Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti mere udaljenja poslanika sa sednice Skupštine

Kratak pregled

Ustavni sud nije prihvatio inicijativu za ocenu ustavnosti odredbe Poslovnika Narodne skupštine koja propisuje meru udaljenja poslanika sa sednice do 20 dana. Sud je ocenio da je mera u funkciji očuvanja reda i rada Skupštine i da nije neustavna.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-62/2009
10.12.2009.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 10. decembra 2009. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 112. stav 2. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije (''Službeni glasnik RS'', br. 69/94, 70/94, 4/01, 15/01, 59/01, 62/01, 30/02, 57/03, 12/04, 16/04, 29/04, 54/04, 81/06, 13/09 i 14/09-Prečišćen tekst).

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu odredbe Poslovnika iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 112. stav 2. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije (''Službeni glasnik RS'', br. 69/94, 70/94, 4/01, 15/01, 59/01, 62/01, 30/02, 57/03, 12/04, 16/04, 29/04, 54/04, 81/06, 13/09 i 14/09-Prečišćen tekst).

U podnetoj inicijativi se navodi da Ustav Republike Srbije nije predvideo mogućnost donošenja Poslovnika o radu Narodne skupštine koji bi davao ovlašćenje predsedniku da sa sednice može udaljiti, do 20 dana ili više puta po 20 dana, jednog, više ili sve poslanike. Inicijator takođe ističe da se položaj narodnih poslanika uređuje Ustavom ili zakonom, u skladu sa čl. 102. i 110. Ustava, kao i da osporena odredba Poslovnika nije u skladu sa odredbama člana 36. Ustava, kojima je garantovano pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, što je predviđeno i Evropskom konvencijom o ljudskim pravima. Inicijator predlaže da Ustavni sud, do okončanja postupka, stavi van snage ''odluke predsednice i potpredsednice Narodne skupštine, Slavice Đukić Dejanović i Gordane Čomić, kojima su 31.03. i 1.04.2009. godine, u narednih 20 dana (odnosno dok traje sednica sa 43 tačke dnevnog reda) udaljile sa sednice Skupštine 48 poslanika SRS''.

Ustavni sud je na sednici od 14. maja 2009. godine doneo Zaključak IUz- 62/2009 na osnovu koga je dostavio Narodnoj skupštini navedenu inicijativu na mišljenje. Rok za dostavu mišljenja Narodne skupštine bio je 30 dana od dana prijema zaključka Ustavnog suda. Kako u ostavljenom roku, a ni nakon isteka tog roka Narodna skupština nije dostavila traženo mišljenje, Sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj109/07), nastavio postupak.

Ustavni sud je konstatovao da je osporena odredba Poslovnika, zajedno sa drugim, već bila predmet ocene ustavnosti, o čemu je doneta odluka Ustavnog suda broj IU-61/2001 od 12. februara 2004. godine. U navedenom ustavnosudskom predmetu ocena ustavnosti osporene odredbe Poslovnika je izvršena u odnosu na tada važeći Ustav od 1990. godine, pri čemu je predlog ovlašćenog predlagača, u ovom delu, odbijen, s obzirom da nije bilo osnova za utvrđivanje neustavnosti osporene odredbe člana 13. Odluke o izmenama i dopunama Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije (''Službeni glasnik RS'', broj 59/01). Imajući u vidu da je u međuvremenu donet novi Ustav Republike Srbije, koji je proglašen 8. novembra 2006. godine, Ustavni sud je konstatovao da je neophodno ponovo izvršiti ocenu ustavnosti osporene odredbe Pravilnika u odnosu na sada važeći Ustav.

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Narodna skupština je donela Poslovnik Narodne skupštine Republike Srbije 8. decembra 1994. godine, na osnovu odredbe člana 82. Ustava iz 1990. godine, kojom je bilo propisano da Narodna skupština uređuje svoj rad i organizaciju i način ostvarivanja prava i dužnosti narodnih poslanika. Poslovnik Narodne skupštine je više puta menjan i dopunjavan, i to: 23. januara 2001. godine - Odlukom o izmenama Poslovnika Narodne skupštine (''Službeni glasnik RS'', broj 4/01); 28. februara 2001. godine - Odlukom o izmenama i dopunama Poslovnika Narodne skupštine (''Službeni glasnik RS'', broj 15/01); 8. oktobra 2001. godine - Odlukom o izmenama i dopunama Poslovnika Narodne skupštine (''Službeni glasnik RS'', broj 59/01); 5. juna 2002. godine - Odlukom o izmenama i dopunama Poslovnika Narodne skupštine (''Službeni glasnik RS'', broj 30/02); 30. maja 2003. godine - Odlukom o izmenama i dopunama Poslovnika Narodne skupštine (''Službeni glasnik RS'', broj 57/03); 9. februara 2004. godine - Odlukom o izmeni Poslovnika Narodne skupštine (''Službeni glasnik RS'', broj 12/04); 17. marta 2004. godine - Odlukom o izmenama Poslovnika Narodne skupštine (''Službeni glasnik RS'', broj 29/04) i 17. februara 2009. godine - Odlukom o izmenama i dopunama Poslovnika Narodne skupštine (''Službeni glasnik RS'', broj 13/09). Po ovlašćenjima Narodne skupštine, Zakonodavni odbor je od početka primene ovog akta do danas sačinio pet prečišćenih tekstova Poslovnika Narodne skupštine, od kojih je poslednji objavljen u ''Službenom glasniku RS'', broj 14/09, na koji se poziva i inicijator u svojoj inicijativi.

Osporenim Poslovnikom Narodne skupštine Republike Srbije navedenim u izreci propisano je: da se ovim poslovnikom uređuje organizacija i rad Narodne skupštine i način ostvarivanja prava i dužnosti narodnih poslanika (član 1.); da se o redu na sednici Narodne skupštine stara predsednika Narodne skupštine koji može, zbog povrede reda na sednici, da izrekne mere - opomenu, oduzimanje reči ili udaljenje sa sednice (član 105. st. 1. i 2.); da se mera udaljenja sa sednice izriče narodnom poslaniku koji i posle izrečene mere oduzimanja reči ometa ili sprečava rad na sednici, ne poštuje odluku predsednika Narodne skupštine o izricanju mere oduzimanja reči, ili nastavlja da čini druge prekršaje u smislu člana 106. ovog poslovnika, kao i u drugim slučajevima određenim ovim poslovnikom (član 108. stav 1.); da se mera udaljenja sa sednice može izreći narodnom poslaniku i bez prethodno izrečenih mera, u slučaju fizičkog napada, odnosno drugog sličnog postupka kojim se ugrožava fizički ili moralni integritet učesnika sednice, u zgradi Narodne skupštine (član 108. stav 2.); da je narodni poslanik, kome je izrečena mera udaljenja sa sednice, dužan da se odmah udalji iz sale u kojoj se sednica održava, a ukoliko odbije da se udalji sa sednice Narodne skupštine, predsednik Narodne skupštine će naložiti službi ovlašćenoj za održavanje reda u zgradi Narodne skupštine da tog poslanika udalji sa sednice i odrediće pauzu do izvršenja mere udaljenja sa sednice, kao i da se takav narodni poslanik smatra neopravdano odsutnim (član 108. st. 3, 4. i 5.); da se narodni poslanik, kome je izrečena mera udaljenja sa sednice, kažnjava novčanom kaznom od 32.000 dinara (član 109. stav 4.).

Osporenom odredbom člana 112. stav 2. Poslovnika propisano je da se "mera udaljenja sa sednice primenjuje za narednih 20 dana zasedanja (rada) Narodne skupštine, od dana udaljenja, odnosno na sednicu na kojoj je izrečena ova mera, ako sednica traje duže od 20 dana zasedanja (rada) Narodne skupštine". Ovakva odredba je uneta u Poslovnik 2001. godine, na osnovu člana 13. Odluke o izmenama i dopunama Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije (''Službeni glasnik RS'', broj 59/01).

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika (član 2. stav 1.); da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2.); da niko ne može vršiti državnu ili javnu funkciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima (član 6. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinicama lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da Narodnu skupštinu čini 250 narodnih poslanika koji se biraju na neposrednim izborima, tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom (član 100. stav 1.); da mandat narodnog poslanika počinje da teče danom potvrđivanja mandata u Narodnoj skupštini i traje četiri godine, odnosno do prestanka mandata narodnih poslanika tog saziva Narodne skupštine, te da se izbor, prestanak mandata i položaj narodnih poslanika uređuje zakonom (član 102. st. 1. i 4.); da predsednik Narodne skupštine predstavlja Narodnu skupštinu, saziva njene sednice, predsedava njima i vrši druge poslove određene Ustavom, zakonom i poslovnikom Narodne skupštine (član 104. stav 2.); da većinom glasova svih narodnih poslanika Narodna skupština odlučuje o poslovniku o svom radu (član 105. stav 2. tačka 6.); da se o Narodnoj skupštini donosi zakon (član 110.).

Iz navedenog proizlazi da je poslovnik Narodne skupštine opšti pravni akt kojim Narodna skupština autonomno uređuje svoj rad i organizaciju, kao i način ostvarivanja prava i dužnosti narodnih poslanika i time stvara pretpostavke za svoj rad na propisan način, kako bi što efikasnije obavljala poslove iz svoje nadležnosti i kako bi narodni poslanici ostvarivali svoja prava i dužnosti koja proizlaze iz njihovog Ustavom i zakonom utvrđenog položaja. Naime, Narodna skupština je snagom vlastite unutrašnje autonomije pozvana da ustanovi pravila ponašanja za svoje članove. U cilju održavanja reda na sednicama Narodne skupštine mogu se izricati disciplinske mere prema poslanicima, ali i prema svim drugim učesnicima parlamentarnog postupka. Povreda dužnosti poštovanja parlamentarnog poretka povlači za sobom disciplinsku odgovornost i primenu disciplinskih sankcija. Disciplinske mere se primenjuju prema narodnim poslanicima, kao članovima kolegijalnog državnog organa koji štiti svoj poredak. Zato se njima privremeno oduzimaju ili umanjuju specijalna poslanička prava, pri čemu opšta prava poslanika kao građanina i njegova ličnost ostaju nedodirnuti.

Nema sumnje da disciplinske mere koje se mogu primeniti prema narodnom poslaniku koji krši pravila parlamentarnog reda zadiru u njegov poslanički status, jer se, naročito u slučaju izricanja mere udaljenja sa sednice, neka od njegovih prava, kao što su pravo na govor, pravo na glas, pravo na prinadležnosti i dr, privremeno isključuju ili umanjuju. Pod uslovom da su primenjene disciplinske mere razumne i srazmerne učinjenoj povredi disciplinskog reda, ograničenja ili umanjenja poslaničkih prava su, po oceni Ustavnog suda, opravdana, jer imaju za cilj očuvanje funkcionalne sposobnosti Narodne skupštine, kao najvišeg predstavničkog tela i nosioca ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji.

Polazeći od navedenog, osporenim Poslovnikom su određene mere za održavanje reda na sednici, kao bitna pretpostavka za nesmetan rad narodnih poslanika na sednicama Narodne skupštine. Predsednik Narodne skupštine je ovlašćen da se stara o održavanju reda na sednicama Narodne skupštine i da izriče disciplinske mere, kako bi se postigao red i obezbedio efikasan rad narodnih poslanika. Određene su tri vrste mera za održavanje reda na sednicama Narodne skupštine, i to: opomena, oduzimanje reči i udaljenje sa sednice. Osporenom odredbom Poslovnika je utvrđeno samo vreme trajanja najteže disciplinske mere - udaljenja sa sednice, dok su drugim poslovničkim odredbama uređeni uslovi i način izricanja ostalih disciplinskih mera.

U konkretnom slučaju, po shvatanju Suda, može se smatrati da trajanje mere udaljenja sa sednice (20 dana zasedanja, odnosno rada ili za jednu celu sednicu, ukoliko ona traje duže od 20 dana zasedanja), nezavisno od toga što privremeno uskraćuje i umanjuje prava iz poslaničkog statusa, suštinski ne dovodi u pitanje sadržaj ostvarivanja funkcije narodnog poslanika, niti ograničava predstavničku funkciju narodnog poslanika koja čini osnovnu sadržinu njegovog mandata. Dakle, Ustavni sud je stanovišta da mera udaljenja sa sednice, uključujući njeno konkretno trajanje, isključivo ima za cilj održavanje parlamentarnog reda, nesmetani rad i očuvanje funkcionalne sposobnosti Narodne skupštine, pa stoga osporena odredba Poslovnika nije u nesaglasnosti sa odredbama čl. 102. i 110. Ustava.

Što se tiče navoda inicijatora da je osporenom odredbom Poslovnika povređeno Ustavom zajemčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo, Ustavni sud je konstatovao da osporenom odredbom Poslovnika, kojom je određeno samo vreme trajanja mere udaljenja sa sednice, ne može biti povređeno navedeno Ustavom zajemčeno pravo, jer osporena odredba ne stoji u direktnoj vezi sa ovim pravom. Ukoliko pak, podnosilac inicijative smatra da odredbama osporenog Poslovnika nije uopšte uređeno pravo narodnog poslanika da može da se žali na meru udaljenja sa sednice koju je izrekao predsednik Narodne skupštine, tj. da ovo pitanje nije uopšte uređeno osporenim Poslovnikom, Ustavni sud je konstatovao da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da svojim odlukama popunjava zakonske, odnosno poslovničke praznine.

Međutim, imajući u vidu značaj ovog pitanja, kao i potrebu da se onemogući narušavanje prava narodnih poslanika, kao slobodno izabranih predstavnika građana preko kojih ostvaruju svoju suverenost, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 105. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), zaključio da pismom obavesti Narodnu skupštinu o postojanju pravne praznine u uređivanju prava narodnih poslanika da zahtevaju preispitivanje disciplinskih mera koje je izrekao predsednik Narodne skupštine. Ovo naročito zbog činjenice da se u skupštinskoj proceduri za donošenje akata nalazi predlog Zakona o Narodnoj skupštini, kao i da, nakon njegovog donošenja, sledi obaveza usklađivanja postojećeg Poslovnika sa tim zakonom.

Kako je Sud doneo konačnu odluku, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu osporene odredbe Poslovnika, Sud je odbacio, saglasno članu 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.

Na osnovu izloženog i odredaba člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je odlučio kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

dr Bosa Nenadić

Rešenje Ustavnog suda o ustavnosti mere udaljenja poslanika sa sednice Skupštine

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti