Odbacivanje inicijativa za ocenu ustavnosti odredbe o zabrani raspolaganja nelegalnim objektima

Kratak pregled

Ustavni sud je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti zakonske odredbe koja zabranjuje raspolaganje objektima izgrađenim nakon stupanja na snagu Zakona o ozakonjenju. Sud je zaključio da takvi objekti ne predstavljaju imovinu koja uživa ustavnu zaštitu.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-69/2019
21.04.2022.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Jovan Ćirić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Vladan Petrov, članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 21. aprila 2022. godine, doneo je

R E Š E Nj E

Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 106. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 83/18).
Odbacuje se zahtev za ocenu saglasnosti odredbe člana 106. stav 2. Zakona iz tačke 1. sa odredbom člana 1. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09).
Odbacuje se zahtev da se zastane sa postupkom za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 106. stav 2. Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podnete su dve inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 106. stav 2. Zakona navedenog u tački 1. izreke kojom je zabranjeno raspolaganje svim nelegalnim objektima izgrađenim posle stupanja na snagu zakona kojim se uređuje ozakonjenje objekata. Podnosilac prve inicijative smatra da je odredbom člana 106. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji povređeno njegovo pravo da slobodno raspolaže svojom imovinom, odnosno onemogućena mu je prodaja nekretnine pa je, bez navođenja odredbe Ustava u odnosu na koju osporava navedenu zakonsku odredbu, zatražio da Ustavni sud utvrdi njenu neustavnost. Podnosilac druge inicijative smatra da je odredba člana 106. stav 2. Zakona suprotna članu 58. Ustava i navodi da prema stavu 2. ovog člana Ustava pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne. S tim u vezi, inicijator smatra da javni interes nije utvrđen i da osporena zakonska odredba ne sadrži odredbe koje bi detaljnije regulisale pravo na naknadu i postupak koji su određeni članom 58. stav 2. Ustava. U inicijativi se takođe navodi da je odredba člana 106. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji u suprotnosti sa članom 1. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 i 81/09) iz razloga što je ovim zakonom detaljno regulisana izgradnja objekata, počev od izdavanja dozvole za izgradnju do uklanjanja objekata za čiju izgradnju nije izdata dozvola, čime je u potpunosti regulisan postupak sa objektima koji su izgrađeni bez dozvole za gradnju, te stoga nije bilo potrebno da se donese osporena odredba člana 106. stav 2. Zakona. Inicijator je takođe naveo da je mišljenja „da ima mesta primeni odredbe člana 55. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu“.

Ustavni sud je dopisom od 28. aprila 2021. godine dostavio inicijative Narodnoj skupštini na mišljenje. Kako Narodna skupština u ostavljenom roku, a ni naknadno, nije dostavila mišljenje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11,18/13- Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), nastavio postupak.

III

Osporeni Zakon o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 83/18) stupio je na snagu 6. novembra 2018. godine, osim odredaba čl. 72. i 73. ovog zakona koje su stupile na snagu 1. januara 2019. godine i člana 26. ovog zakona koji je stupio na snagu 1. januara 2020. godine.

Osporenom odredbom člana 106. stav 2. Zakona zabranjuje se raspolaganje svim objektima ili delovima objekta izgrađenih posle stupanja na snagu zakona kojim se uređuje ozakonjenje objekata, bez izdate građevinske dozvole ili rešenja iz člana 145. ovog zakona.

Prema odredbi stava 3. navedenog člana Zakona, za objekte iz stava 2. ovog člana nadležni građevinski inspektor nakon izvršenog inspekcijskog nadzora, donosi rešenje o uklanjanju objekta ili posebnog dela objekta, u skladu sa odredbama ovog zakona, i to rešenje po službenoj dužnosti dostavlja odmah službi za katastar nepokretnosti na čijoj teritoriji se nalazi predmetna nepokretnost, u cilju upisa zabeležbe o zabrani raspolaganja objekta. Saglasno odredbi stava 4. navedenog člana Zakona, za objekte iz stava 2. za koje je rešenje o uklanjanju objekta ili posebnog dela objekta doneto pre stupanja na snagu ovog zakona, nadležni građevinski inspektor dostavlja službi za katastar nepokretnosti na čijoj teritoriji se nalazi predmetna nepokretnost izdato rešenje, u cilju upisa zabeležbe o zabrani raspolaganja tog objekta u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.

Odredbama člana 58. Ustava, u odnosu na koji je inicijativom traženo pokretanje postupka za ocenu ustavnosti osporene zakonske odredbe, utvrđeno je da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.) i da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.). Ustavom je takođe utvrđeno: da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju (član 16. stav 2.) i da Ustavni sud odlučuje, pored ostalog, o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima (član 167. stav 1. tačka 1.).

Ustavni sud smatra da je u razmatranju osnovanosti navoda iz inicijative potrebno imati u vidu i odredbe:

- člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG-Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 „Službeni glasnik RS-Međunarodni ugovori“, broj 12/10) kojim je propisano da: svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava (stav 1.), da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni (stav 2.);

- Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, br. 96/15, 83/18 i 81/20-US) koji je stupio na snagu 27. novembra 2015. godine. Odredbama člana 1. Zakona propisano je, pored ostalog, da se ovim zakonom uređuju uslovi, postupak i način ozakonjenja objekata, odnosno delova objekta izgrađenih bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju (u daljem tekstu: nezakonito izgrađeni objekti), uslovi, način i postupak izdavanja rešenja o ozakonjenju, pravne posledice ozakonjenja, kao i druga pitanja od značaja za ozakonjenje objekata (član 1. stav 1.) i da se odredba stava 1. ovog člana odnosi i na objekte, odnosno izvedene radove u skladu sa članom 145. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US, 24/11, 121/12, 42/13-US, 50/13-US, 98/13-US, 132/14 i 145/14) (stav 3.).

Odredbama člana 6. st. 1, 3, 4. i 8. Zakona, koji je sistematizovan u Poglavlju II Zakona kojim su određeni uslovi za ozakonjenje, određeni su objekti koji su predmet ozakonjenja. Prema odredbi stava 9. člana 6. Zakona, svi objekti izgrađeni bez izdatog rešenja o građevinskoj dozvoli ili rešenja o odobrenju izvođenja radova posle 27. novembra 2015. godine nisu predmet ozakonjenja u skladu sa odredbama ovog zakona i nadležni građevinski inspektor za te objekte donosi rešenje o rušenju, koje je izvršno danom donošenja, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji.

Saglasno odredbama člana 36. Zakona, danom pravnosnažnosti rešenja o ozakonjenju stiču se uslovi za upis prava svojine u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, odnosno za odgovarajući upis u katastar vodova (stav 1.), nadležni organ po službenoj dužnosti dostavlja elaborat geodetskih radova i primerak pravnosnažnog rešenja o ozakonjenju organu nadležnom za poslove državnog premera i katastra, u roku od tri dana od dana pravnosnažnosti rešenja o ozakonjenju (stav 2.) i organ nadležan za poslove državnog premera i katastra donosi rešenje o kućnom broju i vrši upis prava svojine na objektu, odnosno posebnim delovima objekta (stav 4.);

-Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova („Službeni glasnik RS“, br. 41/18, 95/18, 31/19 i 15/20) kojim je propisano da se u katastar nepokretnosti upisuju stvarna i druga prava na nepokretnostima u skladu sa zakonom i da se upisom stiču, prenose, ograničavaju ili prestaju pravo svojine i druga stvarna prava na nepokretnostima ako zakonom za pojedine slučajeve sticanja prava nije drukčije propisano (član 6. st. 1. i 3.) i da se zabeležba zabrane raspolaganja objekta, odnosno posebnog dela objekta koji je izgrađen ili se gradi bez građevinske dozvole, odnosno bez pravnog osnova za izgradnju propisanog zakonom koji uređuje izgradnju, a čija gradnja je otpočela nakon donošenja zakona koji uređuje ozakonjenje, upisuje u katastar na osnovu rešenja građevinskog inspektora o uklanjanju tog objekta ili posebnog dela objekta, dostavljenog po službenoj dužnosti (član 15. stav 13.).

U vezi sa navodima inicijatora da je odredbom člana 106. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji povređeno pravo na imovinu vlasnika nelegalnih objekata, Ustavni sud ukazuje da lica mogu da uživaju zaštitu ovog ustavnog prava samo ukoliko pravo koje imaju na objektu predstavlja imovinu u značenju odredbe člana 58. stav 1. Ustava iz koje proizlazi da se mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava jemči samo ukoliko su ova prava stečena na osnovu zakona. S tim u vezi, Ustavni sud smatra da se osnovano može postaviti pitanje da li lice koje je izgradilo objekat posle stupanja na snagu Zakona o ozakonjenju objekata, bez izdate građevinske dozvole ili rešenja o odobrenju izvođenja radova, odnosno suprotno Zakonu o planiranju i izgradnji kojim je uređena izgradnja objekata, ima na ovom objektu pravo koje predstavlja „imovinu“ u značenju odredbe člana 58. stav 1. Ustava.

U cilju rešavanja navedenog pitanja, Ustavni sud je pošao od autonomnog značenja „imovine“ koje je tom pravnom pojmu dao Evropski sud za ljudska prava tumačeći u svojoj dosadašnjoj praksi član 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda koja je sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuje. Tako je u Presudi Enerildiz protiv Turske, predstavka br. 48939/99 od 30. novembra 2004. godine, Evropski sud istakao da „Sud ponavlja da pojam „imovina“ u prvom delu člana 1. Protokola br. 1 ima samostalno značenje koje nije ograničeno na posedovanje fizičkih stvari i nezavisno je od formalnih klasifikacija domaćeg prava: ono što treba ispitati je da li bi okolnosti slučaja, posmatrane u celini, mogle da se posmatraju tako da su podnosiocu predstavke dale pravo vlasništva nad materijalnim interesom koji je zaštićen tom odredbom (vidi, mutatis mutandis, predmet Zwierzynski protiv Poljske, br. 34049/96, st. 63, ECHR 2001 – VI). Sledi da se pored fizičkih dobara i određena prava i interesi koji predstavljaju imovinu mogu takođe posmatrati kao „imovinska prava“, a time i „imovinom“ za svrhe ove odredbe (vidi predmete Iatridis protiv Grčke (VV), br. 31107/96, st. 54, ECHR 1999 – II, i Beyeler protiv Italije (VV), br. 33202/96, stav 100, ECHR 2000 – I). Pojam „imovina“ nije ograničen na „postojeću imovinu“ već može da obuhvati i imovinu, uključujući i potraživanja, nad kojom podnosilac predstavke može da tvrdi da ima makar razumno i „legitimno očekivanje“ da će pribaviti stvarno uživanje prava vlasništva (vidi, na primer, predmet Prince Hans-Adam II of Liechtenstein protiv Nemačke (VV), br. 42527/98, st. 83, ECHR 2001 – VIII).“ Nadalje, „kako bi „očekivanje“ bilo legitimno, mora biti konkretnije od puke nade i mora se temeljiti na zakonskoj odredbi ili pravnom aktu, kao što je sudska odluka, koji se odnosi na predmetni vlasnički interes (vidi predmet Gratzinger i Gratzingerova protiv Češke Republike, predstavka br. 39794/98 od 10. jula 2002. godine, st. 73.).“

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je u razmatranju spornog ustavno pravnog pitanja pošao od odredbe člana 6. stav 9. Zakona o ozakonjenju objekata kojom je propisano da svi objekti izgrađeni bez izdatog rešenja o građevinskoj dozvoli ili rešenja o odobrenju izvođenja radova posle 27. novembra 2015. godine (datum stupanja na snagu Zakona o ozakonjenju objekata) nisu predmet ozakonjenja u skladu sa odredbama ovog zakona i nadležni građevinski inspektor za te objekte donosi rešenje o rušenju, koje je izvršno danom donošenja, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji. Iz navedene zakonske odredbe, prema shvatanju Ustavnog suda, proizlazi da su predmet ozakonjenja samo oni nelegalni objekti koji su izgrađeni pre 27. novembra 2015. godine. To znači da u odnosu na ove nelegalne objekte lica koja su ih izgradila imaju, na Zakonu zasnovano, „legitimno očekivanje“ da će ih ozakoniti i tako steći pravo svojine na ovim objektima donošenjem rešenja o ozakonjenju po osnovu koga će se izvršiti upis prava svojine na ovim objektima u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima. Saglasno iznetom, Ustavni sud smatra da samo navedeni nelegalni objekti koji mogu biti predmet ozakonjenja predstavljaju imovinu u značenju odredbe člana 58. stav 1. Ustava i uživaju zaštitu ovog člana Ustava.

Kako nelegalni objekti čije je raspolaganje zabranjeno osporenom odredbom člana 106. stav 2. Zakona ne mogu biti predmet ozakonjenja jer su izgrađeni posle 27. novembra 2015. godine (već su predmet uklanjanja u skladu sa odredbama Zakona o planiranju i izgradnji), navedeni objekti ne predstavljaju imovinu u značenju odredbe člana 58. stav 1. Ustava i lica koja su ih izgradila ne uživaju zaštitu u smislu člana 58. Ustava.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je kao neosnovane ocenio navode inicijatora da je osporena odredba člana 106. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji suprotna članu 58. Ustava. S obzirom na izneto, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredbe člana 106. stav 2. Zakona, pa je, saglasno članu 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio inicijative i rešio kao u tački 1. izreke.

Povodom navoda jednog od inicijatora da osporena odredba Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji nije u saglasnosti sa odredbom člana 1. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji, Ustavni sud ukazuje da polazeći od svoje nadležnosti iz člana 167. Ustava, nije nadležan da ocenjuje međusobnu saglasnost odredaba istog Zakona, te je inicijativu u tom delu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 1) Zakona o ustavnom sudu zaključio kao u tački 2. izreke.

Kada je u pitanju mišljenje jednog od inicijatora „da ima mesta primeni odredbe člana 55. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu“, Ustavni sud konstatuje da je navedenom zakonskom odredbom propisano da u toku postupka, a na zahtev donosioca osporenog opšteg akta, Ustavni sud može pre donošenja odluke o ustavnosti ili zakonitosti, zastati sa postupkom i dati mogućnost donosiocu opšteg akta, da u određenom roku otkloni uočene neustavnosti ili nezakonitosti. Kako zahtev za zastajanje sa postupkom, u smislu citirane zakonske odredbe, može da traži samo donosilac osporenog opšteg akta, Ustavni sud je zaključio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za odlučivanje o zahtevu inicijatora. Saglasno iznetom, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio navedeni zahtev i zaključio kao u tački 3. izreke.

Polazeći od izloženog, a na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tačka 5), člana 47. stav 1. tačka 1) i stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i odredbe člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković

Odbacivanje inicijativa za ocenu ustavnosti odredbe o zabrani raspolaganja nelegalnim objektima

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti