Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o vraćanju oduzete imovine

Kratak pregled

Ustavni sud odbacio je inicijative za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju. Sud je utvrdio da navodi o nenadležnosti Agencije za restituciju i neprimenjivosti zakona na rehabilitovana lica nisu osnovani, te da nisu ispunjene pretpostavke za vođenje postupka.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
IUz-79/2018
27.01.2022.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća, i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 27. januara 2022. godine, doneo je

R E Š E Nj E

1. Odbacuju se inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 2. tač. 10) i 11), člana 6. i člana 42. stav 6. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Odluka US i 95/18).

2. Odbacuje se inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Odluka US, 95/18 i 153/20).

3. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu odredaba Zakona iz tačke 1.

O b r a z l o ž e nj e

Ustavnom sudu podneta je inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 2. tač. 10) i 11), člana 6. st. 1. i 2. i člana 42. stav 6. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 108/13, 142/14 i 88/15 - Odluka US) i inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 6. st. 2. i 3. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Odluka US i 95/18).

Podnosilac prve inicijative smatra da su odredbama člana 2. tač. 10) i 11), člana 6. st. 1. i 2. i člana 42. stav 6. Zakona povređene odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno načelo vladavine prava (član 3.), načelo neposredne primene zajemčenih prava (član 18.), načelo svrhe ustavnih jemstava (član 19.), načelo organičenja ljudskih i manjinskih prava (član 20.), načelo zabrane diskriminacije (član 21.) i načelo zaštite ljudskih i manjinskih prava i sloboda (član 22.), pravo na dostojanstvo i slobodan razvoj ličnosti (član 23.), pravo na nepovredivost fizičkog i psihičkog integriteta (član 25.), pravo na pravično suđenje (član 32.), pravo na rehabilitaciju i naknadu štete (član 35. stav 2.), pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo (član 36.), pravo na imovinu (član 58.), načelo o sudskim odlukama (član 145. st. 3. i 4.) i načelo hijerarhije domaćih i međunarodnih opštih pravnih akata (član 194.). U inicijativi se takođe navodi da osporene zakonske odredbe nisu u saglasnosti ni sa odredbama člana 14. Konvencije protiv torture i drugih surovih, neljudskih ili ponižavajućih kazni ili postupaka („Službeni list SFRJ-Međunarodni ugovori“, broj 9/91, „Službeni list SCG-Međunarodni ugovori, br. 16/05 i 2/06) kojima je, pored ostalog, propisano da svaka država članica, u svom pravnom sistemu, garantuje žrtvi nekog akta torture pravo dobijanja naknade i pravednog i odgovarajućeg obeštećenja, uključujući sredstva potrebna za njegovu što potpuniju rehabilitaciju i da u slučaju smrti žrtve akta torture, imaoci prave te žrtve polažu pravo na obeštećenje, kao i da nisu u saglasnosti ni sa odredbama člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG-Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 i „Službeni glasnik RS-Međunarodni ugovori“, broj 12/10).

Obrazlažući razloge osporavanja odredaba člana 2. tač. 10) i 11), člana 6. st. 1. i 2. i člana 42. stav 6. Zakona, inicijator navodi: da je zakonski rehabilitovanim licima, za razliku od onih koji su sudski rehabilitovani, imovina oduzimana bez osnova „u propisu, tj. Zakonu o konfiskaciji (de facto konfiskacija)“, prema kome se može konfiskovati samo imovina lica koje je osuđeno; da se u članu 2. „Zakona o restituciji“, među taksativno nabrojanim propisima čijom primenom je imovina mogla legalno da pređe na državu, nalaze i „dva konfiskacijska zakona kojima tu nije mesto s obzirom na to da oni (propisi) podrazumevaju osudu“; da dokaz o rehabilitaciji koji se traži u članu 6. i članu 42. stav 6. Zakona, „zapravo dokazuje da je de facto konfiskacija bila protivpravna, što isključuje „propisno“ oduzimanje imovine koje predstavlja osnov na kome Agencija za restituciju, prema članu 2. „Zakona o restituciji“, zasniva svoju nadležnost; da Agencija ne priznaje oštećenim rehabilitovanim licima vrednost imovine po tržišnoj ceni, te da se tek donošenjem izmena i dopuna Zakona o rehabilitaciji iz 2011. godine rehabilitovanim žrtvama progona i nasilja priznaje pravo na punu naknadu štete „tamo gde imovina nija oduzeta po propisima iz člana 2. Zakona o restituciji“. S tim u vezi, podnosilac inicijative zaključuje da „Zakon o rehabilitaciji sadrži odredbe koje isključuju nadležnost Agencije i primenu Zakona o restituciji na slučajeve zakonske rehabilitacije gde je imovina oduzeta de facto konfiskacijom, tj. bez pravnog osnova koji bi akt oduzimanja činio „pravnim“ aktom. Pozivajući se na odredbe člana 35. stav 2. i člana 58. stav 2. Ustava, inicijator navodi da zakonski rehabilitovana lica imaju pravo na naknadu štete ako im je imovina oduzeta protivpravno, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne. U prilog mišljenja da je u slučaju de facto konfiskacije povređeno pravo na mirno uživanje imovine i da je postupanje u predmetima povrede prava zakonski rehabilitovanih lica u nadležnosti sudova, a ne Agencije kao organa uprave, inicijator se pozvao na određene presude Vrhovnog kasacionog suda i Evropskog suda za ljudska prava. Na kraju, podnosilac inicijative smatra da Agencija, koja se poziva na poseban zakon, sebe stavlja iznad sudske vlasti i Ustava, ignoriše razliku između zakonske i sudske rehabilitacije, ignoriše činjenicu da Zakon o konfiskaciji nije mogao da se primeni na neosuđivana lica koja su zakonski rehabilitovana, ne shvata da pokojnici ne mogu da budu „konfiskati“, želi da prisvoji nadležnost tamo gde nema zakonskog osnova za to i uskraćuje rehabilitovanim licima pravo na potpunu rehabilitaciju i naknadu štete.

Polazeći od navedenog, inicijator je predložio da Ustavni sud utvrdi da Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju nije u saglasnosti sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima, kao i da na osnovu člana 56. Zakona o Ustavnom sudu donese rešenje kojim će se naložiti Agenciji za restituciju da izdvoji zahteve koji su joj podneti, a koji se odnose na oduzimanje imovine od rehabilitovanih lica koja su bez osuđujuće presude bila žrtve nasilja i progona, da obustavi postupanje u predmetima u kojima je imovina konfiskovana de facto, a ne na osnovu propisa iz člana 2. tač. 10) i 11) osporenog Zakona i u predmetima u kojima je dokazano da je imovina oduzeta aktima koji glase na pokojnika koji nije bio vlasnik u trenutku podržavljenja iz člana 3. tačka 10) osporenog Zakona i da svoju nadležnost ustupi redovnim sudovima pune jurisdikcije, kako bi ta lica, tj. njihovi pravni sledbenici, mogli hitno i bez daljih odlaganja u potpunosti da ostvare svoja prava na obeštećenje po zakonu kojim se uređuju obligacioni odnosi, a u skladu sa odredbama člana 35. stav 2. i člana 58. st. 1. i 2. Ustava.

Inicijator je u nekoliko navrata dopunio podnetu inicijativu podnescima u kojima je dodatno obrazložio svoje mišljenje o pogrešnoj primeni osporenog Zakona na slučajeve zakonski rehabilitovanih lica i o nenadležnosti Agencije za restituciju u ovim slučajevima i pozvao se i na praksu Evropskog suda za ljudska prava (videti presude Azzopardi protiv Malte predstavka broj 28177/12 od 6. novembra 2014. godine i Ciantar i Maxkim LTD protiv Malte, predstavka broj 7448/15 od 12. maja 2019. godine) uz navode da je u ovim odlukama Evropski sud našao da je došlo do povrede člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 6. Evropske konvencije „jer nisu preduzete adekvatne i hitne mere otklanjanja posledica povrede prava na imovinu i prava na pravično suđenje obeštećenjem“. Podnosilac inicijative je takođe naveo da se primenom osporenog Zakona žrtvama političke represije uskraćuje pravo na naknadu štete i urgirao je donošenje odluke u ovoj ustavnopravnoj stvari i predložene privremene mere.

Poslednjim dopunama inicijator je zatražio da Ustavni sud, zbog nejasnoća i protivrečnosti između odredaba člana 2. tač. 10) i 11) i člana 6. stav 1. i člana 42. stav 6. Zakona, utvrdi nesaglasnost integralnog teksta Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Odluka US, 95/18 i 153/20) sa citiranim ustavnim i odredbama potvrđenih međunarodnih ugovora i predložio je tekst kojim treba dopuniti osporeni član 6. Zakona. Podnosilac inicijative je takođe naveo: da je osporeni Zakon u suprotnosti sa odredbama člana 21. st. 1. do 3. Ustava i „da se pogrešnom i protivustavnom primenom osporenog Zakona na zakonski rehabilitovana lica, Agenciji omogućava da nad žrtvama politički i ideološki motivisanog progona i nasilja vrši otvorenu diskriminaciju“; da, za razliku od Zakona o otklanjanju posledica oduzimanja imovine žrtvama Holokausta koje nemaju živih zakonskih naslednika („Službeni glasnik RS“, broj 13/16) koji žrtvama Holokausta „daje znatno duži rok za podnošenje zahteva za vraćanje imovine“, kojima „država obezbeđuje finansijsku i svaku drugu podršku, iako nije odgovorna za zločine“, kao i mogućnost da „svoja prava ostvare pred sudom“, osporeni Zakon žrtvama komunističkog totalitarnog režima negira pravo na pristup sudu, odbija da vrati ili u potpunosti obešteti zakonske naslednike lica kojima je imovina oduzeta; da bi „svaki oblik opisane diskriminacije mogao lako i delotvorno da se otkloni kada bi Agencija ustupila svoju nadležnost sudovima“, te da je, u tom smislu, neophodno dopuniti i izmeniti osporeni Zakon, „kako bi u takvim sudskim stvarima nedvosmisleno bili nadležni redovni sudovi pune jurisdikcije, a ne Agencija“.

Drugom inicijativom je osporena ustavnost i saglasnost sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 6. st. 2. i 3. Zakona kojima su propisani uslovi po kojima se ostvaruje pravo na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje za imovinu oduzetu na osnovu propisa o eksproprijaciji uz navode: da Republika Srbija kao propis merodavan za denacionalizaciju u Srbiji nije trebala da uzme „savezni zakon o eksproprijaciji iz 1968. godine“, već republički Zakon o eksproprijaciji („Službeni glasnik SRS“, br. 40/84, 53/87, 22/89 i 15/90, „Službeni glasnik RS“, broj 6/90 i „Službeni list SRJ“, broj 53/95 – Odluka SUS) koji pruža adekvatnu naknadu u slučaju eksproprijacije bilo koje nepokretnosti, te da je ovaj zakon trebao da bude određen kao prelomni trenutak prema kome će se određivati krug lica koja imaju pravo na naknadu prema „Zakonu o restituciji“; da je opredeljenjem za datum 15. februar 1968. godine (datum stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji („Službeni list FNRJ“, broj 5/68)) izvršena diskriminacija lica kojima je naknada za eksproprijaciju utvrđivana prema „saveznom Zakonu iz 1968. godine“ i Zakonu o eksproprijaciji („Službeni glasnik SRS“, broj 47/77) u odnosu na lica koja su bila obeštećena prema Zakonu o eksproprijaciji iz 1984. godine, „jer se jednako tretiraju dve grupe lica koje se nalaze u različitim pravnim situacijama“; da se kao posledica ove diskriminacije narušava i pravo na mirno uživanje imovine diskriminisanih lica. Iz izloženih razloga inicijator smatra da odredbe člana 6. st. 2. i 3. Zakona nisu u saglasnosti sa odredbama čl. 21. i 58, člana 86. stav 1, člana 97. tač. 2, 7, 8. i 17. Ustava, odredbom člana 6. Zakona o zabrani diskriminacije, odredbama člana 14, člana 1. Protokola 1 i člana 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Polazeći od navedenog, inicijator je predložio da Ustavni sud utvrdi neustavnost i nesaglasnost sa potvrđenim međunarodnim ugovorom osporenih zakonskih odredaba, kao i da obustavi izvršenje pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, do donošenja konačne odluke.

Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Odluka US i 95/18) uređuju se uslovi, način i postupak vraćanja oduzete imovine i obeštećenja za oduzetu imovinu, koja je na teritoriji Republike Srbije primenom propisa o agrarnoj reformi, nacionalizaciji, sekvestraciji, kao i drugih propisa, na osnovu akata o podržavljenju, posle 9. marta 1945. godine oduzeta od fizičkih i određenih pravnih lica i prenesena u opštenarodnu, državnu, društvenu ili zadružnu svojinu (u daljem tekstu: vraćanje imovine) (član 1. stav 1.).

Osporenim odredbama člana 2. Zakona propisano je da se pravo na vraćanje imovine po odredbama ovog zakona može ostvariti za imovinu oduzetu primenom, pored ostalog, Zakona o konfiskaciji imovine i o izvršenju konfiskacije („Službeni list DFJ“, broj 40/45) (tačka 10)) i Zakona o potvrdi i izmenama i dopunama Zakona o konfiskaciji imovine i o izvršenju konfiskacije („Službeni list FNRJ“, br. 61/46 i 74/46) (tačka 11)). Prema osporenom članu 6. Zakona, odredbe ovog zakona primenjuju se i na imovinu koja je konfiskovana posle 9. marta 1945. godine, pod uslovom da je bivši vlasnik rehabilitovan do dana stupanja na snagu ovog zakona, ili bude rehabilitovan na osnovu zahteva za rehabilitaciju iz člana 42. stav 6. ovog zakona, u skladu sa posebnim zakonom (stav 1.), bivši vlasnik ima pravo na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje, u skladu sa ovim zakonom za imovinu oduzetu na osnovu propisa o eksproprijaciji koji su se primenjivali do 15. februara 1968. godine, ako bivšem vlasniku na ime naknade za eksproprisanu imovinu nije ustupljena druga nepokretnost u svojinu, stanarsko pravo ili drugi oblik najšire pravne vlasti (stav 2.), bivši vlasnik nema pravo na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje, u skladu sa ovim zakonom za imovinu oduzetu na osnovu propisa o eksproprijaciji koji su se primenjivali posle 15. februara 1968. godine, za koju je određena naknada u novcu ili drugim stvarima ili pravima (stav 3.). Odredbama člana 42. Zakona uređeno je podnošenje zahteva za vraćanje imovine i njegova sadržina, a osporenom odredbom stava 6. ovog člana Zakona propisano je da je lice iz člana 6. stav 1. ovog zakona u obavezi da uz zahtev priloži i pravnosnažnu sudsku odluku o rehabilitaciji, odnosno dokaz da je podnelo zahtev za rehabilitaciju.

Zakonom je takođe propisano: da po zahtevu za vraćanje imovine postupak vodi Agencija, kao javna agencija, preko područnih jedinica, a u skladu sa ovim zakonom i zakonom kojim se uređuje opšti upravni postupak (član 40. stav 1.); da protiv prvostepenog rešenja iz člana 47. ovog zakona (rešenje o vraćanju imovine ili obeštećenju), podnosilac zahteva, obveznik i republički javni pravobranilac mogu izjaviti žalbu ministarstvu nadležnom za poslove finansija, kao drugostepenom organu, u roku od 15 dana od dana dostavljanja rešenja, a protiv drugostepenog rešenja može se pokrenuti upravni spor (član 48. st. 1. i 3.); da se osniva Agencija za restituciju radi vođenja postupka i odlučivanja o zahtevima za vraćanje imovine, kao i radi isplate novčane naknade i obeštećenja i obavljanja drugih poslova utvrđenih zakonom, a navedene poslove Agencija obavlja kao poverene (član 51.).

Osporeni Zakon je menjan 2020. godine i te izmene su objavljene u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 153/20, ali njima nisu izmenjene i dopunjene ni osporene, ni citirane zakonske odredbe.

Ustavni sud smatra da su za ocenu osnovanosti zahteva podnosioca prve inicijative od značaja i odredbe Zakona o rehabilitaciji („Službeni glasnik RS“, broj 92/11) kojim je propisano da se ovim zakonom uređuju rehabilitacija i pravne posledice rehabilitacije lica koja su iz političkih, verskih, nacionalnih ili ideoloških razloga, lišena života, slobode ili drugih prava do dana stupanja na snagu ovog zakona: 1) na teritoriji Republike Srbije bez sudske ili administrativne odluke; 2) izvan teritorije Republike Srbije bez sudske ili administrativne odluke vojnih i drugih jugoslovenskih organa, ako su imala ili imaju prebivalište na teritoriji Republike Srbije ili državljanstvo Republike Srbije; 3) sudskom ili administrativnom odlukom organa Republike Srbije; 4) sudskom ili administrativnom odlukom vojnih i drugih jugoslovenskih organa, ako su imala ili imaju prebivalište na teritoriji Republike Srbije ili državljanstvo Republike Srbije (član 1. stav 1.). Odredbom člana 2. stav 1. Zakona određena su lica koja se ne mogu rehabilitovati i koja nemaju pravo na vraćanje imovine oduzete na osnovu propisa iz člana 2. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, broj 72/11).

Zakonom je takođe propisano: da je rehabilitacija utvrđivanje ništavosti, odnosno nepunovažnosti akata i radnji kojima su lica iz člana 1. stav 1. ovog zakona lišena života, slobode ili drugih prava iz političkih, verskih, nacionalnih ili ideoloških razloga (član 3. stav 1.) i da su pravne posledice rehabilitacije za rehabilitovano lice i za druga lica određena ovim zakonom mere uklanjanja i ublažavanja posledica ništavnih, odnosno nepunovažnih akata i radnji iz stava 1. ovog člana i obuhvataju, pored ostalog, i pravo na vraćanje konfiskovane imovine ili imovine oduzete po osnovu propisa iz člana 2. stav 1. ovog zakona, odnosno obeštećenje za tu imovinu, kao i pravo na obeštećenje za materijalnu i nematerijalnu štetu (rehabilitaciono obeštećenje) (član 3. stav 2.); da rehabilitacija u skladu sa ovim zakonom može biti po sili zakona (zakonska rehabilitacija) ili sudskom odlukom (sudska rehabilitacija) i da sud u slučaju zakonske rehabilitacije donosi odluku kojom utvrđuje da je lice rehabilitovano po sili zakona, a u slučaju sudske rehabilitacije sud ga svojom odlukom rehabilituje (član 4.); da rehabilitovano lice ima, pored ostalog, pravo na vraćanje konfiskovane imovine ili imovine oduzete po osnovu propisa iz člana 2. stav 1. ovog zakona, odnosno obeštećenje za tu imovinu, kao i pravo na rehabilitaciono obeštećenje i da se vraćanje imovine, odnosno obeštećenje za imovinu vrši u skladu sa zakonom koji uređuje vraćanje oduzete imovine i obeštećenje za oduzetu imovinu (član 20.); da pravo na vraćanje konfiskovane imovine ili imovine oduzete po osnovu propisa iz člana 2. stav 1. ovog zakona, odnosno obeštećenje za tu imovinu imaju naslednici rehabilitovanog lica, u skladu sa odredbom člana 25. ovog zakona (član 21. stav 3.); da rehabilitovano lice i lica iz člana 21. stav 3. ovog zakona imaju pravo na vraćanje konfiskovane imovine ili imovine oduzete po osnovu propisa iz člana 2. stav 1. ovog zakona, odnosno obeštećenje za tu imovinu, u skladu sa zakonom koji uređuje vraćanje oduzete imovine i obeštećenje za oduzetu imovinu (član 25.); da rehabilitovano lice ima pravo na obeštećenje za materijalnu štetu nastalu zbog povrede prava i sloboda, u skladu sa zakonom kojim se uređuju obligacioni odnosi i da rehabilitovano lice i lice iz člana 7. tačka 5) ovog zakona (deca lica iz člana 1. stav 1. ovog zakona koja su, za vreme trajanja povrede prava i slobode roditelja, rođena u ustanovama za izvršenje sankcija, odnosno koja su u tim ustanovama sa njima provela deo vremena ili su za to vreme rasla bez roditeljskog staranja jednog, drugog ili oba roditelja) ima pravo na naknadu nematerijalne štete za duševne bolove zbog lišenja slobode, u skladu sa zakonom kojim se uređuju obligacioni odnosi (član 26. st. 1. i 3.). Prema odredbama člana 27. Zakona, o zahtevu za rehabilitaciono obeštećenje odlučuje Komisija za rehabilitaciono obeštećenje (stav 2.), a ako zahtev iz stava 2. ovog člana ne bude usvojen ili po njemu Komisija za rehabilitaciono obeštećenje ne donese odluku u roku od 90 dana od dana podnošenja zahteva, podnosilac zahteva može kod nadležnog suda podneti tužbu za naknadu štete (stav 3.).

III

Polazeći od sadržine prve inicijative, Ustavni sud je utvrdio da se razlozi osporavanja ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 2. tač. 10) i 11), člana 6. st. 1. i 2. i člana 42. stav 6. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju zasnivaju na mišljenju inicijatora da se osporeni Zakon ne primenjuje i da Agencija za restituciju nije nadležna u slučajevima vraćanja oduzete imovine zakonski rehabilitovanim licima kojima je imovina de facto konfiskovana (a ne na osnovu propisa iz člana 2. osporenog Zakona), već da ta lica, saglasno Zakonu o rehabilitaciji, imaju pravo na punu naknadu materijalne štete za konfiskovanu imovinu koju će ostvariti u sudskom postupku po zakonu kojim se uređuju obligacioni odnosi.

S tim u vezi, Ustavni sud je pošao od stavova koje je zauzeo u predmetu IUz-25/2013, formiranom povodom zahteva istog inicijatora kojim je tražena ocena ustavnosti odredaba čl. 40, 44, 47, 48, 51. do 59. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11 i 108/13) uz navode kojima se takođe dovodi u pitanje nadležnost Agencije za restituciju i primena osporenog Zakona na rehabilitovana lica kojima je imovina konfiskovana. Rešenjem IUz-25/2013 od 24. decembra 2013. godine Ustavni sud je odbacio navedenu inicijativu uz obrazloženje u kome se u vezi sa pitanjem nadležnosti Agencije u postupcima vraćanja oduzete imovine i obeštećenja za tu imovinu, pored ostalog, navodi: „da Ustav Republike Srbije ne utvrđuje izričito pravo na vraćanje oduzete imovine, niti obavezu zakonodavca da uredi denacionalizaciju (restituciju), a takvo pravo ne jemči ni Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Pravni osnov za uređivanje ove materije sadržan je u načelu vladavine prava iz člana 3. Ustava i odredbama Ustava koje garantuju osnovna ljudska prava, kao i u odredbama koje utvrđuju ovlašćenje zakonodavca da uređuje oblast imovinskopravnih odnosa. Saglasno odredbama člana 97. tač. 7. i 17. Ustava, zakonom se uređuju, pored ostalog, svojinski, obligacioni odnosi i zaštita svih oblika svojine, a to znači i uređivanje sticanja i prestanka prava svojine, kao i promene svojinskih odnosa u skladu sa ustavnim odredbama kojima su uređeni osnovni principi tih odnosa. Član 86. Ustava određuje da se postojeća društvena svojina pretvara u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom (stav 2.), kao i da se sredstva iz javne svojine otuđuju na način i pod uslovima utvrđenim zakonom (stav 3.). Iz navedenih odredaba Ustava, po nalaženju Ustavnog suda, proizlazi da Ustav dopušta mogućnost da se na društvenoj, odnosno državnoj svojini nastaloj originernim načinom sticanja svojine – aktom države (zakonom, podzakonskim aktom ili pojedinačnim aktom) može, aktom države (u ovom slučaju zakonom), promeniti oblik svojine, tj. da može biti vraćena u privatnu svojinu, pod uslovima koje propisuje zakon. To, dalje, znači da postoji ustavno ovlašćenje da se osporenim Zakonom uređuju uslovi, način i postupak vraćanja oduzete imovine i obeštećenje za oduzetu imovinu, pri čemu se mora imati u vidu da je u pitanju imovina koja je bila oduzimana na osnovu ranije važećih ustava i propisa, što znači da je za takvo oduzimanje imovine postojao pravni osnov. Navedeno ustavno ovlašćenje, po shvatanju Ustavnog suda, podrazumeva i ovlašćenje Republike Srbije da osnuje poseban organ ili organizaciju, u ovom slučaju agenciju, kojoj će poveriti poslove vezane za sprovođenje zakona i utvrditi njen pravni status, poslove, sredstva za rad, organe, njihovu nadležnost, opšte akte koje donosi i drugo, u smislu odredbe člana 137. stav 2. Ustava, prema kojoj se pojedina javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima.“

U odnosu na navode inicijatora koji smatra da odredbe osporenog Zakona ne treba da se primenjuju na lica kojima je imovina konfiskovana, a koja su rehabilitovana do dana stupanja na snagu ovog zakona, već da ta lica, odnosno njihovi naslednici, imaju pravo na punu naknadu štete koju su pretrpela i koju treba da ostvaruju na osnovu sudske odluke o rehabilitaciji, u Rešenju se navodi „da po shvatanju Ustavnog suda, pravo na vraćanje ranije oduzete imovine i obeštećenje, ustanovljeno ovim zakonom kao pokušaj ispravljanja istorijske nepravde prema bivšim vlasnicima, ne predstavlja naknadu pretrpljene štete, posebno ako se ima u vidu da je u pitanju imovina koja nije bila oduzimana protivpravno, već na osnovu tada važećih ustava i propisa, pa se u konkretnom slučaju ovo pravo ne može dovesti u pravnu vezu sa pravilima o naknadi štete. S druge strane, lica kojima je imovina bila konfiskovana, a koja su rehabilitovana do dana stupanja na snagu ovog zakona, ostvaruju pravo na vraćanje imovine ili obeštećenje po odredbama ovog zakona, pod istim uslovima i na isti način kao i lica kojima je imovina bila nacionalizovana ili oduzimana po drugim osnovama primenom propisa navedenih u članu 2. Zakona.“

Pitanjem primene osporenog Zakona na rehabilitovana lica, Ustavni sud se bavio i u Odluci Už-10966/2017 od 18. juna 2020. godine u kojoj je utvrdio „da iz odredaba čl. 3, 20, 21. i 25. Zakona o rehabilitaciji proizlazi da su pravne posledice rehabilitacije, za rehabilitovano lice i za druga lica određena ovim zakonom, mere uklanjanja i ublažavanja posledica ništavnih, odnosno nepunovažnih akata i radnji (čija ništavost, odnosno nepunovažnost je utvrđena rešenjem o rehabilitaciji) i da one obuhvataju, između ostalog, i pravo na vraćanje konfiskovane imovine ili imovine oduzete po osnovu propisa iz člana 2. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, odnosno obeštećenje za tu imovinu, kao i pravo na obeštećenje za materijalnu i nematerijalnu štetu (rehabilitaciono obeštećenje). Kada je reč o pravu na vraćanje konfiskovane imovine, odnosno obeštećenje za konfiskovanu imovinu, propisano je da rehabilitovano lice i lica iz člana 21. stav 3. ovog zakona (naslednici rehabilitovanog lica) to pravo ostvaruju u skladu sa zakonom koji uređuje vraćanje oduzete imovine i obeštećenje za oduzetu imovinu“.

Kada su u pitanju navodi inicijatora da zakonski rehabilitovana lica kojima je imovina de facto konfiskovana imaju pravo na punu naknadu štete za konfiskovanu imovinu koju će ostvariti u sudskom postupku po zakonu kojim se uređuju obligacioni odnosi, Ustavni sud ukazuje da je u Odluci Už-10966/2017 od 18. juna 2020. godine istakao da je „Zakon o rehabilitaciji, uređujući pitanje pravnih posledica rehabilitacije, tj. prava rehabilitovanih i drugih lica po osnovu rehabilitacije, propisao i pravni put za zaštitu i ostvarivanje tih prava, a koji nije identičan za sva prava. Za razliku od prava na naknadu materijalne i nematerijalne štete (rehabilitaciono obeštećenje) koje se ostvaruje u postupku pred Komisijom za rehabilitaciono obeštećenje, kao i u parničnom postupku pred redovnim sudom, u skladu sa zakonom kojim se uređuju obligacioni odnosi, pravo na vraćanje konfiskovane imovine, odnosno obeštećenje za konfiskovanu imovinu, se ostvaruje u skladu sa Zakonom o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, u upravnom postupku u kome u prvom stepenu odlučuje Agencija za restutuciju. U situaciji kada je imovina konfiskovana na osnovu akata čija je ništavost utvrđena rešenjem o rehabilitaciji, rehabilitovano lice i naslednici rehabilitovanog lica, prema odredbama Zakona o rehabilitaciji, imaju pravo na vraćanje konfiskovane imovine, odnosno obeštećenje za tu imovinu, a ne pravo na naknadu materijalne štete za konfiskovanu imovinu, kao vid rehabilitacionog obeštećenja.“

Nadalje, „prema odredbama Zakona o rehabilitaciji, činjenica da li su akti o konfiskaciji doneti u skladu sa tada važećim zakonom ili ne, nije pravno relevantna sa stanovišta zaštite i ostvarivanja prava na povraćaj konfiskovane imovine, odnosno obeštećenje za konfiskovanu imovinu, po osnovu rehabilitacije. U prilog tome govori i odredba člana 3. stav 2. Zakona o rehabilitaciji, prema kojoj su pravne posledice rehabilitacije mere uklanjanja i ublažavanja posledica ništavih, odnosno nepunovažnih akata i radnji utvrđenih rešenjem o rehabilitaciji i koje, između ostalog, obuhvataju i pravo na vraćanje konfiskovane imovine, odnosno obeštećenje za tu imovinu.“ Takođe, Sud navodi da su „bez osnova navodi podnosioca da se u slučaju zakonske rehabilitacije ne mogu primeniti odredbe posebnog zakona – Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, već samo u slučaju sudske rehabilitacije, te da lica koja su rehabilitovana po sili zakona imaju pravo na naknadu materijalne štete za konfiskovanu imovinu. Ovo iz razloga što iz navedenih odredaba Zakona o rehabilitaciji tako nešto ne proizlazi. Zakonom jesu propisane dve vrste rehabilitacije – rehabilitacija po sili zakona i sudska rehabilitacija, ali je to razlikovanje relevantno sa stanovišta ostvarivanja prava na rehabilitaciju. Međutim, Zakon ne pravi razliku između zakonske i sudske rehabilitacije kada su u pitanju pravne posledice rehabilitacije, uključujući i pravo na vraćanje konfiskovane imovine, odnosno obeštećenje za konfiskovanu imovinu.“

Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da, suprotno mišljenju inicijatora, i bivši vlasnici imovine koji su, u smislu osporene odredbe člana 6. stav 1. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju, rehabilitovani do dana stupanja na snagu ovog zakona ili budu rehabilitovani na osnovu zahteva za rehabilitaciju, a čija je imovina konfiskovana posle 9. marta 1945. godine, takođe ostvaruju pravo na vraćanje konfiskovane imovine, odnosno obeštećenje za konfiskovanu imovinu po odredbama osporenog Zakona, pod istim uslovima i na isti način kao i lica kojima je imovina bila oduzimana po drugim osnovama primenom propisa navedenih u članu 2. osporenog Zakona. S tim u vezi, Ustavni sud je mišljenja da su neosnovane tvrdnje inicijatora o nenadležnosti Agencije za restituciju i o ne primeni Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju u slučajevima iz osporenog člana 6. stav 1. Zakona.

Kada je u pitanju osporena odredba člana 6. stav 2. Zakona, Ustavni sud smatra da se izloženi razlozi osporavanja ne mogu dovesti u vezu sa sadržinom ove zakonske odredbe kojom su propisani uslovi pod kojima bivši vlasnik ima pravo na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje za imovinu koja mu je oduzeta na osnovu propisa o eksproprijaciji, a ne za imovinu koja mu je konfiskovana. Saglasno iznetom, Ustavni sud je zaključio da nisu ispunjene procesne pretpostavke za vođenje postupka po podnetoj inicijativi u vezi sa osporenom odredbom člana 6. stav 2. Zakona.

Imajući u vidu da navode o povredi ustavnog načela zaštite ljudskih i manjinskih prava i sloboda (član 22. stav 1.), kao i ustavnih prava: na dostojanstvo i slobodan razvoj ličnosti (član 23.), na nepovredivost fizičkog i psihičkog integriteta (član 25.), na pristup sudu (član 32.), na naknadu štete (član 35.), na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo (člana 36.), na imovinu (član 58. st. 1. i 2.), kao i prava na zaštitu imovine iz člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju i prava iz člana 14. Konvencije protiv torture i drugih surovih, neljudskih ili ponižavajućih kazni ili postupaka, inicijator, u suštini, zasniva na pogrešnoj tvrdnji o nenadležnosti Agencije za restituciju u slučajevima vraćanja konfiskovane imovine zakonski rehabilitovanim licima, Ustavni sud smatra da su i ovi navodi inicijatora neosnovani imajući u vidu svoju prethodno izloženu ocenu o nadležnosti Agencije u pomenutim slučajevima. Napomene radi, Ustavni sud ukazuje da se o navodima inicijatora „da se osnivanjem Agencije za resituciju ukida nadležnost redovnih sudova i uskraćuje pravo na sudsku zaštitu“ izjašnjavao u Rešenju IUz-25/2013 od 24. decembra 2013. godine kada je utvrdio da su ovi navodi neosnovani, „posebno kada se ima u vidu da je odredbama člana 48. Zakona, predviđena dvostepeost u odlučivanju po zahtevu za vraćanje imovine, jer se protiv rešenja o vraćanju imovine ili obeštećenju moće uložiti žalba nadležnom ministarstvu, a da se protiv drugostepenog rešenja može pokrenuti upravni spor, čime je obezbeđena sudska zaštita prava u pitanju.“

Ustavni sud takođe smatra da je neosnovano pozivanje inicijatora na presude Evropskog suda (Azzopardi protiv Malte predstavka broj 28177/12 od 6. novembra 2014. godine i Ciantar i Maxkim LTD protiv Malte, predstavka broj 7448/15 od 12. maja 2019. godine) imajući u vidu da u ovim odlukama nije razmatrano pravo vraćanja konfiskovane imovine, odnosno obeštećenja za tu imovinu, po osnovu rehabilitacije.

Takođe, Ustavni sud ukazuje da nije nadležan da „naloži Agenciji za restituciju da izdvoji zahteve koji su joj podneti, a koji se odnose na oduzimanje imovine od rehabilitovanih lica koja su bez osuđujuće presude bila žrtve nasilja i progona, da obustavi postupanje u predmetima u kojima je imovina konfiskovana de facto i u predmetima u kojima je dokazano da je imovina oduzeta aktima koji glase na pokojnika koji nije bio vlasnik u trenutku podržavljenja i da svoju nadležnost ustupi redovnim sudovima pune jurisdikcije“, kako je to zatraženo inicijativom, već da, saglasno članu 168. stav 4. Ustava i članu 56. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15) (na koji se pozvao inicijator), može obustaviti izvršenje pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenih članova Zakona do donošenja svoje konačne odluke.

U odnosu na istaknutu povredu načela o zabrani diskriminacije iz člana 21. Ustava integralnim tekstom Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju koju podnosilac prve inicijative zasniva na istim razlozima zbog kojih je izneo i tvrdnje da je osporenim zakonskim odredbama povređeno pravo na sudsku zaštitu i pravo na pristup sudu, Ustavni sud ističe da se odredbama člana 21. Ustava ne jemči nijedno određeno pravo ili sloboda, već je utvrđeno načelo u skladu sa kojim se ostvaruju sva zajemčena prava i slobode. Stoga je povreda ovog ustavnog načela akcesorne prirode, što znači da do nje može doći samo u vezi sa istovremeno utvrđenom povredom ili uskraćivanjem nekog određenog ljudskog ili manjinskog prava ili slobode. Imajući u vidu da je Ustavni sud našao da su neosnovane tvrdnje inicijatora da je odredbama člana 2. tač. 10) i 11), člana 6. stav 1. i člana 42. stav 6. Zakona povređeno pravo na sudsku zaštitu i pravo na pristup sudu, to nema uslova da se Sud upusti u ispitivanje povrede navedenog ustavnog načela.

U vezi sa drugom inicijativom, Ustavni sud je utvrdio da se odredbe člana 6. st. 2. i 3. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju osporavaju prvenstveno zbog povrede ustavnog načela zabrane diskriminacije i zbog povrede prava na imovinu iz razloga što je, prema mišljenju podnosioca inicijative, određivanjem 15. februara 1968. godine “kao prelomnog trenutka prema kome će se određivati krug lica koja imaju pravo na naknadu prema Zakonu o restituciji“, izvršena neposredna diskriminacija lica kojima je naknada za eksproprijaciju utvrđivana prema Zakonima o eksproprijaciji iz 1968. i 1977. godine u odnosu na lica koja su bila obeštećena prema Zakonu o eksproprijaciji iz 1984. godine, s obzirom na to da ovaj zakon, za razliku od zakona o eksproprijaciji koji su mu prethodili, „pruža adekvatnu naknadu u slučaju eksproprijacije“.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud ukazuje da su osporenim odredbama člana 6. Zakona određeni uslovi pod kojima bivši vlasnici imaju pravo na vraćanje eksproprisane imovine, odnosno obeštećenje u skladu sa Zakonom (stav 2.), odnosno propisano je kada ova lica nemaju pravo na vraćanje ove imovine, odnosno obeštećenje (stav 3.). U tom smislu, Zakonom je određeno da ukoliko je imovina oduzeta na osnovu propisa koji su se primenjivali do 15. februara 1968. godine, bivši vlasnik ima pravo na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje u skladu sa Zakonom, ako mu na ime naknade za eksproprisanu imovinu nije ustupljena druga nepokretnost u svojinu, stanarsko pravo ili drugi oblik najšire pravne vlasti. Ukoliko je imovina oduzeta na osnovu propisa o eksproprijaciji koji su se primenjivali posle 15. februara 1968. godine, bivši vlasnik nema pravo na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje, u skladu sa Zakonom za imovinu za koju mu je određena naknada u novcu ili drugim stvarima ili pravima. Ustavni sud napominje da kada je u pitanju oduzimanje imovine na osnovu propisa o eksproprijaciji, odredbom člana 2. tačka 29) Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju je propisano da se pravo na vraćanje imovine po odredbama ovog zakona može ostvariti za imovinu oduzetu primenom Osnovnog zakona o eksproprijaciji („Službeni list FNRJ“, br. 28/47, 12/57 i 53/63 i „Službeni list SFRJ“, br. 13/65, 5/68, 7/68 i 11/68) i Osnovnog zakona o postupanju sa eksproprisanim i konfiskovanim šumskim posedima („Službeni list FNRJ“, broj 61/46).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud ukazuje da je zakonodavac, saglasno ovlašćenju koje proizlazi iz citiranih odredaba čl. 86. i 97. Ustava, osporenim zakonskim odredbama propisao uslove pod kojima bivši vlasnici imaju pravo na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje kada je imovina oduzeta na osnovu propisa o eksproprijaciji, odnosno propisao kada ova lica nemaju pravo na vraćanje imovine, odnosno obeštećenje, pri čemu je određenje datuma (15. februar 1968. godine) za koji se vezuje primena propisa o eksproprijaciji na osnovu kojih je imovina oduzimana, stvar procene zakonodavca o čemu Ustavni sud, saglasno odredbi člana 167. stav 1. tačka 1) Ustava kojom je utvrđeno da Sud odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima, nije nadležan da odlučuje.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je našao da razlozima iznetim u inicijativi nije potkrepljena tvrdnja da ima osnova za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom odredaba člana 2. tač. 10) i 11), člana 6. stav 1. i člana 42. stav 6. Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Odluka US i 95/18), pa je u ovom delu odbacio inicijativu na osnovu člana 53. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu. U odnosu na odredbe člana 6. st. 2. i 3. navedenog zakona i odredbe Zakona o vraćanju oduzete imovine i obeštećenju („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 108/13, 142/14, 88/15 - Odluka US, 95/18 i 153/20), Ustavni sud je zaključio da su ispunjeni uslovi da se inicijative u ovom delu odbace na osnovu odredbe člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je rešio kao u tač. 1. i 2. izreke.

Imajući u vidu da je doneo konačnu odluku, zahtev podnosioca druge inicijative za obustavu izvršenja pojedinačnog akta ili radnje preduzete na osnovu osporenog Zakona, Sud je odbacio, saglasno odredbi člana 56. stav 3) Zakona o Ustavnom sudu i rešio kao u tački 3. izreke.

Polazeći od izloženog, a na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 2), člana 46. tač. 3) i 5), člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Sud je doneo Rešenje kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković

Rešenje Ustavnog suda o odbacivanju inicijativa za ocenu ustavnosti Zakona o vraćanju oduzete imovine

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti