Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o zapošljavanju

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o zapošljavanju i Odluke Vlade o programu rešavanja viška zaposlenih. Sud je našao da osporene odredbe, koje uslovljavaju pravo na novčanu naknadu visinom otpremnine, nisu neustavne.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-67/2020
13.10.2022.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda, Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Jovan Ćirić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov i Miroslav Nikolić, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tač. 1. i 3. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 13. oktobra 2022. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima odredbe člana 67. stav 1. tačka 1. podtačka 1) Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti („Službeni glasnik RS“, br. 36/09, 88/10, 38/15 i 113/17), u delu koji glasi „osim lica koja su se, u skladu sa odlukom Vlade o utvrđivanju programa rešavanja viška zaposlenih, svojevoljno opredelila za novčanu naknadu ili posebnu novčanu naknadu – u većem iznosu od visine otpremnine utvrđene Zakonom o radu“.

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu „ustavnosti i zakonitosti“ odredbe člana 67. stav 2. Zakona iz tačke 1.

3. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti, saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonitosti Glave III stav 3. Odluke o utvrđivanju Programa za rešavanje viška zaposlenih u postupku privatizacije („Službeni glasnik RS“, br. 9/15, 84/15, 109/15, 16/16, 82/16, 5/17, 92/17, 9/18, 59/18, 3/19, 1/20 i 11/20).

4. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu osporenih odredaba Zakona iz tačke 1. i Odluke iz tačke 3.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu je više inicijatora podnelo zajedničku inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima dela odredbe člana 67. stav 1. tačka 1. podtačka 1) Zakona navedenog u izreci i odredbe glave III stav 3. Odluke navedene u izreci. Naknadno je ovom predmetu pripojena i inicijativa za ocenu „ustavnosti i zakonitosti“ odredbe stava 2. člana 67. istog zakona.

U prvoj inicijativi se navodi da je podtačkom 1) tačke 1. stava 1. člana 67. Zakona propisano pravo da novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti licima kojima je radni odnos prestao kao višku zaposlenih, pri čemu je osporenim delom te odredbe ovo pravo uskraćeno jednom broju lica koja pravo na otpremninu ostvaruju u skladu sa Odlukom Vlade o utvrđivanju Programa za rešavanje viška zaposlenih u postupku privatizacije. Ističe se da prema članu 158. st. 1. i 2. Zakona o radu, otpremnina višku zaposlenih predstavlja pravo zaposlenog po osnovu rada i uslov za primenu razloga za otkaz ugovora o radu, dok naknada za slučaj nezaposlenosti predstavlja pravo po osnovu osiguranja za slučaj nezaposlenosti, zajemčeno Ustavom i međunarodnim aktima. Citiraju se odredbe člana 69. st. 1-3. i čl. 18, 19. i 20. Ustava, odredbe čl. 19. i 20. Konvencije MOR o minimalnoj normi socijalnog obezbeđenja, broj 102, pojedine odredbe osporenog Zakona i Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje i ističe da su otpremnina i novčana naknada dva prava koja ne mogu da isključuju jedno drugo. Potom se navodi da nezaposlenost predstavlja osigurani slučaj koji je pokriven obaveznim socijalnim osiguranjem, da je Ustavom i Konvencijom MOR broj 102 zaposlenima zagarantovano pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, te da se radi o pravu koje se neposredno primenjuje i za čije ostvarivanje se način propisuje osporenim Zakonom, a da se prema čl. 18, 19. i 20. Ustava prilikom propisivanja načina ostvarivanja prava zakonom ne sme uticati na suštinu zajemčenog prava. Po mišljenju inicijatora osporenim delom sporne odredbe Zakona određenoj grupi lica kojima je otpremnina isplaćena u skladu sa posebnom odlukom Vlade uskraćeno je pravo na naknadu u slučaju nezaposlenosti upravo zadiranjem u suštinu Ustavom zajemčenog prava i preko obima neophodnog da se zadovolji ustavna svrha ograničenja prava. Činjenica da je određenom zaposlenom isplaćena otpremnina za koju se svojevoljno opredelio, po mišljenju inicijatora ne može se smatrati objektivnim i opravdanim razlogom za uskraćivanje prava jer je i taj zaposleni nezavisno od svoje volje ostao bez zaposlenja i zarade, zbog čega se našao u stanju socijalne potrebe. S tim u vezi navodi se da Zakon o radu propisuje samo minimalni iznos otpremnine, da se visina otpremnine utvrđuje opštim aktom ili ugovorom o radu i da stoga ne postoji neki veći iznos otpremnine na koji upućuje sporni deo predmetne odredbe Zakona, a koji bi predstavljao razlog da se zaposlenom uskrati pravo iz obaveznog socijalnog osiguranja koje se finansira iz doprinosa koje plaćaju osiguranici. Dalje se ističe da ni član 160. Zakona o radu ostvarivanje prava na naknadu za slučaj nezaposlenosti ne vezuje za visinu otpremnine i ne ograničava pravo na navedenu naknadu, te da cilj osporenog dela odredbe Zakona nije legitiman i zadire u suštinu zajemčenog prava na novčanu naknadu.

Ocena osporenog dela odredbe člana 1. stav 1. tačka 1. podtačka 1) Zakona tražena je i u odnosu na član 21. Ustava i član 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, navodima da se neopravdano pravi razlika između nezaposlenih kojima je radni odnos prestao kao višku zaposlenih, zasnovana na, uslovno rečeno, imovnom stanju onih kojima je otpremnina isplaćena u skladu sa odlukom Vlade, a sa paušalno postavljenim kriterijumom koji je zasnovan na pretpostavci da je ovim licima isplaćen veći iznos otpremnine u odnosu na iznose utvrđene u skladu sa Zakonom o radu. Po mišljenju inicijatora „ovakvo različito postupanje nema objektivno i razumno opravdanje, ne teži legitimnom cilju i ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrebljenih sredstava i cilja čijoj se realizaciji teži, s obzirom na to da zakonodavac ne zna ko je koliki iznos otpremnine zaista primio“ i da postoji mogućnost da su lica koja su primila otpremninu obračunatu po najnižem iznosu prema Zakonu o radu, a koja imaju pravo na novčanu naknadu za nezaposlenost, zapravo sveukupno primila značajno veći iznos u odnosu na lica koja su samo godinu dana u radnom odnosu kod poslodavca koji isplaćuje otpremninu po odluci Vlade.

Navedeno zakonsko rešenje osporeno je i u odnosu na član 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i član 58. Ustava. Kao razlog osporavanja navodi se da je pravo na naknadu nezaposlenim licima propisano Ustavom i osporenim Zakonom, da je to pravo iz socijalnog osiguranja po osnovu uplate doprinosa i da predstavlja legitimno očekivanje svih nezaposlenih kojima je radni odnos prestao kao višku da će im naknada biti isplaćena, zbog čega ista prema praksi Evropskog suda za ljudska prava predstavlja njihovu imovinu. Polazeći od postupanja Evropskog suda za ljudska prava kada ispituje da li je povređeno pravo na mirno uživanje imovine, navodi se da je u konkretnom slučaju nesporno mešanje države u mirno uživanje ovog prava u odnosu na određenu grupu nezaposlenih, koje nema razumno i objektivno opravdanje jer ne postoji proporcionalnost između upotrebljene mere i cilja koji se želi postići i nije uspostavljena pravična ravnoteža između javnog i privatnog interesa jer su jednom broju nezaposlenih uskraćena sredstva koja im obezbeđuju socijalnu sigurnost i egzistenciju. Još se navodi da se potpuno uskraćivanje prava u konkretnom slučaju ne može smatrati objektivnim i opravdanim s obzirom na to da zakonodavac ne zna koji iznos otpremnine je svaki od ovih nezaposlenih primio i da li je taj iznos dovoljan da im osigura egzistenciju, odnosno da nadomesti ulogu novčane naknade za slučaj nezaposlenosti.

Istom inicijativom osporen je i stav 3. glave III Odluke o utvrđivanju Programa za rešavanje viška zaposlenih u postupku privatizacije, kojim je predviđeno da pravo na novčanu naknadu u skladu sa propisima o zapošljavanju mogu ostvariti ona lica čija je ukupna visina isplaćene otpremnine, u skladu sa ovom odlukom, manja ili jednaka visini otpremnine utvrđene u skladu sa Zakonom o radu. Odluka je osporena iz istih razloga kao i Zakon, navodima da se zadrlo u suštinu Ustavom zajemčenog prava na socijalno obezbeđenje za slučaj nezaposlenosti i suprotno ustavnom principu jednakosti svih pred Ustavom i zakonom, kao i da je suprotna odredbama Zakona o radu. Pozivajući se na član 159. Zakona o radu, inicijator navodi da je iznos koji predstavlja osnovicu za isplatu otpremnine u svakom pojedinačnom slučaju različit, zbog čega je jasno da je osporenom Odlukom na paušalan način jednoj grupi zaposlenih uskraćeno pravo na materijalno obezbeđenje za slučaj nezaposlenosti, jer se ne porede visine dve isplaćene otpremnine, već visina otpremnine isplaćene u skladu sa Odlukom i visina utvrđena u skladu sa Zakonom o radu, zbog čega se zaposleni kojima je otpremnina isplaćena u skladu sa tačkom 1. stava 1. glave III Odluke neopravdano stavljaju u nejednak položaj u odnosu na lica kojima je otpremnina isplaćena u skladu sa ugovorom o radu, opštim aktom ili zakonskim minimumom. Ukazuje se da se osporena Odluka primenjuje i na preduzeća za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba sa invaliditetom i da se neopravdano uskraćuje pravo na socijalnu sigurnost i osobama sa invaliditetom.

Predloženo je i da Ustavni sud do donošenja konačne odluke obustavi izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koja je preduzeta na osnovu osporenih odredaba Zakona i Odluke, kao i svih postupaka koji se vode u vezi sa ovim odredbama.

Podnosilac druge inicijative za pokretanje postupka za ocenu „ustavnosti i zakonitosti“ smatra da je u odredbi člana 67. stav 2. Zakona nepravilno upotrebljeno pozivanje na član 66. Zakona i da je pogrešna tvrdnja da nezaposleni može ostvariti pravo na novčanu naknadu ako ponovo ispuni uslove iz člana 66, budući da je potrebno kumulativno ispuniti i druge propisane uslove i predlaže da se prihvati inicijativa za usklađivanje teksta odredbe stava 2. člana 67. na način kako je to predložio.

U sprovedenom prethodnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da se osporenim Zakonom o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti („Službeni glasnik RS“, br. 36/09, 88/10, 38/15 i 113/17) uređuju poslovi i nosioci poslova zapošljavanja, prava i obaveze nezaposlenog i poslodavca, aktivna politika zapošljavanja, osiguranje za slučaj nezaposlenosti i druga pitanja od značaja za zapošljavanje, povećanje zaposlenosti i sprečavanje dugoročne nezaposlenosti u Republici Srbiji (član 1.). Odredbama člana 67. tog zakona propisano je: da nezaposleni ima pravo na novčanu naknadu u slučaju prestanka radnog odnosa ili prestanka obaveznog osiguranja, između ostalog, po osnovu: 1. prestanka radnog odnosa otkazom od strane poslodavca, u skladu sa propisima o radu, i to: 1) ako usled tehnoloških, ekonomskih ili organizacionih promena prestane potreba za obavljanjem određenog posla ili dođe do smanjenja obima posla, u skladu sa zakonom, osim lica koja su se, u skladu sa odlukom Vlade o utvrđivanju programa rešavanja viška zaposlenih, svojevoljno opredelila za novčanu naknadu ili posebnu novčanu naknadu – u većem iznosu od visine otpremnine utvrđene Zakonom o radu, 2) ako zaposleni ne ostvaruje rezultate rada, odnosno nema potrebna znanja i sposobnosti za obavljanje poslova na kojima radi (stav 1. tačka 1. podtačka 1) i 2)) i da nezaposleni kome je radni odnos, odnosno osiguranje prestalo njegovom voljom ili krivicom, odnosno ako je radni odnos prestao svojevoljnim opredeljivanjem za otpremninu, novčanu naknadu ili posebnu novčanu naknadu po odluci Vlade o utvrđivanju programa rešavanja viška zaposlenih, u većem iznosu od visine otpremnine utvrđene Zakonom o radu, može ostvariti pravo na novčanu naknadu ako ponovo ispuni uslove iz člana 66. ovog zakona (stav 2.). Ustavni sud je takođe konstatovao da Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti („Službeni glasnik RS“, broj 49/21), koji je donet nakon podnošenja inicijativa, osporene odredbe nisu menjane.

Ustavni sud je imao u vidu i odredbe Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti („Službeni glasnik RS“, br. 36/09, 88/10, 38/15, 113/17 i 49/21) kojima je propisano: da poslove zapošljavanja obavlja Nacionalna služba za zapošljavanje (u daljem tekstu: Nacionalna služba) i agencija za zapošljavanje (član 7.); da poslove zapošljavanja, osiguranja za slučaj nezaposlenosti, ostvarivanje prava iz osiguranja za slučaj nezaposlenosti i drugih prava u skladu sa zakonom i vođenje evidencija u oblasti zapošljavanja obavlja Nacionalna služba (član 8. stav 1.); da prihod Nacionalne službe čine sredstva: 1. doprinosa za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti, 2. iz budžeta Republike Srbije, 3. ostvarena ulaganjem kapitala, 4. domaćih i inostranih kredita, u skladu sa zakonom, 5. poklona, donacija i legata, 6. druga sredstva ostvarena u skladu sa zakonom (član 19.); da se mere aktivne politike zapošljavanja finansiraju, između ostalog, iz budžeta Republike Srbije i doprinosa za slučaj nezaposlenosti (član 59. stav 1. tač. 1. i 4.); da je obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti (u daljem tekstu: obavezno osiguranje) deo sistema obaveznog socijalnog osiguranja građana kojim se obezbeđuju prava za slučaj nezaposlenosti na načelima obaveznosti, uzajamnosti i solidarnosti, da se obaveznim osiguranjem obezbeđuju prava za slučaj nezaposlenosti, i to: 1. novčana naknada; 2. zdravstveno osiguranje i penzijsko i invalidsko osiguranje u skladu sa zakonom; 3. druga prava u skladu sa zakonom (član 64.); da se sredstva za ostvarivanje prava iz obaveznog osiguranja obezbeđuju iz doprinosa za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti i drugih sredstava obezbeđenih u skladu sa zakonom (član 65.); da obavezno osigurano lice ima pravo na novčanu naknadu ako je bilo osigurano najmanje 12 meseci neprekidno ili s prekidima u poslednjih 18 meseci i da se neprekidnim osiguranjem iz stava 1. ovog člana smatra i prekid obaveznog osiguranja kraći od 30 dana (član 66); da novčana naknada pripada nezaposlenom od prvog dana od dana prestanka obaveznog osiguranja, ako se prijavi i podnese zahtev Nacionalnoj službi u roku od 30 dana od dana prestanka radnog odnosa ili prestanka osiguranja i da pravo na novčanu naknadu nema nezaposleni koji podnese zahtev po isteku vremena za koje bi mu pravo na novčanu naknadu pripadalo, u skladu sa ovim zakonom (član 68. st. 1. i 3.); da se novčana naknada isplaćuje nezaposlenom:1. tri meseca, ako ima staž osiguranja od jedne do pet godina, 2. šest meseci, ako ima staž osiguranja od pet do 15 godina, 3. devet meseci, ako ima staž osiguranja od 15 do 25 godina, 4. dvanaest meseci, ako ima staž osiguranja duži od 25 godina, da izuzetno, novčana naknada pripada nezaposlenom u trajanju od 24 meseca, ukoliko nezaposlenom do ispunjavanja prvog uslova za ostvarivanje prava na penziju, u skladu sa propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju, nedostaje do dve godine (član 72. st. 1. i 3.); da korisniku novčane naknade prestaje pravo na novčanu naknadu, između ostalog, ako podnese zahtev za prestanak prava (član 76. tačka 5.); da korisnik novčane naknade ima pravo na zdravstveno i penzijsko i invalidsko osiguranje za vreme ostvarivanja prava na novčanu naknadu, da su doprinosi za zdravstveno i penzijsko i invalidsko osiguranje sadržani u novčanoj naknadi i plaćaju se na teret lica koje prima novčanu naknadu (član 78. st. 1. i 2.).

Osporenom odredbom Odluke o utvrđivanju Programa za rešavanje viška zaposlenih u postupku privatizacije („Službeni glasnik RS“, br. 9/15, 84/15, 109/15, 16/16, 82/16, 5/17, 92/17, 9/18, 59/18, 3/19, 1/20 i 11/20) predviđeno je da pravo na novčanu naknadu u skladu sa propisima o zapošljavanju mogu ostvariti ona lica čija je ukupna visina isplaćene otpremnine, u skladu sa ovom odlukom, manja ili ista od visine otpremnine utvrđene u skladu sa Zakonom o radu (stav 3. Glave 3 Programa). Ustavni sud je konstatovao da su nakon podnošenja inicijative izvršene izmene osporene Odluke („Službeni glasnik RS“, broj 30/22) koje nisu od uticaja na postupanje Suda u ovom predmetu.

Radi sagledavanja celine spornih pitanja Sud je imao u vidu i odredbe Odluke kojima je predviđeno: da se ovom odlukom utvrđuje Program za rešavanje viška zaposlenih u postupku privatizacije (tačka 1.), da je Program odštampan uz ovu odluku i čini njen sastavni deo.(tačka 2.) da je za sprovođenje Programa zaduženo ministarstvo nadležno za poslove rada i zapošljavanja, koje šestomesečno dostavlja izveštaj Vladi o sprovođenju Programa (tačka 3.) i da subjekti privatizacije koji ne mogu da obezbede sredstva za rešavanje viška zaposlenih iz sopstvenih izvora, mogu ostvariti pravo na obezbeđivanje sredstava iz budžeta Republike Srbije, u skladu sa ovom odlukom (tačka 4.). Programom se određuju njegov predmet i cilj (Glava I) nosioci aktivnosti utvrđivanja viška zaposlenih (Glava II), način rešavanja viška zaposlenih (Glava III), izvori sredstava (Glava IV) i način odobravanja sredstava (Glava V). Odredbom Glave I stav 3. predviđeno je da se Program primenjuje na subjekte privatizacije sa većinskim državnim, odnosno društvenim kapitalom u postupku privatizacije za koje je objavljen Javni poziv za prikupljanje pisama o zainteresovanosti, u skladu sa Zakonom o privatizaciji („Službeni glasnik RS”, br. 83/14 i 46/15), na zavisna društva koja su poslovala u okviru subjekta privatizacije, a kod kojih se postupak privatizacije sprovodi kroz pokretanje stečaja, uključujući i subjekte privatizacije nad kojim treba biti pokrenut stečaj u skladu sa Akcionim planom za okončanje postupka privatizacije za 188 subjekata kroz pokretanje stečaja, na preduzeća za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba sa invaliditetom, koja posluju kao zavisna društva u okviru subjekta privatizacije, na subjekte privatizacije od strateškog značaja, koji su određeni aktom Vlade i na preduzeća za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba sa invaliditetom koja posluju sa državnim, odnosno društvenim kapitalom.

III

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju, da se Ustavom jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima, da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava, da se odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 18.); da jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava (član 19.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava, da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati i da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta i da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima (član 21.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58.); da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva, da se prava zaposlenih i njihovih porodica na socijalno obezbeđenje i osiguranje uređuju zakonom i da zaposleni ima pravo na naknadu zarade u slučaju privremene sprečenosti za rad, kao i pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, u skladu sa zakonom (član 69. st. 1-3.).

Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG - Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 i „Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori“, br. 12/10 i 10/15) je utvrđeno: da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza s nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status (član 14.).

Članom 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda predviđeno je da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava i da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni.

Odredbama Konvencije MOR o minimalnoj normi socijalnog obezbeđenja („Službeni list FNRJ – Međunarodni ugovori“, broj 1/55) za koje inicijator takođe smatra da su povređene, utvrđeno je: da je svaki član za koga je ovaj Deo Konvencije na snazi, dužan da zaštićenim licima obezbedi davanja za slučaj nezaposlenosti, prema sledećim članovima ovog Dela (član 19.) i da osigurani slučaj podrazumeva gubitak zarade kako je on definisan nacionalnim zakonodavstvom – zbog nemogućnosti za zaštićenu osobu, koja je sposobna i raspoloživa za rad, da dobije odgovarajuće zaposlenje (član 20.).

Zakonom o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/17- Odluka US, 113/17 i 95/18 - Autentično tumačenje) je propisano: da je poslodavac dužan da pre otkaza ugovora o radu, u smislu člana 179. stav 5. tačka 1) ovog zakona, zaposlenom isplati otpremninu u skladu sa ovim članom, da se visina otpremnine iz stava 1. ovog člana utvrđuje opštim aktom ili ugovorom o radu, s tim što ne može biti niža od zbira trećine zarade zaposlenog za svaku navršenu godinu rada u radnom odnosu kod poslodavca kod koga ostvaruje pravo na otpremninu, da se za utvrđivanje visine otpremnine računa i vreme provedeno u radnom odnosu kod poslodavca prethodnika u slučaju statusne promene i promene poslodavca u smislu člana 147. ovog zakona, kao i kod povezanih lica sa poslodavcem u skladu sa zakonom, da se promena vlasništva nad kapitalom ne smatra promenom poslodavca u smislu ostvarivanja prava na otpremninu u skladu sa ovim članom, da opštim aktom ili ugovorom o radu ne može da se utvrdi duži period za isplatu otpremnine od perioda utvrđenog u st. 2. i 3. ovog člana i da zaposleni ne može da ostvari pravo na otpremninu za isti period za koji mu je već isplaćena otpremnina kod istog ili drugog poslodavca (član 158.); da se zaradom u smislu člana 158. ovog zakona smatra prosečna mesečna zarada zaposlenog isplaćena za poslednja tri meseca koja prethode mesecu u kojem se isplaćuje otpremnina (član 159.); da zaposleni kome poslodavac posle isplate otpremnine iz člana 158. ovog zakona otkaže ugovor o radu zbog prestanka potrebe za njegovim radom ostvaruje pravo na novčanu naknadu i pravo na penzijsko i invalidsko osiguranje i zdravstvenu zaštitu, u skladu sa propisima o zapošljavanju (član 160.); da zaposlenom može da prestane radni odnos ako za to postoji opravdan razlog koji se odnosi na potrebe poslodavca i to: 1) ako usled tehnoloških, ekonomskih ili organizacionih promena prestane potreba za obavljanjem određenog posla ili dođe do smanjenja obima posla (član 179. stav 5. tačka 1)).

Ispitujući osnovanost navoda inicijative kojima je osporena ustavnost i saglasnost sa potvrđenim međunarodnim ugovorima dela odredbe člana 67. stav 1. tačka 1. podtačka 1) Zakona, Ustavni sud je pošao od celine odredaba člana 67. osporenog Zakona. Iz odredaba toga člana proizlazi da u slučaju prestanka radnog odnosa na neodređeno vreme, pravo na novčanu naknadu po osnovu nezaposlenosti imaju jedino lica kojima je radni odnos prestao otkazom od strane poslodavca, i to samo po dva osnova – kao višku zaposlenih i zbog neostvarivanja rezultata rada, odnosno nemanja potrebnih znanja i sposobnosti za obavljanje poslova na kojima rade. Međutim, iz osporene odredbe stava 1. tačka 1. podtačka 1) toga člana proizlazi da navedeno pravo nemaju ni sva lica kojima je radni odnos prestao kao višku zaposlenih.

Kako je višak zaposlenih usled tehnoloških, ekonomskih ili organizacionih promena kod poslodavca uređen Zakonom o radu, Ustavni sud je konstatovao da je saglasno tom zakonu poslodavac dužan da pre otkaza ugovora o radu zaposlenom za koga je tvrđeno da je višak isplati otpremninu. Visina otpremnine utvrđuje se opštim aktom ili ugovorom o radu, s tim što ne može biti niža od zbira trećine zarade zaposlenog za svaku navršenu godinu rada u radnom odnosu kod poslodavca kod koga ostvaruje pravo na otpremninu (član 158. stav 2.), pri čemu zarada podrazumeva prosečnu mesečnu zaradu isplaćenu za poslednja tri meseca koji prethode mesecu isplate otpremnine (član 159.). Zakonom o radu je dakle utvrđen minimalni iznos otpremnine koji poslodavac mora da isplati zaposlenom koji postaje višak, da bi mogao da mu otkaže ugovor o radu. Saglasno istom zakonu, zaposleni kome poslodavac posle isplate otpremnine otkaže ugovor o radu ostvaruje pravo na novčanu naknadu i pravo na penzijsko i invalidsko osiguranje i zdravstvenu zaštitu, u skladu sa propisima o zapošljavanju (član 160.), što znači da Zakonom o radu nije neposredno utvrđeno pravo na novčanu naknadu svakom licu kome je prestao radni odnos kao višku zaposlenih, već on upućuje da se ta naknada može ostvariti ako su ispunjeni uslovi propisani posebnim zakonom.

Prema osporenoj odredbi Zakona, pravo na novčanu naknadu po prestanku radnog odnosa nemaju lica koja su se, u skladu sa odlukom Vlade o utvrđivanju programa rešavanja viška zaposlenih, svojevoljno opredelila za novčanu naknadu ili posebnu novčanu naknadu – u većem iznosu od visine otpremnine utvrđene Zakonom o radu i taj izuzetak je zapravo osporen podnetom inicijativom. Iz navedene odredbe proizlazi, kao prvo, da se izuzetak od prava na novčanu naknadu odnosi samo na određen krug lica, koja pravo na otpremninu kao višak zaposlenih ostvaruju po posebnoj odluci Vlade. Kao drugo, osporena odredba podrazumeva da se programom Vlade zaposlenima nudi više različitih opcija za isplatu otpremnine, a da oni svojevoljno odlučuju o tome koju će od njih izabrati. Konačno, kako je Zakonom o radu utvrđena minimalna visina otpremnine, a to je trećina zarade zaposlenog za svaku navršenu godinu rada u radnom odnosu kod poslodavca, Ustavni sud nalazi da je nesporno da je zakonodavac, upućujući u osporenoj odredbi Zakona na visinu otpremnine utvrđenu Zakonom o radu, imao u vidu upravo trećinu zarade zaposlenog za svaku navršenu godinu rada u radnom odnosu kod poslodavca, te da osporena odredba podrazumeva da pravo na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti nema samo onaj ko je ostvario otpremninu čiji je ukupan iznos veći od iznosa koji bi ostvario primenom jedne trećine zarade po godini rada. S tim u vezi, Ustavni sud je dalje konstatovao da iz osporene Odluke proizlazi da se ona primenjuje na pravne subjekte sa većinskim društvenim ili državnim kapitalom koji godinama neuspešno posluju i kojima je neophodno trajno rešiti status promenom vlasničkih odnosa, kao i da oni koji ne mogu da obezbede sredstva za rešavanje viška zaposlenih iz sopstvenih izvora, mogu da ostvare pravo na obezbeđivanje sredstava iz budžeta Republike Srbije.

Razmatrajući navode inicijative da je osporenom odredbom Zakona povređeno pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti zajemčeno odredbom člana 69. stav 3. Ustava jer je suprotno odredbama čl. 18. 19. i 20. Ustava zakonodavac zadro u suštinu tog prava, Ustavni sud najpre konstatuje da je odredbom člana 69. stav 3. Ustava utvrđeno da zaposleni ima pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti, u skladu sa zakonom. Polazeći od formulacije te ustavne odredbe, Ustavni sud konstatuje da pravo na naknadu u slučaju privremene nezaposlenosti pripada grupi prava za koja je u Ustavu izričito navedeno da se ostvaruju u skladu sa zakonom, što znači da se način ostvarivanja prava, uslovi za njegovo ostvarivanje, obim prava i njegovo trajanje uređuju zakonom. Saglasno tome, osporenim Zakonom propisani su uslovi za ostvarivanje prava na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti. Zakonom je propisano i da se pravo na naknadu ostvaruje na osnovu ličnog zahteva, kao i da prestaje na osnovu ličnog zahteva (član 68. i član 76. tačka 5.), što znači da ostvarivanje prava zavisi od volje svakog pojedinca. Imajući u vidu sadržinu osporenog dela odredbe člana 67. stav 1. tačka 1. podtačka 1) Zakona, Ustavni sud nalazi da propisanim uslovom nikome kome radni odnos prestaje po osnovu viška zaposlenih nije uskraćena mogućnost da pored otpremnine ostvari i pravo na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti. Isključivo od volje svakog pojedinca zavisi da li će ili neće to pravo i ostvariti, u zavisnosti od toga za koju od ponuđenih opcija za isplatu otpremnine se izjasni, smatrajući je najpovoljnijim rešenjem za sebe. Ustavni sud ukazuje da i otpremnina i naknada za slučaj nezaposlenosti u osnovi imaju istu svrhu, zaštitu zaposlenog usled gubitka zaposlenja, da i visina naknade zavisi od visine zarade (s tim što se uzima u obzir poslednjih 12 meseci), da trajanje prava na naknadu zavisi od godina staža osiguranja (3-12 meseci, izuzetno 24 meseca), da se doprinosi za osiguranje plaćaju iz naknade, dakle na teret nezaposlenog, te da su to sve okolnosti koje su svakako od značaja pri izboru opcije za isplatu otpremnine. Saglasno izloženom, Ustavni sud smatra da nije ustavnopravno utemeljena tvrdnja inicijatora da je osporenim delom odredbe člana 67. Zakona zakonodavac zadro u suštinu prava na naknadu utvrđenog odredbom člana 69. stav 3. Ustava, suprotno odredbama čl. 18. 19. i 20. Ustava, kojima su utvrđena osnovna načela ostvarivanja ljudskih i manjinskih prava i sloboda (neposredna primena zajemčenih prava, svrha ustavnih jemstava i ograničenja ljudskih i manjinskih prava).

Povodom navoda inicijative koji se odnose na povredu načela o zabrani diskriminacije iz člana 21. Ustava i člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Ustavni sud najpre nalazi da je netačna tvrdnja inicijatora da je zakonodavac paušalno odredio kriterijum za pravo na naknadu, baziran na pretpostavci da je ovim licima isplaćen veći iznos otpremnine u odnosu na iznose utvrđene prema Zakonu o radu. Kao što je napred već rečeno, iz zakonske odredbe a i iz same Odluke Vlade na koju ona upućuje, proizlazi da je kriterijum za ostvarivanje prava na naknadu za slučaj nezaposlenosti visina ukupno isplaćene otpremnine jednom licu u odnosu na visinu otpremnine koja mu pripada po Zakonu o radu (jedna trećina njegove prosečne zarade u poslednja tri meseca po navršenoj godini rada kod poslodavca), te da pravo na naknadu nema onaj ko se opredeli za opciju saglasno kojoj mu se isplaćuje otpremnina u većem iznosu od pripadajuće.

Ustavni sud dalje konstatuje da prema Zakonu o radu otpremnine za utvrđeni višak zaposlenih obezbeđuje poslodavac iz sopstvenih sredstava, pre otkaza ugovora o radu, dok se u konkretnom slučaju, odluka na koju se poziva u Zakonu primenjuje na pravne subjekte sa većinskim društvenim ili državnim kapitalom koji ne mogu da obezbede sredstva za rešavanje viška zaposlenih iz sopstvenih izvora i kojima se sredstva za tu namenu stoga obezbeđuju iz budžeta Republike Srbije. To znači da se u slučaju zaposlenih u navedenim pravnim subjektima i otpremnina i naknada za slučaj nezaposlenosti isplaćuju iz sredstava javnih prihoda. Naime, pravo na naknadu je pravo koje se obezbeđuje po osnovu osiguranja za slučaj nezaposlenosti, zasnovanog na načelima obaveznosti, solidarnosti i uzajamnosti (član 64. Zakona). Saglasno odredbama osporenog Zakona, sredstva za ostvarivanje prava iz obaveznog osiguranja obezbeđuju se ne samo iz doprinosa za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti već i iz drugih sredstava obezbeđenih u skladu sa zakonom (član 65.), a što su, saglasno članu 19. Zakona, i sredstva budžeta Republike Srbije. Saglasno Zakonu o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, br. 54/2009, 73/2010, 118/2021), doprinosi za obavezno socijalno osiguranje su javni prihodi (član 14. stav 1. tačka 2), kao i sredstva koja pripadaju budžetu Republike Srbije (član 23.). Sa druge strane, i doprinosi i sredstva budžeta Republike Srbije su, saglasno članu 59. stav 1. Zakona, izvori finansiranja i širokog spektra mera aktivne politike zapošljavanja, koje nisu usmerene samo na nezaposlene kojima je radni odnos prestao kao višku zaposlenih.

S obzirom na to da se u konkretnom slučaju i pravo na otpremninu i pravo na naknadu za slučaj nezaposlenosti ostvaruju na teret sredstava javnih prihoda iako obezbeđivanje sredstava za isplatu otpremnine izvorno nije obaveza države, Ustavni sud nalazi da je cilj osporene odredbe Zakona zaštita ekonomskog sistema, odnosno ostvarivanje prava zaposlenih u subjektima privatizacije na način koji je za njih najpovoljniji a kojim se neće ugroziti javne finansije. U skladu sa tim ciljem, koji nesporno predstavlja legitiman cilj, zakonodavac je predvideo osporeno rešenje kojim nikome od zaposlenih koji postaju višak nije uskratio mogućnost da ostvari i pravo na otpremninu i pravo na naknadu za slučaj nezaposlenosti, ostavljajući im da se svojevoljno opredele između više opcija i izaberu onu za koju smatraju da je za njih najpovoljnija, ali vodeći računa da se time ne ugroze javne finansije. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da nije ustavnopravno utemeljena tvrdnja inicijatora da osporeni deo odredbe člana 67. stav 1. tačka 1. podtačka 1) Zakona nije u saglasnosti sa načelom o zabrani diskriminacije iz člana 21. Ustava i člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Ustavni sud dalje ukazuje da, u situaciji kada se zaposleni svojevoljno opredeljuje za jednu od ponuđenih opcija za isplatu otpremnine, on sam procenjuje svoj ekonomski i socijalni interes. Prihvatanje opcije koja zaposlenom obezbeđuje veći iznos otpremnine od zakonskog minimuma koji mu pripada, a na uštrb naknade za nezaposlenost, je stoga posledica procene samog tog lica šta je za njega najpovoljnije. Otuda neostvarivanje prava na naknadu nije posledica mere koja je bilo kome nametnuta od strane države već je posledica sopstvenog iskazanog interesa, zbog čega ne može biti ni govora o tome da je usled činjenja ili nečinjenja države onaj o kome je reč morao da podnese nesrazmeran i prekomeran teret koji za posledicu ima povredu prava na mirno uživanje imovine, garantovanog članom 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 58. Ustava. Stoga je Ustavni sud neosnovanim ocenio i navode inicijative koji se odnose na povredu prava na imovinu.

U odnosu na navode inicijative koji se odnose na povredu odredaba Konvencije MOR o minimalnoj normi socijalnog obezbeđenja, Ustavni sud nalazi da se odredbe čl. 19. i 20. na koje se u inicijativi poziva, a koje sadrže uopštenu obavezu potpisnika te konvencije da zaštićenim licima obezbede davanja za slučaj nezaposlenosti prema narednim članovima Konvencije (pri čemu se i pojam zaštićenog lica u tim odredbama koristi uopšteno, a daljim odredbama se predviđaju različiti modaliteti za određivanje kruga zaštićenih lica), kao i šta podrazumeva osigurani slučaj, ne mogu dovesti u neposrednu ustavnopravnu vezu sa sadržinom osporene odredbe Zakona.

S obzirom na sve navedeno, Ustavni sud je našao da iznetim razlozima osporavanja nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima osporenog dela odredbe člana 67. stav 1. tačka 1. podtačka 1) Zakona, pa je na osnovu odredbe člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15), odbacio podnetu inicijativu i odlučio kao u tački 1. izreke.

Povodom podnete inicijative za pokretanje postupka za ocenu „ustavnosti i zakonitosti“ odredbe stava 2. člana 67. Zakona, Ustavni sud je utvrdio da ona u suštini predstavlja inicijativu za izmenu navedene odredbe Zakona, budući da ne sadrži odredbe Ustava u odnosu na koje se traži ocena ustavnosti niti ustavnopravno argumentovane razloge osporavanja ustavnosti, već podnosilac iznosi mišljenje o potrebi usklađivanja navedene zakonske odredbe sa drugim odredbama istog zakona, a što prema odredbama člana 167. Ustava nije nadležnost Suda. Stoga je Ustavni sud, odlučujući kao u tački 2. izreke, odbacio inicijativu, na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, jer nije nadležan za odlučivanje.

Što se tiče osporene Odluke, Ustavni sud ukazuje da je u svojoj dosadašnjoj praksi izraženoj u više predmeta zauzeo stanovište da odluka Vlade kojom se utvrđuje program rešavanja viška zaposlenih po svojoj pravnoj prirodi ne predstavlja neposredni izvor prava i obaveza za subjekte na koje se odnosi, već se predviđaju određene aktivnosti i mere za rešavanje viška zaposlenih, pa stoga ne predstavlja opšti pravni akt u smislu člana 167. Ustava, za čiju je ocenu ustavnosti i zakonitosti nadležan Ustavni sud. Saglasno tome, Ustavni sud je, odlučujući kao u tački 3. izreke, podnetu inicijativu za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom glave III stav 3. Odluke o utvrđivanju programa za rešavanje viška zaposlenih u postupku privatizacije odbacio na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, jer nije nadležan za odlučivanje.

Kako je Sud na ovaj način konačno odlučio o podnetim inicijativama, zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporene odredbe člana 67. stav 1. tačka 1. podtačka 1) Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti i na osnovu osporene odredbe stava 3. glave III Odluke o utvrđivanju programa za rešavanje viška zaposlenih u postupku privatizacije Sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u tački 4. izreke.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tač. 3) i 5) i člana 47. stav 1. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“ broj 103/13), Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković

Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o zapošljavanju

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti