Utvrđena neustavnost odredaba Zakona o državnim službenicima o prestanku radnog odnosa

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio da su neustavne odredbe Zakona o državnim službenicima koje propisuju prestanak radnog odnosa u slučaju uslovne osude. Ovakvo rešenje je u suprotnosti sa Krivičnim zakonikom, koji isključuje pravne posledice osude za uslovne osude.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-56/2023
31.10.2024.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić i dr Milan Škulić, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 31. oktobra 2024. godine, doneo je

O D L U K U

Utvrđuje se da odredbe člana 131. stav 1. tačka 2) u delu koji glasi: „ili mu je izrečena uslovna osuda na kaznu zatvora od najmanje šest meseci bez obzira na period proveravanja za učinjeno krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje poslova državnog službenika“ i stav 2. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05-ispravka, 83/05-ispravka, 64/07, 67/07-ispravka, 116/08, 104/09, 99/14, 94/17, 95/18, 157/20 i 142/22), nisu u saglasnosti sa Ustavom.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavni sud je, povodom podnete inicijative, Rešenjem IUz-56/2023 od 11. aprila 2024. godine, pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 131. stav 1. tačka 2) u delu koji glasi: „ili mu je izrečena uslovna osuda na kaznu zatvora od najmanje šest meseci bez obzira na period proveravanja za učinjeno krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje poslova državnog službenika“ i stav 2. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05-ispravka, 83/05-ispravka, 64/07, 67/07-ispravka, 116/08, 104/09, 99/14, 94/17, 95/18, 157/20 i 142/22).

Imajući u vidu da su odredbama Krivičnog zakonika, između ostalog, uređene i pravne posledice osude za učinjeno krivično delo i da je izričito propisano da pravne posledice osude ne mogu nastupiti kad je učiniocu izrečena uslovna osuda, ako ne bude opozvana (čl. 94-96.), Ustavni sud je ocenio da se kao ustavnopravno sporno postavlja pitanje da li je delom osporene odredbe člana 131. stav 1. tačka 2) Zakona, koji propisuje da državnom službeniku po sili zakona prestaje radni odnos i ako mu je izrečena uslovna osuda na kaznu zatvora od najmanje šest meseci za učinjeno krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje poslova državnog službenika, povređeno ustavno načelo jedinstva pravnog poretka (član 4. stav 1. i član 194. stav 1. Ustava).

Kako je sa navedenim spornim delom odredbe člana 131. stav 1. tačka 2) Zakona pravno i logički neposredno povezana odredba stava 2. istog člana Zakona, koja sa osporenom odredbom čini celinu i kojom je propisano da Visoki službenički savet utvrđuje koja krivična dela državnog službenika čine nedostojnim za obavljanje poslova, odnosno vršenje dužnosti, a budući da prema odredbi člana 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“ br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), u postupku ocenjivanja ustavnosti i zakonitosti Sud nije ograničen zahtevom inicijatora, Ustavni sud je ocenio da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti i navedene odredbe.

Rešenje IUz-56/2023 od 11. aprila 2024. godine, Ustavni sud je dostavio Narodnoj skupštini radi davanja odgovora, pa kako u ostavljenom roku a ni po njegovom proteku odgovor nije dobijen, Sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je Narodna skupština donela Zakon o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05-ispravka, 83/05-ispravka, 64/07, 67/07-ispravka, 116/08, 104/09, 99/14, 94/17, 95/18, 157/20 i 142/22), kojim se uređuju prava i dužnosti državnih službenika i pojedina prava i dužnosti nameštenika (član 1. stav 1.). U okviru Glave X „Prestanak radnog odnosa“, odeljak „6. Prestanak radnog odnosa po sili zakona“, sistematizovan je član 131. pod nazivom „Razlozi“, kojim je propisano da državnom službeniku prestaje radni odnos po sili zakona, između ostalog, ako bude osuđen na kaznu zatvora od najmanje šest meseci ili mu je izrečena uslovna osuda na kaznu zatvora od najmanje šest meseci bez obzira na period proveravanja za učinjeno krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje poslova državnog službenika – danom pravnosnažnosti presude (osporena odredba tačke 2) stava 1.). Ustavni sud je konstatovao i da je stavom 2. istog člana propisano da Visoki službenički savet utvrđuje koja krivična dela državnog službenika čine nedostojnim za obavljanje poslova, odnosno vršenje dužnosti.

Za ocenu ustavnosti osporene odredbe člana 131. stav 1. tačka 2) Zakona, prema oceni Ustavnog suda, od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima i da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1. i član 194. stav 1.); da se krivična dela i krivične sankcije određuju zakonom (član 34. stav 2. druga rečenica); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, odgovornost i sankcije za povredu sloboda i prava građana utvrđenih Ustavom i za povredu zakona, drugih propisa i opštih akata (član 97. tačka 2.) i da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.).

Ustavni sud je imao u vidu i odredbe Krivičnog zakonika („Službeni glasnik RS“, br. 85/05, 88/05-ispravka, 107/05-ispravka, 72/09, 111/09, 121/12, 104/13, 108/14, 94/16 i 35/19) kojima je propisano: da se kazna i mere upozorenja mogu izreći samo učiniocu koji je kriv za učinjeno krivično delo (član 2.); da su krivične sankcije kazne, mere upozorenja, mere bezbednosti i vaspitne mere (član 4. stav 1.); da su mere upozorenja uslovna osuda i sudska opomena i da u okviru opšte svrhe krivičnih sankcija (član 4. stav 2.), svrha uslovne osude i sudske opomene je da se prema učiniocu lakšeg krivičnog dela ne primeni kazna kad se može očekivati da će upozorenje uz pretnju kazne (uslovna osuda) ili samo upozorenje (sudska opomena) dovoljno uticati na učinioca da više ne vrši krivična dela (član 64.); da uslovnom osudom sud učiniocu krivičnog dela utvrđuje kaznu i istovremeno određuje da se ona neće izvršiti, ako osuđeni za vreme koje odredi sud, a koje ne može biti kraće od jedne niti duže od pet godina (vreme proveravanja) ne učini novo krivično delo, da sud može u uslovnoj osudi odrediti da će se kazna izvršiti i ako osuđeni u određenom roku ne vrati imovinsku korist pribavljenu izvršenjem krivičnog dela, ne naknadi štetu koju je prouzrokovao krivičnim delom ili ne ispuni druge obaveze predviđene u krivičnopravnim odredbama, da rok za ispunjenje tih obaveza utvrđuje sud u okviru određenog vremena proveravanja i da se mere bezbednosti, izrečene uz uslovnu osudu, izvršavaju (član 65.); da se uslovna osuda može izreći kad je učiniocu utvrđena kazna zatvora u trajanju manjem od dve godine, da se za krivična dela za koja se može izreći kazna zatvora u trajanju od osam godina ili teža kazna ne može izreći uslovna osuda, da se uslovna osuda ne može izreći ako nije proteklo više od pet godina od pravnosnažnosti osude kojom je učiniocu izrečena kazna zatvora ili uslovna osuda za umišljajno krivično delo, da će pri odlučivanju da li će izreći uslovnu osudu sud, vodeći računa o svrsi uslovne osude, posebno uzeti u obzir ličnost učinioca, njegov raniji život, njegovo ponašanje posle izvršenog krivičnog dela, stepen krivice i druge okolnosti pod kojima je delo učinjeno i da ako je učiniocu utvrđena i kazna zatvora i novčana kazna, uslovna osuda može se izreći samo za kaznu zatvora (član 66.); da će sud opozvati uslovnu osudu, ako osuđeni u vreme proveravanja učini jedno ili više krivičnih dela za koja je izrečena kazna zatvora od dve godine ili u dužem trajanju (član 67. stav 1.); da osude za određena krivična dela ili na određene kazne mogu imati za pravnu posledicu prestanak, odnosno gubitak određenih prava ili zabranu sticanja određenih prava, da pravne posledice osude ne mogu nastupiti kad je za krivično delo učiniocu izrečena novčana kazna, uslovna osuda, ako ne bude opozvana, sudska opomena ili kad je učinilac oslobođen od kazne, da se pravne posledice osude mogu predvideti samo zakonom i nastupaju po sili zakona kojim su predviđene (član 94); da su pravne posledice osude koje se odnose na prestanak ili gubitak određenih prava 1) prestanak vršenja javnih funkcija, 2) prestanak radnog odnosa ili prestanak vršenja određenog poziva ili zanimanja, 3) gubitak određenih dozvola ili odobrenja koja se daju odlukom državnog organa ili organa lokalne samouprave, da su pravne posledice osude koje se sastoje u zabrani sticanja određenih prava 1) zabrana sticanja određenih javnih funkcija, 2) zabrana sticanja određenog zvanja, poziva ili zanimanja ili unapređenja u službi, 3) zabrana sticanja čina vojnog starešine, 4) zabrana dobijanja određenih dozvola ili odobrenja koja se daju odlukom državnih organa ili organa lokalne samouprave (član 95.).

III

Razmatrajući osporenu odredbu člana 131. stav 1. tačka 2) Zakona o državnim službenicima, Ustavni sud je konstatovao da iz njene sadržine jasno i nedvosmisleno sledi da je prestanak radnog odnosa pravna posledica pravnosnažne osude za učinjeno krivično delo. Saglasno navedenoj odredbi, ova posledica nastupa bilo osudom državnog službenika na kaznu zatvora od najmanje šest meseci, bilo uslovnom osudom na kaznu zatvora od najmanje šest meseci, bez obzira na period proveravanja, a za učinjeno krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje poslova državnog službenika.

Kako je, saglasno odredbama člana 34. stav 2. i člana 97. tačka 2. Ustava, sistem krivičnih sankcija u Republici Srbiji uređen Krivičnim zakonikom, Ustavni sud je dalje konstatovao da je uslovna osuda Krivičnim zakonikom predviđena kao samostalna sankcija (u okviru mera upozorenja), kojom sud učiniocu krivičnog dela utvrđuje kaznu i istovremeno određuje da se ona neće izvršiti, ako osuđeni za vreme koje odredi sud, a koje ne može biti kraće od jedne niti duže od pet godina (vreme proveravanja) ne učini novo krivično delo. Krivičnim zakonikom propisani su i uslovi za izricanje uslovne osude, kao i posebna svrha ove sankcije, a to je da se prema učiniocu lakšeg krivičnog dela ne primeni kazna kad se može očekivati da će upozorenje uz pretnju kazne dovoljno uticati na učinioca da više ne vrši krivična dela.

Pored izrečene krivične sankcije, pravnosnažna osuda za krivično delo uzrokuje i druge posledice na dalji život osuđenog, a u vidu ograničenja određenih civilnih prava. Ova ograničenja su predmet krivičnopravnog instituta pravnih posledica osude. Odredbama Krivičnog zakonika propisano je da osude za određena krivična dela ili na određene kazne mogu imati za pravnu posledicu prestanak, odnosno gubitak određenih prava ili zabranu sticanja određenih prava, a u okviru svake od ovih kategorija generički su propisane vrste pravnih posledica. U okviru pravnih posledica osude koje se odnose na prestanak ili gubitak određenih prava, između ostalog, predviđen je i prestanak radnog odnosa ili prestanak vršenja određenog poziva ili zanimanja. Saglasno Zakoniku, pravne posledice osude mogu se predvideti samo zakonom i nastupaju po sili zakona kojim su predviđene, danom pravnosnažnosti presude. Međutim, izričito je propisano da pravne posledice osude ne mogu nastupiti kad je za krivično delo učiniocu izrečena novčana kazna, uslovna osuda, ako ne bude opozvana, sudska opomena ili kad je učinilac oslobođen od kazne (član 94. stav 2. Zakonika). Dakle, prema odredbama Krivičnog zakonika, u slučaju uslovne osude za izvršeno krivično delo ne mogu nastupiti pravne posledice osude, bez obzira na presudom utvrđenu visinu kazne zatvora i vreme proveravanja.

Prema stavu Ustavnog suda izraženom u više odluka (npr. IUz-231/2009 od 22. jula 2010. godine, IUz-128/2012 od 3. aprila 2014. godine), ustavno načelo jedinstva pravnog poretka (član 4. stav 1. i član 194. stav 1. Ustava) nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonom kojim se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu ispoštovani i u posebnim zakonima, osim ako je tim sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja istih pitanja. U konkretnom slučaju, institut pravnih posledica osude uređen je Krivičnim zakonikom, kojim je izričito propisano da pravne posledice osude ne mogu nastupiti kad je za učinjeno krivično delo učiniocu izrečena uslovna osuda (ako ona ne bude opozvana) i nije data mogućnost drugačijeg uređivanja tog pitanja posebnim zakonima.

Polazeći od izloženog, te budući da je osporenom odredbom člana 131. stav 1. tačka 2) Zakona o državnim službenicima uređen prestanak radnog odnosa po sili zakona kao pravna posledica osude za krivično delo, Ustavni sud je utvrdio da navedena odredba u delu koji glasi: „ili mu je izrečena uslovna osuda na kaznu zatvora od najmanje šest meseci bez obzira na period proveravanja za učinjeno krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje poslova državnog službenika“, nije u saglasnosti sa načelom jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava.

Budući da je sa navedenim delom odredbe člana 131. stav 1. tač. 2) Zakona pravno i logički neposredno povezana odredba stava 2. istog člana Zakona, kojom je propisano da Visoki službenički savet utvrđuje koja krivična dela državnog službenika čine nedostojnim za obavljanje poslova, odnosno vršenje dužnosti, Ustavni sud je utvrdio da nije u saglasnosti sa Ustavom ni odredba člana 131. stav 2. Zakona.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 131. stav 1. tačka 2) u delu koji glasi: „ili mu je izrečena uslovna osuda na kaznu zatvora od najmanje šest meseci bez obzira na period proveravanja za učinjeno krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje poslova državnog službenika“ i stav 2. Zakona o državnim službenicima, navedenog u izreci, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Snežana Marković

Utvrđena neustavnost odredaba Zakona o državnim službenicima o prestanku radnog odnosa

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti