Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijativa za ocenu ustavnosti zakona
Kratak pregled
Ustavni sud je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o privremenom uređivanju osnovica za plate u javnom sektoru. Sud je utvrdio da privremeno umanjenje plata nije diskriminatorno, ne povređuje pravo na imovinu i ima legitiman cilj očuvanja finansijskog sistema.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-623/2014
05.07.2018.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Tatjana Babić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Snežana Marković, Miroslav Nikolić, Milan Stanić, Sabahudin Tahirović, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 5. jula 201 8. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima Zakona o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava („Službeni glasnik RS“, broj 116/14).
2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata ili radnji preduzetih na osnovu odredaba čl. 4. i 5. Zakona iz tačke 1.
O b r a z l o ž e nj e
I
Ustavnom sudu je podneto više inicijativa za pokretanje postupka za ocenu „ustavnosti i zakonitosti“ Zakona navedenog u izreci. Najveći broj inicijativa je iste ili gotovo iste sadržine. Inicijatori smatraju da osporeni Zakon nije u saglasnosti sa odredbama čl. 20. i 21, člana 58. stav 1, člana 91. stav 2, člana 190. stav 1. tačka 4, člana 194. i člana 196. stav 4. Ustava, kao ni sa odredbama tačke 5. Preporuke 113 uz Konvenciju 144 MOR, člana 2. stav 2. Konvencije 98 MOR, čl. 6, 7. i 8. Konvencije 154 MOR i čl. 4. i 6. Revidirane evropske socijalne povelje. U inicijativama se navodi da su zaposleni u javnom sektoru čije se zarade smanjuju osporenim Zakonom diskriminisani u odnosu na zaposlene u privatnom sektoru koji obavljaju iste poslove i da razlika u obliku svojine n e može biti pravni osnov za nejednak tretman , jer prema članu 86. Ustava, svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu. Dalje se navodi da prema članu 20. Ustava, ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu biti ograničena samo u Ustavom dopuštenim slučajevima i u što manjem obimu ograničenja, dok se osporenim Zakonom uređenim načinom obračuna plata dostignuti nivo prava smanjuje i zadire se u suštinu zajemčenih prava. Po mišljenju inicijatora, osporeni Zakon „predstavlja parafiskalni poreski prihod jer se njime oporezuje samo zarada zaposlenih u javnom sektoru“, suprotno članu 91. stav 2. Ustava koji utvrđuje opštu obavezu plaćanja poreza, srazmerno ekonomskoj moći poreskog obveznika, „a zarada zaposlenih u javnom sektoru mogla se oporezovati Zakonom o porezu na dohodak građana“, pa je stoga osporenim Zakonom povređeno i načelo jedinstva pravnog poretka utvrđeno čl. 4. i 194. Ustava. Većina inicijatora smatra i da je stupanje na snagu Zakona narednog dana od dana njegovog objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“ u suprotnosti sa odredbom člana 196. stav 4. Ustava, prema kojoj zakoni stupaju na snagu najranije osmog dana od dana njihovog objavljivanja . Ustavnost Zakona osporava se i u odnosu na odredb u člana 190. stav 1. tačka 4. Ustava, iz razloga što se derogiraju ustavne nadležnosti lokalnih samouprava kao jedinih ovlašćenih za zadovoljavanje potreba građana. Jedan od inicijatora smatra da je posledica primene Zakona povreda prava zaposlenih, čije se zarade umanjuju , na mirno uživanje imovine zajemčeno odredbom stava 1. člana 58. Ustava.
Većina inicijatora smatra i da se osporenim Zakonom „ukida pravo na kolektivno pregovaranje i pravo zaposlenih da kroz kolektivno pregovaranje sa poslodavcem uređuju radnopravni status, pa i zarade“, te da se poništavaju kolektivni ugovori u javnom sektoru , u delu utvrđivanja zarada. Time se , po njima , krše odredbe člana 2. stav 2. Konvencije 98 MOR i čl. 6, 7. i 8. Konvencije 154 MOR. Takođe se navodi da je prekršen član 5. Preporuke 113 uz Konvenciju 144 MOR , jer zaposlenima i poslodavcima nije omogućeno da učestvuju u pripremi osporenog Zakona, niti su konsultovani pri njegovom donošenju. Jedan od inicijatora osporava usaglašenost odredbe člana 4. Zakona sa odredbama člana 6. Revidirane evropske socijalne povelje, kao i člana 5. Zakona sa odredbama člana 4. iste povelje, jer smatra da je faktički ukinuto pravo na kolektivno pregovaranje s obzirom na to da je osnovni element kolektivnog ugovora zarada zaposlenih, kao i zbog arbitre rnog umanjenja zarada za 10% s obzirom na obavezu Republike Srbije da obezbedi pravo na pravičnu naknadu prema navedenoj povelji. Pojedini inicijatori smatraju i da osporeni Zakon nije u saglasnosti sa odredbama člana 18. Zakona o privrednim društvima i odredbama Zakona o radu. Jedan od inicijatora zatražio je i da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji zasnovanih na odredbama čl. 4. i 5. osporenog Zakona, dok je većina zatražila da Sud obustavi primenu Zakona.
U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je inicijative dostavio Narodnoj skupštini, radi davanja mišljenja. Kako u ostavljenom roku, a ni po njegovom proteku, traženo mišljenje nije dostavljeno, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15) , nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.
II
Zakon o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava donela je Narodna skupština Republike Srbije na Petoj sednici Drugog redovnog zasedanja u 2014. godini, 26. oktobra 2014. godine. Zakon je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“ , broj 116/14, a stupio je na snagu narednog dana od dana objavljivanja. Ovim zakonom privremeno se uređuju osnovica, odnosno vrednost radnog časa, vrednost boda i vrednost osnovne zarade (u daljem tekstu: osnovica) za obračun i isplatu plata, odnosno zarada , kao i drugih stalnih primanja izabranih, imenovanih, postavljenih i zaposlenih lica kod korisnika javnih sredstava, s ciljem očuvanja finansijskog sistema u Republici Srbiji i sistema plata i zarada u javnom sektoru (član 1.) . Korisnici javnih sredstava, u smislu ovog zakona, jesu: 1) direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava Republike Srbije; 2) organizacije za obavezno socijalno osiguranje i korisnici sredstava tih organizacija; 3) direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava lokalne vlasti u smislu zakona kojim se uređuje budžetski sistem; 4) javna preduzeća osnovana od strane Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti u smislu zakona kojim se uređuje budžetski sistem, kao i pravna lica osnovana od strane tih javnih preduzeća; 5) pravna lica nad kojima Republika Srbija, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u organima upravljanja, druga pravna lica u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda ostvarenih u prethodnoj poslovnoj godini; 6) javne agencije i druge organizacije na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama ili su pod kontrolom Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti. Odredbe ovog zakona primenjuju se i na obračun i isplatu zarada i drugih stalnih primanja u Narodnoj banci Srbije, a ne primenjuju se na korisnike javnih sredstava koji su osnovani međunarodnim ugovorom, kao ni na korisnike javnih sredstava u kojima se plate i druga stalna primanja utvrđuju u skladu sa međunarodnim ugovorom (član 2.). Potom se propisuje šta se smatra platom, osnovnom neto platom i drugim stalnim primanjem. U ovom zakonu platom se smatra zarada zaposlenog kod korisnika javnih sredstava utvrđena u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose, odnosno plata izabranog, imenovanog i postavljenog lica i zaposlenog kod korisnika javnih sredstava utvrđena u skladu sa zakonima koji uređuju plate u državnim organima, organima lokalne vlasti, organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja i javnim službama. Osnovna neto plata jeste proizvod koeficijenta i osnovice za obračun i isplatu plate, odnosno osnovna zarada po ugovoru o radu zaključenom u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose, umanjena za porez i doprinose za obavezno socijalno osiguranje koji se plaćaju iz zarade u skladu sa zakonom. Drugim stalnim primanjem kod korisnika javnih sredstava, u smislu ovog zakona, smatra se naknada za rad izabranog, imenovanog i postavljenog lica i savetnika i posebnog savetnika funkcionera u organima Republike Srbije i lokalne vlasti, kao i direktora, odnosno upravnika ili drugog rukovodioca korisnika javnih sredstava, koji nije zasnovao radni odnos kod korisnika javnih sredstava, naknada za rad članova organa upravljanja i nadzora kod korisnika javnih sredstava, kao i naknada za rad u stalnim i povremenim radnim telima, radnim grupama, savetima i komisijama, kod korisnika javnih sredstava, utvrđena posebnim propisima i opštim i pojedinačnim aktima i finansirana iz sredstava tog ili drugog korisnika javnih sredstava, koja u sebi sadrži porez i pripadajuće doprinose za obavezno socijalno osiguranje. Drugo stalno neto primanje, u smislu ovog zakona, jeste drugo stalno primanje umanjeno za porez i pripadajuće doprinose za obavezno socijalno osiguranje (član 3.). Zakonom se dalje utvrđuje da su ništave odredbe opšteg ili pojedinačnog akta (osim pojedinačnog akta kojim se plata povećava po osnovu napredovanja) donetog za vreme primene ovog zakona , kojima se povećavaju osnovice, koeficijenti i drugi elementi, odnosno uvode novi elementi, na osnovu kojih se povećava iznos plata i drugog stalnog primanja kod subjekata iz člana 2. ovog zakona, (član 4.). Osnovica za obračun i isplatu plata kod korisnika javnih sredstava, utvrđena zakonom, drugim propisom ili drugim opštim i pojedinačnim aktom, koji je u primeni na dan donošenja ovog zakona, umanjuje se za 10%. Zaposleni čija je osnovna neto plata pre početka primene ovog zakona za puno radno vreme bila niža od 25.000 dinara zadržava svoju neto platu. Ukoliko bi se primenom umanjene osnovice u smislu ovog zakona utvrdila osnovna neto plata niža od 25.000 dinara, tom zaposlenom se za puno radno vreme isplaćuje osnovna neto plata u iznosu od 25.000 dinara. Zaposlenom koji radi sa nepunim radnim vremenom, plata se utvrđuje srazmerno njegovom radnom vremenu, a umanjenje se utvrđuje srazmerno umanjenju plate koju bi ostvario za puno radno vreme, za mesec za koji se vrši isplata (član 5.). Druga stalna primanja u neto iznosu umanjuju se za 10%. Od umanjenja iz stava 1. ovog člana izuzimaju se druga stalna primanja u neto iznosu nižem od 25.000 dinara. Ukoliko bi se primenom umanjenja iz stava 1. ovog člana utvrdilo drugo stalno primanje u neto iznosu nižem od 25.000 dinara, to primanje se isplaćuje u iznosu od 25.000 dinara. Umanjenje iz stava 1. ovog člana vrši korisnik javnih sredstava koji je isplatilac drugog stalnog primanja (član 6.) . Korisnici javnih sredstava, izuzev korisnika iz člana 2. stav 1. tač. 1) i 2) ovog zakona, kojima se umanjuje planirani iznos sredstava za plate, odnosno iznos za dotacije organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja, dužni su da u roku od tri dana od dana izvršene konačne isplate plata za određeni mesec na račun propisan za uplatu javnih prihoda Republike Srbije uplate razliku između ukupnog iznosa plata obračunatih primenom osnovice koja nije umanjena u smislu člana 5. stav 1. ovog zakona sa uračunatim doprinosima koji se isplaćuju na teret poslodavca i ukupnog iznosa plata obračunatih primenom umanjene osnovice u smislu ovog zakona sa uračunatim doprinosima koji se isplaćuju na teret poslodavca. Korisnik javnih sredstava koji je isplatilac drugih stalnih primanja, izuzev korisnika iz člana 2. stav 1. tač. 1) i 2) ovog zakona, dužan je da u roku od tri dana od dana izvršene isplate za određeni mesec na račun propisan za uplatu javnih prihoda Republike Srbije uplati razliku između ukupnog iznosa drugog stalnog primanja koji nije umanjen u smislu člana 6. stav 1. ovog zakona i ukupnog iznosa drugog stalnog primanja koji je obračunat sa umanjenjem u smislu ovog zakona. Obavezu uplate sredstava u smislu st. 1. i 2. ovog člana ima i Narodna banka Srbije. Korisnici javnih sredstava iz st. 1. i 2. ovog člana i Narodna banka Srbije pripadajuća sredstva koja su u obavezi da uplate po st. 1. i 2. ovog člana ne mogu opredeljivati niti koristiti za druge namene (član 7.). Javno preduzeće osnovano od strane Republike Srbije dužno je da prilikom overe obrasca za obračun i konačnu isplatu zarada dostavi ministarstvima nadležnim za način i kontrolu obračuna i isplate zarada u javnim preduzećima dokaz o uplaćenom iznosu sredstava iz člana 7. st. 1. i 2. ovog zakona za prethodnu isplatu i obračunatom iznosu sredstava iz člana 7. st. 1. i 2. ovog zakona za tekuću isplatu za to javno preduzeće i pravna lica osnovana od strane tog javnog preduzeća. Javno preduzeće osnovano od strane lokalne vlasti dužno je da prilikom overe obrasca za obračun i isplatu zarada dostavi nadležnom organu lokalne vlasti dokaz iz stava 1. ovog člana za to javno preduzeće i pravna lica osnovana od strane tog javnog preduzeća. Nadležni organ lokalne vlasti je dužan da jednom mesečno, a najkasnije do 10. u mesecu za prethodni mesec dostavi ministarstvima nadležnim za način i kontrolu obračuna i isplate zarada u javnim preduzećima izveštaj o izvršenoj uplati iz člana 7. st. 1. i 2. ovog zakona. U slučaju da javno preduzeće iz stava 1. ovog člana ne izvrši obavezu iz člana 7. st. 1. i 2. ovog zakona, ministarstva iz stava 1. ovog člana neće izvršiti overu obrasca za obračun i isplatu zarada, dok se ta obaveza ne izvrši. U slučaju kad obavezu iz člana 7. st. 1. i 2. ovog zakona nisu izvršili korisnici javnih sredstava čiji je osnivač lokalna vlast, ministar nadležan za poslove finansija će na predlog ministarstva nadležnog za način i kontrolu obračuna i isplate zarada u javnim preduzećima rešenjem privremeno obustaviti prenos transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije, odnosno pripadajućeg dela poreza na zarade i poreza na dobit pravnih lica jedinici lokalne vlasti, dok se ta obaveza ne izvrši (član 8.). Vlada će, u roku od 15 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, uskladiti propise i druge akte koji se odnose na osnovice, a čiji je donosilac, sa odredbama ovog zakona. U roku iz stava 1. ovog člana uskladiće se i drugi opšti akti kojima je utvrđena osnovica za obračun i isplatu plata kod korisnika javnih sredstava na koje se ti propisi i opšti akti odnose. U roku iz stava 1. ovog člana uskladiće se i Uredba o postupku privremene obustave prenosa pripadajućeg dela poreza na zarade i poreza na dobit pravnih lica autonomnoj pokrajini, pripadajućeg dela poreza na zarade gradu Beogradu, odnosno prenosa transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije jedinici lokalne samouprave (član 9.). Ovaj zakon primenjuje se počev od obračuna i isplate plata, zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava za mesec novembar 2014. godine (član 12.) . Z akon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije” (član 14.) .
III
Odredbama Ustava Republike Srbije, u odnosu na koje je traženo pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba osporenog Zakona, kao i odredbama Ustava za koje Ustavni sud nalazi da su od značaja za sagledavanje spornih ustavnopravnih pitanja na koja ukazuju inicijatori, utvrđeno je: da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (član 1.); da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima, da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav .1); da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava (član 18. stav 2.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava i da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati (član 20. st. 1. i 2.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta ( član 21. st. 1-3.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. stav 1.); da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa i da se niko tih prava ne može odreći (član 60. st. 1. i 4.); da se jemče privatna, zadružna i javna svojina, da je javna svojina državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave, da svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (član 86. stav 1.); da se sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave obezbeđuju iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom, da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i zasniva se na ekonomskoj moći obveznika (član 91.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti radnih odnosa, zaštite na radu, zapošljavanja, socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti; druge ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa član 97. tačka 8.); da se o pština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, između ostalog, stara o zadovoljavanju potreba građana u oblasti prosvete, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite, dečije zaštite, sporta i fizičke kulture (član 190. stav 1. tačka 4.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven, da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom, da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije, da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom, da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194.); da se zakoni i svi drugi opšti akti objavljuju pre stupanja na snagu, da se Ustav, zakoni i podzakonski opšti akti Republike Srbije objavljuju u republičkom službenom glasilu, da z akoni i drugi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i mogu da stupe na snagu ranije samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja (član 196.).
Odredbom tačke 5. Preporuke 113 uz Konvenciju br. 144 o tripartitnim konsultacijama (međunarodni radni standardi) iz 1976. godine ( „Službeni list SCG – Međunarodni ugovori“, broj 1/05) , u odnosu na koju se Zakon osporava, utvrđeno je: takve konsultacije i saradnja treba naročito da teže: (a) zajedničkom razmatranju od strane poslodavačkih i radničkih organizacija pitanja od međusobnog interesa s ciljem postizanja u najvećoj mogućoj meri dogovornih rešenja; i (b) obezbeđivanju da nadležni organi na odgovarajući način traže mišljenje, savete i pomoć poslodavačkih i radničkih organizacija u pogledu takvih pitanja kao što je: priprema i sprovođenje zakona i propisa koji se tiču njihovih interesa; osnivanje i funkcionisanje nacionalnih tela kao što su ona nadležna za organizaciju zapošljavanja, stručno obučavanje i prekvalifikaciju, radnopravnu zaštitu, zaštitu i bezbednost na radu, produktivnost, socijalno osiguranje i zaštitu; i izrada i sprovođenje planova ekonomskog i socijalnog razvoja.
Konvencijom MOR br. 98 (Uredba o ratifikacije Konvencije MOR broj 98 o primeni principa prava organizovanja i kolektivnog pregovaranja , „Službeni list FNRJ – Međunarodni ugovori “, broj 11/58), odredbama člana 2, u odnosu na koje se Zakon takođe osporava, utvrđeno je: da organizacije radnika i poslodavaca treba da koriste odgovarajuću zaštitu protiv svih dela uplitanja jednih na račun drugih, bilo direktno, bilo preko svojih agenata ili agenata ili članova, u njihovo formiranje, funkcionisanje i administraciju, da u smislu ovog člana u dela mešanja spadaju mere koje idu za tim da izazovu stvaranje organizacije radnika kojima gospodare poslodavac ili organizacije poslodavaca ili izdržavanje organizacija radnika finansijskim ili drugim sredstvima, sa namerom, da se ove organizacije stave pod kontrolu poslodavaca ili organizacije poslodavaca .
Revidiranom evropskom socijalnom poveljom (Zakon o potvrđivanju Revidirane evropske socijalne povelje, „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori “, broj 42/09), utvrđeno je: da se, u nameri da obezbede efektivno ostvarivanje prava na pravičnu nakna du, strane ugovornice obavezuju: 1. da priznaju pravo radnika na naknadu koja će njima i njihovim porodicama obezbediti pristojan životni standard; 2. da priznaju pravo radnika na povećanu stopu naknade za prekovremeni rad, uz mogućnost izuzetaka u određenim slučajevima; 3. da priznaju pravo muškarcima i ženama na jednaku platu za rad jednake vrednosti; 4. da priznaju pravo svih radnika na razuman period otkaznog roka u slučaju prekida radnog odnosa; 5. da dozvole smanjenje plate samo pod uslovima i do iznosa propisanog nacionalnim zakonodavstvom ili propisima ili utvrđenog kolektivnim ugovorima ili arbitražnim odlukama, a da se ostvarivanje ovih prava omogućuje slobodno dogovorenim kolektivnim ugovorima, statutarnim mehanizmima utvrđivanja visine nadnica, ili drugim sredstvima u skladu sa nacionalnim uslovima (član 4.); da se, u nameri da obezbede efektivno ostvarivanje prava na kolektivno pregovaranje, strane ugovornice obavezuju: 1. da unapređuju zajedničke konsultacije između radnika i zaposlenih; 2. da unapređuju, kada je neophodno i prihvatljivo, mehanizam za dobrovoljne pregovore između poslodavaca ili organizacija poslodavaca i organizacija radnika, sa ciljem da se regulišu uslovi i pogodnosti zapošljavanja putem kolektivnih ugovora; 3. da unapređuju uspostavljanje i upotrebu odgovarajućih mehanizama za pomirenje i dobrovoljnu arbitražu za rešavanje radnih sporova; i priznaju 4. pravo radnika i poslodavaca na kolektivnu akciju u slučaju sukoba interesa, uključujući pravo na štrajk, u skladu sa obavezama koje mogu da proisteknu iz kolektivnih ugovora koje su prethodno zaključili (član 6.) .
Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („ Službeni list SCG – Međunarodni ugovori “, br. 9/03, 5/05 i 7/05 i „ Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori “, br. 12/10 i 10/15 ), članom 1. Protokola 1 , utvrđeno je da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine i da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava.
IV
Razmatrajući odredbe osporenog Zakona u odnosu na navod e i razlog e podnosilaca inicijativa, Ustavni sud je pošao od odredaba člana 60. Ustava, kojima se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom (stav 1.) , kao i pravo na pravičnu naknadu za rad (stav 4.). Ustavni sud konstatuje da, iako svakom zaposlenom jemči pravo na pravičnu naknadu za rad, Ustav ne definiše šta se smatra pravičnom naknadom. Štaviše, Ustav ne jemči ni visinu zarade, ni elemente koji čine zaradu, već je ustavotvorac prepustio zakonodavcu da u celosti uredi sadržinu prava na rad i naknadu za rad, kao osnovno pravo iz rada i po osnovu rada. Sa druge strane, odredbama Revidirane evropsk e socijaln e povelj e, koja je, saglasno članu 194. stav 4. Ustava, potvrđivanjem postala sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije, utvrđeno je da strane ugovornice prihvataju kao cilj svoje politike postizanje uslova u kojima može biti delotvorno ostvareno, između ostalog, pravo na pravičnu naknadu koja je dovoljna za pristojan životni standard radnika i njihovih porodica (Deo I, tačka 4.) i obavezuju se da, u nameri da obezbede efektivno ostvarivanje prava na pravičnu naknadu, priznaju pravo radnika na naknadu koja će njima i njihovim porodicama obezbediti pristojan životni standard (član 4 . stav 1. tačka 1.) . Saglasno tome, Ustavni sud je stanovišta da pravo na pravičnu naknad u za rad iz člana 60. stav 4. Ustava, između ostalog, pre svega podrazumeva pravo na naknadu koja će zaposlenom i nj egovoj porodic i obezbediti pristojan životni standard .
U Republici Srbiji naknade za rad i elementi koji ih čine uređeni su Zakonom o radu, kao opštim zakonom, i posebnim zakonima koji se primenjuju na pojedine kategorije zaposlenih, poput zaposlenih u državnim organima, organima jedinica lokalne samouprave, javnim službama. Zakon o radu za naknadu za rad koristi termin „zarada“, dok posebni zakoni koriste termin „plata“. Osporenim Zakonom ne zadire se u propisanu strukturu zarada i plata (u daljem tekstu: plate) i način njihovog utvrđivanja, već se privremeno uređuje visina osnovic a za njihov obračun i isplatu, i to tako što se osnovice koje su u primeni na dan donošenja Zakona umanjuju za 10%, uz određene izuzetke. S obzirom na to da Ustavom nije zajemčena visina plate, niti je utvrđeno pravo nastavka isplate plate u određenom iznosu, Ustavni sud nalazi da se visina plate može menjati , i to kako povećavati tako i smanjivati. Po shvatanju Ustavnog suda, jedini uslov koji proizlazi iz odredaba člana 60. stav 4. Ustava i člana 4. Revidirane evropske socijalne povelje odnosi se na to da i najniža zarada, odnosno plata, mora da omogući zadovoljavanje osnovnih egzistencijalnih potreba.
Iako se u podnetim inicijativama ne navodi neposredno u odnosu na koje Ustavom zajemčeno pravo inicijatori smatraju da se osporenim Zakonom smanjuje dostignuti nivo prava i zadire u suštinu zajemčenog prava , iz sadržine inicijativa Ustavni sud zaključuje da su inicijatori imali u vidu upravo odredbe člana 60. Ustava i pravo na pravičnu naknadu za rad. S tim u vezi, Ustavni sud najpre podseća da je u svojoj Odlu ci IUz-479/2014 od 9. aprila 2015. godine („Službeni glasnik RS“, broj 61/15) posebno razmatrao pitanje šta je suština i cilj ustavne garancije zaštite dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. stav 2. Ustava. Ustavni sud je tada stao na stanovište da se pojam tzv. „stečenih ljudskih i manjinskih prava“ odnosi na prava i slobode koje su zajemčene samim Ustavom, a njihov „dostignuti nivo“ na vrstu prava i sloboda koje su zajemčene. Iz navedenog dalje sledi ocena Ustavnog suda da je suština i cilj ustavne garancije o zabrani smanjenja dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava u svojevrsnom samoograničenju ustavotvorca da ni promenama najvišeg pravnog akta ne može biti ukinuto neko pravo ili sloboda koji su prethodno bili zajemčeni. Prema stavu Suda, to, a contrario, znači da se zakonom propisani način ostvarivanja jednog Ustavom zajemčenog ljudskog ili manjinskog prava ili slobode ne može smatrati stečenim pravom, te se zato ni promene u zakonskom uređivanju načina na koji se konkretno ljudsko ili manjinsko pravo (sloboda) ostvaruje ne bi mogle dovesti u ustavnopravnu vezu sa odredbom člana 20. stav 2. Ustava. S obzirom na to da je u konkretnom slučaju ustavotvorac u potpunosti prepustio zakonu uređivanje sadržine i načina ostvarivanja zajemčenog prava na rad i prava na naknadu za rad kao osnovnog prava po osnovu rada, te da visina plata nije zajemčena Ustavom, to se, po oceni Ustavnog suda, suprotno shvatanjima izraženim u podnetim inicijativama, visina plate ne može smatrati stečenim pravom čiji se dostignuti nivo ne može umanjiti u smislu načela ograničenja ljudskih i manjinskih prava iz člana 20. Ustava. Ustavni sud dodatno primećuje da, iako visina plata nije zajemčena Ustavom, zakonodavac je, upravo polazeći od prava na pravičnu naknadu za rad iz člana 60. stav 4. Ustava, od umanjenja izuzeo plate koje su u neto iznosu manje od 25 .000 dinara, dok je za plate čiji bi se neto iznos usled propisanog umanjenja smanjio ispod 25.000 dinara predviđeno da će se isplaćivati u neto iznosu od 25 .000 dinara.
Ispitujući osnovanost navoda inicijatora da je osporeni Zakon diskriminatoran jer se njime zaposleni u javnom sektoru dovode u neravnopravan odnos u odnosu na zaposlene u privatnom sektoru čije se zarade za iste poslove ne umanjuju, Ustavni sud je pošao od odredbe člana 2. Zakona, kojom je utvrđen domašaj Zakona. Navedenom odredbom Zakona utvrđen je krug subjekata koji se smatraju korisnicima javnih sredstava i koji su obuhvaćeni primenom Zakona. Ustavni sud najpre konstatuje da je tako određen krug korisnika javnih sredstava identičan krugu korisnika javnih sredstava koji je utvrđen odredbom člana 2. Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br . 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – ispr., 108/13, 142/14, 68/15 – dr. zakon, 103/15 i 99/16) . Ustavni sud dalje konstatuje da, prema odredbama istog člana Zakona o budžetskom sistemu, ne postoji znak jednakosti između korisnika javnih sredstava i korisnika budžetskih sredstava, već je krug korisnika javnih sredstava širi od kruga korisnika budžetskih sredstava (koga čine samo direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava Republike Srbije, odnosno lokalne vlasti) i obuhvata sve one koji upravljaju sredstvima u javnoj svojini, a ne kako to pojedini inicijatori pogrešno smatraju one čiji se rad finansira iz budžetskih sredstava. Utvrđen krug korisnika javnih sredstava obuhvata različite organizacione oblike, čiji je položaj u pravnom sistemu uređen posebnim zakonima (npr. Zakonom o javnim preduzećima, Zakonom o javnim agencijama), što je posledica prirode delatnosti koje oni obavljaju, radi zadovoljavanja javnog interes a u oblastima za koje su osnovani. Zbog prirode delatnosti koje obavljaju korisnici javnih sredstava, njihovo poslovanje nije zasnovano na tržišnim principima, kao što je to slučaj sa drugim pravnim subjektima. Upravo iz tih razloga, po shvatanju Ustavnog suda, zaposleni kod korisnika javnih sredstava nisu u istoj pravnoj situaciji kao zaposleni kod poslodavaca u privatnom sektoru, koji posluju isključivo na tržišnim principima. Kako do povrede ustavnog načela o jednakosti pred zakonom i zabrani diskriminacije iz člana 21. Ustava može doći samo u situaciji kada se subjekti čija se prava i obaveze različito uređuju nalaze u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji pa za različito uređivanje nema legitimnog i razumnog opravdanja, to po oceni Ustavnog suda, navodi inicijatora o diskriminaciji zaposlenih u javnom sektoru nisu ustavnopravno utemeljeni.
Povodom navoda jednog od inicijatora da osporeni Zakon predstavlja povredu prava na mirno uživanje imovine, zajemčenog članom 58. stav 1. Ustava, Ustavni sud najpre ukazuje da, prema stavovima Evropskog suda za ljudska prava, smanjenje plata jeste mešanje u imovinu . To znači, sa jedne strane, da potpada pod zaštitu prava na imovinu garantovanog Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i, na isti način, zajemčenog Ustavom Republike Srbije, i, sa druge strane, da je mešanje opravdan o samo ukoliko je učinjeno u skladu sa zahtevima iz Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda . Ustavni sud nalazi da se izneti stav jednako odnosi kako na trajno, tako i na privremeno umanjenje plata, te da u konkretnom slučaju treba ispitati da li osporeni Zakon o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava ispunjava standarde Evropskog suda za ljudska prava ili predstavlja nedopušteno zadiranje u mirno uživanje imovine.
Polazeći od odredbe člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju (prema kojoj svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine i niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava ), ograničenja imovine, prema stanovištu Evropskog suda za ljudska prava, opravdana su pod uslovima: 1) da su zakonita, tj. da su utvrđena zakonom, jer se tako obezbeđuje vladavina prava; 2) da su učinjena radi postizanja legitimnog cilja, odnosno u opštem ili javnom interesu, a prilikom ograničavanja moraju se uzeti u obzir ekonomski i socijalni činioci u datoj državi; 3) da su proporcionalna, što znači da se pravo pojedinca na mirno uživanje imovine mora odmeriti sa opštim interesom, odnosno sa ciljevima koji se moraju ostvariti radi opšteg dobra, pri čemu se „proporcionalnost neće ostvariti ako se pojedincu u pitanju nameće prekomeran teret“.
S obzirom na to da su mere privremenog uređivanja osnovica za obračun i isplatu plata ustanovljene zakonom, a ne podzakonskim aktima, Ustavni sud konstatuje da je zadovoljen prvi konvencijski uslov i da se osporenim Zakonom ne dovodi u pitanje načelo vladavine prava iz člana 3. Ustava.
Drugi uslov koji treba da bude ispunjen odnosi se na to da je ograničenje imovine učinjeno radi postizanja legitimnog cilja, odnosno u opštem ili javnom interesu. Ispitujući ispunjenost ovog uslova, Ustavni sud je utvrdio da je cilj donošenja osporenog Zakona – očuvanje finansijsk og sistema u Republici Srbiji i sistema plata i zarada u javnom sektoru , izričito naveden već u odredbi člana 1, a takođe podrobnije izložen u posebnom delu obrazloženja Predloga Zakona. Uvidom u obrazloženje Predloga Zakona, Ustavni sud konstatuje da je u delu koji se odnosi na razloge za donošenje zakona navedeno:
„Razlozi za donošenje ovog zakona sadržani su, pre svega, u potrebi da se obezbedi stabilnost javnih finansija, pre svega kroz sistem održivog finansiranja deficita i duga opšte države a time i makroekonomska stabilnost.
Stanje u javnim finansijama se približilo neodrživoj putanji. Deficit opšte države je već nekoliko godina jedan od najviših u Evropi, a visina javnog duga je dostigla kritičan nivo. Finansiranje deficita i duga je skupo i problematično i predstavlja veliki teret za privredu i jedna je od najvećih prepreka ekonomskom rastu. Smanjivanje deficita i vraćanje visine javnog duga na održiv nivo predstavlja prioritet države. Neophodan je sveobuhvatan set mera fiskalne konsolidacije koje će se primeniti i na prihodnoj i na rashodnoj strani budžeta na svim nivoima opšte države. S obzirom na strukturu i stanje privrede veće prilagođavanje potrebno je sprovesti na rashodnoj strani. Plate zaposlenih, posle penzija, predstavljaju ubedljivo najveći izdatak u rashodima i izdacima opšte države gde učestvuju sa oko 13%. Budući da je u narednom trogodišnjem periodu predviđen visok nivo fiskalnog prilagođavanja neophodno je da se najveći deo ušteda nađe na ove dve rashodne kategorije, ali tako da se što manje opterete najugroženije grupe stanovništva i da se spreči drastičan pad životnog standarda.
Kako je Republika Srbija suočena sa problemima u finansiranju svojih nadležnosti u pojedinim segmentima društva, to su u cilju preduzimanja mera da se nastala situacija prevaziđe predložena rešenja kojima će se obezbediti s jedne strane ušteda finansijskih sredstava, a s druge strane stabilno finansiranje prava onih subjekata za koje je očigledno da će u nastaloj situaciji pretrpeti najveću štetu. Polazeći od jednog od osnovnih ustavnih načela iz člana 1. Ustava, na kojima počiva Republika Srbija kao država – načela socijalne pravde, koje je, pored ostalog, zasnovano na principu solidarnosti, predloženi zakon predviđa privremeno smanjenje plata, odnosno zarada u javnom sektoru, kako bi se te uštede usmerile u pravcu pomoći onima koji krizu ne mogu samostalno da prevaziđu bez solidarne pomoći države. Pored toga, time se obezbeđuje dugoročna finansijska održivost sistema javnih finansija , koji, ako se ne preduzmu potrebne mere, ne bi više bio u stanju da obezbeđuje Ustavom zagarantovanu ekonomsku sigurnost.
Poštovanje ustavnog načela socijalne pravde podrazumeva, pod određenim okolnostima, i preduzimanje interventnih mera države u određenim oblastima društvenog života, kako bi se osiguralo ostvarivanje osnovnih socijalnih prava, ostvarila socijalna sigurnost i umanjile socijalne razlike. Predloženi zakon uvažava sledeća dva osnovna principa. Prvi princip je pravedna i jednaka redistribucija nacionalnih resursa, kako bi se ublažila postojeća nejednakost. Drugi princip je uspostavljanje sklada između ograničenih budžetskih sredstava i socijalnih ciljeva koji su postavljeni u Ustavu. Samo se na taj način građanima može obezbediti minimalna dobrobit koju dopuštaju ekonomski resursi jedne države. Osnovni princip od koga je predlagač zakona pošao prilikom određivanja ove mere bila je solidarnost društvenih subjekata u obezbeđivanju sredstava za ravnomernije podnošenje tereta konsolidacije javnih finansija, radi obezbeđivanja prava onih subjekata koji ne mogu samostalno, bez pomoći države, opstati u nastalim uslovima.“
U delu obrazloženja pod naslovom „Analiza efekata zakona“ navedeno je: „Primena ovog zakona, zajedno sa merom privremenog smanjenja penzija, u narednom srednjoročnom periodu, treba da dovede do smanjenja ukupnih rashoda, a time i ukupnog fiskalnog deficita, imajući u vidu da su osnovni pokazatelji fiskalne pozicije zemlje – deficit i dug u % BDP među najvećima u Evropi …. Problem bi se mogao rešiti povećanjem poreza ili smanjenjem drugih rashoda….. Ovim zakonom se ne opterećuje privreda, za razliku od alternativnih rešenja.“
Imajući u vidu sve navedene razloge za donošenje osporenog Zakona, Ustavni sud je stao na stanovište da je, u konkretnom slučaju, postojao legitimni cilj. Osporenim Zakonom ustanovljena mera ima za posledicu uštedu finansijskih sredstava čime se, u javnom interesu, doprinosi makroekonomskoj stabilnosti, a isto tako omogućava finansiranje drugih nadležnosti Republike koje su od opšteg interesa za sve građane Srbije, a posebno za socijalno najugroženije kategorije stanovništva koje najviše trpe posledice ekonomske krize. Ustavni sud je pri tome imao u vidu da je načelo socijalne pravde, koje je, pored ostalog, zasnovano na principu solidarnosti, jedno od osnovnih načela na kome, saglasno članu 1. Ustava, počiva Republika Srbija. Na kraju, Sud nalazi da se osporenim zakonskim rešenjima obezbeđuje i finansijska održivost sistema plata i zarada u javnom sektoru, kao cilj koji je zakonodavac utvrdio u članu 1. Zakona, jer nedostajuća sredstva realno dovode u pitanje mogućnost njihove redovne isplate.
U pogledu ispunjenosti trećeg konvencijskog uslova koji se odnosi na to da li su mere propisane osporenim Zakonom srazmerne legitimnom cilju, a s tim u vezi i nameću li osporena zakonska rešenja prekomeran teret za one na koje se odnose, Ustavni sud je imao u vidu sledeće: kao prvo, od umanjenja su izuzete plate zaposlenih koje su pre početka primene Zakona bil e niž e od 25.000 dinara ; kao drugo, ukoliko bi se primenom propisanog umanjenja utvrdila osnovna neto plata niža od 25.000 dinara, zaposlenom će se isplaćivati osnovna plata u iznosu od 25.000 dinara. Iz navedenog Ustavni sud zaključuje da se propisanim načinom umanjenja plata prevashodno vodilo raču na o zahtevima socijalne pravde i obezbeđivanja pravične zarade u smislu člana 60. stav 4. Ustava i člana 4. Revidirane evropske socijalne po velje, pa je u tom smislu ocenio da je ispunjen i treći konvencijski uslov.
Ustavni sud dodatno ukazuje da je posebno razmotrio i stavove Evropskog suda za ljudska prava, u vezi sa smanjenjem plata u javnom sektoru i povredom prava na imovinu iz člana 1. Protokola 1 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. U predmetu Mihăieş protiv Rumunije i Senteş protiv Rumunije, 44232/11, 44605/11, odluka od 6. decembra 2011. godine, podnosioci predstavki su osporili meru za uravnoteženje državnog budžeta kojom su njihove plate umanjene za 25% u periodu od šest meseci, žaleći se na nesrazmerno mešanje u njihovo pravo na mirno uživanje imovine. Sud je utvrdio da je mešanje bilo predviđeno zakonom i da je služilo cilju u javnom interesu: garantovanju budžetske ravnoteže između rashoda i prihoda države, koja se suočava sa ekonomskom krizom. Prema sistemu zaštite koji je ustanovljen navedenom Evropskom konvencijom, na nacionalnim vlastima je da inicijalno ocene postojanje problema od javnog značaja. Utvrđujući da je normalno da zakonodavstvo treba da ima široko diskreciono pravo u ostvarivanju ciljeva ekonomske i socijalne politike, pod uslovom da postupa na razumnoj osnovi, Sud je poštovao način na koji je zakonodavstvo osmislilo imperative „javnog interesa“. On je samo potvrdio da je intervencija zakonodavstva sa ciljem reformisanja sektora ekonomije iz razloga socijalne pravde, uspostavila pravičan balans između relevantnih interesa. Osiguravajući da je uspostavljen pravičan balans između zahteva opšteg interesa zajednice i zahteva zaštite osnovnih prava pojedinaca, taj sud je priznao da je država uživala široko polje procene i u pogledu izbora sredstava sprovođenja socijalne i ekonomske politike i u pogledu utvrđivanja da li su posledice sprovođenja bile opravdane u opštem interesu u cilju postizanja cilja zakona u pitanju. U ovom predmetu Evropski sud za ljudska prava je utvrdio da odgovorna država nije prešla svoje polje slobodne procene i da nije propustila da uspostavi pravičan balans između različitih interesa u pitanju i proglasio je predstavke podnosilaca neprihvatljivim.
U predmetu Koufaki i ADEDY protiv Grčke, br. 57665/12, 57657/12, odluka od 7. maja 2013. godine, podnosioci predstavki su se žalili zbog smanjenja plata i penzija na osnovu zakona. Evropski sud za ljudska prava je, najpre, ponovio da države članice Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda uživaju veoma široko polje slobodne procene u regulisanju socijalne politike , a ovo polje je još šire kada se radi o proceni prioriteta u pogledu raspodele ograničenih državnih sredstava. Evropski sud je ponovio da član 1 Protokola 1 uz Evropsku konvenciju ne može da bude tumačen kao da daje pojedincu pravo na penziju u određenom iznosu ili na platu u određenom iznosu. Prema dobro ustanovljenoj sudskoj praksi toga suda, principi koji se primenjuju u predmetima u vezi člana 1 Protokola 1 podjednako su relevantni kada se radi o platama i socijalnim benefitima. Prvi i najvažniji zahtev člana 1 Protokola 1 je da svako mešanje javne vlasti u mirno uživanje imovine treba da bude zakonito i treba da služi legitimnom cilju „u javnom interesu“. Svako mešanje mora, takođe, da bude razumno proporcionalno cilju koji se želi postići. Drugim rečima, mora da bude uspostavljena pravična ravnoteža između opšteg interesa zajednice i zahteva zaštite osnovnih prava pojedinca. Što se tiče alternativnih solucija, njihovo moguće postojanje samo po sebi ne čini osporene zakone neopravdanim. Pod uslovom da zakonodavac ostane u granicama svog polja slobodne procene, nije na Evropskom sudu da kaže da li zakoni predstavljaju najbolje rešenje za problem ili da li je diskreciono pravo zakonodavca trebalo da bude vršeno na drugi način. Na osnovu navedenog, isti sud je zaključio da je pritužba na osnovu člana 1 Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda očigledno neosnovana i da mora da bude odbačena. Dakle, i prema stanovištu Evropskog suda za ljudska prava, pravo na mirno uživanje imovine ne daje pojedincu a priori pravo na platu u određenom iznosu.
Razmatrajući navode inicijatora da osporeni Zakon, suprotno odredbi člana 82. stav 3. Ustava, nije rezultat socijalnog dijaloga između sindikata i poslodavaca, Ustavni sud najpre konstatuje da socijalni dijalog sam po sebi ne predstavlja formalni uslov koji mora biti ispunjen u postupku donošenja zakona, niti odsustvo tog dijaloga podrazumeva neustavnost zakona. Otuda ni navodi inicijatora o neustavnosti osporenog Zakona zbog odsustva socijalnog dijaloga, u smislu člana 82. stav 3. Ustava , nisu ustavnopravno utemeljeni.
U odnosu na navode inicijatora da osporeni Zakon „predstavlja parafiskalni poreski prihod jer se njime oporezuje samo zarada zaposlenih u javnom sektoru“ suprotno članu 91. stav 2. Ustava, koji utvrđuje opštu obavezu plaćanja poreza, a srazmerno ekonomskoj moći, Ustavni sud je utvrdio da odredbe osporenog Zakona ne mogu da se dovedu u ustavnopravnu vezu sa navedenom odredbom Ustava. Ovo iz razloga što su predmet uređivanja Zakona osnovice za obračun plata, i to tako što se zatečeni iznos osnovica (kao jednog od elemenata za obračun i isplatu plata) utvrđenih u skladu sa zakonima i drugim propisima, smanjuje za 10%, što nije ni u kakvoj vezi sa utvrđivanjem poreza i drugih dažbina.
Ustavni sud takođe konstatuje da odredbe osporenog Zakona ne mogu da se dovedu u ustavnopravnu vezu sa odredbom člana 190. stav 1. tačka 4. Ustava, kojom je utvrđena nadležnost opštine da se stara o zadovoljavanju potreba građana u oblasti prosvete, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite, dečije zaštite sporta i fizičke kulture.
Povodom navoda inicijatora da je stupanje na snagu Zakona narednog dana od dana njegovog objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“ u suprotnosti sa odredbom člana 196. stav 4. Ustava, prema kojoj zakoni stupaju na snagu najranije osmog dana od dana njihovog objavljivanja, Ustavni sud najpre konstatuje da je istom odredbom Ustava utvrđeno i da zakoni i drugi opšti akti mogu da stupe na snagu i ranije, ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja. S tim u vezi, Ustavni sud je utvrdio da je u obrazloženju Predloga Zakona, čiji je predlagač bila Vlada, u tački VI. pod naslovom „Razlozi zbog kojih se predlaže da zakon stupi na snagu pre osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije”, navedeno: „Potrebno je da ovaj zakon stupi na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije”, da bi se omogućila primena zakona sa 1. novembrom 2014. godine. Naime, smanjivanje deficita i vraćanje visine javnog duga na održiv nivo predstavlja prioritet države. Neophodno je da sveobuhvatan set mera fiskalne konsolidacije koje će se primeniti i na prihodnoj i na rashodnoj strani budžeta na svim nivoima opšte države utvrđen rebalansom budžeta počne da se primenjuje istog dana kako bi se otklonila neusklađenost rada organa i organizacija koji te mere treba da sprovedu. “ Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud nalazi da je Narodna skupština u postupku donošenja Zakona razmatrala i utvrdila postojanje naročito opravdanih razloga za njegovo stupanje na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
Što se tiče navoda da odredbe osporenog Zakona nisu u saglasnosti sa odredbama člana 18. Zakona o privrednim društvima i pojedinim odredbama Zakona o radu, Ustavni sud ukazuje da, saglasno odredbama člana 167. Ustava, nije nadležan da ceni međusobnu usaglašenost zakona.
U pogledu osporavanja saglasnosti Zakona sa odredbama člana 2. stav 2. Konvencije 98 MOR i tačke 5 Preporuke 113 uz Konvenciju 144 MOR, uz navođenje da se ukida pravo na kolektivno pregovaranje, Ustavni sud je utvrdio da ti razlozi osporavanja ne mogu da se dovedu u neposrednu ustavnopravnu vezu sa sadržinom odredaba potvrđenih međunarodnih ugovora na čije povrede se inicijatori pozivaju, a kojima se uređuju mešanje koje ima za cilj stvaranje organizacija radnika kojima gospodare poslodavci ( člana 2. stav 2. Konvencije 98 MOR) i ciljevi konsultacija i saradnje između državnih organa i poslodavačkih i radničkih organizacija ( tačka 5 Preporuke 113). Povodom pozivanja in icijatora na povredu odredaba čl. 6, 7. i 8. Konvencije 154 MOR, Ustavni sud ukazuje da Republika Srbija nije potvrdila tu konvenciju, pa kako ona nije deo pravnog poretka Republike Srbije, Ustavni sud, saglasno članu 167. Ustava, nije nadležan da ceni saglasnost odredaba osporenog Zakona sa navedenom konvencijom. Ustavni sud je, takođe, utvrdio da navodi jednog od inicijatora da je, suprotno odredbi člana 6. Revidirane evropske socijalne povelje, članom 4. osporenog Zakona faktički ukinuto pravo na kolektivno pregovaranje i ugovaranje zarada, ne mogu da se dovedu u neposrednu ustavnopravnu vezu sa sadržinom odredbe člana 6. navedene Povenje. Ovo stoga što je članom 4. osporenog Zakona propisano da su ništave odredbe opšteg ili pojedinačnog akta kojima se za vreme primene ovog zakona povećavaju osnovice, koeficijenti i drugi elementi, odnosno uvode novi elementi, na osnovu kojih se povećava iznos plata i drugog stalnog primanja (što je logična posledica propisanog umanjenja osnovica i cilja koji se time želi postići), dok se članom 6. Povelje uređuju obaveze strana ugovornica radi obezbeđivanja efektivnog ostvarivanja prava na kolektivno pregovaranje. Navode inicijatora kojima se osporava usaglašenost člana 5. Zakona sa odredbama člana 4. Revidirane evropske socijalne povelje Ustavni sud nije posebno cenio, budući da je pravo na pravičnu naknadu za rad zajemčeno i odredbom člana 60. stav 4. Ustava, koju je Sud posebno razmatrao u ovoj odluci .
Konačno, povodom zahteva inicijatora da Ustavni sud, do donošenja konačne odluke, obustavi primenu osporenog Zakona, Sud ukazuje da, saglasno odredbi člana 168. stav 4. Ustava, može, do donošenja konačne odluke , obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu zakona ili drugog opšteg akta čiju ustavnost ili zakonitost ocenjuje, ali ne i da obustavi primenu osporenih akata.
V
Polazeći od prethodno detaljno izvršene analize osporenog Zakona sa stanovišta svih bitnih navoda inicijatora, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredaba Zakona o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava („Službeni glasnik RS“, broj 116/14), pa je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u tački 1. izreke.
Kako je Sud na ovaj način konačno odlučio o podnetim inicijativama, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu odredaba čl. 4. i 5 Zakona o privremenom uređivanju osnovica za obračun i isplatu plata, odnosno zarada i drugih stalnih primanja kod korisnika javnih sredstava je odbacio, rešavajući kao u tački 2. izreke, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu.
Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić