnu zaštitu, a oni od primene ovih mera nisu izuzeti. Ukazujem, da su pojedini ustavni sudovi, zauzomali stanovište „da je u skladu sa opštim društvenim interesima“ zakonodavac morao definisati i ove grupe penzionera – koje bi bile izuzete iz ovakvog smanjenja, ili na koje će se prilikom smanjenja primeniti drugačiji kriterijumi.

IX

Obrazloženje Rešenja sadrži i jedno, po mom mišljenju, neprihvatljivo stanovište Suda o vremenskom važenj u Zakona, odnosno njegovoj privremenosti. Kao argument za svoj stav o privremenom važenju zakona Sud nalazi u odredbama drugog Zakona - Zakona o budžetskom sistemu. Međutim, smatram da se te odredbe Zakona o budžetskom sistemu, s obzirom na vreme njihovog donošenja i njihov predmet uređivanja, ne mogu dovesti ni po sadržini, a ni logički u vezu sa važenjem osporenog Zakona. Naime, pomenute odredbe člana 27. Zakona o budžetskom sistemu odnose se, pre svega na usklađivanje rasta (visine) penzija u periodu od 2011. do 2016. godine.

Iz naziva Zakona sledi da se Zakonom „privremeno uređuje način isplate penzija“, što bi značilo da je Zakon temporalnog karaktera. Međutim, u članu 1. Zakona kojim se uređuje predmet i početak primene Zakona, se ne pominje privremenost Zakona, već se samo utvrđuje početak njegove primene - vezan za isplate penzija od 1. novembra 2014. godine. Napominjemo, da je u tekstu člana 1. Predloga zakona koji je Vlada dostavila Narodnoj skupštini, bio utvrđen period važenja ovog zakona, tako što je stajalo da se zakonom «uređuje način isplate penzija koje isplaćuje Republički fond penzijsko invalidskog osiguranja počev od isplate penzija za mesec novembar 2014. godine zaključno sa isplatom penzija za mesec decembar 2017. godine, sa ciljem očuvanja finansijske održivosti penzijskog sistema u Republici Srbiji». To isto stajalo je i u Delu III obrazloženja Predloga zakona.

S obzirom na cilj donošenja Zakona i njegovu sadržinu, te činjenicu da odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koje se odnose na visinu penzija nisu menjane - tj. da su na snazi, važenje osporenog Zakona i drugih zakona koji se donose radi istog cilja, u principu trebalo bi da bude vezano za budžetsku godinu. Naravno, njegova važnost može biti i preispitivana, a produžavana samo pod uslovom da se ponovo - prilikom usvajanja budžeta za narednu godinu utvrdi da su poremećaji u budžetskom sistemu i dalje istog intenziteta, i da zahtevaju i meru umanjenja penzija.

X

I na kraju, s obzirom na očiglednu kontradiktornost naziva Zakona i njegove sadržine, pitanje koje se prima facie postavlja jeste da li osporeni Zakon ispunjava određene standarde koji se tiču kvaliteta normi ( trajanja, izvesnosti i predvidivosti), koji mora biti u funkciji obezbeđivanja ustavnih načela vladavine prava i pravne sigurnosti. Mišljenja sam, da su odredbe ovog zakona bile dobar povod za ukazivanje Suda na potrebu unapređenja kvaliteta zakona, naročito tehnike njihovog pisanja, i da je Ustavni sud svojom meritornom interpretativnom odlukom mogao doprineti izvesnosti i predvidivosti vremena važenja Zakona, ali i pojedinih odredbi Zakona utvrđujući ustavnopravno prihvatljivo značenje njegovih normi.

XI

Podvrgavanje ustavu i pravu izvršne i zakonodavne vlasti u uslovima ekonomske i finansijske krize, jedno je od najtežih, pa možda i centralnih pitanja sa kojima se suočava savremeno ustavno sudstvo. Ekonomski i finansijski problemi, sa kojima je suočena i Republika Srbija, a na koje se zbog dužine njihovog trajanja može gledati kao na ekonomsku krizu u kontinuitetu, pokreću i pred našim Ustavnim sudom brojna i složena pitanja koja zahtevaju ustanovljenu ustavnosudsku doktrinu o ograničenju prava u oblasti socijalne zaštite, s obzirom da mere ekonomske štednje pogađaju, po pravilu, najosetljivija područja, kao što su zarade, penzije i druga primanja iz oblasti socijalne sigurnosti. Uporedno iskustvo pokazuje da je u zemljama sa izgrađenim doktrinarnim stanovištima ustavnih sudova u ovoj oblasti, uveliko olakšano postupanje sudova i obezbeđena konzistentnost njihovog odlučivanja, te da su ti stavovi, odnosno stanovišta ustavnih sudova od izuzetne važnosti i za zakonodavca i predlagače zakona, kao i građane čija prava ustavni sudovi štite.

sudija Ustavnog suda
dr Bosa Nenadić

"Na osnovu člana 95. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), daje se

I S P R A V K A

teksta izdvojenog mišljenja dr Bose Nenadić, sudije Ustavnog suda

U tekstu izdvojenog mišljenja sudije Ustavnog suda dr Bose Nenadić na rešenje Ustavnog suda IUz-531/2014 od 23. septembra 2015. godine, objavljenog u "Službenom glasnik u RS", broj 88/15 od 23. oktobra 2015. godine, vrše se ispravke, koje glase:

- na str. 107, u fusnoti 7 umesto reči: "S. Jančarević" treba da stoje reči: "S. Jašarević";

- na str. 108, u fusnoti 13 brišu se reči: "Vid. Odluku Ustavnog suda Letonije od 21. decembra 2009. godine".

Sekretar Ustavnog suda

Radovan Bezbradica, s. r."

Slični dokumenti

• IUz 351/2015: Rešenje Ustavnog suda o obustavi postupka ocene ustavnosti Zakona o smanjenju penzija