Odluka Ustavnog suda o neustavnosti odredaba Zakona o javnom tužilaštvu
Kratak pregled
Ustavni sud utvrđuje da su odredbe člana 73. st. 2, 5. i 6. Zakona o javnom tužilaštvu neustavne. Osporeno je ovlašćenje Državnog veća tužilaca da propisuje naknade i diskriminatorno dodeljivanje prava na naknadu za odvojen život određenim kategorijama tužilaca.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
IUz-80/2014
21.04.2016.
Beograd
Ustavni sud, u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije dr Olivera Vučić, dr Marija Draškić, Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Katarina Manojlović Andrić, dr Bosa Nenadić, dr Milan Marković, dr Dragiša B. Slijepčević, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović, mr Tomislav Stojković, Sabahudin Tahirović i Predrag Ćetković na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1 . Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 21. aprila 2016. godine, doneo je
O D L U K U
Utvrđuje se da odredbe člana 73. st. 2 , 5. i 6. Zakona o javnom tužilaštvu („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11-dr.zakon, 101/11, 38/12-Odluka US, 121/12, 101/13, 111/14-Odluka US, 117/14 i 106/15 ) nisu u saglasnosti sa Ustavom.
O b r a z l o ž e nj e
I
Rešenjem Ustavnog suda broj IUz-80/2014 od 9. jula 2015. godine, povodom podnetih inicijativa, pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 73. st. 2. i 5. Zakona o javnom tužilaštvu („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11-dr.zakon, 101/11, 38/12-Odluka US, 121/12, 101/13, 111/14-Odluka US i 117/14). Donoseći navedeno rešenje, Ustavni sud je ocenio da se kao sporna mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:
- da li je ovlašćenje Državnog veća tužilaca da propisuje naknade i ostala primanja zamenika javnog tužioca koji je premešten ili upućen u drugo javno tužilaštvo, ministarstvo nadležno za pravosuđe, ustanovu ili međunarodnu organizaciju (član 73. stav 2. Zakona), u saglasnosti, sa jedne strane , sa odredbama člana 98. i člana 99. stav 1. tačka 7. Ustava, kojima je utvrđena zakonodavna nadležnost Narodne skupštine u domenu uređivanja odnosa iz nadležnosti Republike Srbije utvrđene članom 97. Ustava i člana 123. tačka 3. Ustava, kojom su utvrđena normativna ovlašćenja Vlade da donosi propise u izvršavanju zakona, a sa druge strane, sa odredbama čl. 164. i 165. Ustava, kojim a je opredeljen ustavni položaj i utvrđena nadležnost Državnog veća tužilaca;
- da li se utvrđivanjem prava na naknadu za odvojen život samo određenim kategorijama javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca iz osporenog člana 73. stav 5. Zakona, narušava ustavni princip jednakosti svih pred Ustavom i zakonom iz člana 21. stav 1. Ustava i načelo zabrane diskriminacije, utvrđeno stavom 3. istog člana Ustava, odnosno da li za ovakvo različito zakonsko uređivanje prava za lica koja se mogu naći u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji postoji objektivno i razumno opravdanje.
Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 33. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15), navedeno rešenje dostavio Narodnoj skupštini na odgovor. Kako Narodna skupština nije dostavila svoj odgovor na rešenje o porektanju postupka i sporna ustavnopravna pitanja, ni nakon isteka predviđenog roka iz dostavljenog rešenja, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu , nastavio postupak u ovom ustavnosudskom predmetu.
U cilju prikupljanja podataka i obaveštenja od značaja za postupanje Ustavnog suda u ovom predmetu, Ustavni sud je, na osnovu člana 34. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, zatražio od Državnog veća tužilaca da Sudu dostavi podatak na osnovu kojih propisa se u javnim tužilaštvima određuju vrste naknada i drugih primanja koje ostvaruju javni tužioci i zamenici javnih tužilaca za vreme obavljanja javnotužilačke funkcije, odnosno propisuju uslovi pod kojima ova lica ostvaruju pravo na naknadu troškova koji nastaju u vezi s njihovim radom u državnom organu i druga primanja, način ostvarivanja prava i visina naknade troškova i drugih primanja. U odgovoru Državnog veća tužilaca A br. 229/15 od 4. juna 2015. godine navodi se da se na nosioce javnotužilačke funkcije, kada se radi o ostvarivanju prava na naknade i druga primanja ovih lica u obavljanju javnotužilačke funkcije, primenjuj u Zakon o radu („Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13 i 75/14), Zakon o javnom tužilaštvu („Službeni glasnik RS“, br. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11-dr.zakon, 101/11, 38/12-Odluka US, 121/12, 101/13, 111/14-Odluka US i 117/14) i Uredba o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 98/07 i 84/14-prečišćeni tekst). U odgovoru je takođe navedeno da se Poseban kolektivni ugovor za državne organe („Službeni glasnik RS“, br. 23/98, 11/09 i 15/12-sporazum) primenjivao na nosioce javnotužilačke funkcije do 3. marta 2015. godine, kada je prestao da važi. Povodom navedenog, Sud ukazuje da je u međuvremenu zaključen novi Poseban kolektivni ugovor za državne organ e („Službeni glasnik RS“, br. 25/15 i 50/15), kojim su u pogledu naknada troškova zaposlenih uređeni samo naknada troškova pogrebnih usluga (član 40.) i naknada troškova prevoza za dolazak na rad i odlazak sa rada (član 45.).
II
U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:
Zakon o javnom tužilaštvu je donela Narodna skupština na sednici održanoj 22. decembra 2008. godine. Ovaj zakon je stupio na snagu danom konstituisanja Državnog veća tužilaca, a počeo je da se primenjuje od 1. januara 2010. godine, izuzev odredaba od čl. 74. do 84. Zakona, koje su počele da se primenjuju od dana konstituisanja Državnog veća tužilaca. Zakonom o javnom tužilaštvu uređeni su organizacija i nadležnost javnih tužilaštava, uslovi i postupak za izbor i prestanak funkcije javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, prava i dužnosti javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, vrednovanje rada javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, napredovanje i disciplinska odgovornost javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, obavljanje poslova pravosudne uprave i tužilačke uprave u javnim tužilaštvima, obezbeđivanje sredstava za rad javnih tužilaštava i druga pitanja od značaja za rad javnih tužilaštava. Osporenim odredbama člana 73. st. 2. i 5. Zakona je propisano: da naknade i ostala primanja zamenika javnog tužioca koji je premešten, odnosno upućen u drugo javno tužilaštvo, ministarstvo nadležno za pravosuđe, ustanovu ili međunarodnu organizaciju propisuje Državno veće tužilaca, uz saglasnost ministarstva nadležnog za pravosuđe (stav 2.); da p ravo na naknadu za odvojen život imaju javni tužioci, odnosno zamenici javnih tužilaca u Republičkom javnom tužilaštvu, javnim tužilaštvima posebne nadležnosti i apelacionim javnim tužilaštvima (stav 5.). Odredbom člana 73. stav 6. Zakona, koja je u pravnoj i logičkoj vezi sa osporenim stavom 5. ovog člana Zakona, propisano je da pravo na naknadu iz stava 5. ovog člana utvrđuje Državno veće tužilaca.
III
Za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 73. st. 2. i 5. Zakona, prema oceni Ustavnog suda, od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3. stav 2. ); da je pravni poredak jedinstven (član 4. stav 1. i član 194. stav 1.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa, da se niko tih prava ne može odreći (član 60. st. 1. i 4.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sistem u oblasti rada i organizaciju nadležnost i rad republičkih organa, kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu s Ustavom (član 97. tač. 8, 16. i 17.); da je Narodna skupština najviše predstavničko telo i nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji (član 98.); da Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije (član 99. stav 1. tačka 7.); da Vlada donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (član 123. tačka 3.); da se osnivanje, organizacija i nadležnost javnog tužilaštva uređuju zakonom (član 157. stav 1.); da je Državno veće tužilaca samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje samostalnost javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca u skladu sa zakonom (član 164. stav 1.); da Državno veće tužilaca predlaže Narodnoj skupštini kandidate za prvi izbor za zamenika javnog tužioca, bira zamenike javnih tužilaca za trajno obavljanje funkcije zamenika javnog tužioca, bira zamenike javnih tužilaca koji su na stalnoj funkciji za zamenike javnog tužioca u drugom javnom tužilaštvu, odlučuje u postupku za prestanak funkcije zamenika javnih tužilaca, na način predviđen Ustavom i zakonom, vrši i druge poslove određene zakonom (član 165.).
Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, Ustavni sud je imao u vidu i pojedine odredbe sledećih zakona:
Zakonom o javnom tužilaštvu („Službeni glasnik R“', br. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11-dr.zakon, 101/11, 38/12-Odluka US, 121/12, 101/13 , 111/14-Odluka US, 117/14 i 106/15), pored već navedenih odredaba člana 73. ovog zakona, propisano je: da javno tužilaštvo Republike Srbije čine Republičko javno tužilaštvo, apelaciona javna tužilaštva, viša javna tužilaštva, osnovna javna tužilaštva i javna tužilaštva posebne nadležnosti (član 13. stav 1.); da javni tužilac i zamenik javnog tužioca ostvaruju prava iz radnog odnosa u skladu sa propisima koji uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 50. stav 4.); da zamenik javnog tužioca može biti trajno premešten u drugo javno tužilaštvo istog stepena, samo uz svoju pismenu saglasnost, da rešenje o premeštaju donosi Republički javni tužilac, da u slučaju iz člana 57. ovog zakona (ako javno tužilaštvo bude ukinuto, ili ako bude smanjen broj zamenika javnog tužioca u javnom tužilaštvu) , zamenik javnog tužioca može biti premešten i bez svoje saglasnosti, na osnovu odluke Državnog veća tužilaca , da zamenik javnog tužioca nastavlja trajno da obavlja funkciju u javnom tužilaštvu u koje je premešten (član 62.); da z amenik javnog tužioca može, uz svoju pismenu saglasnost, biti upućen u drugo javno tužilaštvo najduže na jednu godinu, da na predlog javnog tužioca posebne nadležnosti, zamenik javnog tužioca može, uz svoju pismenu saglasnost, biti upućen u javno tužilaštvo posebne nadležnosti najduže na četiri godine, da kada se zamenik javnog tužioca upućuje u tužilaštvo višeg stepena, mora ispunjavati uslove za izbor za zamenika javnog tužioca tužilaštva u koje se upućuje, da izuzetno, zamenik javnog tužioca može biti upućen i bez svoje saglasnosti u drugo javno tužilaštvo istog ili nižeg stepena, zbog nedovoljnog broja zamenika javnog tužioca u drugom javnom tužilaštvu, da upućivanje iz stava 3. ovog člana može trajati najduže jednu godinu, da rešenje o upućivanju donosi Republički javni tužilac (član 63.); da z amenik javnog tužioca može biti upućen, radi obavljanja stručnih poslova, u Državno veće tužilaca, ministarstvo nadležno za pravosuđe, instituciju nadležnu za obuku u pravosuđu i međunarodnu organizaciju u oblasti pravosuđa, da se upućivanje iz stava 1. ovog člana vrši na predlog rukovodioca organa, odnosno institucije ili organizacije u koju se zamenik javnog tužioca upućuje, po pribavljenom mišljenju javnog tužioca u kome zamenik javnog tužioca vrši svoju funkciju, uz pismenu saglasnost zamenika javnog tužioca, da upućivanje može trajati najduže tri godine, da rešenje o upućivanju donosi Državno veće tužilaca (član 64.) .
Članom 13. Zakona o Državnom veću tužilaca („Službeni glasnik RS“, br. 116 /08, 101/10, 88/11 i 106/15 ) propisano je da Državno veće tužilaca: utvrđuje listu kandidata za izbor Republičkog javnog tužioca i javnih tužilaca koju dostavlja Vladi; predlaže Narodnoj skupštini kandidate za prvi izbor za zamenika javnog tužioca; bira zamenike javnih tužilaca za trajno obavljanje funkcije zamenika javnog tužioca; bira zamenike javnih tužilaca koji su na stalnoj funkciji za zamenike javnog tužioca u višem javnom tužilaštvu; odlučuje o prestanku funkcije zamenika javnih tužilaca; utvrđuje razloge za razrešenje javnog tužioca i zamenika javnog tužioca; određuje javno tužilaštvo u kojem će javni tužilac i zamenici javnog tužioca nastaviti da vrše funkciju zamenika javnog tužioca u slučaju ukidanja javnog tužilaštva; odlučuje o udaljenju Republičkog javnog tužioca; odlučuje po prigovoru na odluku o udaljenju javnog tužoca i zamenika javnog tužioca; predlaže obim i strukturu budžetskih sredstava neophodnih za rad javnih tužilaštava za tekuće rashode i vrši nadzor nad njihovim trošenjem, u skladu sa zakonom; utvrđuje koje su druge funkcije, poslovi ili privatni interesi u suprotnosti sa dostojanstvom i samostalnošću javnog tužilaštva; postavlja vršioca dužnosti Republičkog javnog tužioca;odlučuje po prigovoru na odluku Republičkog javnog tužioca o tome kada se smatra da nije bilo izbora javnog tužioca i zamenika javnog tužioca; daje mišljenje o izmenama postojećih ili donošenju novih zakona koji uređuju položaj i postupanje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, organizaciju javnog tužilaštva, kao i drugih zakona koje javna tužilaštva primenjuju; donosi Etički kodeks; vodi lični list za svakog javnog tužioca, zamenika javnog tužioca i zaposlenog u javnom tužilaštvu; imenuje i razrešava Disciplinskog tužioca i njegove zamenike i članove Disciplinske komisije i njihove zamenike; donosi odluke o pravnim lekovima u disciplinskom postupku; donosi Pravilnik o merilima za vrednovanje rada javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca; donosi odluku o pravnom leku protiv odluke o vrednovanju rada javnog tužioca i zamenika javnog tužioca; odlučuje o prigovorima u postupku izbora za članove Državnog veća iz reda javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca; obavlja poslove u vezi sa sprovođenjem Nacionalne strategije reforme pravosuđa; utvrđuje sadržinu programa obuke za zamenike javnih tužilaca koji se prvi put biraju na funkciju i tužilačke pomoćnike u skladu sa zakonom; predlaže program obuke za javne tužioce i zamenike javnih tužilaca koji trajno obavljaju funkciju; obavlja i druge poslove predviđene zakonom.
IV
Polazeći od izloženog ustavnopravnog okvira koji je od značaja za razmatranje spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, a posebno od odredaba člana 97. tačka 16. i člana 157. stav 1 . Ustava, Ustavni sud konstatuje da je Narodna skupština ovlašćena da zakonom uredi osnivanje, organizaciju i nadležnost javnog tužilaštva. Saglasno navedenom, Skupština je Zakonom o javnom tužilaštvu uredila organizaciju i nadle žnost javnih tužilaštava, uslove i postupak za izbor i prestanak funkcije javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, prava i dužnosti javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, vrednovanje rada javnog tužioca i zamenika javnog tuž ioca, napredovanje i disciplinsku odgovornost javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, obavljanje poslova pravosudne uprave i tužilačke uprave u javnim tužilaštvima, obezbeđivanje sredstava za rad javnih tužilaštava i druga pitanja od značaja za rad javnih tužilaštava. U okviru navedenih pitanja regulisanih ovim zakonom, zakonodavac je uredio i određena pitanja koja se odnose na materijalni položaj nosilaca javnotužilačke funkcije, a vezana su za ostvarivanje prava iz radnog odnosa javnog tužioca, odnosno zamenika javnog tužioca. Tako su odredbama čl. 69. do 72. Zakona uređena pitanja koja se odnose na način određivanja osnovne plate javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, zatim na platne grupe u koje su razvrstani javni tužioci i zamenici javnih tužilaca i koeficijente svake platne grupe, kao i na pravo na uvećanje osnovne plate i pravo na naknadu za odvojen život. Kako je odredbom člana 50. stav 4. Zakona propisano da javni tužilac i zamenik javnog tužioca ostvaruju prava iz radnog odnosa u skladu sa propisima koji uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica, ako ovim zakonom nije drukčije određeno, Ustavni sud ukazuje da se na sva pitanja iz domena ostvarivanja prava iz radnog odnosa ovih lica koja nisu propisana Zakonom o javnom tužilaštvu primenjuju propisi kojima su uređena prava iz radnog odnosa izabranih lica, iz čega sledi da je u oblasti uređivanja pitanja iz radnog odnosa javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca Zakon o javnom tužilaštvu lex specialis u odnosu na propise kojima su ova pitanja uređena za izabrana lica u državnim organima.
Međutim, kako zakon kojim bi na jedinstven način bila uređena pitanja iz radnog odnosa izabranih lica nije donet, to je neophodno najpre sagledati koji su to sve propisi od značaja za regulisanje ostvarivanja prava iz radnog odnosa izabranih lica, odnosno onog segmenta u ostvarivanju ovih prava koji se odnosi na pravo na ostvarivanje naknada i drugih primanja ovih lica.
S tim u vezi, Ustavni sud podseća da su Zakonom o radnim odnosima u državnim organima iz 1991. godine („Službeni glasnik RS“, br. 48/91, 66/91, 44/98-dr. zakon, 49/99-dr. zakon, 34/01-dr. zakon, 39/02, 49/05-Odluka US, 79/05-dr.zakon, 81/05-ispr. dr. zakona, 83/05-ispr. dr. zakona i 23/13-Odluka US) bila uređena prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa svih zaposlenih u državnim organima, zatim prava, obaveze i odgovornosti izabranih i postavljenih lica, kao i određena prava predsednika Republike u oblasti radnih odnosa. Ovim zakonom su bila uređena, između ostalog i pitanja koja su se odnosila na plate, naknade i druga primanja navedenih lica. Nakon toga je Narodna skupština Republike Srbije donela Zakon o posebnim pravima i obavezama izabranih lica („Službeni glasnik RS“, broj 44/98) , koji je stupio na snagu 16. decembra 1998. godine, a čija primena je trebalo da otpočne 1. januara 1999. godine. Međutim, primena ovog zakona nikada nije otpočela, jer je Narodna skupština Republike Srbije, u toku trajanja vacatio legis ovog zakona, donela poseban zakon o njegovom prestanku važenja. Potom je, 13. juna 2001. godine, donet Zakon o platama u državnim organima i javnim službama („Službeni glasnik RS“, br. 34/01, 62/06-dr. zakon, 63/06-ispr. dr. zakona, 116/08-dr. zakon, 92/11, 99/11-dr. zakon, 10/13, 55/13 i 99/14), kojim je ponovo jednim aktom uređen način utvrđivanja plata, dodataka, naknada i ostalih primanja izabranih, postavljenih i imenovanih lica u državnim organima, kao i zaposlenih u državnim organima i organizacijama, u organima i organizacijama teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i u javnim službama. U pogledu određivanja naknada i drugih primanja ovih lica, odredbom člana 11. stav 1. ovog zakona propisano je da izabrano, imenovano i postavljeno lice i zaposleni u državnim organima i organizacijama, organima i organizacijama teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i u javnim službama imaju pravo na naknadu plate i druga primanja u visini utvrđenoj aktom Vlade, ako posebnim zakonom nije drukčije uređeno. Iz navedenog sledi da je zakonodavac prepustio Vladi da svojim aktom utvrdi visine naknada i drugih primanja lica određenih ovim zakonom, ali je predvideo i mogućnost uređenja ovih pitanja na drugačiji način od predviđenog, i to samo na osnovu posebnog zakona. Međutim, danom početka primene Zakona o javnom tužilaštvu, tj. od 1. januara 2010. godine, prestaju da važe odredbe Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, u delu koji se odnosi na način utvrđivanja plata, dodataka i naknada javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca (član 139.) . Sud dalje konstatuje da su 2005. godine doneta dva zakona (Zakon o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05-ispr, 83/05-ispr, 64/07, 67/07-ispr, 116/08, 104/09 i 99/14) i Zakon o platama državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 62/06, 63/06-ispr, 115/06-ispr, 101/07, 99/10, 108/13 i 99/14) ), kojima su na celovit način uređena pitanja koja se odnose na prava, obaveze i odgovornosti državnih službenika u Republici Srbiji, kao i pitanja koja se odnose na plate, naknade i druga primanja ovih lica. Stupanjem na snagu Zakona o državnim službenicima, tj. 1. jula 2006. godine, prestao je da se na radne odnose u državnim organima primenjuje Zakon o radnim odnosima u državnim organima, dok se shodna primena tog zakona produžila u organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave do donošenja posebnog zakona, koji je donet 3. marta 2016. godine, ali čija primena otpočinje tek 1. decembra 2016. godine. Zakon o platama državnih službenika i nameštenika, kojim su uređena pitanja koja se odnose na plate, naknade i druga primanja državnih službenika i nameštenika, takođe je stupio na snagu 1. jula 2006. godine. Ovim zakonom je dato ovlašćenje Vladi da donese uredbu kojom će odrediti uslove za ostvarivanje prava na naknadu troškova koji su propisani Zakonom, njihov u visin u i način ostvarivanja (član 37. stav 2. Zakona).
Saglasno navedenom, Vlada je na osnovu ovlašćenja iz člana 11. stav 1. Zakon o platama u državnim organima i javnim službama i člana 37. stav 2. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, na sednici održanoj 20. septembra 2007. godine, donela dve posebne uredbe kojima je uredila uslove, visinu i način ostvarivanja prava na naknade i druga primanja izabranih i postavljenih lica sa jedne strane i naknada troškova i otpremnina državnih službenika i nameštenika sa druge strane, pri čemu Ustavni sud ističe da su ova pitanja do tada takođe bila uređena jedinstvenim podzakonskim aktom, tj. Uredbom Vlade o naknadama i drugim primanjima zaposlenih u državnim organima i izabranih, odnosno postavljenih lica („Službeni glasnik RS“, broj 95/05-prečišćen tekst), koja je prestala da važi 29. septembra 2007. godine, na osnovu člana 54. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, br. 98/07-prečišćen tekst, 84/14 i 84/15).
Uredbom o naknadama i drugim primanjima izabranih i postavljenih lica u državnim organima („Službeni glasnik RS“, br. 44/08-prečišćen tekst i 78/12) uređeni su uslovi pod kojima ova lica ostvaruju pravo na naknadu troškova koji nastaju u vezi sa njihovim radom u državnom organu i druga primanja, način ostvarivanja prava i visina naknade troškova i drugih primanja. Odredbama ove uredbe su određeni uslovi pod kojima ova lica ostvaruju: pravo na dodatak za pripravnost (član 2. Uredbe), (koje je priznato samo sudijama, javnim tužiocima, zamenicima javnih tužilaca i sudijama prekršajnih sudova); pravo na naknadu troškova smeštaja (član 3. Uredbe) i pravo na razliku zarade (član 4. Uredbe). U pogledu prava na naknadu drugih troškova, poput troškova prevoza za dolazak na rad i za odlazak sa rada, službenog putovanja u zemlji, službenog putovanja i selidbe u inostranstvo, rada i boravka na terenu, privremenog ili trajnog premeštaja u drugo mesto rada, kao i pravo na otpremninu pri odlasku u penziju, Ustavni sud konstatuje da ta prava nisu uređena ovom uredbom, već se na njih shodno primenjuju odredbe navedenih uredbi Vlade kojima su uređene naknade troškova i otpremnina državnih službenika i nameštenika, s tim što se na izabrana i postavljena lica u državnim organima ne odnose odredbe kojima su utvrđeni posebni slučajevi u kojima državni službenik ili nameštenik nema pravo na naknadu troškova za odvojen život. Pravo na dodatak na platu za minuli rad, prekovremeni rad, rad u dane praznika i rad noću, izabrana i postavljena lica ostvaruju shodnom primenom odredaba opštih propisa o radu.
Kako naknada za odvojeni život predstavlja posebnu vrstu naknade troškova povodom privremenog ili trajnog premeštaja u drugo radno mesto državnog službenika ili nameštenika (u ove naknade, pored navedenih troškova za odvojen život, spadaju još i troškovi selidbe i troškovi posete porodici), to se na ostvarivanje prava naknade troškova za odvojeni život izabranih i postavljenih lica u državnim organima shodno primenjuju odredbe navedene Uredbe iz 2007. godine, osim odredbe član 48. stav 3. Uredbe, kojom su utvrđeni posebni slučajevi u kojima državni službenik nema pravo na naknadu troškova za odvojen život. Saglasno navedenom, u pogledu ostvarivanja prava na naknadu troškova za odvojeni život za izabrana i postavljena lica u državnim organima shodno se primenjuju tri odredbe ove uredbe, i to član 48. st. 1. i 2. Uredbe, kojima su utvrđeni uslovi pod kojima državni službenik ostvaruje pravo na naknadu ovih troškova u slučaju privremenog i trajnog premeštaja i član 49. Uredbe, kojim je određena visina ove naknade. U pogledu propisanih uslova za ostvarivanje ovog prava predviđeno je da se naknada za odvojeni život od porodice naknađuje u slučaju da je državni službenik „privremeno premešten u drugo mesto rada, koje je više od 50 km udaljeno kako od mesta njegovog prebivališta tako i od prethodnog mesta rada i da živi odvojeno od porodice, kao i da se ovi troškovi naknađuju dok privremeni premeštaj traje. Kada se radi o trajnom premeštaju državnog službenika i nameštenika to pravo ima lice koje je premešteno u drugo mesto rada, koje je više od 50 km udaljeno kako od mesta njegovog prebivališta tako i od prethodnog mesta rada i koji nema rešeno stambeno pitanje u novom mestu rada, i to najduže godinu dana od dana trajnog premeštaja. Što se tiče visine ove naknade, članom 49. Uredbe je propisano da se naknada isplaćuje mesečno i da iznosi 75% prosečene mesečne zarade po zaposlenom u Republici Srbiji, prema poslednjem konačnom objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan isplate.
U toku postupka normativne kontrole u ovom ustavnosudskom predmetu, Narodna skupština je donela i Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru („Službeni glasnik RS“, broj 18/16), koji je stupio na snagu 9. marta 2016. godine, ali čija primena je odložena od 1. januara 2017. godine, odnosno 1. januara 2018. godine. Odredbom člana 32. stav 1. ovog zakona je propisano da zaposleni ima pravo na naknadu troškova za dolazak na rad i odlazak sa rada (naknada za prevoz), za vreme koje je proveo na službenom putu u zemlji i inostranstvu, za smeštaj i ishranu dok radi i boravi na terenu, za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora i na naknadu troškova koji su izazvani privremenim ili trajnim premeštajem u drugo mesto rada, ako ostvarivanje navedenih prava nije obezbeđeno na drugačiji način, dok je odredbom člana 34. istog zakona propisano da se uslovi i način ostvarivanja ovih prava, visina naknade, kao i pravo na druge naknade koje proizlaze iz specifičnosti radnopravnog položaja zaposlenog i druga primanja uređuju u skladu sa posebnim zakonom. Iz navedenog sledi da su pitanja koja se odnose na prava zaposlenog u javnom sektoru na naknadu materijalnih troškova određena kao materia legis, odnosno da će se uređivati u skladu sa posebnim zakonom. I konačno, uvidom i u uporednu praksu, Ustavni sud nalazi da preovlađuje rešenje prema kome se pitanja koja se odnose na prava na naknade i druga primanja nosilaca javnotužilačke funkcije uređuju zakonom.
V
Povodom regulisanja prava na naknade i ostala primanja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, Ustavni sud ukazuje da su Zakonom o javnom tužilaštvu uređena pitanja koja se odnose na određivanje plate javnog tužioca i zamenika javnog tužioca, dok ovim zakonom nisu posebno uređene naknade troškova i ostala primanja koja nosioci javnotužilačke funkcije ostvaruju za vreme obavljanja funkcije. S obzirom na to da ova pitanja nisu posebno uređena Zakonom o javnom tužilaštvu, iz odredbe člana 50. stav 4. Zakona proizlazi da se na ova prava nosilaca javnotužilačke funkcije primenjuju propisi koji uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica, tj. u konkretnom slučaju radi se o navedenim uredbama Vlade kojima su uređena pitanja koja se odnose na uslove, način ostvarivanja i visinu naknada i drugih primanja izabranih i postavljenih lica u državnim organima i državnih službenika i nameštenika, što, između ostalog, sledi i iz dostavljenog odgovora Državnog veća tužilaca A br. 229/15 od 4. juna 2015. godine.
Naime, Zakonom o javnom tužilaštvu je, u domenu određivanja materijalnog položaja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, samo propisan način određivanja osnovne plate, određene su platne grupe i koeficijenti svake platne grupe, kao i osnovne plate zamenika javnih tužilaca u slučaju njihovog premeštaja ili upućivanja u drugo javno tužilaštvo, ministarstvo, ustanovu ili međunarodnu organizaciju i razlozi za uvećanje osnovne plate javnog tužioca i zamenika javnog tužioca. Međutim, u okviru regulisanja navedenih pitanja, u osporenom članu 73. Zakona koji se nalazi pod rubrumom „Plata u slučaju premeštaja, odnosno upućivanja i uvećanje osnovne plate“, zakonodavac u stavu 2. ovog člana Zakona daje ovlašćenje Državnom veću tužilaca da, uz saglasnost ministra nadležnog za pravosuđe, propiše naknade i ostala primanja zamenika javnog tužioca koji je premešten ili upućen u drugo javno tužilaštvo, ministarstvo, instituciju ili međunarodnu organizaciju. Pri tome, Ustavni sud ističe da osporenim Zakonom nisu utvrđene naknade i druga primanja koja javni tužilac i zamenik javnog tužioca imaju pravo da ostvaruju na osnovu obavljanja javnotužilačke funkcije, tj. u tzv. redovnim situacijama, niti ko je nadležan za njihovo propisivanje, da bi osporenim članom 73. stav 2. Zakona zakonodavac dao ovlašćenje Državnom veću tužilaca da zamenicima javnih tužilaca u slučaju premeštaja ili upućivanja (i to samo tada) propiše naknade i ostala primanja, a da se pri tome ne zna koje su to naknade, pod kojim uslovima se određuju, kolika im je visina, niti na koji način se ostvaruje pravo na navedene naknade.
Povodom navedenog ovlašćenja Državnog veća tužilaca, a imajući u vidu Ustavom utvrđenu nadležnost ovog organa, koja se prevashodno odnosi na postupak izbora i prestanka funkcije zamenika javnih tužilaca, Ustavni sud je ocenio da zakonodavac nije mogao da ovlasti Državno veće tužilaca da svojim aktom „izvorno“, tj. neposredno uređuje naknade i druga primanja nosilaca javnotužilačke funkcije, imajući u vidu da ovim zakonom, a ni drugim zakonom, nisu na poseban način uređena pitanja koja se odnose na naknade i druga primanja nosilaca javnotužilačke funkcije. Naime, u konkretnom slučaju Ustavni sud konstatuje da ne postoji ustavnopravnopravni okvira za davanje ovakvog ovlašćenja Državnom veću tužilaca, imajući u vidu da Zakon o državnom tužilaštvu ne sadrži odredbe kojima su utvrđene vrste naknada (izuzev naknade za odvojen život iz osporene odredbe člana 73. stav 5. Zakona), niti su propisani uslovi, način i postupak za ostvarivanje prava na naknade i druga primanja nosilaca javnotužilačke funkcije, kao i da je Zakonom o državnom veću tužilaca, polazeći upravo od Ustavom utvrđene nadležnosti Državnog veća tužilaca (čl. 164. i 165. Ustava), ovom organu u domenu donošenja opštih pravnih akta izričito dato ovlašćenje samo za donošenje Pravilnika o merilima za vrednovanje rada javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, a ne i drugih opštih akata.
Pri tome, Ustavni sud ističe da iz Ustavom utvrđene nadležnosti Državnog veća tužilaca iz člana 165. Ustava, kojim je utvrđeno da Državno veće tužilaca, pored taksativno nabrojanih ovlašćenja koja se odnose na izbor i prestanak funkcije zamenika javnih tužilaca, vrši „i druge poslove određene zakonom“, ne može biti pravni osnov za utvrđivanje nadležnosti Državnog veća tužilaca iz člana 73. stav 2. Zakona, jer prirodi Državnog veća tužilaca nije svojstveno izvorno uređivanje određenih odnosa , osim bližeg uređivanja pitanja koja se odnose na ostvarivanje njegove primarne funkcije utvrđene Ustavom i z akonom (poput propisivanja merila za vrednovanje rada nosilaca javnotužilačke funkcije), u koju, po oceni Suda, svakako ne spada navedeno normativno ovlašćenj e za propisivanje naknada i drugih primanja nosilaca javnotužilačke funkcije. Konačno, kako pitanje naknada i drugih primanja nosilaca javnotužilačke funkcije Zakonom nije uopšte uređeno, to se Zakonom ne može delegirati zakonodavno ovlašćenje Narodne skupštine, tj. u konkretnom slučaju ne može se Državnom veću tužilaca dati ovlašćenje da samostalno, izvorno uredi pojedina pitanja iz ove oblasti.
Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je ocenio da ovlašćenje Državnog veća tužilaca iz osporenog člana 73. stav 2. Zakona, da propisuje naknade i ostala primanja zamenika javnog tužioca koji je premešten ili upućen u drugo javno tužilaštvo, ministarstvo nadležno za pravosuđe, ustanovu ili međunarodnu organizaciju nije u saglasnosti sa odredbama člana 98. i 99. stav 1. tačka 7. Ustava, kojima je utvrđena zakonodavna nadležnost Narodne skupštine u domenu uređivanja odnosa iz nadležnosti Republike Srbije utvrđene članom 97. Ustava i čl. 164. i 165. Ustava, kojim a je opredeljen ustavni položaj i utvrđena nadležnost Državnog veća tužilaca.
VI
U pogledu osporenog člana 73. stav 5. Zakona, Ustavni sud najpre ukazuje da je član 73. Zakona dopunjen odredbama st. 5. i 6. Zakona na osnovu izmena i dopuna ovog zakona, koje su izvršene u novembru 2013. godine, saglasno Zakonu o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu ( „Službeni glasnik RS“, broj 101/13). Ovim odredbama Zakona je propisano da pravo na naknadu za odvojen život imaju javni tužioci, odnosno zamenici javnih tužilaca u Republičkom javnom tužilaštvu, javnim tužilaštvima posebne nadležnosti i apelacionim javnim tužilaštvima i da pravo na naknadu iz stava 5. ovog člana utvrđuje Državno veće tužilaca. Ustavni sud dalje konstatuje da su navedenim dopunama člana 73. Zakona iz 2013. godine po prvi put u ovom zakonu uređena određena pitanja koja se odnose na ostvarivanje prava na jednu konkretnu naknadu javnog tužioca i zamenika javnog tužioca u toku vršenja javnotužilačke funkcije, tj. naknadu za odvojen život, imajući u vidu da naknade i drug a primanja javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca nisu bil a predmet uređenja ovog zakona. Osporenom odredbom člana 73. stav 5. Zakona nisu određeni uslovi za ostvarivanje prava na naknadu za odvojen život, već je samo određen krug subjekata koji to pravo mogu ostvariti, pri čemu su iz ovog kruga lica isključeni nosioci javnotužilačke funkcije na nivou osnovnih i viših tužilaštava.
Povodom navedenog, Ustavni sud je najpre pošao od odredbe člana 50. stav 4. Zakona o javnom tužilaštvu kojom je propisano da javni tužilac i zamenik javnog tužioca ostvaruju prava iz radnog odnosa u skladu sa propisima koji uređuju prava iz radnog odnosa izabranih lica, ako ovim zakonom nije drukčije određeno . Iz navedenog sledi da pojedina pitanja iz radnog odnosa ovih lica upravo mogu biti na drugačiji, tj. poseban način uređena osporenim Zakonom. U pogledu ovog zakonskog rešenja Ustavni sud konstatuje da osporenim odredbama člana 73. st. 5. i 6. Zakona nisu određeni neki posebni, tj. drugačiji uslovi za sticanje ovog prava od uslova koji su propisani Uredbom Vlade, a odnose se na udaljenost novog radnog mesta u odnosu na mesto prebivališta i prethodno radno mesto javnog tužioca, odnosno zamenika javnog tužioca, njegovu odvojenost od porodice i nerešeno stambeno pitanje, već je kao jedini uslov za sticanje ovog prava određena vrsta tužilaštva u kome svoju funkciju obavlja javni tužilac, odnosno zamenik javnog tužioca. Naime, osporenom odredbom Zakona ovo pravo je dato samo javnim tužiocima i zamenicima javnih tužilaca u Republičkom javnom tužilaštvu, javnim tužilaštvima posebne nadležnosti i apelacionim javnim tužilaštvima, iz čega bi sledilo da pravo na naknadu za odvojen život nemaju javni tužioci i njihovi zamenici u osnovnim i višim tužilaštvima.
Kako se nakanada troškova za odvojeni život prvenstveno vezuje za promenu mesta rada, to je Ustavni sud imao u vidu i odredbe čl. 62. do 64. Zakona o javnom tužilaštvu kojima su uređena pitanja koja se odnose na premeštaj i upućivanje zamenika javnog tužioca u drugo tužilaštvo, odnosno na upućivanje u drugi državni organ, instituciju nadležnu za obuku u pravosuću ili međunarodnu organizaciju. Iz navedenih odredaba Zakona sledi da premeštaj predstavlja trajnu promenu mesta rada, iz jednog u drugo javno tužilaštvo istog stepena, dok upućivanje predstavlja privremenu promenu mesta rada (po pravilu najduže na jednu godinu, odnosno na četiri godine prilikom upućivanja u javno tužilaštvo posebne namene) u javna tužilaštva istog, višeg ili nižeg stepena. Pravilo za sprovođenje premeštaja ili upućivanja zamenika javnog tužioca u drugo tužilaštvo jeste da se uvek traži pismena saglasnost lica koje se premešta ili upućuje, odnosno ono se, po pravilu, vrši uz pristanak zamenika javnog tužioca. Međutim, postoje izuzeci od ovog pravila, kada se premeštaj ili upućivanje zamenika javnog tužioca u drugo tužilaštvo mogu odrediti i bez njihove saglasnosti. Najpre, to je slučaj kada se zamenik javnog tužioca iz ukinutog javnog tužilaštva premešta u neko drugo javno tužilaštvo na osnovu odluke Državnog veća tužilaca, a drugi je kada se zamenik javnog tužioca uputi u drugo javno tužilaštvo istog ili nižeg stepena, zbog nedovoljnog broja zamenika javnog tužioca u drugom javnom tužilaštvu (najduže na godinu dana i na osnovu rešenja Republičkog javnog tužioca). Za razliku od navedenog, upućivanje zamenika javnih tužilaca u druge državne organe, institucije nadležne za obuku u pravosuću ili međunarodnu organizaciju se vrši samo uz pismenu saglasnost lica koje se upućuje u navedene institucije, i to najduže na tri godine i na osnovu rešenja Državnog veća tužilaca. Iz svega navedenog, sledi da zakonodavac prilikom određivanja uslova i načina na koji se vrši premeštaj ili upućivanje zamenika javnih tužilaca nije pravio razliku prema vrsti tužilaštva u kojoj zamenik javnog tužioca vrši svoju funkciju, odnosno svi propisani uslovi i način vršenja premeštaja ili upućivanja jednaki su za sve zamenike javnih tužilaca.
Pri tome, Ustavni sud ukazuje i na to da iz navedenih odredaba čl. 62. do 64. Zakona sledi da samo zamenici javnih tužilaca mogu biti premešteni ili upućeni iz jednog tužilaštva u drugo, odnosno upućeni u drugi državni organ, instituciju za obuku u pravosuđu ili međunarodnu organizaciju, dok se na javnog tužioca navedeni pravni instituti ne mogu primeniti, s obzirom na njegov Ustavom utvrđen i Zakonom propisan položaj državnog organa sa monokratskim uređenjem, jer funkciju javnog tužilaštva vrši javni tužilac (član 159. stav 1. Ustava i član 4. Zakona o javnom tužilaštvu). Međutim, kako se naknada za odvojen život, saglasno navedenim uredbama Vlade, priznaje samo u slučaju trajnog ili privremenog premeštaja nekog lica u drugo mesto rada, pod uslovima propisanim ovim aktima, kao i da Zakonom o javnom tužilaštvu nisu uređene situacije u kojima javni tužilac može promeniti svoje mesto rada tako da bude odvojen od svoje porodice, Ustavni sud ukazuje da osporena odredba člana 73. stav 5, Zakona, u delu kojim se pravo na odvojen život priznaje i javnim tužiocima u Republičkom javnom tužilaštvu, javnim tužilaštvima posebne nadležnosti i apelacionim javnim tužilaštvima, ne ispunjava standarde kvaliteta pravne norme, jer nije u dovoljnoj meri precizna, jasna i predvidiv a.
Povodom razloga za osporavanje odredbe člana 73. stav 5. Zakona u odnosu na princip jednakosti svih pred Ustavom i zakonom iz člana 21. stav 1. Ustava, Ustavni sud najpre konstatuje da nejednako postupanje (diskriminacija), u najširem smislu reči, predstavlja drugačije tretiranje lica u istim ili sličnim pravnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja, pri čemu nepostojanje objektivnog i razumnog opravdanja znači da razlikovanje u pitanju ne teži legitimnom cilju ili da ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrebljenih sredstava i cilja čijoj se realizaciji teži.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da je u ovom slučaju neophodno utvrditi da li se osporenom odredbom člana 73. stav 5. Zakona uspostavlja drugačiji tretman prema nosiocima javnotužilačke funkcije u osnovnim i višim tužilaštvima u odnosu na javne tužioce i zamenike javnih tužioca u ostalim tužilaštvima, tj. Republičkom javnom tužilaštvu, javnim tužilaštvima posebne nadležnosti i apelacionim javnim tužilaštvima u istoj pravnoj situaciji i ako takav tretman postoji, da li za njegovo propisivanje postoji objektivno i razumno opravdanje ili ne.
Povodom uspostavljanja drugačijeg pravnog tretmana, Ustavni sud je konstatovao da se osporeno rešenje iz člana 73. stav 5. Zakona odnosi samo na javne tužioce i zamenike javnih tužilaca u Republičkom javnom tužilaštvu, javnim tužilaštvima posebne nadležnosti i apelacionim javnim tužilaštvima, pri čemu zakonodavac ne navodi nikakve razloge za različito postupanje prilikom određivanja kruga subjekata kojima se priznaje pravo na odvojen život. Znači, od trenutka stupanja na snagu ove zakonske odredbe (21. novembra 2013. godine, prema članu 10. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu („Službeni glasnik RS“, broj 101/13)), uspostavlja se drugačiji tretman prema jednom broju nosilaca javnotužilačke funkcije u pogledu ostvarivanja prava na naknadu za odvojen život, na taj način što se pravi selekcija i ovo pravo priznaje samo nosiocima javnotužilačke funkcije u određenim tužilaštvima pobrojanim u osporenom članu 73. stav 5. Zakona, a više se to pravo ne priznaje javnim tužiocima i zamenicima javnih tužilaca u osnovnim i višim javnim tužilaštvima.
Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da u istoj pravnoj situaciji postoji nejednako postupanje (različit tretman) prema nosiocima javnotužilačke funkcije u pogledu ostvarivanja prava na naknadu za odvojen život.
Međutim, kao što je već istaknuto, razlike u pogledu uživanja nekog prava utvrđenog zakonom unutar jedne grupe lica u istoj ili sličnoj pravnoj situaciji ne predstavljaju nejednako postupanje ukoliko za to razlikovanje postoji objektivno i razumno opravdanje. Da bi se utvrdilo da li je za propisivanje nejednakog postupanja u slučaju predviđenom odredbom člana 73. stav 5. osporenog Zakona postojalo objektivno i razumno opravdanje, Ustavni sud je najpre pošao od konstatacije da postojanje objektivnog i razumnog opravdanja za uspostavljanje različitog postupanja mora da proilazi iz prirode stvari i da bude u funkciji postizanja određenog legitimnog cilja , te da u konkretnoj situaciji postoji razuman odnos proporcionalnosti između ograničenja prava i cilja čijoj se realizaciji teži. Polazeći od navedenog, Ustavni sud ističe da se svrha instituta naknade troškova za odvojen život od porodice ogleda u svojevrsnoj kompenzaciji troškova koji nastaju usled premeštaja nosioca javnotužilačke funkcije u drugo mesto rada i koji zbog toga živi odvojeno od porodice i nema rešeno stambeno pitanje u novom mestu rada kako bi mogao živeti sa svojom porodicom. Kako se Zakonom o javnom tužilaštvu ne pravi razlika između nosilaca javnotužilačke funkcije u regulisanju njihovog premeštaja, odnosno upućivanja saglasno odredbama čl. 62. do 64. Zakona o javnom tužilaštvu u drugo mesto rada, to Ustavni sud nalazi da vrsta javnog tužilaštva u kome ova lica vrše svoju funkciju ne može biti legitimni osnov za različito postupanje u ostvarivanju ovog prava iz radnog odnosa. Uz to, za uskraćivanje ovog prava određenoj kategoriji nosilaca javnotužilačke funkcije , i to samo iz razloga što svoju funkciju obavljaju u osnovn im, odnosno višim tužilaštvima, po oceni Suda, ne postoji ni razumno i objektivno opravdanje, jer se različito propis uje prav o na naknadu za odvojen život samo prema vrsti tužilaštva u kome nosioci javnotužilačke f unkcije obavljaju svoju funkciju. Ustavni sud nalazi da se na propisan način uvodi nejednakost i između nosilaca javnotužilačke funkcije, odnosno da se unutar iste skupine tužilačke struke prave razlike u ostvarivanju jednog istog prava po osnovu rada, protivno ustavnom jemstvu o jednakosti svih pred zakonom.
Ustavni sud još jednom podseća na svoj stav iskazan u većem broju odluka – da ustavni princip jednakosti pred zakonom znači da je zakonodavac dužan da stvara pravo koje će biti jednako za sve, jer je nejednako pravo za pojedina lica ili grupe lica protivustavno, tj. da ne može biti nejednakog tamo gde nedostaje osnovno činjenično razlikovanje, razuman osnov ili objektivno opravdanje. Dakle, Ustavni sud je stanovišta da odredbe člana 21. Ustava ne garantuju apsolutnu jednakost, ali jemče međusobnu jednakost onim licima koja se nalaze u istoj pravnoj situaciji utvrđenoj Ustavom, odnosno propisanoj zakonom, a što je slučaj sa svim nosiocima javnotužilačke funkcije koji budu upućeni, odnosno premešteni saglasno odredbama čl. 62. do 64. Zakona (vid. Rešenje Ustavnog suda IUz-263/2009 od 18. marta 2010. godine). Pri zauzimanju navedenog stava , Ustavni sud je imao u vidu i praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj se „uživanje prava i sloboda predviđenih Konvencijom krši onda kada države ugovornice različito tretiraju lica koja se nađu u analognim situacijama, a da pri tome ne navedu objektivna i razumna opravdanja“, odnosno „da bez objektivnog i razumnog opravdanja ne tretiraju različito ljude koji se nalaze u bitno različitim sitacijama“ (vid. presudu u predmetu Tilmenos protiv Grčke, od 6. aprila 2000. godine, tačka 44.), te da „pojam diskriminacije u okviru značenja člana 14. Konvencije obuhvata uopšteno rečeno slučajeve gde neka lica ili grupe, bez odgovarajućeg opravdanja, imaju manje povoljan tretman nego druga lica ili grupe, mada Konvencija ne traži povoljniji tretman“ (vid. presudu u predmetu Abdulazis, Kabales i Balkandali protiv Velike Britanije, od 24. aprila 1985. godine, tačka 82. stav 2.).
Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je utvrdio da se propisivanjem prava na naknadu za odvojen život samo određenim kategorijama javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca iz osporenog člana 73. stav 5. Zakona, narušava ustavni princip jednakosti svih pred Ustavom i zakonom iz člana 21. stav 1. Ustava i načelo zabrane diskriminacije utvrđeno stavom 3. istog člana Ustava, odnosno da za ovakvo različito zakonsko uređivanje prava za lica koja se mogu naći u istoj pravnoj i činjeničnoj situaciji ne postoji objektivno i razumno opravdanje.
Kako je Ustavni sud u toku postupka ocenjivanja ustavnosti odredbe člana 73. stav 5. Zakona utvrdio da je stav 6. istog člana Zakona u logičkoj i pravnoj vezi sa navedenom osporenom odredbom, jer je njome propisana nadležnost Državnog veća tužilaca da utvrđuje pravo na naknadu iz stava 5. ovog člana, i da kao takvo rešenje ne može samostalno opstati u pravnom poretku, to je Ustavni sud, polazeći od člana 53. stav 3. i člana 54. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da ni odredba stava 6. člana 73. Zakona o javnom tužilaštvu nije u saglasnosti sa Ustavom.
U pogledu zahteva podnosilaca inicijativa da Ustavni sud do donošenja konačne odluke obustavi od primene osporene odredbe člana 73. st. 2. i 5. Zakona, Ustavni sud ukazuje da nije nadležan da postupa po ovom zahtevu, imajući u vidu da Sud može, saglasno odredbi člana 56. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, obustaviti izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje su preduzete na osnovu osporenih odredaba Zakona o javnom tužilaštvu, a ne i obustaviti njihovu primenu.
VII
Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu , doneo Odluku kao u izreci.
Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredabe člana 73. st. 2 , 5. i 6. Zakona o javnom tužilaštvu, navedenog u izreci, prestaju da važ e danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić