Odbijanje predloga za ocenu ustavnosti odredbi Zakona o komunalnim delatnostima

Kratak pregled

Ustavni sud je odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti člana 4. stav 7. Zakona o komunalnim delatnostima. Osporeno ovlašćenje Vlade da, izuzetno, poveri obavljanje komunalnih delatnosti upravljaču zaštićenog područja nije u suprotnosti sa Ustavom.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-635/2011
05.03.2014.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran Ilić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, mr Milan Marković, dr Bosa Nenadić, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 5. marta 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Odbija se predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 4. stav 7. Zakona o komunalnim delatnostima ("Službeni glasnik RS", broj 88/11).

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba člana 4. st. 7. i 8. Zakona iz tačke 1.

3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu odredbe člana 4. stav 7. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneti su predlog i inicijativa za ocenu ustavnosti odredaba člana 4. st. 7. i 8. Zakona iz tačke 1. izreke.

Predlogom ovlašćenog predlagača osporava se ustavnost odredbe člana 4. stav 7. navedenog Zakona kojom je propisano ovlašćenje Vlade da, izuzetno, može odlučiti da na područjima koja su zakonom stavljena pod posebnu zaštitu, turističkom prostoru i drugim područjima od posebnog značaja, upravljač obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti. Po mišljenju predlagača, osporena odredba je u suprotnosti sa odredbama člana 190. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije kojom je utvrđeno da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti i odredbom člana 194. stav 3. Ustava koja nalaže saglasnost svih zakona i drugih opštih akata donetih u Republici Srbiji sa Ustavom. Predlagač navodi da je odredbama člana 4. stav 1. ovog zakona propisano da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj, dok je odredbom stava 3. ovog člana predviđeno da jedinica lokalne samouprave uređuje, u skladu sa zakonom, uslove obavljanja komunalnih delatnosti, prava i obaveze korisnika komunalnih usluga i način vršenja nadzora nad obavljanjem komunalnih delatnosti. Takođe, predlagač smatra da je osporena odredba člana 4. stav 7. navedenog Zakona nesaglasna i sa odredbom člana 20. stav 1. tačka 5) Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07), kojom je izričito utvrđena nadležnost opštine da, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, pri čemu se bliže navodi o kojim se komunalnim delatnostima radi. Osporena odredba Zakona, po navodima predlagača, predstavlja izuzetak koji nije utemeljen u Ustavu i u koliziji je sa mnogim odredbama istog zakona. Predlagač ističe da je osporena odredba Zakona u suprotnosti i sa načelima ekonomičnosti i efikasnosti, jer upravljači određenih prostora i područja obavljanje komunalnih delatnosti na njima mogu obezbediti ili ulaganjem ogromnih sredstava za opremu i kadrove ili angažovanjem subjekata na područjima drugih opština, ali i da znatna materijalna ulaganja, sama po sebi, ne garantuju i veću efikasnost. Pored ovoga, predlagač ukazuje i na to da je Zakon o nacionalnim parkovima ("Službeni glasnik RS", broj 39/93) upravljačima nacionalnih parkova stvorio brojne obaveze na sprovođenju mera zaštite i razvoja područja posebnih prirodnih vrednosti, te smatra da bi svako angažovanje upravljača na drugim aktivnostima ugrozilo njihove prioritetne obaveze i zadatke. Po mišljenju predlagača, Zakonom o komunalnim delatnostima je već obezbeđeno dovoljno mehanizama da se ostvari cilj koji se osporenim odredbama ovog zakona želi postići, kao npr. kroz mere nadzora i kontrole nadležnog ministarstva, obavezu dostavljanja odgovarajućih izveštaja o obavljanju komunalnih delatnosti, obavezu ministarstva da prati kvalitet i obuhvat pružanja komunalnih usluga i efikasnost izvršilaca ovih usluga i dr. Predlagač je zatražio od Ustavnog suda i donošenje mere obustave izvršenja pojedinačnih akata i radnji donetih na osnovu osporene odredbe člana 4. stav 7. Zakona.

Inicijativom podnetom Ustavnom sudu osporava se ustavnost odredaba člana 4. st. 7. i 8. Zakona o komunalnim delatnostima sa stanovišta njihove usklađenosti sa odredbama člana 97. Ustava kojima je utvrđena nadležnost Republike Srbije i člana 190. stav 1. tačka 1. Ustava kojim je utvrđeno da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti. Takođe, inicijator ističe da osporene odredbe Zakona nisu u saglasnosti ni sa odredbom člana 20. stav 1. tačka 5) Zakona o lokalnoj samoupravi kojom je predviđeno da opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj određenih komunalnih delatnosti, koje su navedene metodom nabrajanja, u okviru tačke 5) stava 1. ovog člana Zakona.

Ustavni sud je dostavio predlog i inicijativu Narodnoj skupštini na odgovor, odnosno mišljenje, ali u ostavljenom roku, ni naknadno, nije dobio traženi odgovor, odnosno mišljenje, pa je nastavio postupak, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US).

U sprovedenom postupku, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Zakonom o komunalnim delatnostima („Službeni glasnik RS“, broj 88/11) je uređena oblast komunalnih delatnosti, tako što su definisani pojam i vrste komunalnih delatnosti i uređeni opšti uslovi i način obavljanja ovih delatnosti. U tom smislu, komunalne delatnosti su definisane kao delatnosti od opšteg interesa, a skupština jedinice lokalne samouprave je ovim zakonom ovlašćena da može, kao komunalne delatnosti, odrediti i druge delatnosti od lokalnog interesa i propisati uslove njihovog obavljanja, u skladu sa ovim zakonom.

Osporenom odredbom člana 4. stav 7. Zakona o komunalnim delatnostima propisano je da Vlada, izuzetno, može odlučiti da na područjima koja su zakonom stavljena pod posebnu zaštitu, turističkom prostoru i drugim područjima od posebnog značaja, upravljač obezbeđuje obavljanje komunalne delatnosti, a osporenom odredbom stava 8. ovog člana utvrđeno je da Vlada propisuje uslove obavljanja komunalne delatnosti na područjima iz stava 7. ovog člana, radi održivog korišćenja i upravljanja prirodnim resursima, kao i sprečavanja, otklanjanja i smanjenja negativnih uticaja na životnu sredinu.

Pored osporenih odredaba, ovim zakonom je u članu 4. propisano: da jedinica lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, obezbeđuje organizacione, materijalne i druge uslove za izgradnju, održavanje i funkcionisanje komunalnih objekata i za tehničko i tehnološko jedinstvo sistema i uređuje i obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti i njihov razvoj (stav 1.); da uređuje, u skladu sa zakonom, uslove obavljanja komunalnih delatnosti, prava i obaveze korisnika komunalnih usluga, obim i kvalitet komunalnih usluga i način vršenja nadzora nad obavljanjem komunalnih delatnosti – 1) odgovarajući obuhvat, obim i kvalitet komunalnih usluga, 2) razvoj i unapređivanje kvaliteta i asortimana komunalnih usluga, kao i unapređivanje organizacije rada, efikasnosti i drugih uslova pružanja usluga, 3) saglasnost sa načelima održivog razvoja, 4) efikasno korišćenje resursa i smanjenje troškova obavljanja komunalnih delatnosti uspostavljanjem saradnje dve ili više jedinica lokalne samouprave i drugim aktivnostima kada za to postoji mogućnost i 5) konkurenciju u obavljanju delatnosti (stav 3.); da Vlada uređuje sledeća merila za obavljanje komunalnih delatnosti – 1) minimalni obim koji obuhvata područja, odnosno broj stanovništva za koje se pruža određena komunalna usluga, 2) učestalost pružanja komunalne usluge, 3) sadržaj komunalne usluge i 4) pokazatelj kvaliteta i efikasnosti pružanja usluga (stav 5.); da jedinica lokalne samouprave obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti u skladu sa merilima iz stava 5. ovog člana (stav 6.).

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da su prirodna bogatstva dobra za koje je zakonom određeno da su od opšteg interesa i imovina koju koriste organi Republike Srbije je u državnoj svojini (član 87. st. 1. i 3.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje između ostalog, sistem lokalne samouprave, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, održivi razvoj, sistem zaštite i unapređenja životne sredine i sistem javnih službi (član 97. tač. 3, 6, 9. i 10.); da Vlada utvrđuje i vodi politiku, izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine, donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tač. 1. do 3.); da u interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, zakonom se može poveriti obavljanje određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave, a pojedina javna ovlašćenja se mogu zakonom poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima (član 137. st. 1. i 2.); da su jedinice lokalne samouprave nadležne u pitanjima koja se, na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar jedinice lokalne samouprave, a koja su pitanja od lokalnog značaja određuje se zakonom (član 177.); da opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti (član 190. stav 1. tačka 1.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven (član 4. stav 1. i član 194. stav 1.); da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom (član 194. stav 3.).

Ispitujući ustavnost osporenih odredaba člana 4. st. 7. i 8. Zakona o komunalnim delatnostima, Ustavni sud je imao u vidu i odredbe člana 20. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik RS", broj 129/07), kojima su definisane nadležnosti opštine, kao osnovne teritorijalne jedinice u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, koja je sposobna da, preko svojih organa, samostalno vrši sva prava i dužnosti iz svoje nadležnosti, te je u tom smislu, tačkom 5) stav 1. ovog člana propisano da opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom, uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, i to: prečišćavanje i distribuciju vode, prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda, proizvodnju i snabdevanje parom i toplom vodom, linijski gradski i prigradski prevoz putnika u drumskom saobraćaju, održavanje čistoće u gradovima i naseljima, održavanje deponija, uređivanje, održavanje i korišćenje pijaca, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih javnih površina, javnih parkirališta, javnu rasvetu, uređivanje i održavanje grobalja i sahranjivanje i dr.), kao i organizacione, materijalne i druge uslove za njihovo obavljanje.

Sa stanovišta ostalih navoda predlagača, Ustavni sud je konstatovao da je Zakon o nacionalnim parkovima ("Službeni glasnik RS", broj 39/93), na čije odredbe se poziva predlagač, prestao da važi 13. maja 2009. godine, danom stupanja na snagu Zakona o zaštiti prirode ("Službeni glasnik RS", br. 36/09, 88/10 i 91/10), kao sistemskog zakona u oblasti zaštite životne sredine. Ovaj zakon uređuje zaštitu i očuvanje prirode, kao dela životne sredine i u članu 2. stav 1. definiše prirodu kao dobro od opšteg interesa za Republiku Srbiju koje uživa posebnu zaštitu, u skladu sa ovim zakonom i posebnim zakonima. Navedeni zakon vrlo detaljno uređuje koja su to prirodna dobra, odnosno područja koja su stavljena pod posebnu zaštitu. Imajući u vidu sistemsku povezanost Zakona o komunalnim delatnostima sa navedenim Zakonom, Ustavni sud ukazuje da se u nizu odredaba ovog (tzv. sektorskog) zakona uređuje postupak proglašavanja zaštićenih prirodnih dobara, među kojima su i zaštićena područja, a predmet uređivanja ovog zakona su i pitanja koja se odnose na upravljanje zaštićenim područjem, obaveze upravljača, finansiranje zaštićenog područja, naknada za korišćenje zaštićenog područja i dr. (član 41. i čl. 67. do 70.). Kako je osporenom odredbom člana 4. stav 7. Zakona o komunalnim delatnostima propisano da Vlada, izuzetno, može odlučiti i da na turističkom prostoru i drugim područjima od posebnog značaja upravljač obezbeđuje obavljanje komunalne delatnosti, Ustavni sud nalazi da su za ocenu ustavnosti osporene odredbe Zakona u navedenom delu relevantne i odgovarajuće odredbe Zakona o turizmu ("Službeni glasnik RS", br. 36/09, 88/10, 99/11 i 93/12) kojima su uređeni odnosi u oblasti turizma na određenim načelima, a u okviru toga i brojna pitanja koja su od značaja za razvoj i unapređenje turizma. U posebnom delu ovog zakona koji nosi naziv "Proglašenje i održivo korišćenje turističkog prostora" u članu 14. stav 1. predviđeno je da prostor koji zbog svojih karakteristika, vrednosti i prioritetne turističke namene zahteva poseban režim organizacije, uređenja, korišćenja i zaštite ili se na njemu predviđa izgradnja objekata od nacionalnog interesa, Vlada, na predlog ministarstva, proglašava kao turistički prostor. Ostalim odredbama člana 14. ovog zakona uređena su pitanja koja se odnose na sadržinu akta o proglašenju turističkog prostora, određivanje ko može biti upravljač turističkog prostora, dok su odredbama čl. 15. i 16. ovog zakona detaljno uređena pitanja sprovođenja postupka za proglašenje turističkog prostora, radi donošenja odgovarajućeg akta Vlade. Takođe, odredbama ovog zakona koje se odnose na upravljanje, razvoj i korišćenje turističkog prostora definisana je i uloga jedinica lokalne samouprave u čitavom ovom postupku, tako što je propisano da jedinica lokalne samouprave, između ostalog, može ugovorom poveriti upravljaču turističkog prostora poslove koji se odnose na koordinaciju održavanja komunalnog reda i čistoće, utvrđena su prava i obaveze upravljača turističkog prostora, plaćanje naknade za korišćenje turističkog prostora i dr. (čl. 17. do 21.).

Iz navedenog, prema oceni Suda, proizlazi da je zakonodavac, saglasno svojim ustavnim ovlašćenjima, uredio sistem komunalnih delatnosti i da je, imajući u vidu posebne zakonske režime u pogledu uređivanja određenih prirodnih resursa i dobara od opšteg interesa, kao i turističkog prostora i drugih područja od posebnog značaja, osporenim odredbama člana 4. st. 7. i 8. Zakona o komunalnim delatnostima utvrdio ovlašćenje Vlade da, izuzetno, može odlučiti da upravljač obezbeđuje obavljanje komunalnih delatnosti na način predviđen osporenom regulativom. Sud je, pri tome, pošao od odredaba člana 177. Ustava kojima je utvrđeno da su jedinice lokalne samouprave nadležne u pitanjima koja se, na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar jedinice lokalne samouprave, a koja su pitanja od republičkog ili lokalnog značaja određuje se zakonom. Ove ustavne odredbe, po shvatanju Suda, daju mogućnost Republici Srbiji da zakonom opredeli da li su neka pitanja u određenoj oblasti od republičkog značaja ili nisu. Kada je reč o osporenim odredbama člana 4. st. 7. i 8. Zakona o komunalnim delatnostima, Ustavni sud nalazi da su pitanja koja se uređuju osporenim odredbama zakonom procenjena kao pitanja koja se na svrsishodan način mogu ostvariti na nivou Republike. Takođe, Sud je prilikom odlučivanja u ovoj ustavnopravnoj stvari imao u vidu da je odredbom člana 87. stav 1. Ustava utvrđeno da su prirodna bogatstva u državnoj svojini, iz čega proizlazi da samo Republika Srbija može da odlučuje o korišćenju prirodnih bogatstava, da je odredbom stava 3. istog člana utvrđeno da se prirodna bogatstva koriste pod uslovima i na način predviđen zakonom, kao i da je odredbom člana 97. tačka 9. Ustava utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem zaštite i unapređenja životne sredine. Polazeći od Ustavom utvrđene sadržine i granica izvorne nadležnosti jedinice lokalne samouprave u pogledu uređivanja određenih odnosa, Sud nalazi da je ovo normativno uređivanje ograničeno ustavnim određenjem da se odnosi iz oblasti koje su Ustavom definisane kao izvorna nadležnost jedinice lokalne samouprave, uređuju "u skladu sa zakonom", što znači da se ovo uređivanje ne prenosi u celini, već se prenosi uređivanje pojedinih pitanja iz ovih oblasti, a koja su to pitanja određuje se zakonom. Prema pravnom stavu Ustavnog suda izraženom u više predmeta koji se odnose na ovlašćenje zakonodavca da određuje Ustavom predviđene izvorne nadležnosti jedinice lokalne samouprave, kao utvrđenog oblika decentralizacije vlasti u Republici, u oblastima koje su Ustavom utvrđene kao izvorna nadležnost jedinice lokalne samouprave (član 190.) zakonom se prenosi uređivanje navedenih oblasti, ali ne u celini, jer je jedinica lokalne samouprave u uređivanju pitanja od lokalnog značaja i u tim oblastima ograničena zakonom, pošto ih može uređivati „u skladu sa zakonom“, što znači u skladu sa „tzv. sektorskim zakonom“ kojim je zakonodavac, na sistemski način, jedinstveno za teritoriju cele Republike i jednako za sve građane uredio odgovarajuću oblast. Iz navedenog proizlazi da se jedinici lokalne samouprave ne prenosi u celini ni uređivanje oblasti navedenih u članu 190. stav 1. tačka 1. Ustava, već pojedinih pitanja iz ovih oblasti, a koja su to pitanja određuje se zakonom. Po oceni Suda, ovakvim tumačenjem Ustavom utvrđene sadržine i granica izvorne nadležnosti jedinice lokalne samouprave upravo se obezbeđuje očuvanje načela jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava, kao i načela hijerarhije opštih pravnih akata iz člana 194. stav 3. Ustava kojim se nalaže opšta saglasnost zakona i svih drugih akata donetih u Republici Srbiji sa Ustavom.

Iz svih navedenih razloga, Ustavni sud je odbio predlog za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 4. stav 7. Zakona o komunalnim delatnostima, odlučujući kao u tački 1. izreke.

Kako je Sud ocenio da iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja inicijatora da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 4. st. 7. i 8. Zakona o komunalnim delatnostima, Sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, našao da je inicijativa neprihvatljiva, te je istu odbacio, kao u tački 2. izreke.

Budući da je konačno odlučio u ovoj ustavnopravnoj stvari, Ustavni sud je, saglasno članu 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnih akata, odnosno radnji preduzetih na osnovu odredbe člana 4. stav 7. Zakona o komunalnim delatnostima, odlučujući kao u tački 3. izreke.

Na osnovu navedenog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tačka 14) i člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić

Odbijanje predloga za ocenu ustavnosti odredbi Zakona o komunalnim delatnostima

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti