Odluka Ustavnog suda o ustavnosti Zakona o mirovanju duga za zdravstveno osiguranje
Kratak pregled
Ustavni sud nije prihvatio inicijativu za ocenu ustavnosti Zakona o mirovanju i otpisu duga za zdravstveno osiguranje. Sud je ocenio da zakon, iako dovodi obveznike u različit položaj, ostvaruje viši društveno opravdan cilj – zaštitu zdravlja građana.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-71/2009
17.12.2009.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik dr Bosa Nenadić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Vesna Ilić Prelić, dr Agneš Kartag Odri, Katarina Manojlović Andrić, dr Dragiša Slijepčević, dr Dragan Stojanović i Predrag Ćetković, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 17. decembra 2009. godine, doneo je
R E Š E Nj E
1. Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti Zakona o mirovanju i otpisu duga po osnovu doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje (''Službeni glasnik RS'', broj 102/08).
2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu Zakona iz tačke 1.
O b r a z l o ž e nj e
Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti Zakona o mirovanju i otpisu duga po osnovu doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje (''Službeni glasnik RS'', broj 102/08). Podnosilac inicijative smatra da navedeni Zakon u celini nije u saglasnosti sa odredbom člana 21. stav 1. Ustava, kojom je propisano da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, kao ni sa odredbom člana 84. stav 1. Ustava, kojom je utvrđeno da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu. Inicijator navodi da su ovim zakonom stavljeni u neravnopravan položaj privredni subjekti na jedinstvenom tržištu Republike Srbije, jer je na osnovu njegove primene omogućeno privrednim subjektima koji nisu poštovali važeće zakone o obavezi plaćanja doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, i time vršili krivična dela, privredne prestupe i prekršaje, otpis duga i kamate u celosti uz uslov da ubuduće poštuju zakon, dok se privrednim subjektima koji su svoje obaveze izmirivali sa zakašnjenjem i uz kamatu platili svoja dugovanja dobrovoljno ili u postupku prinudne naplate od strane nadležnih organa, ne dozvoljava otpis naplaćene kamate. Inicijator takođe navodi da je Zakon neustavan jer je Narodna skupština svojim aktom regulisala materiju koja ne spada u njenu nadležnost, iz razloga što je otpis kao način prestanka obaveza po osnovu javnih davanja već regulisan, pa stoga Narodna skupština nije nadležna da svojim aktom/zakonom interveniše povodom već nastalih pojedinačnih pravnih odnosa koji svoj osnov imaju u zakonu i pojedinačnim pravnim aktima/rešenjima o utvrđivanju obaveza po osnovu javnih prihoda između obveznika uplate doprinosa i poverioca ovih javnih prihoda – Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje. Pored toga, podnosilac inicijative smatra da je osporenim Zakonom Republički zavod za zdravstveno osiguranje doveden u situaciju da ne može da naplati potraživanja od obveznika uplate doprinosa, čime su posredno oštećeni svi njegovi osiguranici, kojima zbog umanjenja sredstava neće u punom obimu biti finansirana prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja. Podnosilac inicijative takođe predlaže da Ustavni sud donese privremenu meru kojom će obustaviti od izvršenja sve pojedinačne akte donete na osnovu osporenog Zakona.
U prethodnom postupku Ustavni sud je, na osnovu Zaključka IUz- 71/2009 od 14. maja 2009. godine, uputio inicijativu Narodnoj skupštini na mišljenje povodom navoda inicijatora o neustavnosti osporenog Zakona. Narodna skupština je dostavila Sudu traženo mišljenje 6. oktobra 2009. godine.
Zakonodavni odbor Narodne skupštine u dostavljenom odgovoru navodi da je ustavni osnov za donošenje osporenog Zakona sadržan u odredbama člana 97. tač. 6. i 8. Ustava, prema kojima Republika Srbija, između ostalog, uređuje i obezbeđuje poreski sistem, kao i sistem u oblasti socijalnog osiguranja. Saglasno tome, donosilac osporenog akta ističe da postoji nesporan pravni osnov za uređivanje oblasti mirovanja, odnosno otpisa duga nastalog po osnovu doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, kako bi se uredili odnosi između subjekata koji duguju (dužnika) i Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje i stvorio osnov za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja. Pored navedenog, donosilac osporenog akta ukazuje da je Zakonom o zdravstvenom osiguranju (''Službeni glasnik RS'', br. 107/05 i 109/05-ispravka) propisana obaveza ostvarivanja prava iz oblasti zdravstvenog osiguranja samo na osnovu overene zdravstvene knjižice, odnosno overene posebne isprave o korišćenju zdravstvene zaštite, čija overa se može izvršiti samo na osnovu dokaza da je uplaćen dospeli doprinos za obavezno zdravstveno osiguranje. Međutim, za veliki broj osiguranika Republički zavod za zdravstveno osiguranje nije bio u mogućnosti da izvrši overu zdravstvenih knjižica, s obzirom na činjenicu da dospeli doprinosi za obavezno zdravstveno osiguranje nisu izmireni, a sa uplatom tekućih obaveza po ovom osnovu nije se moglo započeti pre nego što se izvrši plaćanje po osnovu dospelih, a neizmirenih potraživanja iz prethodnog, vrlo često i višegodišnjeg perioda, shodno propisima kojima se uređuje poreski postupak. Osporenim Zakonom je, po navodima donosioca, na jedinstven način i pod istim uslovima omogućeno svim obveznicima doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje u Republici Srbiji da u periodu mirovanja duga, ukoliko redovno izmiruju tekuće obaveze, overavaju zdravstvenu knjižicu i ostvaruju prava iz oblasti zdravstvenog osiguranja, odnosno stvoreni su uslovi za potpunu primenu i sprovođenje Zakona o zdravstvenom osiguranju, kao i uvećavanje tekućih prihoda Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje po osnovu redovne uplate tekućih obaveza obveznika uplate doprinosa. Takođe su osporenim Zakonom stvoreni uslovi za veliki broj obveznika uplate doprinosa da započnu sa redovnim izmirivanjem obaveza po osnovu dospelog doprinosa za zdravstveno osiguranje, što daje pozitivan efekat i stvara uslove za overu zdravstvenih knjižica, bez obzira na neplaćena dugovanja iz prethodnog perioda, odnosno omogućeno je korišćenje prava na zdravstvenu zaštitu, koje je zajemčeno odredbama člana 68. Ustava. Na osnovu navedenih razloga, Zakonodavni odbor je izrazio mišljenje da je osporeni Zakon u saglasnosti sa Ustavom.
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio sledeće:
Narodna skupština je donela Zakon o mirovanju i otpisu duga po osnovu doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje na sednici od 5. novembra 2008. godine. Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u odredbi člana 97. tačka 8) Ustava, prema kojoj Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja. Ovim zakonom uređeno je mirovanje obaveze plaćanja (u periodu od 1. januara 2009. godine do 31. decembra 2011. godine) dospelih a neisplaćenih doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje (dospelih do 31. decembra 2008. godine, a neisplaćenih do dana stupanja na snagu ovog zakona), kao i otpis duga po osnovu dospelih a neplaćenih doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, pod uslovom da se redovno izmiruju tekuće obaveze plaćanja doprinosa za zdravstveno osiguranje u periodu mirovanja obaveze plaćanja dospelih a neisplaćenih doprinosa, tj. od 1. januara 2009. godine do 31. decembra 2011. godine. Odredbom člana 3. stav 2. ovog zakona je propisano da u periodu mirovanja obaveze plaćanja miruje dospeli, a neisplaćeni dug po osnovu doprinosa iz osnovice i doprinosa na osnovicu, kao i iznos pripadajuće kamate, sa stanjem na dan 31. decembra 2008. godine, čime je definisan dug po osnovu doprinosa, u smislu ovog zakona.
Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima, kao i da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da jemstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenja pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava (član 19.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2. ); da svako ima pravo na zaštitu svog fizičkog i psihičkog zdravlja i da se zdravstveno osiguranje, zdravstvena zaštita i osnivanje zdravstvenih fondova uređuju zakonom (član 68. st. 1. i 3.); da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu (član 84. stav 1.); da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i da se zasniva na ekonomskoj moći obveznika (član 91. stav 2.); da Republika Srbija, između ostalog, uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti socijalnog osiguranja i drugih oblika socijalne sigurnosti (član 97. tačka 8.); da Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije (član 99. tačka 7.).
Odredbama Zakona o zdravstvenom osiguranju (''Službeni glasnik RS'', br. 107/05, 109/05-ispravka i 106/06-odluka Ustavnog suda), koje su od značaja za ocenu ustavnosti osporenog Zakona, propisano je: da obavezno zdravstveno osiguranje predstavlja zdravstveno osiguranje kojim se zaposlenima i drugim građanima obuhvaćenim obaveznim zdravstvenim osiguranjem obezbeđuju pravo na zdravstvenu zaštitu i pravo na novčane naknade za slučajeve utvrđene ovim zakonom (član 3.); da se sredstva za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja obezbeđuju uplatom doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, kao i iz drugih izvora, u skladu sa zakonom (član 8. stav 1.); da se načelo obaveznosti obezbeđuje obavezom plaćanja doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje od strane zaposlenih i poslodavaca, kao i drugih obveznika uplate doprinosa u skladu sa zakonom, što predstavlja uslov za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja (član 10. stav 2.); da se prava iz zdravstvenog osiguranja ostvaruju na osnovu overene isprave o osiguranju, odnosno posebne isprave o korišćenju zdravstvene zaštite, da overu isprave o osiguranju vrši matična filijala, na osnovu raspoloživih podataka, odnosno na osnovu dokaza da je uplaćen dospeli doprinos, u skladu sa zakonom, da ako isprava o osiguranju nije overena zbog toga što dospeli doprinos nije plaćen, izvršiće se naknadna overa kada taj doprinos bude u celini uplaćen i da u slučaju da uplata doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje nije izvršena, odnosno da nije izvršena u celini, pravo na zdravstvenu zaštitu može se koristiti samo u slučaju hitne medicinske pomoći (član 142.); da se sredstva za finansiranje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja obezbeđuju uplatom doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje i iz drugih izvora, u skladu sa ovim zakonom i zakonom kojim se uređuju doprinosi za obavezno socijalno osiguranje i da su ova sredstva prihod Republičkog zavoda (član 201.); da Republički zavod vrši javna ovlašćenja u obezbeđivanju i sprovođenju zdravstvenog osiguranja, kao i u rešavanju o pravima i obavezama iz obaveznog zdravstvenog osiguranja, u skladu sa ovim zakonom (član 208. stav 2.).
Zakonom o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje (''Službeni glasnik RS'', br. 84/04, 61/05, 62/06, 5/09 i 7/09) propisano je: da su sredstva doprinosa javni prihodi pod kontrolom i na raspolaganju organizacija za obavezno socijalno osiguranje, osnovanih zakonima koji uređuju sistem obaveznog socijalnog osiguranja, za namene utvrđene u skladu sa tim zakonima (član 4.);
Iz navedenih odredaba Ustava i zakona sledi da je u nadležnosti Republike Srbije da uredi i obezbedi sistem u oblasti zadravstvenog osiguranja, kao i način i postupak uplate javnih prihoda, čiji sastavni deo su i doprinosi za obavezno zdravstveno osiguranje. Saglasno tome, Narodna skupština je donela zakone kojima su, između ostalog, regulisana prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja, organizacija i finansiranje obaveznog zdravstvenog osiguranja, kao i način obračunavanja i plaćanja doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje. Postojećim zakonskim rešenjima iz ove oblasti predviđeno je ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja samo na osnovu overene zdravstvene knjižice, odnosno overene posebne isprave o korišćenju zdravstvene zaštite, čija se overa može izvršiti samo na osnovu dokaza da je uplaćen dospeli doprinos za obavezno zdravstveno osiguranje.
Donošenjem osporenog Zakona zakonodavac je u okviru navedenih ustvanih ovlašćenja uredio mirovanje obaveze plaćanja dospelih, a neisplaćenih doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, kako bi se stvorio pravni osnov da obveznik doprinosa nastavi sa redovnim plaćanjem tekućih obaveza po ovom osnovu i tako obezbedi korisnicima obaveznog zdravstvenog osiguranja ostvarivanje Ustavom zajemčenog prava na zdravstvenu zaštitu, koja im je bila uskraćena zbog neplaćanja ovih doprinosa. Naime, osporenim Zakonom je određeno da obaveza plaćanja duga obveznika doprinosa po osnovu obaveznog zdravstvenog osiguranja, koji je dospeo do 31. decembra 2008. godine a nije izmiren do dana stupanja na snagu osporenog Zakona, miruje u periodu od 1. januara 2009. godine do 31. decembra 2011. godine, pod uslovom da obveznik doprinosa u ovom periodu redovno izmiruje svoje tekuće obaveze, saglasno Zakonu o zdravstvenom osiguranju i Zakonu o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje. Pod uslovom da obveznik doprinosa svoje tekuće obaveze bude izvršavao redovno u periodu mirovanja duga, stiče pravo da mu se dug u celini otpiše nakon isteka roka mirovanja, tj. od 1. januara 2012. godine. S druge strane protiv obveznika doprinosa koji ne bude izvršavao svoje obaveze redovno, nakon isteka perioda mirovanja, pokrenuće se postupak naplate duga po osnovu dospelih, a neplaćenih doprinosa koji su bili obuhvaćeni periodom mirovanja. Tako je osporenim Zakonom, pored mirovanja obaveze plaćanja dospelih, a neisplaćenih doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje i pripadajućih kamata u određenom vremenskom periodu, stvoren pravni osnov da se taj isti dug pod odloženim uslovom u celini otpiše, nakon isteka perioda mirovanja. Iz navedenog se vidi da je predmet osporenog Zakona regulisanje plaćanja duga iz domena javnih prihoda između obveznika doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje koji nisu izmirili svoje obaveze do određenog roka kao dužnika, s jedne strane, i Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje kome je država stavila pod kontrolu i na raspolaganje ova sredstava zbog vršenja javnih ovlašćenja u obezbeđenju i sprovođenju zdravstvenog osiguranja, s druge strane. Predviđenim načinom regulisanja mirovanja, odnosno otpisa duga po ovom osnovu, omogućeno je obveznicima doprinosa da otpočnu sa plaćenjem tekućih obaveza po osnovu obaveznog zdravstvenog osiguranja, čime su stvoreni uslovi za potpunu primenu Zakona o zdravstvenom osiguranju, odnosno da se velikom broju osiguranika obezbede uslovi za ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja.
Polazeći od činjenice da je osnovni cilj osporenog Zakona da se obezbedi velikom broju osiguranika zdravstvene zaštite Ustavom zajemčeno pravo na zaštitu zdravlja, a ne da se stave u povoljniji položaj određeni subjekti koji kao uplatioci obaveznog zdravstvenog osiguranja nisu izmirivali svoje zakonom utvrđene obaveze, Ustavni sud je konstatovao da je prilikom razmatranja spornog pitanja da li su subjekti koji su redovno izmirivali svoje obaveze po ovom osnovu dovedeni u neravnopravan položaj u odnosu na subjekte kojima se osporenim Zakonom dozvoljava period mirovanja plaćanja dospelog duga i otpis tog duga pod određenim uslovima, potrebno imati u vidu da se u ovom slučaju sučeljavaju dva ustavna načela - načelo vladavine prava i načelo socijalne pravde. Naime, veliki broj osiguranika zdravstvenog osiguranja, kojima poslodavci nisu vršili uplate doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, je bez svoje krivice doveden u položaj da nije mogao da ostvaruje pravo na obaveznu zdravstvenu zaštitu iako su bili osiguranici po osnovu rada, jer zbog neuplaćenih doprinosa nisu mogli da overe zdravstvene knjižice. Da bi se ovim osiguranicima ponovo omogućilo ostvarivanje navedenog Ustavom zajemčenog prava, zakonodavac je polazeći od principa socijalne pravde, kao jednog od osnovnih ustavnih principa na kojima je utemeljena Republika Srbija, osporenim Zakonom omogućio subjektima koji nisu izvršavali svoje obaveze plaćanja doprinosa za zdravstveno osiguranje, mirovanje duga po ovom osnovu za određeni vremenski period, a potom, pod propisanim uslovima i otpis duga. Po oceni Ustavnog suda, rešenja predviđena osporenim Zakonom predstvaljaju proporcionalne mere u odnosu na cilj koji se ovim zakonom ostvaruje, naročito imajući u vidu da se na osnovu principa solidarnosti i uzajamnosti iz ukupno umanjenog obima sredstava za obavezno zdravstveno osiguranje, ista raspodeljuju na veći broj korisnika. Naime, pogodnosti predviđene ovim zakonom za određenu kategoriju subjekata koji nisu izvršavali svoje obaveze plaćanja doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, tj. mirovanje i otpis duga po ovom osnovu, predstavljaju samo pravni osnov za ostvarenje višeg društvenog cilja – zaštite zdravlja svakog pojedinca u društvu. Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da su rešenja Zakona, koja su u osnovi, na posredan način dovela obveznike doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje u različit položaj doneta zarad zaštite društveno opravdanih vrednosti, kao što je zaštita zdravlja ljudi. Dakle cilj koji se osporenim Zakonom ostvaruje i mere predviđene ovim zakonom kojima se omogućava ostvarivanje Ustavom zajemčenog prava na zdravstvenu zaštitu većeg broja osiguranika predstavljju razloge zbog kojih su obveznici doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje međusobno dovedeni u različit položaj.
U vezi sa osporavanjem podnosioca inicijative da Narodna skupština ima nadležnost da svojim aktima reguliše materiju koja je predmet osporenog Zakona, Ustavni sud je ocenio da je Narodna skupština, u skladu sa svojom Ustavom utvrđenom nadležnošću, donela osporeni Zakon kojim je uređena materija iz nadležnosti Republike Srbije u oblasti sistema socijalnog osiguranja, čiji je jedan segment i zdravstveno osiguranje, odnosno plaćanje doprinosa po osnovu obaveznog zdravstvenog osiguranja.
Polazeći od izloženog, Ustavni sud nije našao osnov za pokretanje postupka povodom podnete inicijative, te je saglasno članu 53. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'', broj 109/07), odlučio da ne prihvati inicijativu.
Međutim, imajući u vidu navode iz inicijative da se odredbama osporenog Zakona narušavaju ustavna načela zabrane diskriminacije i jednakog pravnog položaja na tržištu, Ustavni sud je prilikom razmatranja ovog ustavnosudskog spora ocenio da sprovođenje mera predviđenih ovim zakonom može izazvati negativne posledice u ostvarivanju i poštovanju ustavnosti i zakonitosti uopšte, pa je, saglasno odredbi člana 105. Zakona o Ustavnom sudu, Sud zaključio da pismom obavesti Narodnu skupštinu o tim problemima, kako bi se preduzele potrebne mere radi poštovanja Ustavom i zakonom utvrđenih obaveza u pogledu uplate doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje, odnosno vladavine prava u zemlji.
Kako je Sud doneo konačnu odluku, zahtev za obustavu od izvršenja pojedinačnih akata ili radnji donetih, odnosno izvršenih na osnovu osporenog Zakona, Sud je odbacio, saglasno članu 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu (''Službeni glasnik RS'' broj 109/07).
Na osnovu izloženog i odredaba člana 46. tač. 3) i 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je odlučio kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
dr Bosa Nenadić