Odbacivanje inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o planiranju i izgradnji
Kratak pregled
Ustavni sud je odbacio inicijative za ocenu ustavnosti čl. 52. i 53. Zakona o izmenama Zakona o planiranju i izgradnji. Sud je utvrdio da osporene odredbe, koje regulišu zakupninu za stanove u privatnoj svojini, nisu protivne Ustavu.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-71/2022
19.01.2023.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 19. januara 2023. godine, doneo je
R E Š E Nj E
Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 52. i 53. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 9/20).
O b r a z l o ž e nj e
I
Ustavnom sudu podnete su inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba čl. 52. i 53. Zakona navedenog u izreci, povodom kojih su formirani predmeti IUz-16/2020 i IUz-28/2020. Kako su u pitanju inicijative kojima se osporavaju identične odredbe istog pravnog akta, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 43. stav 1. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), spojio predmet IUz-28/2020 sa predmetom IUz-16/2020, kao ranije formiranim, radi vođenja jedinstvenog postupka i odlučivanja.
Inicijatori navode: da se odredbama čl. 52. i 53. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji regulišu pitanja u vezi sa zakupcima na neodređeno vreme stanova u svojini građana, zadužbina i fondacija, tj. pitanja „na koja se Zakon o planiranju i izgradnji uopšte ne odnosi“ i tako derogiraju odredbe Zakona o stanovanju i održavanju zgrada kojima je uređena oblast stanovanja; da je ovakav način regulisanja određenog pitanja suprotan „zakonodavnoj praksi, pravnim normama i pravnoj logici imajući u vidu odredbe člana 194. Ustava o jedinstvenom pravnom poretku“; da sa stanovišta pravne teorije i zakonodavne prakse nije dozvoljeno da se „zakonom koji reguliše jednu oblast (Zakon o planiranju i izgradnji) ukidaju odredbe drugog zakona koji reguliše potpuno drugu oblast (Zakon o stanovanju i održavanju zgrada).
U inicijativama se takođe ističe: da se odredbama čl. 52. i 53. Zakona nastavlja 70 godina stara praksa diskriminacije vlasnika stanova koji su u svojini građana na kojima postoji zakup na neodređeno vreme koji je zasnovan na „zakonskim rešenjima iz oblasti socijalne politike u vreme socijalizma iz potrebe da se svi građani stambeno zbrinu, suprotno volji vlasnika stanova i bez obzira na njihovo pravo svojine na nepokretnostima“; da pravo svojine može biti ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne; da javni interes, u ovom slučaju, nije zakonom izričito utvrđen, a da iz osporenog zakonskog rešenja proizlazi da je „najpreči interes države da sačuva socijalni mir i poboljša položaj određene kategorije građana, a na štetu ekonomskog interesa i položaja druge grupe građana, čijom imovinom faktički upravlja 70 i više godina i da pri tom država ne nudi pravično obeštećenje koje, po Ustavu, ne bi smelo biti niže od tržišnog“; da je osporenim zakonskim odredbama „izvršen napad na dosegnuti nivo ekonomskih prava vlasnika „neuseljivih“ stanova koji će ubuduće ostati i bez većeg dela zakupnina koje su, po odredbama člana 140. Zakona o stanovanju i održavanju zgrada, dosegle tek 50% tržišnih zakupnina koje bi vlasnici stanova mogli da ugovore na slobodnom tržištu“; da država nastavlja diskriminaciju građana „u zavisnosti od toga da li imaju dugoročne zakupe na svojim stanovima ili su imali sreću da im država ne napravi doživotni teret na nekretninama i time utiče na obim i vrstu koristi koje vlasnici ostvaruju od svojih imovinskih prava“. Jedan od inicijatora je naveo da član 52. Zakona nije u saglasnosti sa odredbama čl. 20. i 58. Ustava i odredbama člana 1. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i da su „primenom odredaba čl. 52. i 53. Zakona nestala stečena prava vlasnika nacionalizovanih stanova u kojima se desetinama godina nalaze zakupci na neodređeno vreme“. Navedeni inicijator je obavestio Sud da je Evropski sud za ljudska prava 10. juna 2021. godine doneo Presudu u predmetu Skelin-Hrvoj i Đuričić protiv Hrvatske „koja reguliše pitanja“ pokrenuta njegovom inicijativom u vezi sa nesaglasnošću člana 52. Zakona sa Ustavom. Podnosioci inicijativa takođe navode: da zakupci ni na osnovu člana 140. Zakona o stanovanju i održavanju zgrada nisu plaćali tržišnu zakupninu, a da je osporenim članom 52. Zakona i ovako određena zakupnina smanjena za pola što je u suprotnosti sa članom 58. stav 2. Ustava; da je osporeni način obračuna zakupnine stanova iz člana 52. Zakona „donet isključivo sa ciljem zaštite socijalnog položaja zakupaca stanova i ne sadrži nijedan element određivanja visine zakupnine na osnovu tržišnih kriterijuma čime se krši pravo vlasnika tih stanova iz člana 58. stav 2. Ustava da naknada za ograničenje prava svojine ne može biti manja od tržišne“. Ističući da je članom 20. Ustava utvrđeno da se dostignuti nivo ljudskih prava ne može smanjivati, jedan od inicijatora navodi da mu je prihod od njegove svojine, koju treba „mirno da uživa“, smanjen sa 21.000,00 dinara na oko 8.000,00 dinara mesečno i postavlja pitanje gde je tu pravna sigurnost i vladavina prava. Citirajući odredbe čl. 21, 82, 84. i 86. Ustava ovaj inicijator navodi da je on upravo diskriminisan zato što ima stan i postavlja pitanje kakav je pravni položaj vlasnika ovih stanova na tržištu, s obzirom na to da im „država diktira zakupninu“, kao i na osnovu kog to člana Ustava ili člana zakona ministar „ima pravo da određuje zakupninu“ za njegovo vlasništvo.
Podnosilac jedne od inicijativa je osporio ustavnost čl. 52. i 53. Zakona i iz formalnih razloga uz navode: da je osporeni Zakon donet „bez i jedne reči rasprave u Skupštini, Odboru za ustavna pitanja i Vladi“; da je amandman na Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji (osporeni član 52. Zakona) „usvojen samo na osnovu obrazloženja predlagača da zbog hitnosti izmene Zakona o stanovanju i brisanja člana 140. ovog zakona ne bi trpeli štetu stanari (zakupci), čime se na nezakonit način favorizuje jedna grupa građana na račun druge“; da „ako je za izmenu ovog zakona (Zakona o planiranju i izgradnji) potrebno da postoji predlog Vlade, onda je i za izmenu Zakona o stanovanju potrebno da postoji predlog Vlade, što znači da rasprave nije bilo ni u Vladi“; da iz izveštaja i materijala pribavljenih od Narodne skupštine proizlazi da nije bilo rasprave o amandmanu, te „zar je moguće da se tako važni akti, kao što su zakoni, donose bez ijedne reči rasprave i tako pričinjava šteta jednoj proskribovanoj grupi građana, a donosi neosnovana materijalna korist grupi povlašćenih građana i sve to kršeći osnovne principe postupka donošenje zakona i princip jednakosti pred zakonom“. Navedeni inicijator je takođe istakao da je Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo utvrdio da je navedeni amandman na Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji u skladu sa Ustavom, a da je i Vlada prihvatila ovaj amandman iako je u mišljenju o amandmanima podnetim na Predlog zakona navela da rešenja iz Predloga imaju za cilj, pored ostalog,“ otklanjanje određenih nedostataka koji su uočeni u dosadašnjoj primeni važećeg zakona koji uređuje oblast planiranja i izgradnje“, čime je iznela „jasan i precizan stav o materiji koju reguliše ovaj zakon“. Inicijator je dostavio i dokumentaciju koju je pribavio od Narodne skupštine u vezi sa postupkom donošenja osporenih članova Zakona.
Polazeći od navedenog, inicijatori su predložili da Ustavni sud utvrdi da su čl. 52. i 53. Zakona neustavni i nesaglasni sa odredbama člana 1. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, a jedan od inicijatora je zatražio da mu Ustavni sud naknadi troškove postupka (sastav inicijative od strane advokata).
II
Ustavni sud je dopisom od 21. maja 2021. godine dostavio inicijative Narodnoj skupštini na mišljenje. Kako Narodna skupština nije u ostavljenom roku, ni naknadno, dostavila mišljenje, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11,18/13- Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), nastavio postupak.
III
Zakon o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, broj 9/20) donela je, 3. februara 2020. godine, Narodna skupština. Zakon je stupio na snagu 12. februara 2020. godine osim odredbe člana 3. ovog zakona, koja je stupila na snagu 1. juna 2020. godine i odredaba člana 43. ovog zakona (u delu koji se odnosi na čl. 162d, 162đ, 162e, 162ž, 162z, 162i, 162j, 162k i 162l), koje stupaju na snagu od dana pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji.
Odredbama osporenog člana 52. Zakona propisano je: da zakupac na neodređeno vreme stana u svojini građana, zadužbina i fondacija, koji je to pravo stekao u skladu sa zakonom, odnosno po sili zakona i stan koristi po pravnom osnovu koji može biti: ugovor o zakupu stana i/ili odluka nadležnog organa, odnosno pravnosnažno sudsko rešenje koje zamenjuje ugovor o zakupu stana (u daljem tekstu: ugovor o zakupu), nastavlja sa korišćenjem tog stana u zakup na neodređeno vreme do donošenja rešenja o iseljenju, odnosno rešenja o preseljenju (stav 1.); da za korišćenje stana, lice iz stava 1. ovog člana vlasniku stana plaća mesečnu zakupninu koja se utvrđuje u zavisnosti od površine stana, kvaliteta stana i zgrade u kojoj se nalazi stan, a izražava se brojem bodova za kvalitet stana i zgrade, površine stana i koeficijenta i to prema sledećoj formuli: Zk = Bb x Po x Ko, pri čemu je (Zk – mesečna zakupnina, Bb – broj bodova predmetnog stana, Po – površina stana u m2, Ko – koeficijent) (stav 2.); da se koeficijent kao element ove formule iz stava 2. ovog člana dobija tako što se iznos u visini od 15% prosečne mesečne zarade bez poreza i doprinosa u Republici Srbiji u prethodnom obračunskom periodu podeli sa brojem bodova stana prosečne opremljenosti (600 bodova) i prosečne površine stana od 56m2 i izračunava se prema sledećoj formuli: Ko = Iz : (Bb x Po), pri čemu je: Ko – koeficijent, Iz – iznos u visini od 15% prosečne mesečne zarade bez poreza i doprinosa u Republici Srbiji u prethodnom obračunskom periodu, Bb – broj bodova stana prosečne opremljenosti (600 bodova), Po – prosečna korisna površina stana (56m2) (stav 3.); da utvrđivanje, obračun i naplatu zakupnine vrši vlasnik stana, odnosno nosilac prava raspolaganja ili preduzeće za stambene usluge ili drugo pravno lice kome se povere ti poslovi (stav 4.); da se visina mesečne zakupnine iz stava 2. ovog člana utvrđuje za šestomesečne obračunske periode: januar-jun i jul-decembar i usklađuje se sa rastom cena na malo (stav 5.); da ministar nadležan za poslove stanovanja utvrđuje koeficijent za izračunavanje visine mesečne zakupnine stana (stav 6.); da je lice iz stava 1. ovog člana dužno da učestvuje u upravljanju i troškovima tekućeg održavanja i hitnih intervencija zgrade u kojoj se stan nalazi, u skladu sa ovim zakonom (stav 7.); da u slučaju da u toku trajanja zakupa lice iz stava 1. ovog člana ne plati tri uzastopne mesečne zakupnine, smatraće se da je ugovor o zakupu raskinut, odnosno da je prestao pravni osnov za korišćenje stana (stav 8.); da ukoliko lice iz stava 1. ovog člana izda u podzakup stan trećem licu, koristi ga za privrednu delatnost ili ako svojim postupanjem dovede do njegovog urušavanja ili uništenja smatraće se da je ugovor o zakupu raskinut, odnosno da je prestao pravni osnov za korišćenje stana (stav 9.); da je lice iz stava 1. ovog člana dužno da omogući vlasniku stana ulazak u stan jednom godišnje radi uvida o načinu korišćenja stana (stav 10.); da u slučaju nastanka uslova za raskid ugovora iz st. 8. i 9. ovog člana, vlasnik stana podnosi zahtev za raskid ugovora o zakupu nadležnom organu opštinske, odnosno gradske uprave na čijoj teritoriji se stan nalazi (stav 11.); da nadležni organ iz stava 11. ovog člana po dobijanju zahteva vlasnika stana za raskid ugovora o zakupu u hitnom postupku proverava ispunjenost uslova za raskid ugovora, uz obavezno saslušanje zakupca stana, i ukoliko utvrdi da za to uslovi postoje, obaveštava to lice da je ugovor raskinut, uz istovremeno donošenje rešenja o iseljenju sa rokom iseljenja u trajanju od 90 dana (stav 12.); da u slučaju da se raskid ugovora traži zbog neplaćanja tri uzastopne mesečne zakupnine, ugovor o zakupu će ostati na snazi ako zakupac isplati iznos duga za zakupninu pre nego što mu bude saopšten raskid ugovora (stav 13.); da protiv rešenja o iseljenju zakupac stana može izjaviti žalbu opštinskom, odnosno gradskom veću u roku od osam dana od dana prijema rešenja (stav 14.).
Prema osporenom članu 53. Zakona, danom stupanja na snagu ovog zakona, prestaje da važi član 140. Zakona o stanovanju i održavanju zgrada („Službeni glasnik RS“, broj 104/16).
IV
Razmatrajući formalno pravne razloge osporavanja ustavnosti odredaba čl. 52. i 53. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji koji se zasnivaju na primedbi jednog od inicijatora da o predlozima ovih članova Zakona nije vođena rasprava u Narodnoj skupštini i Vladi, iako je Vlada predlagač ovog zakona, Ustavni sud je pošao od odredaba Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije (član 99. stav 1. tačka 7.); da pravo predlaganja zakona, drugih propisa i opštih akata imaju svaki narodni poslanik, Vlada, skupština autonomne pokrajine ili najmanje 30.000 birača (član 107. stav 1.); da se o Narodnoj skupštini donosi zakon (član 110.); da Vlada predlaže Narodnoj skupštini zakone i druge opšte akte i daje o njima mišljenje kad ih podnese drugi predlagač (član 123. tačka 4.).
Ustavi sud je takođe imao u vidu i odredbu člana 1. stav 2. Zakona o Narodnoj skupštini („Službeni glasnik RS“, broj 9/10) kojom je propisano da se pitanja u vezi sa organizacijom i načinom rada Narodne skupštine, postupcima za donošenje akata Narodne skupštine i drugim postupcima, kao i druga pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, uređuju Poslovnikom Narodne skupštine i drugim aktima Narodne skupštine.
Poslovnikom Narodne skupštine (prečišćen tekst) („Službeni glasnik RS“, broj 20/12) propisano je da predlog zakona, pre razmatranja na sednici Narodne skupštine, razmatraju nadležni odbor i Vlada, ako nije predlagač zakona i da nadležni odbor i Vlada, ako nije predlagač zakona, u svom izveštaju, odnosno mišljenju, mogu da predlože Narodnoj skupštini da prihvati ili ne prihvati predlog zakona u načelu (član 155. st. 1. i 2.). Prema odredbama člana 156. Poslovnika, o predlogu zakona na sednici nadležnog odbora se najpre vodi načelni pretres, a zatim pretres u pojedinostima (stav 1.), pretres u pojedinostima se obavlja o članovima predloga zakona na koje su podneti amandmani i o amandmanima kojima se predlaže uvođenje novih odredaba, a u pretresu mogu da učestvuju: članovi odbora, predlagač zakona ili njegov predstavnik, predstavnik Vlade, ako ona nije predlagač, i podnosilac amandmana ili svaki narodni poslanik koji prisustvuje sednici nadležnog odbora, kao i druga pozvana lica (stav 2.), nakon završetka pretresa, nadležni odbor podnosi Narodnoj skupštini izveštaj, koji sadrži mišljenje i predloge odbora, kao i izdvojeno mišljenje člana odbora i odbor određuje izvestioca koji ima pravo da obrazlaže izveštaj odbora na sednici Narodne skupštine (stav 3.). Poslovnikom je takođe propisano: da je amandman predlog za izmenu i dopunu predloga zakona i da može da ga podnese Ustavom ovlašćeni predlagač zakona, kao i nadležni odbor Narodne skupštine, u skladu sa ovim poslovnikom (član 161. stav 1.); da amandman, pored ostalog, sadrži naziv i član predloga zakona na koji se amandman podnosi (član 162. stav 1. alineja 2.); da amandmane, koji su blagovremeno podneti, predsednik Narodne skupštine upućuje predlagaču zakona, narodnim poslanicima, nadležnom odboru i Vladi (član 163. stav 1.); da predlagač zakona, odnosno ovlašćeni predstavnik predlagača zakona i nadležni odbor razmatraju amandmane koji su podneti na predlog zakona i predlažu Narodnoj skupštini koje amandmane da prihvati, a koje da odbije, te da amandman koji je u skladu s Ustavom i pravnim sistemom, a prihvate ga predlagač zakona i nadležni odbor, postaje sastavni deo predloga zakona i o njemu Narodna skupština posebno ne odlučuje (član 164. st. 1. i 3.).
Budući da, na traženje Ustavnog suda, Narodna skupština nije dostavila mišljenje povodom podnetih inicijativa, Sud je radi ispitivanja formalne (ne)saglasnosti čl. 52. i 53. Zakona sa Ustavom izvršio uvid u dokumentaciju koju je inicijator pribavio od Narodne skupštine u vezi sa postupkom donošenja osporenih zakonskih odredaba. S tim u vezi, Ustavni sud je na osnovu dostavljene dokumentacije utvrdio: da je, u smislu odredaba člana 161. stav 1. i člana 162. stav 1. alineja 2. Poslovnika, jedan od narodnih poslanika podneo amandman na Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji kojim se predlaže da se posle člana 51. Predloga zakona dodaju čl. 51a i 51b, u tekstu koji odgovara sadržini osporenih čl. 52. i 53. Zakona, zbog potrebe hitne izmene i stavljanja van snage člana 140. Zakona o stanovanju i održavanju zgrada, kako bi se zakupcima stanova u privatnoj svojini na neodređeno vreme zakupnina obračunavala na drugačiji način i kako ne bi bili dovedeni u nepovoljniji položaj; da je Odbor za prostorno planiranje, saobraćaj, infrastrukturu i telekomunikacije odlučio da predloži Narodnoj skupštini da prihvati ovaj amandman (sednica od 29. januara 2020. godine); da je Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo razmotrio Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, u načelu, i da smatra da je Predlog u skladu s Ustavom i pravnim sistemom Republike Srbije (sednica od 23. januara 2020. godine), odnosno da je u skladu s Ustavom i pravnim sistemom Republike Srbije amandman na član 51. koji je podneo narodni poslanik (sednica od 29. januara 2020. godine); da je Vlada, nakon razmatranja amandmana na Predlog zakona koje su Narodnoj skupštini podneli narodni poslanici, a u smislu člana 164. Poslovnika, dala mišljenje Narodnoj skupštini da prihvati pomenuti amandman na član 51. Predloga zakona (sednica od 28. januara 2020. godine); da je Predlog zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, koji je podnela Vlada, usvojen 3. februara 2020. godine na dvadesetom vanrednom zasedanju Narodne skupštine.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da osporeni čl. 52. i 53. Zakona nisu usvojeni suprotno Ustavu, te da su stoga neosnovani navodi inicijatora kojima se dovodi u pitanje formalno pravna saglasnost navedenih zakonskih odredaba s Ustavom.
V
Kada su u pitanju navodi inicijatora kojima se dovodi u pitanje saglasnost čl. 52. i 53. Zakona sa Ustavom u materijalno pravnom smislu, Sud smatra da su za ocenu ove saglasnosti relevantne odredbe Ustava kojima je utvrđeno: da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1.); da ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava i da su pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava (član 20. st. 1. i 3.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu bez diskriminacije, kao i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. do 3.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne i da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine (član 58. st. 1. do 3.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, ekonomske i socijalne odnose od opšteg interesa, održivi razvoj i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju (član 97. tač. 2, 7, 8, 9. i 17.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven (član 194. stav 1.).
Odredbama člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG-Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 „Službeni glasnik RS-Međunarodni ugovori“, broj 12/10) propisano je: da svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava (stav 1.), da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni (stav 2.).
Kako odredbe člana 58. Ustava sadržinski odgovaraju odredbama člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Ustavni sud nije posebno razmatrao saglasnost osporenih zakonskih odredaba sa navedenim članom Protokola 1 uz Evropsku konvenciju.
Imajući u vidu da se odredbama osporenog člana 52. Zakona uređuju pitanja koja se odnose na stanovanje, odnosno na korišćenje stanova u svojini građana, zadužbina i fondacija po osnovu zakupa na neodređeno vreme, a da se inicijativama ukazuje na to da se spornim zakonskim odredbama povređuje ustavni princip jedinstva pravnog poretka, Ustavni sud nalazi da je za ispitivanje osnovanosti podnetih inicijativa potrebno imati u vidu odredbe Zakona o stanovanju i održavanju zgrada („Službeni glasnik RS“, broj 104/16). Prema odredbi člana 1. stav 1. Zakona, ovim zakonom uređuju se: održivi razvoj stanovanja, upravljanje zgradom, korišćenje i održavanje zgrade, zajedničkih i posebnih delova zgrade, postupak iseljenja i preseljenja, stambena podrška, registri i evidencije, nadzor nad primenama odredaba ovog zakona i druga pitanja od značaja za stambenu politiku.
Odredbama poglavlja X Zakona o stanovanju i održavanju zgrada uređen je, pored ostalog, prelazni pravni režim u vezi sa pravom korišćenja stanova u svojini građana, zadužbina i fondacija po osnovu zakupa na neodređeno vreme. Tako je članom 140. Zakona koji je, saglasno osporenom članu 53. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, prestao da važi danom stupanja na snagu ovog zakona, bilo propisano: da zakupac na neodređeno vreme stana u svojini građana, zadužbina i fondacija, koji je to pravo stekao u skladu sa zakonom, odnosno po sili zakona i stan koristi po pravnom osnovu koji može biti: ugovor o zakupu stana i/ili odluka nadležnog organa, odnosno pravosnažno sudsko rešenje koje zamenjuje ugovor o zakupu stana (u daljem tekstu: ugovor o zakupu), nastavlja sa korišćenjem tog stana u zakup na neodređeno vreme do donošenja rešenja o iseljenju, odnosno rešenja o preseljenju (stav 1.); da za korišćenje stana, lice iz stava 1. ovog člana vlasniku stana plaća mesečnu zakupninu koja se obračunava množenjem vrednosti stana na koji se plaća porez na imovinu (poreska osnovica) za tekuću godinu sa koeficijentom 0,00242, koju obračunava nadležni organ jedinice lokalne samouprave (stav 2.); da je lice iz stava 1. ovog člana dužno da učestvuje u upravljanju i troškovima tekućeg održavanja i hitnih intervencija zgrade u kojoj se stan nalazi, u skladu sa ovim zakonom (stav 3.). Navedenim članom Zakona su takođe bili propisani uslovi za raskid ugovora o zakupu (st. 4. i 5.), obaveza zakupca stana da omogući vlasniku stana ulazak u stan radi uvida o načinu korišćenja stana (stav 6.), način i postupak raskida ugovora o zakupu u slučaju kada su ispunjeni uslovi za raskid (st.7. i 8.), uslovi pod kojima će ugovor o zakupu ostati na snazi u slučaju da se raskid ugovora traži zbog neplaćanja tri uzastopne mesečne zakupnine (stav 9.) i rok u kome zakupac stana može izjaviti žalbu protiv rešenja o iseljenju (stav 10.).
Zakonom o stanovanju i održavanju zgrada je takođe, pored ostalog, uređeno pokretanje postupka iseljenja i pravo na preseljenje iz stana u svojini građana, zadužbina i fondacija (član 141.); postupanje nadležnog organa jedinice lokalne samouprave po zahtevu za iseljenje lica iz člana 140. stav 1. Zakona i članova njegovog domaćinstva (član 142.); odlaganje izvršenja, izvršenje rešenja o iseljenju i donošenje rešenja o preseljenju lica iz člana 140. stav 1. Zakona (član 143.); regulisana su pitanja u vezi sa strukturom i površinom stana za preseljenje zakupca na neodređeno vreme stana u svojini građana (član 145.), propisano je da je jedinica lokalne samouprave na čijoj se teritoriji nalazi stan iz kog se preseljenje vrši dužna da odmah po pravosnažnosti rešenja o utvrđivanju prava na preseljenje, a najkasnije do 31. decembra 2026. godine, obezbedi stan za preseljenje zakupca na neodređeno vreme stana u svojini građana i određeno je kako se vrši pravo prvenstva za obezbeđenje stana prilikom preseljenja (član 146.). Odredbama člana 147. Zakona uređena su pitanja u vezi sa izradom predloga plana i programa kojim će se obezbediti stanovi u javnoj svojini za preseljenje lica iz člana 140. stav 1. Zakona koja su ostvarila to pravo donetim rešenjima o utvrđivanju prava na preseljenje i određena je sadržina navedenog plana i programa, a odredbama člana 148. Zakona je određeno kako se obezbeđuju sredstva za izgradnju stanova za preseljenje. Zakonom je takođe propisano: da lica iz člana 140. stav 1. Zakona koja koriste stan u koji su preseljena po pravu zakupa stana u javnoj svojini, imaju pravo da kupovinom steknu pravo svojine nad tim stanom u skladu sa odredbama čl. 16 – 26. Zakona o stanovanju („Službeni glasnik RS“, br. 50/92, 76/92, 84/92 – ispravka, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94 – ispravka, 48/94, 44/95 – dr. zakon, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01, 101/05 – dr. zakon i 99/11), da imaju obavezu da učestvuju u troškovima upravljanja i redovnog održavanja i hitnih intervencija u zgradi u kojoj se nalazi stan, da za korišćenje stana plaćaju zakupninu i određen je način obračuna zakupnine (član 149.); da zakupac stana na neodređeno vreme koji je pripadao zadužbini kojoj je u postupku pred Agencijom za restituciju pravosnažno odbijen zahtev za vraćanje imovine, tj. vlasništva nad tim stanom ima pravo da kupovinom stekne pravo svojine nad tim stanom u skladu sa članom 149. stav 1. ovog zakona (član 150.). Članom 151. Zakona je određeno da ukoliko jedinica lokalne samouprave ne obezbedi stan za preseljenje licu iz člana 140. stav 1. ovog zakona u roku određenom članom 146. ovog zakona, u obavezi je da zakupcu na neodređeno vreme isplati novčanu naknadu u vrednosti odgovarajućeg stana iz člana 145. ovog zakona (stav 1.), uređena su pitanja u vezi sa određivanjem iznosa novčane naknade, njenom isplatom (st. 2. i 3.) i određeno je da novčanom isplatom prestaje pravo zakupa stana u svojini građana ili zadužbine u skladu sa odredbama ovog zakona, kao i prava na obezbeđenje stana za preseljenje (stav 4.), a Vlada je ovlašćena da propiše uslove, kriterijume i način ostvarivanja prava na novčanu naknadu iz stava 1. ovog člana (stav 5.). Odredbom člana 157. tačka 1) Zakona propisano je da stupanjem na snagu ovog Zakona prestaje da važi Zakon o stanovanju („Službeni glasnik RS“, br. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01, 101/05 i 99/11), osim odredaba čl. 16. do 28, čl. 34. do 38, čl. 45a i 45b, kao i odredbe člana 32. koja prestaje da važi po isteku dve godine od dana stupanja na snagu ovog zakona.
VI
Iz navedenog proizlazi da je u pravnom sistemu Republike Srbije stanovanje, odnosno korišćenje stanova u svojini građana, zadužbina i fondacija po osnovu zakupa na neodređeno vreme regulisano odredbama Zakona o stanovanju i održavanju zgrada, a da su organizacija i korišćenje prostora, odnosno uslovi i način uređenja prostora, uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta i izgradnja objekata, vršenje nadzora nad primenom odredaba zakona i inspekcijski nadzor, druga pitanja od značaja za uređenje prostora, uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta i za izgradnju objekata regulisani Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US, 24/11, 121/12, 42/13-US, 50/13-US, 98/13-US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19 – dr. zakon, 9/20 i 52/21), čije izmene i dopune iz 2020. godine su predmet inicijativa podnetih Ustavnom sudu.
U vezi sa tvrdnjom inicijatora da je osporenim odredbama čl. 52. i 53. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji povređeno Ustavom proklamovano načelo jedinstva pravnog poretka, Ustavni sud, najpre, konstatuje da Ustav spominje jedinstvo pravnog poretka na dva mesta, u članu 4. stav 1, vezujući ga za načelo podele vlasti, i u članu 194. stav 1, vezujući ga za hijerarhiju pravnih akata, odnosno načelo legaliteta. Odatle proizlazi, po oceni Ustavnog suda, da nema jasnih ustavnih kriterijuma na osnovu kojih bi se sa dovoljnom sigurnošću mogla odrediti sadržina načela jedinstva pravnog poretka, pa čak ni odgovorilo na pitanje da li je ovo samostalno načelo ili je vezano za načela podele vlasti i legaliteta. Ustavni sud, pri tom, napominje da se u svojoj dosadašnjoj praksi više puta bavio načelom jedinstva pravnog poretka. Tako je, na primer, u Odluci IUz-225/2005 od 19. aprila 2012. godine („Službeni glasnik RS“, broj 57/12), kojom je utvrđena neustavnost odredbe člana 38a Zakona o porezima na imovinu („Službeni glasnik RS“, br. 26/01, 45/02, 80/02 i 135/04), Ustavni sud našao da „ustavno načelo jedinstva pravnog poretka podrazumeva međusobnu usklađenost svih pravnih propisa u okviru sistema Republike Srbije, što načelno isključuje mogućnost da se zakonom kojim se uređuje jedna pravna oblast mogu menjati, odnosno dopunjavati pojedina zakonska rešenja sadržana u zakonu kojim se uređuje druga pravna oblast.“ Ustavni sud, međutim, smatra da Zakon o stanovanju i održavanju zgrada i Zakon o planiranju i izgradnji nisu dva zakona koja uređuju različite pravne oblasti. Prvo, Ustavni sud konstatuje da se, u pravnoj nauci, po pravilu, pravnim oblastima smatraju elementi pravnog sistema u koje se grupišu srodne pravne grane. Tako se, na primer, može govoriti o ustavnopravnoj, krivičnopravnoj, građanskopravnoj oblasti itd. Drugo, član 97. Ustava ne sadrži „spisak“ različitih pravnih oblasti u nadležnosti Republike, niti se navedene tačke u ovom članu Ustava mogu smatrati posebnim pravnim oblastima. Ustavni sud napominje da Ustav govori o „odnosima od interesa za Republiku Srbiju“, a ne o pravnim oblastima (član 97. tačka 17.). S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na to da se osporene odredbe, kojima je uređen prelazni pravni režim u vezi sa korišćenjem stanova u svojini građana, zadužbina i fondacija po osnovu zakupa na neodređeno vreme, nalaze u Zakonu o planiranju i izgradnji, a da je do osporenih izmena i dopuna ovog zakona taj prelazni pravni režim bio uređen Zakonom o stanovanju i održavanju stambenih zgrada. Ustavni sud je mišljenja da je normativno rešenje, kojim je prelazni pravni režim u vezi sa korišćenjem stanova u svojini građana, zadužbina i fondacija po osnovu zakupa na neodređeno vreme bio uređen odredbama Zakona o stanovanju i održavanju zgrada, bilo celishodnije ali Sud ukazuje da je opredeljenje zakonodavca da pomenuti prelazni pravni režim sada uredi odredbama Zakona o planiranju i izgradnji stvar zakonodavne politike o čijoj celishodnosti Sud nije nadležan da odlučuje, saglasno odredbama člana 167. Ustava.
S obzirom na izneto, Ustavni sud smatra da su neosnovani navodi inicijatora o nesaglasnosti odredaba čl. 52. i 53. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji sa članom 194. Ustava.
VII
Kada su u pitanju navodi inicijatora o neustavnosti člana 52. Zakona iz razloga što „zakonom nije izričito utvrđen javni interes“ za ograničenje prava na imovinu vlasnika stanova na kojima lica iz osporenog člana 52. stav 1. Zakona imaju pravo zakupa na neodređeno vreme i zato što je zakupnina koju vlasnici stanova primaju niža od tržišne, Ustavni sud je pošao od citiranih odredaba člana 58. st. 1. do 3. Ustava kojim je utvrđeno pravo na imovinu. Kako bi ocenio da li je članom 52. Zakona povređeno pravo na imovinu, Sud prethodno mora da utvrdi da li je osporenim članom Zakona došlo do mešanja u mirno uživanje svojine vlasnika stanova na kojima druga lica imaju pravo zakupa na neodređeno vreme i, ukoliko jeste, u kom obliku.
S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da su se do stupanja na snagu Zakona o stanovanju („Službeni glasnik RS“, br. 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/01, 101/05 i 99/11) stanovi koristili po osnovu stanarskog prava na stanovima u društvenoj i privatnoj svojini. Titular stanarskog prava je imao pravo nesmetanog i trajnog korišćenja stana za stanovanje uz plaćanje zakonom određene gornje granice stanarine, a do prestanka stanarskog prava i iseljenja stanara moglo je doći samo u zakonom određenim slučajevima.
Stambena reforma, odnosno promena sistema stanovanja koji se zasnivao na društvenoj svojini stambenog fonda i stanarskom pravu, započela je donošenjem Ustava iz 1990. godine koji ne poznaje institut stanarskog prava i utvrđuje da se zakonom uređuju svojinska prava i obaveze na sredstvima u društvenoj i državnoj svojini, kao i uslovi pod kojima se ta sredstva mogu pretvarati u druge oblike svojine (član 59. stav 1.). U tom smislu, Zakonom o stanovanju iz 1992. godine bila je predviđena privatizacija društvenog stambenog fonda u Republici Srbiji otkupom stanova u društvenoj svojini od strane dotadašnjih nosilaca stanarskog prava. Na ovaj način nastala je razlika u zakonskom tretmanu dve grupe stanara koji su do stupanja na snagu Zakona o stanovanju imali identičan status, prava i obaveze, s obzirom na to da nosioci stanarskog prava na stanovima u svojini građana nisu imali pravo njihovog otkupa. Zakonom se, umesto stanarskog prava, uvodi pravo korišćenja stana po osnovu zakupa. S tim u vezi, nosioci stanarskog prava na stanovima u privatnoj svojini, koji su ovo pravo stekli po ranijim propisima, su nastavljali da koriste ove stanove po osnovu zakupa na neodređeno vreme koji nastupa po sili zakona (član 40. stav 1.), a pravo korišćenja stanova po osnovu zakupa su imali i oni nosioci stanarskog prava koji nisu iskoristili pravo na otkup stana u društvenoj svojini. Takođe, Zakonom je bila uvedena obaveza za opštine da sredstva pribavljena od otkupa stanova prioritetno usmeravaju za izgradnju novih stanova, sa namenom za rešavanje stambenih potreba lica koja imaju stanarsko pravo na stanovima u svojini građana, čije preseljenje zahtevaju vlasnici tih stanova (član 42. stav 3.).
Odredbama poglavlja X osnovnog Zakona o stanovanju i održavanju zgrada iz 2016. godine (čl. 140. do 151.) uređen je prelazni režim zatečenih pravnih odnosa u vezi sa korišćenjem stanova u privatnoj svojini po osnovu zakupa na neodređeno vreme, zasnovanih Zakonom o stanovanju iz 1992. godine. S tim u vezi, odredbama člana 140. osnovnog Zakona bilo je propisano da svi zatečeni zakupci na neodređeno vreme stanova u svojini građana nastavljaju da ih koriste u skladu sa Zakonom, a ovo rešenje je preuzeto i odredbama osporenog člana 52. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji.
Osporenim članom 52. Zakona vlasniku stana je nametnut niz ograničenja u vezi sa ostvarivanjem njegovog prava na korišćenje stana koja su bila propisana i Zakonom o stanovanju iz 1992. godine. Tako iz odredaba osporenog člana 52. Zakona proizlazi: da vlasnik stana ne može da koristi svoj stan jer stanar ima pravo zakupa stana na neodređeno vreme do donošenja rešenja o iseljenju, odnosno rešenja o preseljenju stanara; da vlasnik stana nema pravo na tržišnu zakupninu jer su iznos zakupnine i elementi za njen obračun određeni Zakonom, a otkaz ugovora o zakupu je moguć samo u Zakonom propisanim slučajevima (ako zakupac ne plati tri uzastopne mesečne zakupnine, ako izda stan u podzakup, ako koristi stan za privrednu delatnost ili ako svojim postupanjem dovede do njegovog urušavanja ili uništenja). Vlasnici stanova na kojima stanari imaju pravo zakupa na neodređeno vreme mogu da otuđe svoje stanove, ali pošto su oni neuseljivi, dobijena cena ne odgovara tržišnoj vrednosti ovih stanova. Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da je rešenjima iz osporenog člana 52. Zakona došlo do mešanja u mirno uživanje svojine vlasnika stana na kome drugo lice ima pravo zakupa na neodređeno vreme, i to kroz ograničenje načina korišćenja imovine, u smislu odredbe člana 58. stav 3. Ustava.
VIII
Međutim, mešanje u mirno uživanje svojine može da bude ustavnopravno dopušteno, u smislu odredbe člana 58. stav 2. Ustava, ukoliko je u „javnom interesu“, pri čemu je potrebno da je javni interes „utvrđen na osnovu zakona“, a ne da je „utvrđen zakonom“, kako to inicijator pogrešno smatra. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je do uvođenja stanarskog prava na stanovima u privatnoj svojini, kao jedne od mera tadašnje stambene politike, došlo u posleratnom periodu usled nedostatka stambenog prostora u gradskim sredinama jer je znatan deo predratnog stambenog fonda stradao u ratnim razaranjima, a naglo je raslo doseljavanje stanovništva u gradove, pri čemu izgradnja stanova iz društvenih sredstava nije mogla da za kratko vreme reši stambenu krizu. Kako bi obezbedila odgovarajući stambeni smeštaj građanima, država je omogućila da se na stanovima u svojini građana, koji su po standardima tadašnjih pozitivnih propisa raspolagali viškom stambenog prostora, ustanovi stanarsko pravo u korist onih građana koji nisu imali rešeno stambeno pitanje, a koje je, nakon privatizacije društvenog stambenog fonda, prevedeno u zakup na neodređeno vreme stanova u svojini građana.
Imajući u vidu da je nakon masovne privatizacije stanova početkom 90-ih godina pod izuzetno povoljnim uslovima javni stambeni fond skoro potpuno nestao, a da se istovremeno kroz privatizaciju nisu obezbedila očekivana povratna finansijska sredstva za zadovoljavanje stambenih potreba zakupaca na stanovima u svojini građana, da su ovi zakupci mahom starije osobe slabog imovinskog stanja koji su godinama ulagali u stambeni fond Republike, a nisu mogli da otkupe stanove u kojima su stanovali, niti su mogli svoje stambeno pitanje da reše na drugi način, da se radi o stanarima čiji je status veoma nesiguran i na koje vlasnici stanova vrše pritisak za iseljenje, država je ovu kategoriju lica, kada je u pitanju njihovo stambeno zbrinjavanje, svrstala u tzv. „ranjivu grupu“. Radi zadovoljavanja stambenih potreba građana koji pripadaju navedenoj „ranjivoj grupi“, a koje se smatraju jednim od osnovnih socijalnih potreba građana u savremenom društvu, država se opredelila za sistem uređenja stambenih odnosa koji se zasniva na zakonskom ograničenju načina korišćenja imovine, odnosno načina korišćenja stanova od strane njihovih vlasnika, kako je to propisano osporenim članom 52. Zakona. Jedna od mera kojom je država ograničila korišćenje stanova od strane njihovih vlasnika jeste ograničenje iznosa zakupnine koju plaćaju zakupci stanova u svojini građana, na način da se zakupnina obračunava primenom elemenata određenih Zakonom, a ne po tržišnim pravilima. Ustavni sud ukazuje da je navedena mera uvedena odredbama Zakona o stanovanju iz 1992. godine sa ciljem zaštite stambenog i socijalnog položaja korisnika stanova u svojini građana u periodu tranzicije iz sistema stambenih odnosa zasnovanih na institutu „stanarskog prava“ u novi sistem stambenih odnosa u kome se stanovi koriste po osnovu prava svojine na stanu i po osnovu zakupa.
Iako je osporenim zakonskim rešenjima, kako je to prethodno objašnjeno, došlo do mešanja u mirno uživanje imovine jednog lica (vlasnika stana) iz potrebe da se pruži korist pojedincu (zakupcu stana), ovakva vrsta mešanja, po oceni Ustavnog suda, može u zavisnosti od okolnosti, predstavljati legitimno sredstvo za promovisanje ili ostvarivanje nekog javnog interesa. U tom smislu, prema stavu Evropskog suda za ljudska prava, ograničenje svojine koje je izvršeno radi sprovođenja ekonomske, socijalne ili druge politike može biti u „javnom interesu“, čak i ako zajednica nema neposredne koristi, budući da ne koristi, niti uživa ograničenu imovinu (Presuda Evropskog suda za ljudska prava u predmetu James i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, aplikacija broj 8793/79 od 21. februara 1986. godine, st. 45. i 46.). Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da zakonsko ograničenje načina korišćenja stanova od strane njihovih vlasnika (što uključuje i utvrđivanje visine zakupnine ispod njene tržišne vrednosti, kao jedne od mera kojima se ostvaruje osporeno ograničenje) predstavlja legitimno sredstvo za zaštitu socijalnog i stambenog položaja zakupaca ovih stanova, kao legitimnih ciljeva u javnom interesu.
IX
Inicijatori su osporili ustavnost člana 52. Zakona i uz navode da je zakupnina za korišćenje stanova u svojini građana određena ispod njene tržišne vrednosti što je u suprotnosti sa odredbom člana 58. stav 2. Ustava kojom je utvrđeno da „naknada za ograničenje prava svojine ne može biti manja od tržišne“. Kako je cilj osporenog mešanja u mirno uživanje svojine iz člana 52. Zakona da se vlasniku stana ograniči način njegovog korišćenja, u smislu odredbe član 58. stav 3. Ustava, a ne oduzimanje ove imovine ili njeno ograničenje za koje je odredbom člana 58. stav 2. Ustava izričito propisana naknada koja ne može biti niža od tržišne, Ustavni sud je ocenio da su neosnovani navodi inicijatora o nesaglasnosti člana 52. Zakona sa ovom ustavnom odredbom.
Kako bi ocenio da li je osporenom merom određivanja visine zakupnine ispod njene tržišne vrednosti narušena pravična ravnoteža između zaštite prava na imovinu vlasnika stana na kome lice ima pravo zakupa na neodređeno vreme i javnog interesa, Ustavni sud je pošao od odredaba osporenog člana 52. Zakona kojima je uređen način obračuna navedene zakupnine. S tim u vezi, Ustavni sud konstatuje da su osporenim članom Zakona kao elementi formule za izračunavanje visine zakupnine određeni površina stana, kvalitet stana i zgrade u kojoj se stan nalazi i koeficijent koji utvrđuje ministar nadležan za poslove stanovanja, a isti elementi su bili propisani i Zakonom o stanovanju iz 1992. godine kojim je uveden zakup kao novi pravni osnov za korišćenje stanova u privatnoj svojini.
Kvalitet stana i zgrade u kojoj se stan nalazi izražava se brojem bodova konkretnog stana koji se utvrđuje na osnovu Liste za utvrđivanje kvaliteta zgrade i stana koja je sastavni deo Uputstva o načinu utvrđivanja zakupnine („Službeni glasnik RS“, br. 27/97, 43/01, 28/02 i 82/09). Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da su elementi za obračun zakupnine koji se odnose na površinu stana i kvalitet stana i zgrade u kojoj se stan nalazi objektivno određeni, te da propisani bodovi kojima se izražava kvalitet stana i zgrade u kojoj se on nalazi omogućavaju objektivno vrednovanje ovog elementa. Navedeni elementi za obračun zakupnine su propisani u korelaciji sa elementima koji su aktima jedinica lokalne samouprave određeni za obračun troškova koje snosi vlasnik stana po osnovu investicionog održavanja zajedničkih delova zgrade, a to su površina stana, kvalitet zgrade (u zavisnosti od toga da li zgrada ima lift) i starost zgrade.
Polazeći od Zakonom propisanih elemenata za izračunavanje koeficijenta za obračun visine zakupnine, Ustavni sud je utvrdio da se zakonodavac opredelio za način obračuna zakupnine prema kome visina zakupnine ne zavisi od visine prihoda domaćinstva zakupca ili domaćinstva zakupodavca, već je jedan od elemenata za izračunavanje koeficijenta određeni procentualni iznos prosečne neto mesečne zarade u Republici Srbiji, a visina mesečne zakupnine se usklađuje sa rastom cena na malo, kao indikatorom realnog rasta troškova života u Republici. Ustavni sud takođe ukazuje da propisivanje procentualnog iznosa prosečne neto mesečne zarade u Republici u visini od 15% je stvar zakonodavne politike donosioca osporenog akta o čemu Ustavni sud, saglasno odredbama člana 167. stav 1. Ustava, nije nadležan da odlučuje.
S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da iako je zakonodavac ograničio visinu zakupnine po osnovu korišćenja na neodređeno vreme stanova u svojini građana, nivo zakupnine je određen na osnovu elemenata koji se mogu objektivno vrednovati i koji su u korelaciji sa propisanim elementima za obračun troškova investicionog održavanja zajedničkih delova zgrade, što treba da omogući vlasnicima stanova da pokriju ove troškove, kao i obaveze po osnovu poreza na prihod od zakupa stana. Imajući u vidu navedeno, kao i da je osporena mera ograničenja visine zakupnine Zakonom o stanovanju i održavanju stambenih zgrada vremenski ograničena najkasnije do 31. decembra 2026. godine (do kada je jedinica lokalne samouprave dužna da obezbedi stan za preseljenje zakupca na neodređeno vreme stana u svojini građana), Ustavni sud smatra da ovom merom nije narušena pravična ravnoteža između imovinskog prava vlasnika stana na kome lice ima pravo zakupa na neodređeno vreme i javnog interesa. Saglasno iznetom, Ustavni sud je ocenio da osporenim članom 52. Zakona propisano ograničenje načina korišćenja imovine, tj. stanova na kojima druga lica imaju zakonsko pravo zakupa na neodređeno vreme, nije u suprotnosti sa osnovnim načelima iz člana 20. Ustava, odredbama člana 58. Ustava i odredbama člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
U vezi sa navodima jednog od inicijatora kojima se dovodi u pitanje postojanje ustavnog osnova za ovlašćenje ministra nadležnog za poslove stanovanja da utvrđuje koeficijent za izračunavanje visine mesečne zakupnine stana (osporeni član 52. stav 6.), Ustavni sud ukazuje da ovlašćenje zakonodavca da, u smislu odredaba člana 97. tač. 2, 7, 8, 9. i 17. Ustava, uređuje stanovanje, odnosno korišćenje stanova u svojini građana, zadužbina i fondacija po osnovu zakupa na neodređeno vreme, sadrži ovlašćenje da uredi sva pitanja u vezi sa ovim zakupom, što uključuje i način određivanja koeficijenta za obračun visine zakupnine.
Ustavni sud ukazuje da nije posebno cenio navode inicijatora o nesaglasnosti člana 52. Zakona sa odredbama čl. 82, 84. i 86. Ustava, budući da to ne može biti od relevantnog uticaja na drugačije rešavanje ove ustavno-pravne stvari.
X
U odnosu na navode inicijatora da je članom 52. Zakona povređeno načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. Ustava, te da su vlasnici stanova diskriminisani upravo „zato što imaju stan“ i to u odnosu na one vlasnike stanova koji „su imali sreće da im država ne napravi doživotni teret na nekretninama“, kao što je dugoročni zakup, Ustavni sud ističe da ustavni princip jednakosti izveden iz načela zabrane diskriminacije koji je utvrđen članom 21. Ustava ne podrazumeva jednakost građana u apsolutnom smislu te reči, već jednakost građana koji se nalaze u identičnim pravnim situacijama. Kako se osporeni član 52. Zakona pod jednakim uslovima ravnopravno odnosi na sve građane, odnosno vlasnike stanova koji se nalaze u pravnoj situaciji propisanoj ovim članom Zakona, Ustavni sud je ocenio da su neosnovani navodi inicijatora da su osporenim članom Zakona povređene odredbe člana 21. Ustava.
Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativama nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba čl. 52. i 53. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, te je, saglasno odredbi člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio podnete inicijative i rešio kao u izreci.
XI
Razmatrajući zahtev inicijatora da mu Ustavni sud „naknadi troškove postupka“, odnosno troškove za sastav inicijative od strane advokata, Sud konstatuje da je odredbama Ustava utvrđeno da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima, saglasnosti potvrđenih međunarodnih ugovora sa Ustavom i saglasnosti drugih opštih akata sa zakonom (član 167. stav 1. tač. 1. do 3.) i da svako pravno ili fizičko lice ima pravo na inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti (član 168. stav 2.). Odredbama Zakona o Ustavnom sudu propisano je: da učesnici u postupku sami snose svoje troškove, ako Ustavni sud ne odredi drukčije (član 6. stav 2.); da je učesnik u postupku pred Ustavnim sudom, pored ostalog, svako po čijoj je inicijativi pokrenut postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti (u daljem tekstu: inicijator) (član 29. stav 1. tačka 2)) i da u postupku pred Ustavnim sudom mogu učestvovati lica koja na osnovu specijalnog punomoćja ovlaste učesnici u postupku (član 30. stav 2.).
Iz navedenog proizlazi da svako lice može da podnese Ustavnom sudu inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti ili zakonitosti opšteg pravnog akta, što znači da nije obavezno da se inicijativa podnese preko punomoćnika, uključujući i punomoćnika advokata. Takođe, odredbom člana 45. stav 1. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13) podnosiocu inicijative je data mogućnost da ukoliko je inicijativa nerazumljiva, nepotpuna, ne sadrži podatke neophodne za vođenje postupka ili ima druge nedostatke koji onemogućavaju postupanje u predmetu, da ove nedostatke naknadno otkloni. Polazeći od navedenog, kao i činjenice da predmet kontrole ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih akata (normativne kontrole) nije neposredna zaštita ljudskih i manjinskih prava i sloboda zajemčenih Ustavom, već da je ova kontrola apstraktna u smislu da može da je traži svako fizičko ili pravno lice koje smatra da je Ustav, odnosno zakon povređen, nezavisno od toga da li je on i lično time pretrpeo povredu ili mu je uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda, usled čega i odluka koju Sud donosi u ovom postupku deluje erga omnes, Ustavni sud je zaključio da nema uslova za određivanje naknade troškova postupka koju je inicijator tražio, u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu.
XII
Polazeći od svega izloženog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 46. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Rešenje kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Snežana Marković