Pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda u javnom sektoru

Kratak pregled

Ustavni sud pokreće postupak za ocenu ustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru. Inicijative ukazuju na povredu načela jedinstva pravnog poretka, jednakosti, zabrane diskriminacije i prava na pravičnu naknadu, tretirajući umanjenje kao selektivni porez.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-60/2014
20.11.2014.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Katarina Manojlović Andrić, dr Agneš Kartag Odri, dr Bosa Nenadić, mr Milan Marković, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 20. novembra 2014. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Pokreće se postupak za ocenu ustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru (''Službeni glasnik RS'', broj 108/13), u vreme važenja.

2. Ovo rešenje dostaviti Narodnoj skupštini radi davanja odgovora.

3. Rok za davanje odgovora iz tačke 2. je 30 dana od dana dostavljanja Rešenja Narodnoj skupštini.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneto je 27 inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru (''Službeni glasnik RS'', broj 108/13). Podnosioci najvećeg broja inicijativa smatraju da osporeni Zakon nije u saglasnosti sa odredbama člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava, kojima je utvrđeno jedinstvo pravnog poretka u Republici Srbiji, zatim sa odredbom člana 91. stav 2. Ustava, kojom je utvrđena opšta obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina, zasnovana na ekonomskoj moći obveznika i sa odredbama člana 21. st. 1. i 3. Ustava, kojima je utvrđena jednakost svih pred Ustavom i zakonom i zabranjena diskriminacija po svim osnovima. Osnovni razlog za osporavanje Zakona u odnosu na navedene ustavne odredbe proizlazi iz činjenice da podnosioci inicijativa smatraju da umanjenje neto prihoda koje se uvodi za lica u javnom sektoru nije ništa drugo do uvođenje novog poreskog oblika. U prilog ovakvom shvatanju podnosioci inicijativa navode sledeće argumente: prvo, ustavni osnov za donošenje osporenog Zakona, po obrazloženju samog predlagača, sadržan je u članu 97. tačka 15. Ustava, kojim je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom, a što je, bez izuzetaka, ustavni osnov za donošenje tzv. ''poreskih zakona''; drugo, osporeni Zakon po svojoj prirodi nije zakon o smanjenju zarada, imajući u vidu da kada se govori o zaradi svakog zaposlenog, pa i onog u javnom sektoru, zarada obuhvata bruto iznos zarade, saglasno odredbi člana 105. stav 2. Zakona o radu, a ne ''neto prihode'' koji se umanjuju na osnovu osporenog Zakona, tako da se, u konkretnom slučaju ne može govoriti o meri smanjenja zarada, koju država u javnom sektoru može da ostvari bez velikih ustavnih i pravnih poteškoća; treće, kontrolu izvršenja ovog zakona vrši Poreska uprava, što proizlazi i iz odredaba člana 4. osporenog Zakona. Saglasno iznetom, inicijatori zaključuju da osporeni Zakon u stvari predstavlja poreski zakon, imajući u vidu namere zakonodavca, činjenicu da se, u konkretnom slučaju, radi o nedobrovoljnom finansijskom davanju, a ne o bilo kakvom smanjenju zarade, kao i način primene osporenog Zakona.

Polazeći od ovako shvaćene prirode smanjenja neto zarada lica u javnom sektoru, u inicijativama se dalje navodi da se osporenim Zakonom narušava jedinstvo pravnog poretka iz razloga što se materija oporezivanja dohotka (i svih drugih srodnih prihoda) u Republici Srbiji isključivo uređuje Zakonom o porezu na dohodak građana (član 1. stav 2. Zakona). Naime, podnosioci inicijativa smatraju da se prihodi koji se, kako je navedeno u osporenom Zakonu ''smanjuju'', u stvari oporezuju i da predstavljaju ono što Zakon o porezu na dohodak građana smatra prihodom građana (zaradom, ili preciznije delom zarade), pa se stoga ovo pitanje može urediti samo navedenim Zakonom, kao sistemskim zakonom u ovoj oblasti, izvan koga nije moguće propisivati oporezivanje bilo kakvog dohotka ili prihoda građana, imajući u vidu da je upravo ovim zakonom isključena mogućnost lex specialisa-a u matriji koju on uređuje.

U inicijativama se dalje navodi da bi osporeni Zakon, kao specifičan poreski zakon, morao da bude u saglasnosti sa odredbom člana 91. stav 2. Ustava, kojom je utvrđeno da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i da se zasniva na ekonomskoj moći obveznika, jer je ova ustavna odredba po svojoj suštini antidiskriminatorna – porez plaćaju svi u zavisnosti od svoje ekonomske moći. Stoga, prema shvatanju podnosilaca inicijativa, nijedan drugi kriterijum, merilo ili razlog ne mogu da diskriminišu poreske obveznike, tj. da poresku obavezu od opšte ''pretvore'' u partikularnu, odnosno nijedno svojstvo, poput pola, političkog uverenja, verske pripadnosti, vrste poslodavca kod koga je poreski obveznik zaposlen i sl, načelno ne smeju da smanje ili uvećaju njegovu poresku obavezu u odnosu na neko drugo lice koje ima istu ekonomsku moć kao i on. Međutim, osporenim Zakonom se upravo takvo razlikovanje pravi i to po dva osnova: prvi se odnosi na javni i privatni sektor, jer se smanjenje neto zarada određuje samo delu lica zaposlenih u javnom sektoru, ali ne i licima koja su zaposlena u privatnom sektoru; a drugi se odnosi na razlike koje se uspostavljaju unutar samog javnog sektora, imajući u vidu da se smanjenje neto zarade u javnom sektoru ne odnosi na sva lica iz ovog sektora, već samo na ona lica u javnom sektoru čiji je neto prihod na mesečnom nivou veći od 60.000 dinara. Iz tih razloga, podnosioci inicijativa smatraju da osporeni zakon nije u saglasnosti ni sa odredbama člana 21. st. 1. i 3. Ustava, kojima je utvrđena jednakost svih pred Ustavom i zakonom i zabranjena diskriminacija po svim osnovima.

Pored navedenog, u jednom broju podnetih inicijativa posebno se ukazuje i na to da se osporenim Zakonom narušava načelo nezavisnosti sudstva, utvrđeno članom 4. stav 4. Ustava, imajući u vidu da zarada sudija, odnosno nosilaca javnotužilačke funkcije predstavlja materijalnu garanciju sudijske nezavisnosti i javnotužilačke samostalnosti.

U pojedinim inicijativama se, pored iznetih razloga za osporavanje ustavnosti Zakona koji su zajednički skoro svim podnosiocima, samo navodi da se rešenjima iz osporenog Zakona krši Ustavom zajemčeno pravo na pravičnu naknadu, kao i ostala prava iz rada i po osnovu radnog odnosa, koja su garantovana odredbom člana 60. stav 4. Ustava, zatim da se ovim zakonom narušava princip kolektivnog pregovaranja koji je garantovan Ustavom, kao i da se članom 7. ovog zakona narušava Ustavom utvrđen princip zabrane povratnog dejstva zakona iz člana 197. stav 1. Ustava i krši pravo na imovinu iz člana 58. Ustava., bez iznošenja ustavnopravnih razloga za dato osporavanje. Pored toga, u velikom broju inicijativa podnosioci se kritički odnose prema rešenjima iz osporenog Zakona, iznose probleme u primeni osporenog Zakona[1], ukazuju na necelishodnost usvojenih rešenja i daju predloge za njihovo uređenje

Na kraju, najveći broj podnosilaca inicijativa je zatražio da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke u ovom ustavnosudskom predmetu, obustavi od izvršenja pojedinačne akte donete na osnovu osporenog Zakona.

U prethodnom postupku Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 33. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), zatražio mišljenje Narodne skupštine, povodom navoda iz podnetih inicijativa. Narodna skupština u predviđenom roku, a ni nakon isteka tog roka, nije dostavila Ustavnom sudu navedeno mišljenje, pa je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Sud nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu. Pripremna sednica Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom predmetu je održana 10. septembra 2014. godine.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru (''Službeni glasnik RS'', broj 108/13) je donela Narodna skupština na sednici održanoj 6. decembra 2013. godine. Zakon je stupio na snagu 7. decembra 2013. godine, a počeo je da se primenjuje na sve isplate koje su izvršene od 1. januara 2014. godine. U toku postupanja Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom predmetu, osporeni Zakon je prestao da važi, i to na osnovu člana 13. stav 1. Zakona o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava (''Službeni glasnik RS'', broj 116/14), kojim je propisano da Zakon o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru (''Službeni glasnik RS'', broj 108/13) prestaje da važi 1. novembra 2014. godine.[2]

Imajući u vidu da su inicijative podnete u vreme važenja Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, kao i da je u toku postupka pred Ustavnim sudom ovaj zakon prestao da važi, Sud je, saglasno odredbi člana 168. stav 5. Ustava, pokrenuo postupak ocene ustavnosti osporenog Zakona, u vreme njegovog važenja.

Osporenim zakonom je bilo uređeno umanjenje neto zarade i neto drugih primanja zaposlenih u javnom sektoru Republike Srbije, s tim što su iz ovog režima bili izuzeti zaposleni u privrednim društvima koja su ispunjavala taksativno navedene uslove iz člana 1. tač. 1) do 3) Zakona ( da nisu od 1. januara 2010. godine primila nijedan vid državne pomoći, da u poslednjih pet godišnjih finansijskih izveštaja nisu iskazala gubitak i da posluju u uslovima tržišne konkurencije sa privrednim društvima koja nisu u javnom sektoru Republike Srbije). Odredbama člana 2. Zakona definisani su pojedini pojmovi upotrebljeni u ovom zakonu, poput subjekata koji čine javni sektor Republike Srbije, zaposlenog, odnosno radno angažovanog lica u javnom sektoru, zarade i drugih primanja zaposlenih, neto zarade i neto drugih primanja zaposlenih, neto prihoda zaposlenih, umanjenog neto prihoda zaposlenog, dok je tačkom 9) stava 1. ovog člana Zakona razlika za uplatu neto prihoda određena kao razlika između neto prihoda i umanjenog neto prihoda zaposlenog u javnom sektoru, a stavom 2. ovog člana Zakona je propisano da je razlika za uplatu neto prihoda iz stava 1. tačka 9) ovog člana javni prihod budžeta Republike Srbije. Članom 3. Zakona propisan je način umanjenja neto prihoda lica u javnom sektoru i to tako što je određeno da se predviđeno umanjenje ne vrši na neto prihod koji nije veći od 60.000 dinara mesečno, dok su za umanjenje neto prihoda od 60.000 do 100.000 dinara, odnosno preko 100. 000 dinara određeni koeficijenti po kojima će se vršiti mesečno umanjenje navedenih prihoda. Sredstva ostvarena umanjenjem neto prihoda lica u javnom sektoru, isplatilac je bio dužan da prenese na propisan uplatni račun budžeta Republike Srbije istog dana kada je ovim licima isplaćivao umanjeni neto prihod (član 4. stav 1. Zakona). Odredbama člana 4. st. 2. do 7. Zakona propisana su ovlašćenja Poreske uprave u kontroli sprovođenja ovog zakona. Prekršajne kazne za nepoštovanje odredaba ovog zakona propisane su članom 5. Zakona, dok je članom 6. Zakona dato ovlašćenje ministru nadležnom za poslove finansija da bliže uredi način umanjenja neto prihoda u roku od osam dana od dana stupanja na snagu ovog zakona. Član 7. Zakona se odnosi na njegovo stupanje na snagu (narednog dana od dana objavljivanja u ''Službenom glasniku Republike Srbije'') i početak primene (primenjivaće se na sve isplate koje će se izvršiti od 1. januara 2014. godine).

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1. i član 194. stav 1.); da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava; da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18. st. 2. i 3.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati, da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20.); da su svi jednaki pred Ustavom i zakonom, kao i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu i pravo na pravičnu naknadu za rad (član 60. stav 4.); da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom, da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i da se zasniva na ekonomskoj moći obveznika (član 91.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti radnih odnosa, zaštite na radu, zapošljavanja, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti, kao i druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa (član 97. tačka 8); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom (član 97. tačka 15); da zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo (član 197. stav 1.).

Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja, neophodno je imati u vidu i odredbe sledećih zakona:

Odredbom člana 3. stav 1. Zakona o državnim službenicima (''Službeni glasnik RS'', br. 79/05, 81/05 - ispravka, 83/05 - ispravka, 64/07, 67/07 - ispravka, 116/08, 104/09 i 99/14) je propisano da je poslodavac državnih službenika i nameštenika Republika Srbija, dok je članom 13. istog Zakona propisano da državni službenik ima pravo na platu, naknade i druga primanja prema zakonu kojim se uređuju plate u državnim organima.

Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika (''Službeni glasnik RS'' br. 62/06, 63/06 - ispravka, 115/06 - ispravka, 101/07, 99/10, 108/13 i 99/14) propisano je: da se plata državnih službenika i nameštenika sastoji od osnovne plate i dodataka na platu, da se u platu uračunavaju i porezi i doprinosi koji se plaćaju iz plate (član 2.); da državni službenici i nameštenici imaju pravo na mesečnu platu, da se plata isplaćuje u tekućem mesecu za prethodni mesec (član 4.); da se sredstva za plate naknade i druga primanja državnih službenika i nameštenika obezbeđuju u budžetu Republike Srbije (član 6.); da se osnovna plata određuje množenjem koeficijenta sa osnovicom za obračun i isplatu plata ( član 7. stav 1.); da je osnovica jedinstvena i da se utvrđuje za svaku budžetsku godinu zakonom o budžetu Republike Srbije (član 8.); da se koeficijenti za položaje i izvršilačka radna mesta određuju time što se svaki položaj i svako izvršilačko radno mesto svrstava u jednu od 13 platnih grupa (član 9. stav 1.).

Zakonom o radu (''Službeni glasnik RS'', br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13 i 75/14) propisano je da zaposleni ima pravo na odgovarajuću zaradu, koja se utvrđuje u skladu sa zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu (član 104. stav 1.); da se zarada iz člana 104. stav 1. ovog zakona sastoji od zarade za obavljeni rad i vreme provedeno na radu, zarade po osnovu doprinosa zaposlenog poslovnom uspehu poslodavca (nagrade, bonusi i sl.) i drugih primanja po osnovu radnog odnosa, u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, da se pod zaradom u smislu stava 1. ovog člana smatra zarada koja sadrži porez i doprinose koji se plaćaju iz zarade (član 105. st. 1. i 2.).

Zakonom o budžetskom sistemu (''Službeni glasnik RS'', br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – ispravka i 108/13) je propisano: da se ovim zakonom utvrđuju fiskalni principi, pravila i procedure na osnovu kojih se ustanovljava fiskalni okvir, kako bi se obezbedila dugoročna održivost fiskalne politike (član 1. stav 2.); da su prioritetni budžetski ciljevi u pripremi i izvršenju budžeta, između ostalog, i makroekonomska stabilnost ekonomski razvoj i smanjenje finansijskog rizika Republike Srbije (član 4. stav 3.); da budžetski prihodi i primanja moraju biti u ravnoteži sa budžetskim rashodima i izdacima (član 5. stav 7.); da se porezi mogu uvoditi samo zakonom i to na potrošnju, dohodak, dobit, imovinu i prenos imovine fizičkih i pravnih lica, da poreskim zakonom moraju biti utvrđeni predmet oporezivanja, osnovica, obveznik, poreska stopa ili iznos, sva izuzimanja i olakšice od oporezivanja, kao i način i rokovi plaćanja poreza, da se obaveze i prava poreskih obveznika ne mogu proširivati ili smanjivati podzakonskim aktima (član 15.); da su javni rashodi – rashodi za zaposlene (član 27. tačka 1)); da se prilikom određivanja kvota za direktne korisnike budžetskih sredstava imaju u vidu sredstva planirana u budžetu za direktnog korisnika budžetskih sredstava, plan izvršenja budžeta za direktnog budžetskog korisnika i likvidne mogućnosti budžeta (član 53. stav 2.).

Zakonom o porezu na dohodak građana ("Službeni glasnik RS”, br. 24/01, 80/02, 80/02 - dr. zakon, 135/04, 62/06, 65/06 - ispravka, 31/09, 44/09, 18/10, 50/11, 91/11 - US, 93/12, 114/12 - US, 47/13, 48/13 - ispravka, 108/13 i 57/14) je propisano: da porez na dohodak građana plaćaju, u skladu sa odredbama ovog zakona, fizička lica koja ostvaruju dohodak, da se oporezivanje dohotka građana uređuje isključivo ovim zakonom, da se poreska oslobođenja i olakšice mogu uvoditi samo ovim zakonom (član 1.); da se porez na dohodak građana plaća na prihode iz svih izvora, osim onih koji su posebno izuzeti ovim zakonom, da dohodak predstavlja zbir oporezivih prihoda ostvarenih u kalendarskoj godini (član 2. st. 1. i 2.); da zarade podležu plaćanju poreza na dohodak građana (član 3. stav 1. tačka 1)); da se pod zaradom u smislu ovog zakona, smatra zarada koja se ostvaruje po osnovu radnog odnosa, definisana zakonom kojim se uređuju radni odnosi i druga primanja zaposlenog (član 13. stav 1.); da osnovicu poreza na zarade čini isplaćena, odnosno ostvarena zarada (član 15a stav 1.); da se zarada oporezuje po stopi od 10% (član 16.); da se po rešenju nadležnog poreskog organa utvrđuje i plaća porez na godišnji porez na dohodak građana (član 100. stav 1. tačka 2)).

III

Prilikom razmatranja spornih ustavnopravnih pitanja iznetih u podnetim inicijativama, Ustavni sud je najpre pošao od ustavnog osnova za donošenje ovog zakona, kao i razloga za njegovo donošenje, koji su navedeni u Obrazloženju Predloga zakona koji je Vlada dostavila Narodnoj skupštini na razmatranje u novembru mesecu 2013. godine. Prema ovom aktu, ustavni osnov za donošenje osporenog Zakona je sadržan u članu 97. tačka 15. Ustava, kojim je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje finansiranje prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom, dok su kao glavni razlozi za donošenje ovog zakona označeni smanjenje budžetskog deficita i omogućavanje funkcionisanja Republike Srbije u narednom periodu.

Zakonodavac se donošenjem ovog zakona, saglasno navedenom Obrazloženju, opredelio za uvođenje jedne posebne mere fiskalne konsolidacije koja je zasnovana na određenom umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, nalazeći da će se ovom merom doprineti smanjenju visokog budžetskog deficit i omogućiti dalje funkcionisanje države. Imajući u vidu da mere fiskalne konsolidacije predstavljaju činilac koji je od značaja za funkcionisanje budžetskog sistema, kao i za izradu budžeta Republike Srbije za nastupajuće fiskalne godine, to je i ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan u istim odredbama na osnovu kojih se donose zakoni koji se odnose na obezbeđivanje finansiranja prava i dužnosti Republike Srbije utvrđenih Ustavom i zakonom. Naime, Republika Srbija, kao poslodavac zaposlenih u javnom sektoru, ima obavezu da isplati zarade (plate), odnosno druga primanja ovim licima iz budžeta države, s tim što od 1. januara 2014. godine to čini pod uslovima i na način propisan Zakonom o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, tj. obračunava i isplaćuje umanjene neto prihode zaposlenima u ovom sektoru, ukoliko imaju veći prihod od 60.000,00 dinara mesečno.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud ukazuje da se osnovano može postaviti pitanje da li legitimni cilj koji je zakonodavac ovim propisom želeo postići u datom momentu ima takav značaj da se zbog njega moralo pribeći umanjenju neto prihoda zaposlenih, odnosno radno angažovanih lica u javnom sektoru, pod uslovima i na način, kako je to predviđeno osporenim Zakonom.

Naime, prema shvatanju Ustavnog suda neosporno je legitimno pravo zakonodavca da, u situaciji kada je država suočena sa ekonomskim i finansijskim problemima koji su takve prirode, da se njihovim neotklanjanjem dovodi u pitanje funkcionisanja države, pribegne merama finansijske konsolidacije budžeta kako bi se podmirile sve tekuće obaveze države i osiguralo nesmetano obavljanje svih državnih funkcija. Mere finansijske konsolidacije budžeta mogu biti veoma različite u zavisnosti od toga da li se njima vrši povećanje prihoda budžeta ili se vrši umanjenje predviđenih rashoda budžeta. Naime, država problem budžetskog deficita može rešavati na taj način što će uvećati prihodnu stranu budžeta, tako što će, primera radi, povećati već postojeće poreze, uvesti nove vrste poreza, proširiti krug poreskih obveznika, povećati akcize, carine ili takse, pa čak zakonom uvesti i neki novi prihod iz koga će se finansirati obaveze države. Drugi način je smanjenje rashodne strane budžeta, koje se može ostvariti, primera radi, smanjenjem plata i drugih primanja zaposlenih u javnom sektoru, smanjenjem rashoda koji se izdvajaju na ime socijalnih davanja, na ime različitih subvencija i sl. Mera za koju se zakonodavac u konkretnom slučaju donošenjem osporenog Zakona opredelio je umanjenje neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru.

Pravnom analizom odredaba osporenog Zakona, Ustavni sud je najpre utvrdio da se osporeni Zakon odnosi na dve kategorije subjekata, i to na lica zaposlena u javnom sektoru Republike Srbije (radni odnos) i na angažovana lica u ovom sektoru (obavljanje privremenih i povremenih poslova, rad po osnovu ugovora o delu, ugovora o dopunskom radu, ugovora o autorkom delu i sl.); od primene ovog zakona izuzeta su samo privredna društva koja nisu od 1. januara 2010. godine primila nijedan vid državne pomoći, koja posluju bez gubitka u poslednjih pet godina i koja posluju u uslovima tržišne konkurencije sa privrednim društvima koja nisu u javnom sektoru, drugim rečima samo ona privredna društva za koja se, zbog uspešnosti poslovanja i konkurentnosti, ne izdvajaju sredstva iz budžeta za njihov rad; zatim da se propisano umanjenje odnosi na zarade (plate) navedenih lica, ali i na druga njihova primanja koja su određena kao ''svaki prihod koji ostvaruje zaposleni u javnom sektoru od isplatioca prihoda kao ugovorenu naknadu za rad''; dalje, umanjenje se obračunava na neto zarade i neto druga primanja, što znači da je njihov mesečni nominalni iznos umanjen za porez i doprinose za obavezno socijalno osiguranje; umanjenje zarade, odnosno plate i drugih primanja se ne vrši na neto prihod koji nije veći od 60.000 dinara; umanjenje neto prihoda preko 60.000,00 do 100.000,00 dinara i neto prihoda većih od 100. 000,00 dinara se vrši progresivno prema propisanim koeficijentima, tako da je umanjenje neto prihoda veće ukoliko je i prihod veći, što za prihod preko 60.000,00 do 100.000,00 dinara ono iznosi oko 20%, a za prihod preko 100.000,00 dinara 25%; ovako obračunata sredstva koja predstavljaju razliku za uplatu neto prihoda uplaćuju se na poseban uplatni račun budžeta Republike Srbije i čine javni prihod budžeta. Kako su isplatioci prihoda (svi subjekti koji čine javni sektor, u smislu ovog zakona, od državnih organa, preko Narodne banke, javnih agencija, javnih preduzeća i dr.) dužni da samostalno obračunavaju, obustavljaju i uplaćuju sredstva na račun budžeta, to je osporenim Zakonom dato ovlašćenje Poreskoj upravi da vrši kontrolu ispravnosti sprovedenih umanjenja neto prihoda zaposlenih lica, kao i da u upravnom postupku utvrdi korekcije umanjenja ukoliko isplatilac prihoda to nije učinio na ispravan način. U postupku utvrđivanja, kontrole i naplate razlike za uplatu neto prihoda, propisano je da se na sva pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje poreski postupak i poreska administracija. Primena ovog zakona nije oročena, ali je početak njegove primene vezan za sve isplate koje će se izvršiti od 1. januara 2014. godine.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud ukazuje da se iz sadržaja osporenog Zakona ne može nedvosmisleno zaključiti da umanjenje neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru jeste mera finansijske konsolidacije budžeta, kojom se vrši umanjenje rashodne strane budžeta, i to iz sledećih razloga:

- prvo, iz osporenog Zakona se ne vidi da se mera uvodi zarad ostvarenja legitimnog cilja, sadržanog u obezbeđenju nesmetanog funkcionisanja države u finansiranju svojih nadležnosti u uslovima ekonomske i finansijske krize;

- drugo, mera nije oročena, odnosno nije opredeljeno njeno trajanje do otklanjanja razloga zbog kojih se uvodi, tako da na način kako je bila predviđena osporenim Zakonom predstavlja trajnu meru smanjenja neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru;

- treće, priroda ove mere je teško odrediva, jer iako iz samog naziva proizlazi da se radi o smanjenju neto primanja zaposlenih u javnom sektoru, što bi trebalo da predstavlja smanjenje rashodne strane budžeta, taj isti iznos se istovremeno opredeljuje i kao prihodna strana budžeta, odnosno kao jedan od prihoda za finansiranje nadležnosti Republike Srbije.

S obzirom na navedeno, Ustavni sud ukazuje da se povodom pravne prirode onoga što zakonodavac naziva ''umanjenje neto primanja zaposlenih u javnom sektoru'', može postaviti pitanje: da li se u konkretnom slučaju radi o zakonskom uvođenju jednog novog oblika prihoda za finansiranje nadležnosti države ili je ovo posebna mera finansijske konsolidacije budžeta koja je sui generis u odnosu na sve druge mere ovakve prirode.

Prethodno izneta analiza propisanih rešenja u osporenom Zakonu je od važnosti i zbog još jedne činjenice, koja može biti od značaja za razmatranje spornih ustavnopravnih pitanja. Naime, aprila 2009. godine donet je Zakon o privremenom smanjenju plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja u državnoj administraciji i javnom sektoru (''Službeni glasnik RS'', broj 31/09), koji se primenjivao počev od isplate plata, odnosno zarada za mesec maj 2009. godine zaključno sa isplatom plata, odnosno zarada za mesec decembar 2009. godine ( znači na osam plata, odnosno zarada u toku 2009. godine). Ovaj zakon je bio predmet razmatranja pred Ustavnim sudom, na osnovu većeg broja podnetih inicijativa za pokretanje postupka za ocenu njegove ustavnosti, povodom kojih je Ustavni sud, na sednici održanoj 17. januara 2013. godine, doneo Rešenje IUz- 97/2009, kojim je odbacio inicijative za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 1. stav 1, člana 2, člana 4. stav 1. i čl. 7. i 8. ovog zakona. Razlozi za donošenje ovog zakona 2009. godine su bili slični razlozima zbog kojih je donet i osporeni Zakon 2013. godine, jer je u prvoj polovini 2009. godine Republika Srbija bila suočena sa problemima u finansiranju svojih nadležnosti u pojedinim segmentima društva, koji su prouzrokovani negativnim efektima svetske ekonomske krize, tako da je zakonodavac, radi smanjenja budžetskog deficita i ravnomernijeg podnošenja negativnih efekata ove krize, propisao osmomesečno smanjenje plata i drugih primanja zaposlenih u državnoj administraciji i javnom sektoru. Pored sličnosti situacije i prilika u kojima su doneta ova dva zakona, zatim sličnosti u određivanju legitimnog cilja za uvođenje mere smanjenja budžetskog deficita postoje sličnosti, ali i određene razlike u rešenjima koja su predviđena ovim zakonima. Te sličnosti i razlike se ogledaju u sledećem:

- smanjenje plata Zakonom iz 2009. godine je bilo privremenog karaktera i odnosilo se na primanja zaposlenih od maja do decembra meseca 2009. godine, dok umanjenje plata na osnovu Zakona iz 2013. nema takav karakter;

- smanjenje plata se vrši u okviru javnog sektora, s tim što je Zakonom iz 2013. obuhvaćen ceo javni sektor Republike Srbije, dok je Zakonom iz 2009. godine, bio obuhvaćen samo deo javnog sektora, jer su od njegove primene bile izuzete sudije Ustavnog suda, sudije, javni tužioci, zamenici javnih tužilaca, sudije za prekršaje, članovi Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca i zaposleni u njihovim službama, profesionalni pripadnici Vojske Srbije, policijski službenici, piloti i zaposleni koji obavljaju poslove kontrole letenja, zaposleni u Bezbednosno informativnoj agenciji, diplomatsko-konzularnim predstavništvima, zavodima za izvršenje zavodskih sankcija, ustanovama u oblasti obrazovanja i učeničkog i studentskog standarda, nauke, zdravstva, kulture i socijalne i dečije zaštite;

- i jednim i drugim zakonom vršeno je umanjivanje neto primanja zaposlenih (tj. prihoda umanjenog za porez i doprinose);

- i jednim i drugim zakonom je određena donja granica iznosa neto primanja zaposlenog do koje se nije vršilo umanjenje prihoda – u Zakonu iz 2009. godine to je bio prihod ispod 40.000 dinara, a u Zakonu iz 2013. godine iznos neto primanja koje se ne umanjuje je iznos koji nije veći od 60.000 dinara;

- i u jednom i u drugom zakonu primenjuje se progresivni načini umanjenja prihoda u zavisnosti od visine prihoda koji se umanjuje (veći prihod veće umanjenje);

- sredstva ostvarena umanjenjem neto prihoda, isplatilac je bio dužan da uplati na poseban račun budžeta i u jednom i u drugom slučaju, međutim Zakonom iz 2009. godine, ova sredstva se nakon uplate usmeravaju u poseban budžetski fond čija je isključiva namena bila određena ovim zakonom (rešavanje problema prouzrokovanih negativnim efektima svetske ekonomske krize, prema posebnom aktu Vlade), dok su sredstva obezbeđena na osnovu Zakona iz 2013. godine, ovim zakonom samo određena kao prihod budžeta Republike Srbije, bez specificiranja njihove namene.

I pored navedenih sličnosti i razlika između ova dva zakona, Ustavni sud ukazuje da su za Ustavni sud prilikom donošenja Rešenja IUz- 97/2009 od 17. januara 2013. godine, tri razloga bila od prevashodne važnosti za odbacivanje inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti pojedinih odredaba Zakona iz 2009. godine, i to: značaj legitimnog cilja zakonodavca, načelo socijalne pravde i privremenost mere. Tako je u navedenom rešenju Ustavni sud stao na stanovište da je ''donošenjem osporenog Zakona, tj. propisivanjem jedne posebne privremene mere smanjenja plata, odnosno zarada određenom delu državne administracije i javnog sektora sa visokim primanjima, država intervenisala na način da se nesklad između ograničenih budžetskih sredstava i socijalnih ciljeva koji su postavljeni u Ustavu otkloni i obezbedi pravedna i jednaka redistribucija nacionalnih resursa, kako bi se izjednačila ekstremna nejednakost u uslovima svetske ekonomske krize.''

Povodom privremenog karaktera ovakvih mera Ustavni sud ukazuje i na jurisprudenciju pojedinih ustavnih, odnosno vrhovnih sudova u Evropi, čije države su bile suočene sa sličnim problemima u pogledu rešavanja visokog budžetskog deficita u periodu ekonomske, odnosno finansijske krize. Tako je Državni savet Grčke povodom smanjenja plata i penzija uvedenih zakonima 3833/2010 i 3845/2010 kojima je ratifikovan Prvi memorandum, kao mali deo šireg programa finansijskog usklađivanja i strukturalne reforme grčke ekonomije sa evropskim okvirom zaključio da su ''ove mere samo privremene i cilj im je da stvore neposredni priliv prihoda za grčku državu do drugog seta mera, namenjenih borbi protiv izbegavanja poreza i prevara''. Hrvatski ustavni sud je povodom ocene ustavnosti Zakona o posebnom porezu na plaće, mirovine i druge primitke zauzeo stav da ''poseban porez uveden ovim zakonom može u postojećem obliku biti privremeno zadržan u pravnom poretku Republike Hrvatske'', dok je Ustavni sud Republike Litvanije, svojom Odlukom od 20. aprila 2010. godine, formulisao izvesne opšte principe koji se moraju poštovati kada je zakonodavcu dopušteno da usvoji odluke o smanjenju zajemčenih prava iz oblasti socijalne zaštite, ukoliko se u državi javi ekonomska kriza, među kojima je kao prvi opšti princip usvojen sledeći princip: ''ustavni koncept državnog budžeta podrazumeva da je, u uslovima ekonomske krize, smanjenje zarada i naknada službenih lica i državnih službenika u ustanovama koje se finansiraju iz državnog i opštinskih budžeta (i drugih zaposlenika koji se plaćaju iz fondova pomenutih budžeta) i njihovih penzija, dopušteno najduže na jednu budžetsku godinu, te da je u toku odobravanja državnog budžeta za sledeću godinu zakonodavac dužan da ponovo proceni ekonomsku situaciju u državi i da ponovo odluči u pogledu smanjenja pomenutih socijalnih garancija''.

Povodom svega navedenog, Ustavni sud ukazuje da, bez obzira na sve iznete sličnosti koje postoje kako u pogledu razloga za donošenje ovih zakona, tako i u pogledu uređivanja pojedinih pitanja u njima, ono što je od prevashodnog značaja za različito postupanje Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom predmetu jesu novi razlozi osporavanja ustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru izneti u podnetim inicijativama, koji se razlikuju od razloga za osporavanje ustavnosti Zakona iz 2009. godine.

Kako je već navedeno da predmet uređenja osporenog Zakona predstavlja umanjenje neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru, koji je odredbom člana 2. stav 1. tačka 7) ovog zakona određen kao zbir neto zarade i neto drugih primanja ostvarenih kod svih isplatilaca prihoda, Ustavni sud nalazi da je u ovom ustavnosudskom predmetu neophodno sagledati kako je u pravnom poretku Republike Srbije regulisano pravo na zaradu i druga primanja zaposlenih lica u javnom sektoru.

U Republici Srbiji pravo na rad je zajemčeno, u skladu sa zakonom. U pogledu primanja zaposlenog iz radnog odnosa, odredbom člana 60. stav 4. Ustava je zajemčeno pravo na pravičnu naknadu za rad, koja nije definisana Ustavom, niti unutrašnjim zakonodavstvom. Međutim, uslovi za efektivno ostvarivanje prava na pravičnu naknadu utvrđeni su odredbama člana 4. stav 1. tač. 1. do 5. Revidirane evropske socijalne povelje, (“Službeniglasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 42/09), kojima je predviđeno da se u nameri da obezbede efektivno ostvarivanje prava na pravičnu naknadu, strane ugovornice obavezuju: 1) da priznaju pravo radnika na naknadu koja će njima i njihovim porodicama obezbediti pristojan životni standard; 2) da priznaju pravo radnika na povećanu stopu naknade za prekovremeni rad, uz mogućnost izuzetaka u određenim slučajevima; 3) da priznaju pravo muškarcima i ženama na jednaku platu za rad jednake vrednosti; 4) da priznaju pravo svih radnika na razuman period otkaznog roka u slučaju prekida radnog odnosa; 5) da dozvole smanjenje plate samo pod uslovima i do iznosa propisanog nacionalnim zakonodavstvom ili propisima, odnosno utvrđenog kolektivnim ugovorima ili arbitražnim odlukama. Ostvarivanje ovih prava omogućuje se slobodno dogovorenim kolektivnim ugovorima, statutarnim mehanizmima utvrđivanja visine nadnica, ili drugim sredstvima u skladu sa nacionalnim uslovima.

Ustavni sud, pri tome, ukazuje posebno na navedenu tačku 5) Povelje kojom je dozvoljeno smanjenje plata pod uslovom da je to do iznosa koji je predviđen nacionalnim zakonodavstvom, odnosno da dozvoljeno smanjenje zarada, odnosno plata ne sme ići ispod minimalne zarade ili ako ta minimalna zarada nije utvrđena zakonom, onda kolektivnim ugovorom, arbitražnim odlukama ili nekim drugim referentnim odlukama.

Osnovni sistemski zakon kojim su uređeni radni odnosi u Republici Srbiji je Zakon o radu i ovim zakonom je propisano da je pravo na odgovarajuću zaradu jedno od osnovnih prava zaposlenih u oblasti radnih odnosa (član 12. stav 1. Zakona). Istovremeno ovo pravo zaposlenog stvara i obavezu na strani poslodavca da zaposlenom za obavljeni rad isplati zaradu, u skladu sa zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu (član 16. tačka 1) Zakona). Zarada, naknada zarade i druga primanja zaposlenih uređeni su posebnom glavom VIII ovog zakona, odnosno odredbama čl. 104. do 123. Zakona o radu. Struktura zarade zaposlenog lica određena je odredbom člana 104. stav 1. ovog zakona, kojom je propisano da se zarada sastoji od zarade za obavljeni rad i vreme provedeno na radu, zarade po osnovu doprinosa zaposlenog poslovnom uspehu poslodavca (nagrade, bonusi i sl.) i drugih primanja po osnovu radnog odnosa, u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, dok je stavom 2. istog člana Zakona propisano da se pod zaradom u smislu stava 1. ovog člana smatra zarada koja sadrži porez i doprinose koji se plaćaju iz zarade. Odredbom člana 107. Zakona propisano je da se zarada zaposlenog za obavljeni rad i vreme provedeno na radu sastoji iz osnovne zarade, dela zarade za radni učinak i uvećane zarade, dok su odredbama čl. 108. i 109. Zakona određeni kriterijumi za određivanje osnovne zarade i radnog učinka i način njihovog utvrđivanja, kao i razlozi za uvećanje zarade zaposlenog.

Zakon o državnim službenicima, kojim su uređena prava i dužnosti državnih službenika i pojedina prava i dužnosti nameštenika, jeste poseban zakon iz oblasti radnih odnosa u odnosu na Zakon o radu, ali u domenu regulisanja prava iz radnog odnosa jeste osnovni zakon koji se primenjuje na regulisanje radnopravnog statusa državnih službenika. U pogledu prava na zaradu, koja je ovim zakonom određena kao plata, ovim zakonom je propisano da državni službenik ima pravo na platu, naknade i druga primanja prema zakonu kojim se uređuju plate u državnim organima, što znači da je ova materija uređena posebnim zakonom, tj. Zakonom o platama državnih službenika. Ovim zakonom je predviđeno da se plata državnog službenika i nameštenika sastoji od osnovne plate i dodatka na platu, kao i da se u platu uračunavaju porezi i doprinosi koji se plaćaju iz plate. Sredstva za plate, naknade i druga primanja državnih službenika i nameštenika obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije. Osnovna plata se određuje množenjem koeficijenta sa osnovicom za obračun i isplatu plata, koja se utvrđuje za svaku budžetsku godinu zakonom o budžetu Republike Srbije. Koeficijenti za položaje i izvršilačka radna mesta određuju se time što se svaki položaj i svako izvršilačko radno mesto svrstava u jednu od 13 platnih grupa, za koje su određeni odgovarajući platni razredi i utvrđena vrednost koeficijenta za svaki predviđeni platni razred. Dodaci na osnovnu platu državnog službenika uređeni su odredbama čl. 23. do 31. Zakona, prema kojima državni službenik ima pravo na sledeće dodatke na osnovnu platu: dodatak na vreme provedeno u radnom odnosu, dodatak za rad noću, dodatak za rad na dan praznika koji nije radni dan, dodatak za dodatno opterećenje na radu, dodatak za prekovremeni rad i dodatak za pripravnost. Pravo državnih službenika na naknadu plate, naknadu troškova i na druga primanja uređeno je odredbama čl. 32. do 39. Zakona. Osnovne plate nameštenika se određuju na isti način kao i plate državnih službenika (osnovica puta koeficijent), s tim što su radna mesta nameštenika svrstana u 6 platnih grupa, bez platnih razreda, i za svaku platnu grupu je zakonom predviđen određen koeficijent.

Zakonom o radnim odnosima u državnim organima (koji se, saglasno članu 189. Zakona o državnim službenicima, još uvek primenjuje na radne odnose u organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave, jer nije donet poseban zakon kojim bi ova materija bila uređena), pravo na platu je određeno članom 37. stav 1. Zakona, kojim je propisano da zaposleni u državnim organima i izabrana odnosno postavljena lica za svoj rad primaju platu, dok je struktura plate ovih lica određena odredbama člana 2. st. 1. i 2. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, kojima je propisano da se plata utvrđuje na osnovu: 1) osnovice za obračun plata; 2) koeficijenta; 3) dodatka na platu i 4) obaveza koje zaposleni plaća po osnovu poreza i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje iz plate, u skladu sa zakonom.

Zakonom o utvrđivanju maksimalne zarade u javnom sektoru je 2012. godine izvršeno limitiranje zarada u javnim agencijama, organizacijama na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama, organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja, javnim preduzećima čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, pravnim licima nad kojima Republika Srbija, autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, kao i u drugim pravnim licima u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda, što je takođe prestavljalo jednu od mera u konsolidaciji budžetskog deficita.

Saglasno navedenom, Ustavni sud ukazuje da kako se osporenim Zakonom vrši umanjenje neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru, neosporno je da je zakonodavac jednim posebnim zakonom za zaposlene u javnom sektoru uspostavio nepovoljniju zakonsku regulativu u pogledu zarada, odnosno plata, imajući u vidu da se na osnovu njega zaposlenima u javnom sektoru realno isplaćuju plate, odnosno zarade koje su umanjene za 20 do 25 %, u odnosu na zarade, odnosno plate utvrđene propisima iz radnih odnosa. Kao što je već navedeno zakonodavac je kao razloge za uvođenje ove mere, naveo dva argumenta - smanjenje budžetskog deficita i omogućavanje funkcionisanja Republike Srbije u narednom periodu. Imajući u vidu da je zakonodavac osporenim Zakonom ograničio pravo na zaradu zaposlenih lica u javnom sektoru u situaciji kada je to neophodno da bi se obezbedili vitalno važni interesi društva i države i zaštitile druge ustavne vrednosti, Ustavni sud ukazuje na potrebu očuvanja ravnoteže između prava i legitimnih interesa pojedinaca na koje se ovaj zakon odnosi i interesa društva i države kao celine u njenom nesmetanom funkcionisanju.

Povodom navedenog, Ustavni sud ukazuje i na stav Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu, koji je ovaj sud izneo u velikom broju svojih presuda, a tiču se principa proporcionalnosti prilikom ograničavanja prava na imovinu (u koje spadaju i plate, odnosno zarade) i koji glasi: ''mešanje u mirno uživanje imovine mora počivati na principu "pravične ravnoteže" između zahteva opšteg interesa zajednice i zahteva zaštite osnovnih prava pojedinca. Konkretno, mora postojati razuman odnos proporcionalnosti između sredstava i cilja koji po svim merilima lišava lice njegove imovine. Dok god postoji ovakav odnos, Sud državi priznaje široko diskreciono pravo u izboru sredstava za implementaciju i za utvrđivanje da li su posledice opravdane u javnom interesu''( između ostalog, ovaj stav je zastupljen i u odlukama na koje se poziva jedan od podnosilaca inicijativa u ovom ustavnosudskom predmetu, tj. u predmetu Felicia Mihaies protiv Rumunije i Adrian Gavril Sentes protiv Rumunije od 6. decembra 2011. godine, u kojima su se podnosioci obratili ovom sudu povodom smanjenja plata za 25% na period od šest meseci).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud još jednom ističe da je legitimno pravo zakonodavca da u tzv. ''kriznim vremenima'', uvodi mere finansijske konsolidacije budžeta kako bi se obezbedilo normalno funkcionisanje svih nadležnosti države, ali i obaveza da to mora činiti samo uz uvažavanje najvažnijih ustavnih načela i principa koji moraju biti imperativ prilikom propisivanja ovakvih mera, a odnose se prvenstveno na zaštitu vladavine prava, jednakosti i proporcionalnosti, zaštitu legitimnih očekivanja, pravne sigurnosti i izvesnosti i socijalne pravde, odnosno solidarnosti.

VII

Za razliku od mera fiskalne konsolidacije, koje su usmerene na smanjenje budžetskih rashoda, kako je to već navedeno, ove iste mere mogu biti koncentrisane i na određeno povećanje budžetskih prihoda, kako bi se očuvala stabilnost državnog finansijskog sistema u uslovima ekonomske krize. Jedan od osnovnih prihoda svake države jeste porez, koji predstavlja nedobrovoljno plaćanje državi koje nije praćeno protivuslugom koju bi od nje primio platilac poreza. Međutim, porezi se prikupljaju u opštem interesu, jer se njima obezbeđuje finansiranje javnih rashoda na osnovu kojih država obezbeđuje sredstva za zadovoljavanje javnih potreba svojih građana. Stoga je obaveza plaćanja poreza opšta i zavisi od ekonomske moći poreskog obveznika. U Republici Srbiji porezi se mogu uvoditi samo zakonom i to na potrošnju, dohodak, dobit, imovinu i prenos imovine fizičkih i pravnih lica.

Porez na dohodak građana plaćaju, u skladu sa posebnim zakonom, fizička lica koja ostvaruju dohodak, pri čemu dohodak predstavlja zbir oporezivih prihoda ostvarenih u određenoj kalendarskoj godini. Zarade podležu plaćanju poreza na dohodak građana i oporezuju se po stopi od 10%, pri čemu se na osnovu rešenja nadležnog poreskog organa utvrđuje i plaća porez na godišnjem nivou.

Republika Srbija je u više navrata, pokušavajući da smanji budžetski deficit kojim je opterećena duži niz godina, već pribegavala i merama fiskalne konsolidacije, putem povećanja budžetskih prihoda, i to tako što je napr. 2012. godine povećala stopu većine opštih poreza (PDV sa 18% na 20%, poreske stope na različite vrste dohodaka sa 10% na 15% i sl.).

Saglasno članu 91. stav 2. Ustava, obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina je opšta i zasniva se na ekonomskoj moći obveznika.

Povodom navedenog, Ustavni sud ukazuje da mera koja se uvodi osporenim Zakonom nema opšti karakter, već selektivni jer se primenjuje samo na zaposlena i angažovana lica u javnom sektoru. S tim u vezi osnovano se može postaviti pitanje da li selektivnost ove mere predstavlja povredu ustavnog načela jednakosti i zabrane diskriminacije, polazeći od činjenice da diskriminacija predstavlja nejednako postupanje prema licima u istim ili sličnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja. Pri tome, Ustavni sud ističe da nepostojanje objektivnog i razumnog opravdanja podrazumeva da predviđeno razlikovanje ne teži ostvarenju legitimnog cilja, odnosno da ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrebljenih sredstava i cilja čijoj se realizaciji teži.

Ustavni sud dalje ističe da se osnovni argumenti podnosilaca inicijativa da umanjenje neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru u stvari predstavlja jedan poseban porez na dohodak građana svode na tri ključna argumenta, i to: 1) ustavni osnov za donošenje osporenog Zakona, 2) osnovicu za umanjenje prihoda i 3) organ koji vrši nadzor nad izvršenjem ovog zakona. Radi potpunijeg sagledavanja navedenih argumenata, Ustavni sud nalazi da je neophodno imati u vidu i sledeće:

Povodom ustavnog osnova za donošenje osporenog Zakona, u inicijativama se navodi da umanjenje neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru predstavlja poseban porez na dohodak, imajući u vidu da je Zakon donet na osnovu člana 97. tačka 15) Ustava, kojim je utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom, a da je porez upravo jedan od osnovnih izvora finansiranja nadležnosti države. U pogledu ovako iznetog argumenta, Ustavni sud ukazuje da se, saglasno odredbi člana 91. stav 1. Ustava, sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, obezbeđuju ne samo iz poreza, već i iz drugih prihoda utvrđenih zakonom, iz čega sledi da navedeni ustavni osnov nije samo osnov za donošenje tzv ''poreskih zakona'', već i svih drugih zakona kojima se utvrđuju prihodi za finansiranje nadležnosti Republike Srbije, pri čemu treba imati u vidu da je odredbom člana 2. stav 2. osporenog Zakona razlika za uplatu neto prihoda određena ovim zakonom kao javni prihod budžeta Republike Srbije.

U pogledu utvrđivanja osnovice za umanjenje prihoda, podnosioci inicijativa navode da je ona identična kao i osnovica za određivanje poreza na dohodak građana, odnosno da se radi o neto, a ne o bruto prihodima zaposlenih u javnom sektoru. Naime, inicijatori ukazuju na činjenicu da se osporenim Zakonom vrši umanjenje neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru, pa stoga ovo ne može biti mera kojom se vrši smanjenje plata u javnom sektoru, jer se pod platom podrazumeva ukupan iznos zarade koji u sebi obuhvata i porez i doprinose i sva druga javna davanja. Kako ovde, dakle, osnovicu za umanjenje neto prihoda ne čini ukupna plata i ukupni drugi prihodi koji su predmet umanjenja po Zakonu, nego samo neto prihodi, onda to, po podnosiocima inicijative, ukazuje na to da se radi o porezu, jer osnovicu za određivanje poreza na dohodak građana takođe čini neto prihod. Povodom navedenog, Ustavni sud najpre ukazuje da pojam neto zarade nije određen zakonima kojima su uređeni radni odnosi. Naime, Zakonom o radu određena je struktura zarade zaposlenog lica koja se sastoji iz tri segmenta: 1) zarade za obavljeni rad i vreme provedeno na radu, 2) zarade po osnovu doprinosa zaposlenog poslovnom uspehu poslodavca (nagrade, bonusi i sl.) i 3) drugih primanja po osnovu radnog odnosa, u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, dok je struktura plate određena Zakonom o platama državnih službenika i sastoji se iz osnovne plate i dodatka na platu. Ono što je zajedničko i za zaradu zaposlenog i za platu državnog službenika, odnosno nameštenika, jeste da se u zaradu, odnosno platu uračunavaju porezi i doprinosi koji se plaćaju iz zarade, odnosno plate. Međutim, iako ovi pojmovi nisu određeni navedenim zakonima, Ustavni sud ukazuje da su se pojmovi neto i bruto zarada zadržali u nekim zvaničnim državnim aktima.[3] Ustavni sud dalje ističe, da porez na dohodak građana ne obuhvata samo oporezivanje zarada i drugih primanja koja su obuhvaćena osporenim Zakonom, već, saglasno članu 2. Zakona o porezu na dohodak, porez na dohodak obuhvata sva ukupno oporeziva davanja građana u toku jedne kalendarske godine, odnosno porez na dohodak građana se plaća na prihode iz svih izvora, osim onih koji su posebno izuzeti ovim zakonom,tako da se, kao sporno sa tog stanovišta, može postaviti pitanje izjednačavanja propisanog neto primanja zaposlenih u javnom sektoru sa porezom na dohodak građana u smislu kako je on određen Zakonom o porezu na dohodak građana, bez obzira što osnovicu poreza na zarade čini isplaćena, odnosno utvrđena zarada. Odnosno obrnuto, kao sporno se može postaviti pitanje da li samo određivanje iste osnovice za umanjenje zarade, odnosno obračun poreza može biti razlog za pravno izjednačavanje ova dva instituta. I na kraju, povodom određivanja osnovice za umanjenje prihoda zaposlenih u javnom sektoru, Ustavni sud još jednom ukazuje da je i Zakonom o privremenom smanjenju plata, odnosno zarada, neto naknada i drugih primanja u državnoj administraciji i javnom sektoru iz 2009. godine izvršeno umanjivanje neto primanja zaposlenih (tj. prihoda umanjenog za porez i doprinose), tj. osnovica za umanjenje prihoda je na identičan način određena kao i u osporenom Zakonu.

Povodom ovlašćenja koja ima Poreska uprava u sprovođenju osporenog Zakona, Ustavni sud ukazuje da je odredbama člana 4. Zakona dato ovlašćenje Poreskoj upravi: 1) da vrši tromesečnu kontrolu ispravnosti sprovedenih umanjenja neto prihoda zaposlenih lica i 2) da u upravnom postupku utvrdi korekcije umanjenja ukoliko isplatilac prihoda to nije učinio na ispravan način. Polazeći od toga da Poreska uprava i prilikom redovne isplate zarada, odnosno plata vrši kontrolu isplaćenih poreza, doprinosa i dr. javnih prihoda koji se isplaćuju iz zarada, odnosno plata zaposlenih u javnom sektoru, to se prema shvatanju Ustavnog suda može postaviti pitanje da li bi neki drugi organ državne uprave u stručnom smislu mogao da vrši kontrolu sprovođenja osporenog Zakona, osim Poreske uprave, imajući u vidu nadležnost ovog organa državne uprave, kao i stručnu i tehničku osposobljenost da vrši nadzor nad primenom jednog ovakvog zakona.

VIII

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da se u konkretnom slučaju, kao sporna, osnovano mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:

- kakva je pravna priroda umanjenja neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru.

Da li navedeno umanjenje neto prihoda predstavlja meru finansijske konsolidacije budžeta Republike Srbije, koja se odnosi na indirektno smanjenje određenih budžetskih rashoda i koja je kao takva od značaja za funkcionisanje budžetskog sistema, imajući u vidu legitimni cilj ostvarivanja osporenog zakona. Ako se radi o navedenoj meri zašto ista nije oročena imajući u vidu razloge njenog uvođenja, tj. smanjenje budžetskog deficita i omogućavanje funkcionisanja Republike Srbije u narednom periodu, što znači prevazilaženje tzv. ''neredovne'' situacije u finansiranju nadležnosti Republike Srbije.

Suprotno navedenom, da li umanjenje neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru u stvari predstavlja uvođenje posebnog poreza na dohodak ovih lica, imajući u vidu da sredstva obezbeđena na način propisan osporenim Zakonom jesu javni prihod budžeta Republike Srbije, da navedeno umanjenje predstavlja nedobrovoljno finansijsko davanje, što je osnovna karakteristika svakog poreza, i da zbog učešća Poreske uprave u kontroli sprovođenja ovog zakona i shodnoj primeni odredaba zakona kojim se uređuje poreski postupak i poreska administracija, zakon predstavlja tipičan ''poreski'' zakon;

- da li se umanjenjem neto prihoda zaposlenih u javnom sektoru narušava njihovo pravo na pravičnu naknadu za rad, zajemčeno članom 60. stav 4. Ustava;

- da li se predviđenim rešenjima iz osporenog Zakona narušava jedinstvo pravnog poretka, zajemčeno članom 4. stav 1. i članom 194. stav 1. Ustava, ukoliko se radi o posebnom porezu na dohodak građana, imajući u vidu da je osnovnim zakonom, kojim su uređena ova pitanja, tj. Zakonom o porezu na dohodak građana, izričito propisano da porez na dohodak građana plaćaju, u skladu sa odredbama ovog zakona, fizička lica koja ostvaruju dohodak, da se oporezivanje dohotka građana uređuje isključivo ovim zakonom i da se poreska oslobođenja i olakšice mogu uvoditi samo ovim zakonom (član 1. Zakona).

S tim u vezi, takođe, se može postaviti pitanje da li se uvođenjem posebnog poreza na neto primanja zaposlenih u javnom sektoru na način predviđen osporenim Zakonom narušava princip zabrane dvostrukog oporezivanja, propisan Zakonom o porezu na dohodak građana;

- povodom ustavnog načela jednakosti i zabrane diskriminacije iz člana 21. st. 1. i 3. Ustava, sporno je da li se zbog selektivnog karaktera ove mere čiji legitimni cilj je od opšteg društvenog interesa dovode u neravnopravan položaj lica zaposlena i radno angažovana u javnom sektoru na koja se ova mera isključivo odnosi;

- ukoliko umanjenje plata, po svojoj pravnoj prirodi, predstavlja poseban porez na dohodak građana, u tom slučaju se, polazeći od odredbe člana 91. stav 2. Ustava, kojom je utvrđena opšta obaveza plaćanja poreza, kao sporno može postaviti i pitanje zašto je iz ove obaveze izostavljen ''privatni'' sektor u Republici Srbiji, naročito shvatajući ovu obavezu kao jednu vrstu solidarnosti svih u društvu da doprinesu što bržem prevazilaženju postojećeg budžetskog deficita, smanjenju javnog duga države i uspostavljanju sistema za nesmetano finansiranje svih nadležnosti države, što je od značaja i za ''privatni'' sektor u Republici Srbiji, a ne samo za javni;

- i na kraju se postavlja pitanje da li osporeni Zakon u celini ispunjava određene standarde koji se tiču opštosti, kvaliteta, trajanja i izvesnosti normi, koji moraju biti u funkciji obezbeđivanja ustavnih načela vladavine prava, pravne sigurnosti i jednakosti svih pred Ustavom i zakonom.

Saglasno svemu navedenom, Ustavni sud je našao da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona o umanjenju neto prihoda lica u javnom sektoru, u vreme važenja, te je rešio da, na osnovu člana 53. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, pokrene postupak normativne kontrole.

Na osnovu člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, Sud je zaključio da ovo rešenje dostavi Narodnoj skupštini, kao donosiocu osporenog akta na odgovor, sa rokom za davanje odgovora od 30 dana od dana prijema ovog rešenja.

Saglasno izloženom, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, doneo rešenje kao u izreci

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

[1] Posebno ističemo da se dve inicijative isključivo odnose na probleme primene u praksi osporenih rešenja iz Zakona, i to na konkretne slučajeve u kojima su se podnosioci inicijativa lično našli. Jedan problem se odnosi na umanjenje neto prihoda prilikom kumulativne isplate zaostalih višemesečnih zarada (krivicom poslodavca) licima koja imaju neto prihode na mesečnom nivou do 60.000 dinara, a drugi slučaj se odnosi na umanjenje naknade za porodiljsko odsustvo na osnovu osporenog Zakona.

[2] Članom 13. stav 2. Zakona o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava je produžena primena osporenog Zakona kod korisnika javnih sredstava koji do 1. novembra 2014. godine nisu isplatili plate i druga stalna primanja za mesec oktobar 2014. godine i ranije mesece i posle 1. novembra 2014. godine, zaključno sa isplatom plate, odnosno drugog stalnog primanja za mesec oktobar 2014. godine.

[3] Primera radi, Zavod za statistiku, u redovnim statističkim podacima koji se objavljuju u "Službenim glasnicima Republike Srbije", uvek daje dva podatka o zaradama u privatnom i javnom sektoru- o neto zaradi i o bruto zaradi.

Slični dokumenti

IUz 138/2016: Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju ustavne žalbe u upravnom sporu